Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen i utökad sammansättning)

den 17 juli 2024 (*)

” Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits på grund av situationen i Syrien – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas eller som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Beslut att sökanden ska föras upp och kvarstå i förteckningen – Arvinge till en person som redan är föremål för restriktiva åtgärder – Rätten till försvar – Oriktig bedömning – Proportionalitet – Rätt till egendom – Rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna – Rätten till familjeliv – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar ”

I mål T‑208/22,

Kinda Makhlouf, Warszawa (Polen), företrädd av advokaterna G. Karouni och E. Assogba,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av A. Limonet och V. Piessevaux, i egenskap av ombud,

svarande,

meddelar

TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning),

sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna H. Kanninen, R. Frendo (referent), M. Sampol Pucurull och T. Perišin,

justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,

med beaktande av det skriftliga förfarandet,

efter förhandlingen den 16 juni 2023,

följande

Dom

1        Genom sin talan yrkar sökanden, Kinda Makhlouf, dels på grundval av artikel 263 FEUF att, för det första, rådets genomförandebeslut (Gusp) 2022/242 av den 21 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 40, 2022, s. 26) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/237 av den 21 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 40, 2022, s. 6) (nedan tillsammans kallade de ursprungliga rättsakterna) ska ogiltigförklaras och, för det andra att rådets beslut (Gusp) 2023/1035 av den 25 maj 2023 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 139, 2023, s. 49) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1027 av den 25 maj 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 139, 2023, s. 1) (nedan tillsammans kallade rättsakterna om kvarstående), ska ogiltigförklaras i de delar som de berör henne (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna), dels på grundval av artikel 268 FEUF, skadestånd för den skada hon lidit på grund av antagandet av de angripna rättsakterna.

I.      Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts

2        Sökanden är dotter till Mohammed Makhlouf, syrisk affärsman.

3        Förevarande mål har uppkommit i samband med de restriktiva åtgärder som antagits av Europeiska unionens råd från år 2011 och framåt mot Syrien och personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien.

4        Den 9 maj 2011 antog rådet beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 121, 2011, s. 11) genom vilket det ”med kraft [fördömde] det brutala kuvandet … av fredliga protester på olika platser i Syrien”. Rådet införde bland annat restriktioner mot inresa till Europeiska unionens territorium samt frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av vissa personer och enheter ”som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien”. Eftersom rådet ansåg att lagstiftningsåtgärder på unionsnivå var nödvändiga för att säkerställa genomförandet av beslut 2011/273 antog detta även förordning (EU) nr 442/2011 av den 9 maj 2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 121, 2011, s. 1).

5        Namnen på de personer ”som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien” samt namnen på de fysiska och juridiska personer och enheter som har anknytning till dem angavs i bilagan till beslut 2011/273 och i bilaga II till förordning nr 442/2011.

6        Den 1 augusti 2011 antog rådet genomförandebeslut 2011/488/Gusp, om genomförande av beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 199, 2011, s. 74) och genomförandeförordning (EU) nr 755/2011 om genomförande av förordning (EU) nr 442/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 199, 2011, s. 33) i syfte att uppföra bland annat Mohammed Makhlouf i respektive bilagor där de personer och enheter som var föremål för de restriktiva åtgärderna var förtecknade (se punkt 5 ovan).

7        Den 18 januari 2012 antog rådet förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s 1), och den 31 maj 2013 antog det beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien EUT L 147, 2013, s. 14) (nedan tillsammans kallade de grundläggande rättsakterna) bland annat för att införa restriktiva åtgärder mot personer som gagnas av eller stöder regimens politik och personer förbundna med dessa. Namnen på dessa återfinns numera i bilaga II till förordning nr 36/2012 och i bilagan till beslut 2013/255 (nedan kallade de omtvistade förteckningarna).

8        Med tanke på det allvarliga läget i Syrien, enligt vad som anges i skäl 5, antog rådet den 12 oktober 2015 beslut (Gusp) 2015/1836 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 266, 2015, s. 75) och förordning (EU) 2015/1828 om ändring av förordning nr 36/2012 (EUT L 266, 2015, s. 1) (nedan tillsammans kallade rättsakterna av år 2015).

9        Rådet ansåg att de restriktiva åtgärder som ursprungligen antogs genom beslut 2011/273 inte hade förmått få ett slut på den syriska regimens brutala repression mot civilbefolkningen och beslutade därför, såsom framgår av skäl 5 i beslut 2015/1836, ”att det [var] nödvändigt att vidmakthålla och säkerställa effektiviteten i de befintliga restriktiva åtgärderna genom att vidareutveckla dem samtidigt som man upprätthåller den riktade och differentierade modellen och har den syriska befolkningens humanitära villkor i åtanke” eftersom rådet ansåg att ”vissa kategorier av personer och enheter, med tanke på de särskilda förhållanden som [rådde] i Syrien, [var] av särskild relevans för effektiviteten i dessa restriktiva åtgärder”.

10      Följaktligen ändrades lydelsen av artiklarna 27 och 28 i beslut 2013/255 genom beslut 2015/1836. I dessa artiklar föreskrivs numera restriktioner mot inresa till och transitering genom medlemsstaternas territorier samt frysning av penningmedel och ekonomiska resurser för personer i de kategorier som anges i punkt 2 a–g vilka står förtecknade i bilaga I, utom för det fall i enlighet med punkt 3 att det föreligger ”tillräckliga uppgifter om att de inte, eller inte längre, har samröre med regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående”.

11      Eftersom ”makten inom den nuvarande syriska regimen”, såsom framgår av skäl 7 i beslut 2015/1836, ”mot bakgrund av att maktutövningen i Syrien sedvanligen är familjebaserad [och därmed för närvarande] koncentrerad till inflytelserika medlemmar av familjerna al-Asad (även skrivet Assad) och Makhlouf”, bör det föreskrivas restriktiva åtgärder mot vissa medlemmar av dessa familjer både för att genom dem direkt påverka regimen att ändra sin repressiva politik och för att undgå risken att de restriktiva åtgärderna kringgås med hjälp av familjemedlemmar.

