1. 

I förevarande begäran om förhandsavgörande har Corte Suprema di Cassazione (kassationsdomstolen) (Italien) frågat domstolen om den korrekta tolkningen av bestämmelserna i Europeiska gemenskapernas protokoll om immunitet och privilegier, och i Europaparlamentets arbetsordning, beträffande Europaparlamentsledamöters immunitet mot rättsliga åtgärder.

2. 

Begäran om förhandsavgörande har föranletts av två mål i vilka talan om skadestånd på grund av förtal väckts mot en italiensk ledamot av Europaparlamentet. De nationella domstolarna fann att ledamoten gjort sig skyldig till förtal, och medgav skadestånd till kärandena i målen. Domstolen tillfrågas, för det första, om en nationell domstol som handlägger ett civilrättsligt mål mot en ledamot av Europaparlamentet, är skyldig att ställa en begäran till Europaparlamentet om att ledamotens immunitet ska upphävas, för det fall att ledamoten inte själv har ställt en begäran till parlamentet om fastställelse av sin immunitet. Domstolen tillfrågas, för det andra, om den nationella domstolen själv har behörighet att avgöra om en Europaparlamentsledamots handlingar ska omfattas av immunitet, för det fall att Europaparlamentet inte har meddelat sin önskan att fastställa immuniteten för ledamoten i fråga.

3.

Svaranden i målen vid den nationella domstolen, Alfonso Luigi Marra, var ledamot av Europaparlamentet mellan åren 1994 och 1999. Under tiden som ledamot lät han sprida ett antal skrifter i vilka kritik uttalades mot det italienska rättssystemet och mot enskilda domare. Antonio Clemente och Eduardo De Gregorio, som nämndes i skrifterna, väckte genom ansökningar varsin talan om förtal mot Marra. Efter att domstolen, i första instans, dömt till kärandenas fördel och medgett skadestånd till dessa, överklagade Marra till Corte d’appello di Napoli (appelationsdomstol i Neapel). Genom dom av den 23 januari 2002 och av den (rörande Clemente) och av den (rörande De Gregorio) fastställde Corte d’appello di Napoli underinstansens avgöranden, och förklarade att de tvistiga uttalandena inte omfattades av Europeiska gemenskapernas protokoll om immunitet och privilegier. Marra överklagade avgörandet i rättsfrågan till Corte Suprema di Cassazione, och anförde bland annat att Corte d’appello di Napoli gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning avseende artikel 6 i Europaparlamentets arbetsordning. I artikel 6 i arbetsordningen preciseras det förfarande som ska följas vid begäran om upphävande av immunitet för en ledamot av Europaparlamentet.

4.

Marra hade i skrivelse den 16 februari 2001 ställt en begäran till Europaparlamentets talman om att parlamentet skulle träda in med stöd av artikel 6 i arbetsordningen, för att fastställa hans immunitet. Marras begäran överlämnades, genom skrivelse av talmannen av den , till utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden. Utskottet beslutade vid sitt sammanträde den att träda in till förmån för Marra. En relevant rekommendation publicerades den , i utskottsbetänkandet om parlamentarisk immunitet i Italien och de italienska myndigheternas praxis. ( 2 ) Europaparlamentet antog, den , en resolution om parlamentarisk immunitet i Italien och de italienska myndigheternas praxis, ( 3 ) och angav i denna följande slutsats:

5.

Genom beslut av den 20 februari 2007 har Corte Suprema di Cassazione hänskjutit två frågor till domstolen beträffande bestämmelserna om immunitet för Europaparlamentets ledamöter.

6.

Såsom frågorna har ställts förefaller den nationella domstolen anta att Marra inte har ställt någon begäran till Europaparlamentets talman om fastställelse av hans immunitet och privilegier, och att parlamentet inte har meddelat sin önskan att fastställa detta. Det råder dock inget tvivel om att Marra har ställt en sådan begäran och att parlamentet funnit att hans uttalanden kan omfattas av immunitet. Det råder inte heller något tvivel om att parlamentet har uppmanat den behöriga nationella domstolen att översända relevanta handlingar och har uppdragit åt dess talman att översända dess beslut till Italiens ständiga representant. ( 4 ) Parlamentets ombud har vid förhandlingen bekräftat att resolutionen översändes till Italiens ständiga representant, och inte direkt till den nationella domstolen. I begäran om förhandsavgörande nämns betänkandet från utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden av den 30 maj 2002, men inte Europaparlamentets resolution av den , i vilken rekommendationerna från betänkandet antogs. Den italienska regeringens ombud har vid förhandlingen, efter en begäran om förtydligande, hänvisat till beslutet om hänskjutande i de delar där betänkandet av den har nämnts, och anfört att den nationella domstolen ställt sina frågor på det sätt som gjorts, eftersom domstolen betraktat betänkandet som parlamentets preliminära och inte slutliga ställningstagande. Faktum kvarstår dock att parlamentet fattade ett slutligt beslut i sin resolution av den och att beslutet, enligt parlamentets ombud, översändes till Italiens ständiga representant.

7.