12      I och med antagandet av rättsakterna av år 2015 omfattar artiklarna 27.2 b och 28.2 b i beslut 2013/255 sålunda även ”medlemmarna av familjerna Assad och Makhlouf” (nedan kallat kriteriet familjetillhörighet). Jämsides med detta kompletterades artikel 15 i förordning nr 36/2012 med punkten 1a b, i vilken det föreskrivs att dessa familjemedlemmars tillgångar ska frysas (nedan tillsammans med artiklarna 27.2 b och 28.2 b i beslut 2013/255 kallade bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet).

13      Den 12 september 2020 avled Mohammed Makhlouf (nedan kallad den avlidne). Vid denna tidpunkt kvarstod hans namn i de omtvistade förteckningarna.

14      Den 21 februari 2022 uppförde rådet genom de ursprungliga rättsakterna sökanden som post 321 i de omtvistade förteckningarna med följande motivering:

”Dotter till Mohammed Makhlouf. Medlem av familjen Makhlouf”

15      För att motivera uppförandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna grundade sig rådet på beslutet om inledande av arvsförfarandet efter den avlidne utfärdat av en syrisk domstol och daterat den 27 september 2020 (nedan kallat beslutet om att inleda arvsförfarandet).

16      Tre dagar efter antagandet av de ursprungliga rättsakterna, nämligen den 24 februari 2022, antog rådet beslut (Gusp) 2022/306 om genomförande av beslut 2013/255 (EUT L 46, 2022, s. 95) och genomförandebeslut (EU) 2022/299 om genomförande av förordning nr 36/2012 (EUT L 46, 2022, s. 1) i syfte att stryka den avlidnes namn från de omtvistade förteckningarna.

17      Den 19 april 2022 tillställde sökanden rådet en begäran om att hennes namn skulle avföras från de omtvistade förteckningarna (nedan kallad begäran om omprövning).

18      Rådet avslog begäran om omprövning genom skrivelse av den 31 maj (nedan kallat rådets svar) med motiveringen att det förelåg tillräckliga skäl för att låta sökanden kvarstå i de omtvistade förteckningarna eftersom hon var medlem av familjen Makhlouf och arvinge till den avlidne. Rådet informerade vid detta tillfälle sökanden om beslutet att inleda arvsförfarandet, vilket stödde skälet för att uppta henne i förteckningarna, samt om handlingar med kompletterande, belastande bevisning (nedan kallade de kompletterande handlingarna). Dessa bevis var i likhet med det nämnda beslutet tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av de angripna rättsakterna.

19      I sitt svar underrättade rådet sökanden om antagandet av rådets beslut (Gusp) 2022/849 av den 30 maj 2022 om ändring av beslut 2013/255 (EUT L 148, 2022, s. 52) och om rådets genomförandeförordning (EU) 2022/840 av den 31 maj 2022 om genomförande av förordning nr 36/2012 (EUT L 148, 2022, s. 8), genom vilka rådet hade låtit henne kvarstå i de omtvistade förteckningarna fram till den 1 juni 2023.

20      Den 25 maj 2023 antog rådet rättsakterna om kvarstående genom vilka tillämpningen av de grundläggande rättsakterna och de omtvistade förteckningarna, riktade mot bland annat sökanden, förlängdes fram till den 1 juni 2024.

II.    Parternas yrkanden

21      Efter justeringen av talan i enlighet med artikel 86 i rättegångsreglerna har sökanden yrkat att tribunalen ska

–        ogiltigförklara de angripna rättsakterna,

–        förplikta rådet att till henne utbetala dels ett skadestånd på 30 000 euro såsom ersättning för den ideella skada hon lidit på grund av antagandet av de ursprungliga rättsakterna, dels ett skadestånd på 30 000 euro såsom ersättning för den ideella skada hon lidit på grund av rättsakterna om kvarstående, och

–        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

22      Rådet har yrkat att tribunalen ska

–        i första hand, ogilla talan i dess helhet,

–        i andra hand, i händelse av att de ursprungliga rättsakterna ogiltigförklaras i de delar de avser sökanden, låta verkan av genomförandebeslut 2022/242 kvarstå i de delar som de berör henne fram till dess att ogiltigförklaringen av genomförandeförordning 2022/237 får verkan, och

–        förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

III. Rättslig bedömning

A.      Huruvida justeringen av talan kan tas upp till prövning

23      Genom sin inlaga om justering av talan yrkar sökanden, med stöd av artikel 86 i rättegångsreglerna, att räckvidden av hennes ansökan ska utvidgas så att denna avser ogiltigförklaring av rättsakterna om kvarstående i de delar som de berör henne.

24      Vid förhandlingen bestred rådet att justeringen av talan kan tas upp till prövning och gjorde gällande att sökanden inte hade bestritt beslut 2022/849 och inte heller genomförandeförordning 2022/840 genom vilka uppförandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna hade bibehållits före antagandet av rättsakterna om kvarstående.

25      Det bör härvid erinras om att artikel 86.1 i rättegångsreglerna har följande lydelse: ”När den rättsakt som en talan om ogiltigförklaring avser har ersatts av eller har ändrats genom en annan rättsakt som rör samma sak, får sökanden, innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats … justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet.”

26      I förevarande mål bör det för det första noteras att såväl de ursprungliga rättsakterna som rättsakterna om kvarstående, i de delar som de berör sökanden, syftar till att införa individuella restriktiva åtgärder mot henne som består i restriktioner för inresa och frysning av penningmedel och ekonomiska resurser.

27      Inom ramen för den ordning genom vilken det har införts restriktiva åtgärder mot Syrien uppförs, för det andra, i fråga om individuella restriktiva åtgärder de personer, enheter eller organ som restriktionerna riktar sig mot i de omtvistade förteckningar som återfinns i bilagorna till beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012.