Eftersom både Marra och Europaparlamentet har trätt in, anser jag att de ställda frågorna kan ges följande formulering:

”Måste den domstol vid vilken en civilrättslig talan anhängiggjorts mot en ledamot av Europaparlamentet, begära in ett yttrande från parlamentet i frågan om de handlingar som åberopas som rättsstridiga ska omfattas av parlamentarisk immunitet, eller kan domstolen i fråga med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet själv avgöra huruvida det föreligger ett sådant privilegium?”

8.

De relevanta bestämmelserna återfinns i artiklarna 9 och 10 i Europeiska gemenskapernas protokoll om immunitet och privilegier (nedan även kallat protokollet). I artikel 9 anges följande:

”Europaparlamentets ledamöter får inte förhöras, kvarhållas eller lagföras på grund av yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete.”

9.

Artikel 10 har följande lydelse:

”Under Europaparlamentets sessioner ska dess ledamöter åtnjuta

Immuniteten ska även gälla under resan till och från Europaparlamentets mötesplats.

Immuniteten kan inte åberopas av en ledamot som tas på bar gärning och kan inte hindra Europaparlamentet att utöva sin rätt att upphäva en av dess ledamöters immunitet.”

10.

Det bör först noteras att de två artiklarna inte ömsesidigt utesluter varandra. Artiklarna ska tillämpas kumulativt och läsas tillsammans. Ett och samma agerande kan således omfattas av och åtnjuta skydd med stöd av båda artiklarna.

11.

För det andra är det vid tolkningen av artiklarna viktigt att erinra om syftet med dessa. Såsom parlamentet och kommissionen har framhållit är den parlamentariska immuniteten ett institutionellt arrangemang som syftar till att garantera Europaparlamentets och dess ledamöters oberoende, och till att underlätta verksamheten för parlamentet i dess egenskap av organisation av central vikt för det fria och demokratiska samhället. Samtidigt måste det emellertid accepteras att enskilda individer, parlamentets ledamöter, omfattas av detta arrangemang. Parlamentarisk immunitet innebär per definition att vissa individer, till följd av deras institutionella roll, som är direkt avhängig parlamentets demokratiska roll, beviljas ett privilegium som inte tillkommer medborgare som inte har denna roll. Bakom detta ligger tanken att vi, som medlemmar av ett politiskt samfund, inom ramen för den representativa demokratin, kommit överens om att det ligger i vårt gemensamma intresse som medlemmar av samfundet, att de folkvalda beviljas detta privilegium, för att kunna representera oss på ett effektivt och korrekt sätt. Det råder således inte något tvivel om att syftet med parlamentarisk immunitet är att skydda såväl parlamentsinstitutionen som sådan, som parlamentets ledamöter individuellt.

12.

Den dubbla aspekten av parlamentarisk immunitet framgår av lydelsen och konstruktionen av artiklarna 9 och 10 i protokollet. I artikel 10 anges förutsättningarna under vilka en parlamentsledamot kan få åtnjuta immunitet under sessionerna vid parlamentet i den egna medlemsstaten, i andra medlemsstater och under resan till och från Europaparlamentets mötesplats. Därefter anges att immunitet kan upphävas av parlamentet och att immunitet inte kan åberopas alls av en ledamot som tagits på bar gärning. Gemenskapslagstiftarens strävan förefaller här vara att skydda ledamöterna av Europaparlamentet från åtgärder som skulle kunna skada deras förmåga att delta i sessionerna vid parlamentet och från att fullgöra sina uppgifter som ledamöter. Parlamentet kan emellertid alltid upphäva detta privilegium, om det finner att ledamotens agerande saknar samband med vederbörandes roll som ledamot, och därmed inte ska omfattas av parlamentarisk immunitet. En parlamentsledamot som står åtalad för bedrägeri eller mord borde till exempel, i princip, få sin immunitet upphävd av parlamentet, trots att en fällande dom kommer att göra det omöjligt för vederbörande att fullgöra sina uppgifter som ledamot. Skälet härtill är att det är fråga om handlingar som helt saknar samband med hans eller hennes uppdrag som parlamentsledamot. Immuniteten borde i sådana fall i princip upphävas, självklart såvida parlamentet inte har skäl att tro att åtalet helt saknar grund och har till syfte att skada ledamotens förmåga att fullgöra sina uppgifter, eller till att skada vederbörandes förmåga att utöva sina politiska funktioner. Artikel 9 däremot, som är tillämplig på yttranden som en ledamot av Europaparlamentet har gjort eller röster som ledamoten har avlagt under utövandet av sitt ämbete, syftar i första hand till att skydda okränkbarheten av den politiska debatten, och därmed okränkbarheten av Europaparlamentet och av den parlamentariska processen som sådan. Att vidta åtgärder mot en parlamentsledamot på grund av ett yttrande som han eller hon har gjort i egenskap av Europaparlamentsledamot, eller en röst som han eller hon har avlagt i denna egenskap, skulle kränka parlamentsinstitutionen som sådan, eftersom det skulle underminera dess roll som det allra främsta forumet för öppen diskussion och demokratisk debatt. Givetvis åtnjuter även enskilda parlamentsledamöter immunitet med stöd av både artikel 9 och artikel 10, i den meningen att de inte behöver stå till svars inför domstol. Skälet härtill är dock att tillåtandet av rättsliga processer mot ledamöter på grund av deras yttranden eller avlagda röster, skulle slå mot grundvalen för den deliberativa, representativa demokratin.

13.

Att privilegierna tillmäts olika vikt framgår av att Europaparlamentet kan upphäva immuniteten enligt artikel 10, men inte enligt artikel 9. Artikel 10 har ett vidare tillämpningsområde än artikel 9 eftersom den, utöver yttranden som har gjorts och röster som har avlagts, omfattar även andra handlingar. Det är emellertid fråga om ett villkorat skydd, eftersom parlamentet enligt artikel 10 kan upphäva immuniteten. Tillämpningsområdet för artikel 9 är smalare, eftersom det endast omfattar yttranden som har gjorts och röster som har avlagts under utövandet av ämbetet. Skyddet är dock absolut. Så snart det kan fastställas att det är under utövandet av ämbetet som ett yttrande har gjorts, eller som en röst har avlagts, finns det inte någon möjlighet att upphäva detta privilegium. I denna mening kan skyddet enligt artikel 9 sägas utgöra parlamentsprivilegiets absoluta kärna. Privilegiet kan inte upphävas och det kan åberopas av Europaparlamentsledamöter även i rättsprocesser som anhängiggjorts efter det att deras mandatperiod har löpt ut. Artikel 10 har ett vidare tillämpningsområde än artikel 9 och ger därmed ett vidare skydd. Privilegiet kan dock upphävas av parlamentet och det omfattar endast rättsliga processer som anhängiggjorts under Europaparlamentsledamotens mandatperiod.

14.

Marra är en italiensk medborgare som åberopar immunitet i Italien för handlingar från hans tid som ledamot av Europaparlamentet. Han hade låtit cirkulera de aktuella skrifterna mellan åren 1996 och 1997 och De Gregorio stämde honom för förtal den 8 juni 1998. ( 5 ) Eftersom rättsprocessen anhängiggjordes medan Marra ännu var ledamot av Europaparlamentet hade han i första hand rätt till skydd med stöd av artikel 10 i protokollet. Enligt artikel 10.1 a i protokollet hade han rätt till samma privilegier som ledamöterna av det italienska parlamentet.

15.

Artikel 68.1 i den italienska konstitutionen, enligt vilken ledamöter av det italienska parlamentet ska åtnjuta skydd för sina uttalanden, har följande lydelse: ”Parlamentsledamöterna får inte förhöras på grund av yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete.” Av begäran om förhandsavgörande framgår klart att en italiensk domstol vid vilken en civilrättslig talan eller brottmålstalan väckts mot en ledamot av det italienska parlamentet, inte är skyldig att begära godkännande från det italienska parlamentet, innan den tar upp målet mot ledamoten till prövning. Domstolen är inte heller skyldig att höra parlamentet huruvida immunitet föreligger med stöd av artikel 68.1 i den italienska konstitutionen. Italienska parlamentsledamöters skydd för yttranden och avlagda röster har i denna artikel getts en lydelse som är identisk med lydelsen i artikel 9 i protokollet. Såsom Europaparlamentet anfört i dess resolution av den 11 juni 2002, föreskrivs samma absoluta immunitet i båda bestämmelserna. ( 6 ) Det är upp till domstolen att själv fastställa huruvida det med hänsyn till de konkreta omständigheterna i det aktuella fallet föreligger ett sådant privilegium och att förfara i enlighet härmed. För det fall att det italienska parlamentet uttryckligen beslutat att det aktuella fallet omfattas av artikel 68.1 i den italienska konstitutionen, och därmed omfattas av absolut immunitet, förefaller domstolen emellertid vara skyldig att antingen rätta sig efter beslutet och avskriva eventuella mål mot parlamentsledamoten i fråga, eller att överklaga beslutet till författningsdomstolen.

16.

Parlamentets godkännande i förväg krävs emellertid om en domstol avser att mot en ledamot av parlamentet vidta en sådan åtgärd som anges i artikel 68.2 och 68.3 i den italienska konstitutionen, vilket omfattar kroppsvisitering, arrestering eller annat frihetsberövande, avlyssning och konfiskering av korrespondens. Med stöd av dessa bestämmelser ges de italienska parlamentsledamöterna en form av kvalificerat privilegium. De är i princip fredade från sådana åtgärder, såvida inte parlamentet beslutar att tillåta dessa, efter en begäran från en domstol.

17.

Om Marra riskerat arrestering eller någon annan frihetsberövande åtgärd till följd av de mot honom väckta anklagelserna om förtal, skulle domstolen således ha haft en skyldighet att med stöd av artikel 10.3 i protokollet, begära av Europaparlamentet att upphäva hans immunitet och avstå från att vidta någon åtgärd i avvaktan på parlamentets beslut. Marra har emellertid inte riskerat sådana åtgärder. I målen hade kärandena väckt talan enligt civilrättsliga regler mot Marra och han förpliktades att utge skadestånd. De italienska domstolarna hade ingen skyldighet att begära att immuniteten upphävdes innan de medgav skadestånd till kärandena. Artikel 10.3 i protokollet är inte tillämpligt i ett sådant fall.