28      I detta sammanhang har bilagorna till beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012 ändrats genom de ursprungliga rättsakterna för att bland annat sökanden ska kunna uppföras i de omtvistade förteckningarna. Vad avser rättsakterna om kvarstående måste det konstateras dels att beslut 2023/1035 har förlängt tillämpningen av beslut 2013/255 fram till den 1 juni 2024, i vars bilaga I, i dess lydelse enligt genomförandebeslut 2022/242, detta namn anges, dels att bilaga II till förordning nr 36/2012 har ändrats genom genomförandeförordning 2023/1027, men att namnet åtminstone underförstått kvarstår i nämnda bilaga. Därmed ska rättsakterna om kvarstående i enlighet med artikel 86.1 i rättegångsreglerna anses ha ersatt de ursprungliga rättsakterna.

29      Tribunalen finner att det härav följer att sökanden i enlighet med de processekonomiska skäl som ligger till grund för artikel 86 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Almaz-Antey/rådet, T‑515/15, ej publicerad, EU:T:2018:545, punkterna 43 och 44) efter det att hon i ansökan hade yrkat att de ursprungliga rättsakterna skulle ogiltigförklaras, inom ramen för förevarande förfarande hade rätt att justera talan för att däri även yrka att rättsakterna om kvarstående skulle ogiltigförklaras, och detta trots att hon inte dessförinnan hade justerat talan för att yrka ogiltigförklaring av beslut 2022/849 samt av genomförandeförordning 2022/840.

30      Tribunalen finner således att justeringen av talan kan tas upp till prövning.

B.      Yrkandena om ogiltigförklaring

31      Till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring åberopar sökanden fyra grunder som avser följande:

–        Den första grunden: åsidosättande av processrättsliga skyddsregler.

–        Den andra grunden: oriktig bedömning.

–        Den tredje och den fjärde grunden: olaglig inskränkning av utövandet av grundläggande rättigheter.

1.      Den första grunden, vilken i huvudsak avser ett åsidosättande av processrättsliga skyddsregler

32      Denna grund utgörs i huvudsak av två delar. Genom den första delen gör sökanden gällande att rådet har åsidosatt hennes rätt till försvar genom att hon inte fick yttra sig innan de ursprungliga rättsakterna antogs. Genom den andra delen anklagar hon rådet för att ha besvarat hennes begäran om omprövning på ett summariskt sätt vilket visar att rådet inte har prövat hennes ansökan omsorgsfullt och opartiskt, såsom det ska.

a)      Huruvida den i inlagan om justering anförda grunden, vilken i huvudsak avser ett åsidosättande av de processrättsliga skyddsreglerna, kan tas upp till prövning

33      I inlagan om justering, vilken stöder yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna om kvarstående i förteckningarna, lägger sökanden till stöd för sitt argument om åsidosättande av hennes rätt att bli hörd av rådet fram samma argument som de som framlades i ansökan. Inget nytt argument om iakttagande av de processrättsliga skyddsregler som kringgärdar antagandet av rättsakterna om kvarstående framlades.

34      I huvudsak gäller detsamma i fråga om den argumentation som sökanden åberopade inom ramen för den andra delen av den första grunden i repliken, vilken hänför sig till den begäran om omprövning som sökanden hade inkommit med efter antagandet av de ursprungliga rättsakterna. Det ska här påpekas att sökanden i inlagan om justering begränsar sig till att upprepa samma argument som hon anfört i fråga om begäran om omprövning, vilken hänförde sig till de ursprungliga rättsakterna.

35      I enlighet med artikel 86.1 i rättegångsreglerna får sökanden när den rättsakt som en talan om ogiltigförklaring avser har ersatts av eller ändrats genom en annan rättsakt som rör samma sak, innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att genomföra den muntliga delen av förfarandet, justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet. Dessutom föreskrivs i artikel 86.4 b i rättegångsreglerna att inlagan om justering av talan ska innehålla de justerade grunderna och argumenten, om det finns skäl till det.

36      Det framgår av rättspraxis att när en senare rättsakt som har angripits genom justering av talan i allt väsentligt är identisk med den rättsakt som ursprungligen angripits, eller skiljer sig från denna i rent formella avseenden, är det inte uteslutet att en sökande, som har underlåtit att i begäran om justering av talan ange grunder och argument som i sin tur justerats, underförstått men med nödvändighet har haft för avsikt att åberopa de grunder och argument som angetts i ansökan genom vilken talan väcktes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2019, Haswani/rådet, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, punkt 37).

37      I ett sådant fall ankommer det på tribunalen, när den prövar huruvida den kan beakta inlagan om justering av talan, att undersöka huruvida den rättsakt som angripits genom justering av talan uppvisar sådana väsentliga skillnader i förhållande till den rättsakt som angripits genom talans väckande att det blir nödvändigt att justera de grunder och argument som åberopats till stöd för talan (dom av den 24 januari 2019, Haswani/rådet, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, punkt 38).

38      Det ska slutligen påpekas att de grunder och argument som åberopas mot den rättsakt som motiverar en justering av ansökan enigt rättspraxis ska redovisas i inlagan om justering så klart och precist att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva justeringen (se dom av den 28 april 2021, Sharif/rådet, T‑540/19, ej publicerad, EU:T:2021:220, punkt 185 och där angiven rättspraxis).

39      Dessutom framgår det även av rättspraxis att sökanden i princip ska förklara på vilket sätt de grunder och argument som tidigare åberopats låter sig överföras till den rättsakt som justeringen gäller. Om sökanden inte har angett förklaringar kan nämligen de grunder som denne har lagt fram i ansökan tas upp till prövning med avseende på den rättsakt som justeringen gäller endast om överföringen av dessa till det sammanhang som utmärker nämnda rättsakt inte kräver någon förklaring (se dom av den 28 april 2021, Sharif/rådet, T‑540/19, ej publicerad, EU:T:2021:220, punkt 186 och där angiven rättspraxis).