18.

Marra har gjort gällande att hans uttalanden omfattas av absolut immunitet enligt artikel 9 i protokollet. Med stöd av artikel 9 garanteras ledamöter av Europaparlamentet väsentligen samma skydd för yttranden som ledamöter av det italienska parlamentet med stöd av artikel 68.1 i den italienska konstitutionen. ( 7 ) Hur nationella domstolar ska förfara när ett sådant privilegium har åberopats är den centrala frågan i vilken den hänskjutande domstolen ber Europeiska gemenskapernas domstol om vägledning. Med stöd av den motsvarande bestämmelsen om absolut immunitet i artikel 68.1 i den italienska konstitutionen, får de nationella domstolarna själva avgöra huruvida det med hänsyn till de konkreta omständigheterna i det aktuella fallet föreligger ett privilegium, utan att höra parlamentet, om det senare inte har yttrat sig. Frågan är om de kan förfara på samma sätt vid tolkningen av artikel 9 i protokollet, eller om de är skyldiga att begära att Europaparlamentet tar ställning i denna fråga.

19.

Corte Suprema di Cassazione hänvisar i sin första fråga till en begäran om upphävande av immunitet. Som visats ovan föreligger inte någon sådan möjlighet beträffande den absoluta immuniteten enligt artikel 9 i protokollet. Vad som avses här är egentligen huruvida den nationella domstolen är skyldig att begära in ett yttrande eller en rekommendation från Europaparlamentet i frågan huruvida de konkreta omständigheterna i ett visst fall omfattas av absolut immunitet, såvida Europaparlamentet inte redan har tagit ställning till detta.

20.

Vid besvarandet av denna fråga måste utgångspunkten vara ordalydelsen av artikel 9. Med stöd av denna bestämmelse beviljas ett omfattande privilegium: absolut immunitet mot varje form av rättsligt förfarande. Av artikeln följer emellertid inte någon processrättslig skyldighet att höra Europaparlamentet i frågan huruvida det föreligger ett privilegium i det enskilda fallet. Om gemenskapslagstiftaren hade avsett att på det sättet begränsa behörigheten för de nationella domstolarna, skulle den ha gjort så uttryckligen. I avsaknad av en sådan begränsning kan artikel 9 i protokollet inte tolkas som att nationella domstolar är skyldiga att begära in yttrande från Europaparlamentet i frågan huruvida privilegiet existerar eller inte.

21.

En liknande slutsats kan dras med stöd av artikel 6.3 i Europaparlamentets arbetsordning, som har följande lydelse: ”Varje begäran om fastställelse av immunitet och privilegier som en ledamot eller före detta ledamot lämnar in till talmannen ska tillkännages i kammaren och hänvisas till behörigt utskott” (min kursivering). Här har parlamentet fastslagit att det ankommer på den berörda ledamoten eller före detta ledamoten att inleda förfarandet om fastställelse. Vederbörande måste göra talmannen uppmärksam på omständigheterna i hans eller hennes fall och begära att parlamentet fastställer hans eller hennes immunitet. Vare sig artikel 6.3 eller någon annan bestämmelse i Europaparlamentets arbetsordning ger stöd för tolkningen att nationella domstolar är skyldiga att själva inleda detta förfarande. En sådan skyldighet för de nationella domstolarna hade inte heller kunnat följa av Europaparlamentets arbetsordning. Medan protokollet om immunitet och privilegier utgör en del av gemenskapsrättens primärrätt, utgör arbetsordningen endast ett internt dokument som utarbetats av Europaparlamentet för att reglera dess egen verksamhet. Sådana dokument har inte några rättsverkningar i medlemsstaternas rättsordningar och är inte förpliktande för nationella domstolar.

22.

Om inte Europaparlamentet, på begäran av en ledamot eller före detta ledamot, i ett enskilt fall har fastställt att immunitet ska beviljas, anser jag därför inte att nationella domstolar är skyldiga att själva inleda detta förfarande och begära att parlamentet yttrar sig i frågan om immuniteten föreligger eller inte.

23.

I det följande ska jag uppehålla mig vid den motsatta situationen och anta att parlamentet faktiskt har uttalat sig. Om den ledamot eller före detta ledamot som önskar åtnjuta immunitet, direkt av talmannen har begärt fastställelse av sitt privilegium med stöd av artikel 6.3 i arbetsordningen, och parlamentet har beslutat att fastställa att omständigheterna i ledamotens fall är sådana att han eller hon ska omfattas av immunitet, är detta beslut bindande för den nationella domstolen?

24.

I princip anser jag att beslutet inte är bindande. Den rättsliga grunden för förfarandet genom vilket parlamentet försvarar dess ledamöters privilegium och avger synpunkter på huruvida ett visst fall ska omfattas av immunitet, är arbetsordningen. Som jag redan nämnt är det här fråga om interna bestämmelser som reglerar parlamentets interna verksamhet och som inte kan utgöra grund för förpliktelser för nationella myndigheter. Detta framgår klart av artikel 7.6 i arbetsordningen, som har följande lydelse: ”Vid ärenden som rör fastställelse av immunitet eller privilegier … skall [parlamentet] föreslå att den berörda myndigheten skall uppmanas att dra nödvändiga slutsatser därav.” Här fastslår parlamentet helt riktigt att immunitetsförfarandet resulterar i en uppmaning till den nationella myndigheten att dra de nödvändiga slutsatserna rörande förfarandet i ett enskilt fall.