40      Genom de ursprungliga rättsakterna förde rådet i förevarande mål för första gången upp sökanden i de omtvistade förteckningarna. För att det mål som eftersträvas med de omtvistade rättsakterna ska uppnås måste de aktuella restriktiva åtgärderna ha en överraskningseffekt. Detta följer redan av deras art. Rådet var därför inte skyldigt att höra sökanden innan hennes namn för första gången fördes upp i förteckningarna i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 74 och där angiven rättspraxis).

41      Den överraskningseffekt som motiverar ett undantag från rätten att bli hörd före antagandet av restriktiva åtgärder krävs däremot inte längre vid antagandet av rättsakter om kvarstående. Härav följer att det förfarande som leder fram till antagandet av rättsakterna om kvarstående väsentligen skiljer sig från det som leder fram till antagandet av de ursprungliga rättsakterna, vilket således nödvändiggör en justering av de grunder och argument som lagts fram till stöd för den ansökan varigenom talan väckts och som avser påstådda oegentligheter kring förfarandet för antagande av de ursprungliga rättsakterna.

42      Såsom framhölls i punkt 33 ovan begränsar sig emellertid sökanden till att i inlagan om justering förklara att hon ”utsträcker sitt yrkande om ogiltigförklaring” till att även omfatta rättsakterna om kvarstående och att hon ”hänvisar till de omständigheter och olika grunder som anges i ansökan”. De argument i ansökan som inom ramen för förevarande grund avser förfarandefel som rådet påstås ha gjort sig skyldig till hänför sig uteslutande till de ursprungliga rättsakterna och har upprepats i inlagan om justering utan minsta förklaring som gör det möjligt att förstå på vilket sätt de skulle vara överförbara på det sammanhang som utmärker antagningsförfarandet för rättsakterna om kvarstående.

43      Eftersom det i inlagan om justering helt saknas argument avseende de förfarandefel genom vilka rättsakterna om kvarstående skulle kunna vara lagstridiga ska förevarande grund i inlagan underkännas i den del som den åberopas som stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna om kvarstående.

44      Följaktligen kan förevarande grund tas upp till prövning endast i den mån som den anförs till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av de ursprungliga rättsakterna.

b)      Den första delen, vilken avser att rådet inte har hört sökanden före antagandet av de ursprungliga rättsakterna

45      Sökanden hävdar att rådet vid antagandet av de ursprungliga rättsakterna åsidosatte hennes rätt till försvar och hennes rätt till rättvis rättegång enligt artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) samt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) genom att inte ha hört henne före antagandet av nämnda rättsakter. Hon hävdar att det än mer förhåller sig så eftersom de restriktiva åtgärderna var tvingande, eller till och med straffrättsliga, och allvarligt och varaktigt påverkade individens rättigheter.

46      Tribunalen framhåller för det första att de restriktiva åtgärder som antas av unionen i enlighet med fast rättspraxis inte resulterar i ett förverkande av vederbörandes tillgångar i form av vinning av brott utan i en kvarstad, varför de inte är en straffrättslig påföljd. De medför heller inte något åtal av straffrättslig art (se dom av den 21 juli 2016, Hassan/rådet, T‑790/14, EU:T:2016:429, punkt 77 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

47      Härav följer att sökandens argumentation som grundar sig på de restriktiva åtgärdernas påstått straffrättsliga karaktär inte kan vinna bifall.

48      Tribunalen påpekar för det andra, och alltjämt inledningsvis, att de grundläggande rättigheter som garanteras i Europakonventionen visserligen, såsom bekräftas i artikel 6.3 FEU, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer, men att konventionen inte utgör något rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionsrätten, så länge som unionen inte har anslutit sig till denna konvention (se dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

49      Följaktligen ska i förevarande mål de relevanta bestämmelserna i stadgan läggas till grund för prövningen av de ursprungliga rättsakternas giltighet.

50      Eftersom sökanden i förevarande mål kritiserar det förhållandet att hon inte blev hörd före antagandet av de ursprungliga rättsakterna ska sålunda den första delen av förevarande grund anses avse ett åsidosättande av rätten att bli hörd, i den mening som avses i artikel 41.2 a i stadgan.

51      Genom artikel 41.2 a i stadgan, som ingår som en integrerad del av rätten till försvar, garanteras var och en en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet, och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 75 och där angiven rättspraxis). Denna regel syftar särskilt till att vederbörande ska kunna rätta till fel eller göra gällande uppgifter avseende sin personliga situation som ger stöd för att beslutet ska fattas eller att det inte ska fattas, eller för att det ska ges ett visst innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Republiken Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

52      Som rådet gör gällande är detta emellertid enligt fast rättspraxis inte skyldigt att i fråga om ett uppförande för första gången av en person eller en enhet i förteckningen över personer och enheter som är föremål för restriktiva åtgärder upplysa om de skäl som ligger till grund för uppförandet i förteckningen innan personen eller enheten för första gången förs upp i förteckningen. För att inte åtgärdens effektivitet ska äventyras måste den redan på grund av sin art ha en överraskningseffekt och vara omedelbart tillämplig. I sådant fall räcker det i princip att institutionen samtidigt med eller omedelbart efter antagandet av beslutet underrättar den berörda personen eller enheten om skälen och möjliggör en rätt att bli hörd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkterna 338–341, och dom av den 1 oktober 2020, Makhlouf/rådet, C‑157/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:777, punkt 43).

53      Det ska i förevarande mål inledningsvis framhållas att rådet genom de ursprungliga rättsakterna för första gången antog de restriktiva åtgärderna mot sökanden, varför det inte i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 52 behövde höra sökanden innan det antog åtgärderna.

54      Det framgår av handlingarna i målet att ett meddelande till de personer som var föremål för de restriktiva åtgärder som infördes genom de ursprungliga rättsakterna offentliggjordes den 22 februari 2022 i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 85 I, 2022, s. 10), det vill säga samma dag som dessa rättsakter antogs. Genom detta meddelande underrättades sökanden bland annat om att hon kunde vända sig till rådet med en begäran om omprövning av uppförandet av henne i de omtvistade förteckningarna. Härigenom har rådet även uppfyllt sin skyldighet att underrätta sökanden om skälen för uppförandet av henne i förteckningarna, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 52 ovan.

55      Slutligen tillställde sökanden rådet begäran om omprövning, i vilken hon bland annat begärde att hennes namn skulle avföras från de omtvistade förteckningarna. Denna begäran avslogs av rådet med motiveringen att det förelåg tillräckliga skäl för att låta henne kvarstå i förteckningarna.

56      Mot bakgrund av ovanstående finner tribunalen att rådet, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkterna 51 och 52 ovan, har gett sökanden möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ta del av dess ståndpunkt och, följaktligen har iakttagit hennes rätt att bli hörd vid antagandet av de ursprungliga rättsakterna.

57      Sökanden gör dock gällande att uppförandet av henne i de omtvistade förteckningarna inte var motiverat av någon som helst gärning som skulle kunna tillvitas henne, utan uteslutande av hennes fars bortgång och syftade till att förhindra övergången av arvet. Hon hävdar att den avlidne hade fått kvarstå i förteckningarna efter hans bortgång, varför hans tillgångar hade förblivit frysta vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs. Hon anser sålunda att det inte skulle ha äventyrat effektiviteten i de berörda rättsakterna om hon före antagandet hade kunnat utöva sin rätt att bli hörd.

58      Såsom redan har angetts i punkt 52 ovan ska det erinras om att undantaget från vederbörandes utövande av sin rätt att bli hörd före det ursprungliga uppförandet av henne i förteckningen över personer och enheter som är föremål för restriktiva åtgärder enligt fast rättspraxis syftar till att säkerställa en överraskningseffekt, i fråga om bland annat frysning av penningmedel, i syfte att inte äventyra effektiviteten i unionens handlande.

59      Såsom sökanden anför kvarstod i förevarande fall den avlidne i de omtvistade förteckningarna vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs, trots att han avled den 12 september 2020. Hans namn avfördes först genom beslut 2022/306 och genomförandeförordning 2022/299, vilka trädde i kraft den 25 februari 2022, det vill säga fyra dagar efter det att sökanden hade uppförts i förteckningarna.

60      Visserligen kunde inte sökandens utövande av sin rätt till försvar före antagandet av de ursprungliga rättsakterna äventyra effektiviteten i unionens handlande med avseende på det arv som sökanden skulle få ut och som förblev fryst på grund av att den avlidne kvarstod i de omtvistade förteckningarna flera månader efter dennes bortgång.

61      Man kan emellertid inte bortse från det förhållandet att rådet genom antagandet av de ursprungliga rättsakterna inte endast fryste det arv som tidigare utgjorde den avlidnes tillgångar utan även fryste sökandens samtliga penningmedel och ekonomiska resurser, inbegripet hennes egna tillgångar. Vad avser dessa tillgångar står det emellertid klart att det rörde sig om ett uppförande för första gången, för vilket det i den rättspraxis som anges i punkt 52 ovan har fastställts att det krävs en överraskningseffekt för att garantera dess effektivitet.

62      Under dessa förhållanden kan tribunalen inte bifalla sökandens invändning att det i förevarande fall inte var nödvändigt att garantera en överraskningseffekt, eftersom den avlidnes tillgångar redan var frysta vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs.

63      Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser förevarande del.

c)      Den andra delen, vilken avser ett summariskt svar från rådet

64      Sökanden anklagar rådet för att ha besvarat hennes begäran om omprövning på ett summariskt, eller till och med ”nonchalant”, sätt utan att ”på ringaste sätt ha behandlat den bevisning till hennes fördel” som hon hade framlagt. Sökanden anser att rådet därigenom åsidosatte sin skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva begäran och därigenom åsidosatte hennes rätt till försvar.

65      I förevarande fall har sökanden i begäran om omprövning gjort gällande att hon numera har sitt dagliga liv utanför Syrien, i vilket land hon för övrigt aldrig haft någon politisk eller ekonomisk roll och heller inte något samröre med regimen. Hon har härvid företett handlingar som intygar att hon har ingått äktenskap med en polsk medborgare som innehar andelar i polska företag. Hon har också tillhandahållit ett hyreskontrakt och kopior av två uppehållstillstånd i syfte att visa att hon inte längre är bosatt i Syrien.

66      I sin begäran om omprövning har sökanden också angett att det var ”allmänt känt” att familjen Makhloufs situation hade ”förändrats” och att detta omfattande hade tagits upp av bland annat västerländska medier. Hon uppgav att detta bekräftades av en artikel som publicerats på en webbplats för nyheter och information.

67      Tribunalen erinrar härvid om att rätten att bli hörd, i den mening som avses i artikel 41.2 a i stadgan bland annat innebär att när den berörda personen har yttrat sig med anledning av redogörelsen för skälen har den behöriga unionsmyndigheten en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva de anförda skälen mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning som ingetts av den berörda personen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 114).

68      I fråga om sökandens påstående att rådet inte i positiv anda hade prövat hennes argumentation påpekar tribunalen att respekten för rätten till försvar och rätten att bli hörd kräver att unionsinstitutionerna ger den person mot vilken en rättsakt som går denne emot riktar sig tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter, men att detta inte innebär att institutionerna måste ansluta sig till dessa synpunkter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 2017, Arbuzov/rådet, T‑221/15, ej publicerad, EU:T:2017:478, punkt 84, och dom av den 27 september 2018, Ezz m.fl./rådet, T‑288/15, EU:T:2018:619, punkt 330).

69      Den omständigheten att rådet inte har dragit slutsatsen att det saknades grund för de ursprungliga rättsakterna kan inte innebära att rådet inte har fått kännedom om de bevis och argument som sökanden lagt fram inom ramen för sin begäran om omprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2018, Ezz m.fl./rådet, T‑288/15, EU:T:2018:619, punkterna 330 och 331).

70      Dessutom förklarade rådet i sitt svar att det hade prövat sökandens synpunkter och funnit att dessa inte ifrågasatte dess bedömning, varför det förelåg tillräckliga skäl för att låta henne kvarstå i de omtvistade förteckningarna i egenskap av medlem av familjen Makhlouf och arvinge till den avlidne. Svaret åtföljdes av de styrkande handlingar som låg till grund för de ursprungliga rättsakterna.