25.

Även om parlamentets ställningstaganden i fråga om absolut immunitet inte är rättsligt bindande, bör de emellertid beaktas noggrant och tillmätas stor betydelse av den nationella domstolen. Detta krav följer av principen om lojalt samarbete, som fastslagits i artikel 10 EG och som återges, med avseende på Protokollet om immunitet och privilegier, i artikel 19 i protokollet. ( 8 ) Den nationella domstolen bör, om den är oenig med parlamentet, motivera detta. Om en sådan oenighet skulle uppstå, är detta i själva verket en omständighet som talar för att det är lämpligt att den nationella domstolen hänskjuter fallet till Europeiska gemenskapernas domstol, för vägledning rörande den korrekta tolkningen av de aktuella bestämmelserna.

26.

I det föregående har jag sagt att de nationella domstolarna, för det fall att Europaparlamentet i ett enskilt fall har yttrat sig i frågan huruvida det föreligger en absolut immunitet enligt artikel 9 eller inte, i princip inte är skyldiga att följa parlamentets yttrande och att de nationella domstolarna, om de inte skulle dela parlamentets uppfattning får, men saknar skyldighet att, hänskjuta målet till Europeiska gemenskapernas domstol. En sådan skyldighet kan emellertid i vissa fall uppkomma till följd av en kombination av relevanta bestämmelser i den nationella lagstiftningen och artikel 10.1 a i protokollet.

27.

Som tidigare angetts ska en ledamot av Europaparlamentet med stöd av artikel 10.1 åtnjuta exakt samma privilegier i sitt hemland som ledamöterna av det nationella parlamentet. Vad som krävs enligt denna artikel är fullständig likvärdighet. Antag att det i en viss medlemsstat finns en nationell bestämmelse som innebär att den nationella domstolen, för det fall att det nationella parlamentet har yttrat sig i frågan huruvida ett uttalande av en parlamentsledamot omfattas av privilegium, antingen är skyldig att följa parlamentets yttrande, eller att hänskjuta målet till en högre instans, såsom en författningsdomstol eller högsta domstol. I sådana fall ska förfarandet vara exakt detsamma beträffande en ledamot av Europaparlamentet från denna stat. Detta innebär att nationella domstolar, för det fall att Europaparlamentet har yttrat sig avseende en ledamot, antingen är skyldiga att följa yttrandet, eller att hänskjuta målet till Europeiska gemenskapernas domstol. En sådan skyldighet följer av artikel 10.1 a i protokollet, enligt vilken det krävs fullständig likvärdighet mellan de privilegier som tillkommer ledamöter av det nationella parlamentet, och de privilegier som tillkommer ledamöter av Europaparlamentet inom deras egna stater. ( 9 ) Således måste en nationell domstol vid vilken ett civilrättsligt mål mot en ledamot av Europaparlamentet är anhängigt, först fråga sig vad som skulle ha gällt enligt nationell rätt om personen i fråga inte hade varit ledamot av Europaparlamentet, utan av det nationella parlamentet. Om domstolen vid denna bedömning finner att den hade kunnat avgöra saken i strid med det nationella parlamentets uppfattning i frågan, kan den göra detta även i strid med Europaparlamentets uppfattning. Den bör dock allvarligt överväga om det föreligger skäl att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. Om däremot domstolen finner att den enligt nationell rätt hade varit skyldig att antingen följa det nationella parlamentets yttrande eller att överlämna målet till en högre instans, är den antingen skyldig att följa Europaparlamentets yttrande, eller att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. På detta sätt kommer ledamöter av Europaparlamentet att åtnjuta exakt samma immunitet som ledamöterna av det nationella parlamentet. Det ankommer givetvis på den nationella domstolen att tolka nationell rätt och att fastställa vad som gäller enligt denna.

28.

För att sammanfatta: det finns ingenting i Protokollet om immunitet och privilegier som, för det fall att den berörda ledamoten inte har ställt en begäran till parlamentet om fastställelse av hans eller hennes privilegium, kan tolkas som att nationella domstolar är skyldiga att själva inleda förfarandet och begära in Europaparlamentets yttrande eller rekommendation beträffande frågan om det i ett enskilt fall föreligger ett privilegium. Har ledamoten ställt en begäran till parlamentet om fastställelse av privilegium, och det senare har yttrat sig i frågan, är detta yttrande i princip inte bindande för den nationella domstolen, men det bör allvarligt övervägas. Om den nationella domstolen når en annan slutsats än Europaparlamentet, kan det föreligga skäl att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. Om den nationella domstolen däremot, enligt nationell rätt, i en motsvarande situation men rörande en ledamot av det nationella parlamentet, är antingen skyldig att följa det nationella parlamentets yttrande eller att överlämna målet till en högre instans, föreligger samma skyldighet i förhållande till Europaparlamentet. Den nationella domstolen är antingen bunden av Europaparlamentets ställningstagande eller skyldig att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol.