71      Med beaktande av ovanstående finner tribunalen att rådet har fullgjort sina skyldigheter vad avser iakttagandet av sökandens rätt att bli hörd under det förfarande som ledde fram till antagandet av de ursprungliga rättsakterna.

72      Därmed kan talan inte vinna bifall såvitt avser förevarande del och följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden i dess helhet.

2.      Den andra grunden: Oriktig bedömning

73      Inom ramen för denna grund, vilken formellt avser en uppenbart oriktig bedömning, bestrider sökanden lagligheten av de angripna rättsakterna och, följaktligen att uppförandet av henne i de omtvistade förteckningarna är välgrundat Hon anser att tillhörigheten till familjen Makhlouf inte i sig kan motivera att restriktiva åtgärder har antagits mot henne.

74      Rådet bestrider sökandens argument.

a)      Inledande synpunkter

75      Tribunalen framhåller inledningsvis att denna grund ska anses avse en oriktig bedömning, och inte en uppenbart oriktig bedömning. Trots att rådet har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att från fall till fall fastställa om de rättsliga kriterier som de berörda restriktiva åtgärderna grundar sig på är uppfyllda, måste nämligen unionsdomstolarna säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagligheten av samtliga unionsrättsakter (se dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

76      För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i stadgan krävs det också att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för det beslut genom vilket restriktiva åtgärder har antagits eller kvarstår förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut, som för denna person eller enhet har en individuell innebörd. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119).

77      Det ankommer på unionsdomstolen att vid sin prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om det rör sig om hemliga handlingar, som är av relevans för domstolens prövning (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 120).

78      Det är nämligen den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 121).

79      Det krävs inte att myndigheten vid domstolen förebringar samtliga av de uppgifter och bevis som är knutna till de skäl som anförs i den av sanktionskommittén överlämnade redogörelsen. Däremot är det viktigt att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen eller enheten (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 122).

80      Om relevant information och bevisning tvärtom inges av den behöriga unionsmyndigheten ska unionsdomstolen pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av, bland annat, den berörda personen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 124).

81      Vid bedömningen av om det finns grund för uppförandet i en förteckning ska inte varje bevis prövas för sig, utan i det sammanhang i vilket de ingår (se dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

82      Slutligen får vid bedömningen av sakens allvar, vilken ingår i proportionalitetsprövningen av de aktuella restriktiva åtgärderna, hänsyn tas till det sammanhang som åtgärderna ingår i, till att det var brådskade att anta sådana åtgärder för att utöva påtryckningar på den syriska regimen i syfte att få den att upphöra med sitt brutala förtryck av befolkningen och till att det är mycket svårt att samla in mer precis bevisning i en stat som befinner sig i inbördeskrig och som har en auktoritär regim (se dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

83      I avsaknad av undersökningsbefogenheter i tredjeländer ska enligt rättspraxis unionsmyndigheternas bedömning därvid i praktiken grunda sig på informationskällor som är tillgängliga för allmänheten, rapporter, tidningsartiklar eller andra liknande informationskällor (se dom av den 16 december 2020, Haswani/rådet, T‑521/19, ej publicerad, EU:T:2020:608, punkt 142 och där angiven rättspraxis).

84      Det är med ledning av dessa principer som förevarande grund ska prövas.

b)      Huruvida beslutet att uppföra sökanden i de omtvistade förteckningarna var välgrundat

85      Sökanden har uppförts i de omtvistade förteckningarna med motiveringen att hon är ”[d]otter till Mohammed Makhlouf [och m]edlem av familjen Makhlouf” (se punkt 10 ovan). Sålunda grundade sig rådet på kriteriet familjetillhörighet för att motivera antagandet av restriktiva åtgärder mot sökanden i de angripna rättsakterna stött på beslutet om att inleda arvsförfarandet (se punkt 17 ovan) av vilket det framgår att sökanden var en av den avlidnes arvingar.

86      Det ska framhållas att sökanden varken bestrider äktheten eller bevisvärdet av beslutet om att inleda arvsförfarandet. Hon bestrider inte heller sitt släktskap med den avlidne och därmed inte att hon tillhör familjen Makhlouf.

87      Mot denna bakgrund kunde rådet stödja sig på beslutet om att inleda arvsförfarandet för att styrka motivet för uppförande av sökanden ide omtvistade förteckningarna.

88      Sökanden gör dock gällande att de bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet utgör hinder för alla systematiska uppföranden som enbart grundar sig på att en person tillhör familjen Makhlouf. Hon framhåller att det i enlighet med beslut 2015/1836 endast är inflytelserika medlemmar av denna familj som kan bli föremål för restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien.

89      Tribunalen framhåller inledningsvis att det allmänna uppförandekriteriet samröre med den syriska regimen som anges i artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, i fråga om frysning av penningmedel, vilket motsvarar artikel 15.1 a i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828, gör det möjligt att i de omtvistade förteckningarna uppföra en person eller en enhet som gagnas av eller stöder den syriska regimens politik och personer förbundna med dessa.

90      År 2015 kompletterades det allmänna kriteriet samröre med den syriska regimen med särskilda kriterier för uppförande i förteckningarna. Dessa återfinns numera i artiklarna 27.2 och 28.2 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt i artikel 15.1a b i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828. Enligt rättspraxis införs genom dessa bestämmelser en presumtion, som kan motbevisas, om samröre med den syriska regimen, vilken avser sju kategorier av personer i fastställda grupper. Bland dessa kategorier ingår bland annat ”medlemmar av familjerna Assad eller Makhlouf” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2020, Makhlouf/rådet, C‑157/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:777, punkt 98).

91      Slutligen slogs det fast att de särskilda kriterierna för uppförande i förteckningarna av de sju kategorier av personer som avses i punkt 90 ovan är fristående i förhållande till det allmänna kriteriet samröre med den syriska regimen, varför endast det förhållandet att någon tillhör en av dessa sju kategorier av personer är tillräckligt för att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dessa artiklar ska kunna vidtas utan att det stöd som de berörda personerna ger den syriska regimen behöver bevisas och heller inte den fördel som de drar av detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2020, Makhlouf/rådet, C‑157/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:777, punkt 83).

92      Tribunalen finner med stöd av detta att kriteriet familjetillhörighet, vilket införs genom rättsakterna av år 2015 är objektivt och fristående och i sig tillräckligt för att motivera antagandet av restriktiva åtgärder mot ”medlemmar av familj[en] … Makhlouf” genom uppförande av dem i förteckningar över personer som är föremål för dessa åtgärder av det enda skälet att de tillhör nämnda familj. I motsats till vad sökanden gör gällande i punkt 48 ovan är kriteriet inte begränsat till ”inflytelserika” medlemmar av familjen.

93      Dock fastställs genom artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt genom artikel 15.1 b i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828, att de personer som berörs av de bestämmelser som inför kriterierna för uppförande i förteckningarna inte förs upp i de omtvistade förteckningarna om det finns tillräckliga uppgifter som visar att de inte har samröre med den syriska regimen, inte utövar något inflytande över denna eller inte utgör någon reell risk i fråga om kringgående av de restriktiva åtgärderna.

94      Mot bakgrund av vad som anges i punkterna 50–52 ovan kunde rådet sålunda i princip, med beaktande av beslutet om att inleda arvsförfarandet, uppföra sökanden i de omtvistade förteckningarna på grundval av den presumtion, som kan motbevisas, om samröre med den syriska regimen som följer av kriteriet familjetillhörighet.

95      Det åligger därmed sökanden att inom ramen för ett bestridande av de angripna rättsakterna inkomma med bevis för att bryta den presumtionen om samröre med den syriska regimen som rådet har grundat sig på.

96      Eftersom bevisbördan, såsom framhålls i punkt 78 ovan, i fråga om huruvida skäl som motiverar de restriktiva åtgärderna är välgrundade i princip åvilar rådet, kan enligt rättspraxis en sökande inte åläggas ett orimligt beviskrav för att bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkterna 132 och 133 samt där angiven rättspraxis).

97      En sökande ska således anses ha lyckats bryta presumtionen om samröre med regimen, vilken bland annat införts genom de bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet, om han eller hon anför argument eller omständigheter på grundval av vilka tillförlitligheten av den bevisning som rådet lagt fram eller bedömningen av denna allvarligt kan ifrågasättas eller om sökanden inför unionsdomstolen lägger fram en rad konkreta, precisa och samstämmiga indicier på att vederbörande inte, eller inte längre, har samröre med regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av restriktiva åtgärder, i enlighet med artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt med artikel 15.1b i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828 (se dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkt 133 och där angiven rättspraxis).

98      För att i förevarande fall bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen lägger sökanden i huvudsak fram två uppsättningar av argument, varvid den första hänför sig till hennes privatliv och familjeliv och den andra till brytningen mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen.

99      För det första gör sökanden gällande att hon aldrig har haft något direkt personligt samröre med den syriska regimen, med sin fars verksamhet eller med de offentliga myndigheterna samt att hon till följd av sitt giftermål med en polsk medborgare även har förlagt centrum för sina intressen utomlands. Hon uppger att hennes privatliv och familjeliv numera är skilt från förhållandena i Syrien. Hon anser sålunda att hon inte borde ha uppförts i de omtvistade förteckningarna, eftersom hon inte har något samröre med den syriska regimen.

100    Till stöd för sin argumentation lägger sökanden fram bevis som hänför sig till hennes giftermål med en unionsmedborgare och till hennes bosättning utanför Syrien i enlighet med följande:

–        En kopia av sitt vigselbevis, med sin andra make, varvid giftermålet skedde i Damaskus (Syrien) samt en kopia av dennes pass, utfärdat av de polska myndigheterna och två utdrag ur det polska bolagsregistret som hänför sig till hennes makes innehav av andelar.

–        En kopia av sökandens uppehållstillstånd utfärdat av de polska myndigheterna den 10 februari 2020 och utgånget den 21 januari 2021.

–        Kopior av två hyreskontrakt avseende en lägenhet i Warszawa (Polen) för tiden 17 augusti 2018 till och med den 31 augusti 2021 respektive från den 1 juli 2022 till och med den 31 augusti 2023.

–        En kopia av hennes uppehållstillstånd utfärdat av myndigheterna i Förenade Arabemiraten den 3 mars 2022 och utgånget den 2 mars 2024.

101    Det räcker härvid att framhålla att enbart det förhållandet att en person är bosatt utanför Syrien, i enlighet med rättspraxis, inte i sig är en tillräcklig anledning för att fastställa att vederbörande inte, eller inte längre, har samröre med den syriska regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av restriktiva åtgärder (dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet, T‑202/12, EU:T:2014:113, punkt 104, samt dom av den 14 april 2021, Al-Tarazi/rådet, T‑260/19, ej publicerad, EU:T:2021:187, punkt 149).

102    Slutsatsen blir densamma i fråga om den omständigheten att sökanden är gift med en unionsmedborgare och den omständigheten att han äger aktier i två polska bolag.

103    Vad avser sökandens argument att hon aldrig har haft någon politisk eller ekonomisk roll i Syrien hänvisar tribunalen till att de restriktiva åtgärder som vidtas på grundval av kriteriet familjetillhörighet i enlighet med skäl 7 i beslut 2015/1836 inte är begränsade till att endast rikta sig mot personer som deltar i Syriens politiska liv. Sådana åtgärder som de angripna rättsakterna riktar sig faktiskt mot vissa medlemmar av bland annat familjen Makhlouf, genom vilka rådet, i synnerhet, hoppas kunna direkt påverka den syriska regimen för att denna ska ändra sin repressiva politik. Detta gäller i än högre grad då makten i Syrien, i enlighet med samma skäl, sedvanligen är familjebaserad (se punkt 11 ovan).