29.

På grund av vad som anförts i det föregående föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna på följande sätt:

En nationell domstol vid vilken en civilrättslig talan väckts mot en ledamot av Europaparlamentet är inte skyldig att höra parlamentet beträffande frågan om huruvida den handling som åberopas som rättsstridig omfattas av parlamentarisk immunitet, om den berörda ledamoten inte själv inlett förfarandet enligt artikel 6.3 i Europaparlamentets arbetsordning, som avser ledamöters begäran om fastställelse av privilegier. Om den berörda ledamoten har inlett ett sådant förfarande och parlamentet har yttrat sig i fråga om ledamotens immunitet, bör yttrandet allvarligt övervägas, men det är inte bindande för den nationella domstolen. Skulle den nationella domstolen nå en annan slutsats än parlamentet, kan det föreligga skäl att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. Om den nationella domstolen däremot enligt nationell rätt, i en motsvarande situation men beträffande en ledamot av det nationella parlamentet, är skyldig att antingen följa det nationella parlamentets yttrande eller att överlämna målet till en högre instans, föreligger samma skyldighet i förhållande till Europaparlamentets yttranden. Den nationella domstolen är antingen skyldig att följa yttrandet eller att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. Det ankommer på den nationella domstolen att göra denna bedömning.

30.

Den hänskjutande domstolen har inte frågat om vägledning rörande tillämpningen av artikel 9 i protokollet. En betydande del av begäran om förhandsbegärande behandlar emellertid just frågan om vilka åsiktsyttringar som enligt denna artikel ska anses hänförliga till utövandet av ledamotens ämbete, och därmed omfattas av absolut immunitet. Som nämnts kan en sådan fråga läggas till grund för en begäran om förhandsavgörande, särskilt om de nationella domstolarna är oeniga med Europaparlamentet i frågan huruvida det i ett enskilt fall föreligger immunitet eller inte. Corte Suprema di Cassazione kommer vidare, i det nu aktuella fallet, att till slut vara tvungen att avgöra huruvida underinstanserna gjort en korrekt tillämpning av artikel 9. Det är därmed inte bara skäligt utan även önskvärt att domstolen ger åtminstone viss ledning rörande denna fråga. ( 10 )

31.

En medborgare som känner sig kränkt av en parlamentsledamots uttalanden, och som hindras att söka rättelse på grund av att ledamoten åberopar parlamentariskt privilegium, får sin rätt till domstolsprövning ifrågasatt. För att undvika tillskapandet av två klasser av medborgare – parlamentsledamöter som inte kan göras ansvariga för sina uttalanden inför domstol respektive vanliga medborgare, vars yttrandefrihet kan bli föremål för civilrättsliga och straffrättsliga inskränkningar – har privilegier, i stort sett i samtliga rättsordningar, begränsats till situationer där ledamoten utövat sitt parlamentariska ämbete. Parlamentarisk immunitet är inte ett vapen som ledamöter av parlamentet kan använda för att lösa personliga tvister, utan ett institutionellt arrangemang till stöd för det politiska samfundets demokratiska funktion. Som sådan utgör den i princip inte någon oproportionerlig inskränkning i rätten till domstolsprövning. ( 11 )

32.

Utgångspunkten för en domstol vid bedömningen av huruvida ett yttrande av en parlamentsledamot gjorts under ledamotens utövande av ämbetet, bör vara den princip som lagts till grund för parlamentarisk immunitet, det vill säga att ledamöterna av parlamentet fritt ska kunna delta i debatter som är av allmänt intresse utan att på grund av rädsla för att bli stämda eller åtalade tvingas ändra sina åsikter så att dessa blir acceptabla eller inte verkar stötande för åhörarna. ( 12 ) Detta innebär ofrånkomligen att åsikter som en ledamot av Europaparlamentet har uttryckt, i vissa fall, av vissa människor, kommer att uppfattas som överdrivna, irriterande eller stötande. I en liberal demokratisk stat, tillmäts emellertid den fria dialogen i allmänna frågor sådan vikt att i princip även kränkande eller extrema åsikter inte får tystas ned. Detta gäller i synnerhet ledamöter av parlamentet, eftersom deras ämbete i sig spelar en så central roll för det representativa styrelseskicket.

33.

Ursprunget till parlamentsprivilegiet när det gäller yttrandefrihet kan spåras tillbaka till perioderna för Tudors och Stuarts styren i England. Privilegiet utvecklades successivt, som en reaktion från parlamentet mot försök från kronan att ingripa i de parlamentariska debatterna och att begränsa initiativrätten för parlamentet i olika frågor. ( 13 ) Privilegiet kom till uttryck i lagstiftning genom artikel 9 i den engelska Bill of Rights: ”att yttrandefriheten och debatter eller verksamhet inom parlamentet, inte får ifrågasättas eller bli föremål för rättsliga processer vid någon domstol, eller någon annanstans, utanför parlamentet.” Privilegiet var från första början ett rumsligt sett avgränsat institutionellt arrangemang, eftersom den politiska diskursen vid denna tidpunkt var förlagd till inom parlamentet. Parlamentsmakten stod i motsättning till kungamakten, som uppfattade den parlamentariska verksamheten som ett hot mot dess egen status. Härav försöken att ingripa i det som skedde inom parlamentet och parlamentets reaktion, som ledde till att privilegiet instiftades.

34.

Forumet för politisk diskurs och debatt rörande frågor av allmänt intresse är i dag mycket större. Det finns en avsevärt vidare offentlig arena, som omfattar tryckta och elektroniska media och Internet, där individer interagerar och deltar i offentlig dialog. På denna offentliga arena är parlamentsledamöternas roll att kanalisera och initiera politisk debatt lika viktig som deras tidigare roll inom det strikt avgränsade parlamentet. Den moderna demokratin kännetecknas av att vi förväntar oss att ledamöterna deltar i dialog med det civila samhället och lägger fram sina idéer, inte enbart inför parlamentet, utan även i de fora som är tillgängliga i det civila samhället. Jag skulle till och med våga påstå att en mycket betydande del av den samtida politiska diskursen äger rum helt och hållet utanför parlamentet. Vi kan inte bortse från denna verklighet, vilket är precis vad vi skulle göra om vi antog ståndpunkten att parlamentsprivilegiet endast skyddar uttalanden som gjorts inom själva parlamentet.

35.

Således kan kriteriet för att avgöra vilka uttalanden som ledamoten gjort under utövandet av sitt ämbete, inte vara rumsligt bestämt. Att tillämpa artikel 9 i protokollet endast på uttalanden som en ledamot gjort inom ramen för verksamheten inom Europaparlamentet skulle vara alltför begränsat. Att utan rädsla för rättsprocesser kunna delta i debatter inför parlamentet är lika viktigt för Europaparlamentets ledamöter som att utan denna rädsla kunna delta i en vidare offentlig debatt. Med andra ord, vid en bedömning av om artikel 9 i protokollet är tillämplig, är det vad parlamentsledamöterna yttrar, och inte var de yttrar sig, som är avgörande. ( 14 )

36.

Detta synsätt överensstämmer enligt min mening med Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas rättspraxis och den vikt som där tillmäts politiskt tal. Det är en fastslagen princip att sådant tal har det mest omfattande skyddet enligt artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och nationella åtgärder som inverkar på politiska åsiktsyttringar kommer att granskas noggrant av Europadomstolen. ( 15 ) Den sistnämnda har vidgat det starka skyddet för politiskt tal till att även omfatta andra frågor av betydelse för allmänheten. ( 16 ) Detta synsätt motiveras av kravet att säkra ett tryggt utrymme för offentlig debatt. Inom detta utrymme kan även stötande eller kränkande tal åtnjuta skydd, eftersom sådant tal ofta har en ”unik förmåga att väcka uppmärksamhet, att rubba på gamla fördomar och att chockera sina åhörare till att erkänna livsstilar som är annorlunda”. ( 17 ) Detta är exakt den sorts offentliga debatt som artikel 9 i protokollet varit avsedd att skydda och befrämja, i förhållande särskilt till åsikter som uttryckts av Europaparlamentets ledamöter.

37.

För att artikel 9 ska ges en vid tolkning, och för att ledamöter av Europaparlamentet med stöd av denna artikel ska ges ett omfattande skydd, måste två villkor vara uppfyllda. För det första måste, i varje enskilt fall, den uttalade åsikten röra ett ämne av genuint allmänintresse. Ett uttalande i en fråga av allmän betydelse omfattas av immunitet med stöd av artikel 9, oberoende av om uttalandet görs i eller utanför Europaparlamentets lokaler. Ledamöter av Europaparlamentet kan däremot inte hänvisa till denna immunitet inom ramen för mål eller tvister med enskilda individer, som rör dem personligen men som helt saknar större betydelse för den bredare allmänheten. Ett liknande synsätt har anlagts av Europadomstolen beträffande omfattningen av det skydd som tillkommer olika sorters tal. Uttalanden som inte bidrar till en debatt av allmänt intresse kommer, även om de faller inom ramen för yttrandefriheten, inte att tillskrivas det mycket starka skydd som tillkommer politiskt tal och tal i andra frågor av allmänintresse. ( 18 ) Jag vill vara tydlig i detta avseende: frågan huruvida ett uttalande bidrar till offentlig debatt eller inte ska inte avgöras utifrån hur uttalandet framställts eller av hur korrekt eller riktigt det är, utan av det valda ämnets karaktär. Även ett potentiellt stötande eller oriktigt uttalande kan åtnjuta skydd, om det är kopplat till uttryckandet av en viss åsikt i en diskussion om ett ämne av allmänintresse. Det är inte domstolarnas roll att sätta sina egna åsikter i allmänhetens ställe, genom att avgöra korrektheten eller riktigheten i politiska uttalanden.

38.

För det andra måste en distinktion göras mellan å ena sidan faktapåståenden som riktats mot enskilda individer, och å andra sidan åsikter eller värdeomdömen. ( 19 ) Europadomstolen har fastslagit att ”medan existensen av fakta kan visas, kan sanningshalten i värdeomdömen aldrig bli föremål för bevisning. Det är omöjligt att uppfylla ett beviskrav rörande sanningshalten i ett värdeomdöme och ett sådant beviskrav strider i sig mot yttrandefriheten, som är en grundläggande beståndsdel i rättighetsskyddet enligt artikel 10”. ( 20 ) I princip ska en parlamentsledamot som uttalar ett värdeomdöme i en fråga av allmänintresse, oberoende av hur upprörande eller stötande uttalandet kan uppfattas av vissa människor, kunna beviljas absolut immunitet. Artikel 9 i protokollet, som uttryckligen hänvisar till yttranden, omfattar emellertid inte uttalanden från en ledamot av Europaparlamentet som innehåller faktapåståenden om andra individer. Att till exempel säga om någon att han eller hon är inkompetent och bör avgå är en form av kritik som, även om den är stötande för den berörda personen, uttrycker en åsikt och omfattas av tillämpningsområdet för artikel 9 i protokollet. På motsvarande sätt ska uttalanden som inte avser enskilda individer, utan vad som är kännetecknande för en institution, åtnjuta ett omfattande skydd. Det tycks mig, utan att gå in på de faktiska omständigheterna i förevarande fall, som att det finns en viktig skillnad mellan uttalanden som avser individuella domare, och uttalanden som avser rättssystemet i allmänhet. Det sistnämnda är en viktig del av det offentliga livet och diskussionen härom är utan tvivel av intresse för den politiska debatten. Att däremot säga att någon, en domare eller någon annan, skulle ha förskingrat statliga medel eller vara korrumperad, utgör ett faktapåstående. Den person som uttalandet avsett måste kunna gå till domstol för att rentvå sig, och den som uttalat sig måste kunna bli kallad till domstol för att visa riktigheten i sina anklagelser, oberoende av om han eller hon är parlamentsledamot.

39.

Denna distinktion mellan ett uttalande som innehåller generell kritik och ett faktapåstående riktat mot en individ, låg till grund för Europadomstolens avgörande i målet Patrono, Cascini och Stefanelli mot Italien, ( 21 ) till vilket Corte Suprema di Cassazione hänvisar i sin begäran om förhandsavgörande. Målet handlade om uttalanden som två parlamentsledamöter gjort om ett antal domares yrkesetik när de arbetade på juridiska avdelningen vid det italienska justitieministeriet. Europadomstolen underströk att parlamentsledamöterna inte hade uttryckt allmänna politiska åsikter om förhållandet mellan domarämbetet och den verkställande makten, utan att de hade tillskrivit domarna i fråga ett specifikt klandervärt beteende och antytt att de var straffrättsligt ansvariga. ( 22 ) Visserligen hänvisade domstolen även till att de tvistiga uttalandena gjorts vid en presskonferens och inte i en lagstiftande församling, men detta är ett endast sekundärt övervägande. Europadomstolen har aldrig funnit att ett uttalande inte skulle omfattas av parlamentarisk immunitet, endast eftersom det gjorts utanför själva parlamentet.

40.

För att sammanfatta: artikel 9 i protokollet, enligt vilken ledamöter av Europaparlamentet garanteras absolut immunitet beträffande yttranden som de gjort under utövandet av sitt ämbete, ska ges en vid tolkning. Privilegiet omfattar uttalanden av åsikter och värdeomdömen i frågor som har allmän och/eller politisk relevans, oberoende av om de uttrycks i eller utanför Europaparlamentet. Immuniteten omfattar även uttalanden som kan uppröra eller verka stötande för de enskilda individer som direkt eller indirekt berörs, eller för allmänheten i stort. Däremot kan immunitet inte anföras beträffande faktapåståenden om en individ, och inte heller i privata angelägenheter utan anknytning till frågor av allmän betydelse eller som inte utgör en del av den politiska debatten.

41.

Mot denna bakgrund anser jag att den tolkningsfråga som har ställts av Corte Suprema di Cassazione, ska besvaras på följande sätt:

En nationell domstol vid vilken en civilrättslig talan väckts mot en ledamot av Europaparlamentet är inte skyldig att höra parlamentet beträffande frågan om huruvida den handling som åberopas som rättsstridig omfattas av parlamentarisk immunitet, om den berörda ledamoten inte själv inlett förfarandet enligt artikel 6.3 i Europaparlamentets arbetsordning, som avser ledamöters begäran om fastställelse av privilegier. Om den berörda ledamoten har inlett ett sådant förfarande och parlamentet har yttrat sig i fråga om ledamotens immunitet, bör yttrandet allvarligt övervägas, men det är inte bindande för den nationella domstolen. Skulle den nationella domstolen nå en annan slutsats än parlamentet, kan det föreligga skäl att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. Om den nationella domstolen däremot enligt nationell rätt, i en motsvarande situation men beträffande en ledamot av det nationella parlamentet, är skyldig att antingen följa det nationella parlamentets yttrande eller att överlämna målet till en högre instans, föreligger samma skyldighet i förhållande till Europaparlamentets ställningstaganden. Den nationella domstolen är antingen skyldig att följa yttrandet eller att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till Europeiska gemenskapernas domstol. Det ankommer på den nationella domstolen att göra denna bedömning.