104    Härav följer att sökandens argumentation i fråga om sitt privatliv och familjeliv inte i sig kan bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen.

105    För det andra gör sökanden gällande att ”situationen för familjen Makhlouf, som alla vet, har förändrats” sedan år 2018 på så sätt att det numera skulle råda en konflikt mellan denna familj och den syriska regimen. Hon anser att hon inte ska stå upptagen i de omtvistade förteckningarna, eftersom hon inte har några band till den syriska regimen.

106    Till stöd för sin argumentation har sökanden inkommit med följande handlingar:

–        En artikel som den 20 maj 2020 publicerades på webbplatsen France 24 (nedan kallad artikeln på France 24).

–        En artikel som den 12 september 2020 publicerades på webbplatsen Freethinker, på arabiska åtföljd av en fri översättning till franska, i vilken man analyserar meddelandet om den avlidnes bortgång (nedan kallad tidningsartikeln om dödsannonsen).

–        En artikel som den 2 maj 2020 publicerades på webbplatsen Arabi21.com (nedan kallad artikeln på Arabi21.com).

–        Ett meddelande av den 31 december 2022 som bekräftar att Hafiz Makhlouf avgått från sin befattning som brigadgeneral i syriska armén.

107    Enligt sökanden kan de förhållanden som anges i de handlingar som anges i punkt 106 ovan visa på en brytning mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen.

108    För det första framhåller tribunalen i detta avseende att det i artikeln på France 24 endast nämns en konflikt som uppstått mellan sökandens bror, Rami Makhlouf, och den syriska regeringen och som påverkade denne, hans hustru, barn och medarbetare. I den video som åtföljde artikeln vädjar Rami Makhlouf till sin kusin, Syriens president Bashar al-Asad, om att denne ska ingripa för att få den ekonomiska repression från de syriska myndigheternas sida som han är utsatt för att upphöra.

109    Trots att det av artikeln på France 24 framgår att Rami Makhlouf anser sig drabbad av inkräktande på sin arvsrätt från de syriska myndigheternas sida kan man således inte av denna artikel utläsa att de övriga medlemmarna av familjen Makhlouf eller vederbörande själv inte, eller inte längre, har samröre med den syriska regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av restriktiva åtgärder, eftersom denne fortfarande anser sig stå tillräckligt nära sin kusin, Syriens president, för att direkt och offentligt rikta sig till honom med en begäran om att denne ska ingripa, bland annat till stöd för hans intressen.

110    För det andra framhåller tribunalen att det i artikeln på Arabi21.com anges att sökanden hade reagerat via ett socialt nätverk på den video som avses i punkt 108 ovan, vilken offentliggjorts av hennes bror, Rami Makhlouf. I den videon kritiserade Rami Makhlouf den syriska regimen och vädjade om att hans kusin, Syriens president, skulle ingripa. Genom sitt eget offentliggörande bad sökanden om skydd och trygghet för sin bror samt om att ”[Gud] skulle hålla den förbjudnes barn långt borta från [brodern]”. Sådana deklarationer genom vilka sökanden påvisar ett moraliskt stöd för sin bror utan att faktiskt identifiera de personer som skadar dennes intressen kan dock inte styrka hennes argumentation i fråga om brytningen mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen.

111    För det tredje anges i tidningsartikeln om dödsannonsen först och främst att sökanden och hennes tidigare make, kusin till Syriens president, hade tagit ut skilsmässa. Det framgår också att skilsmässan följde på att sökandens telefon hade utsatts för intrång och att vissa foton som var lagrade i denna hade spridits. Den omständigheten att sökanden hade separerat från sin tidigare make redovisas sålunda inte som en följd av brytningen mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen, vilket sökanden gjort gällande.

112    Det framgår dessutom av tidningsartikeln om dödsannonsen dels att det inte fanns några ”sedvanliga” kondoleanser i meddelandet, dels att den avlidnes begravningsceremoni hade ställts in, vilket i artikeln kommenterades med orden ”enligt vissa källor fattades beslutet härom på direkt order av (Syriens president)”. Dock bekräftas denna uppgift inte av någon dokumentation i rättegångshandlingarna och är därför rent spekulativ. Detta är i än högre grad fallet eftersom det var känt att den avlidne gick bort i september 2020 och att hans frånfälle inföll vid tiden för hälsorelaterade restriktioner i samband med covid-19-pandemin.

113    Enligt tidningsartikeln om dödsfallsannonsen angavs det i denna inte heller namnen på Hafiz al-Asads söner, däribland Syriens president, trots att det är brukligt att ”den avlidnes familj anger namnen på kända och inflytelserika personer”, vilket ”bevisar omfattningen av konflikten mellan de två familjerna”.

114    Det ska emellertid framhållas att dessa iakttagelser bara är en tolkning som gjorts av upphovsmannen till tidningsartikeln om dödsfallsannonsen om innehållet i annonsen, som grundar sig på slutsatser som dragits med hänvisning till viss social praxis som är vanligt förekommande i Syrien eller påståenden som inte är styrkta på annat sätt. Denna analys är således i sig inte tillräcklig för att fastställa en brytning mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen.

115    För det fjärde har sökanden lagt fram en notis av den 31 december 2022 om att Hafiz Makhlouf hade avgått från befattningen som brigadgeneral i den syriska armén. Härvid räcker det att påpeka att det i notisen endast anges att brigadgeneral Hafiz Makhlouf går i pension den 3 januari 2023 på egen begäran. Sökanden har inte preciserat relevansen av detta bevis eller tillhandahållit fler detaljer om avgången och har inskränkt sig till att förklara att ”ett beaktande [från tribunalens sida] av denna omständighet verkar [enligt henne] vara av vikt för lösningen av tvisten”. Under dessa förhållanden kan denna omständighet inte anses fastställa en brytning mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen.

116    Det följer härav att de bevis som sökanden lagt fram till stöd för sina argument, varav den första hänför sig till hennes privatliv och familjeliv och det andra till brytningen mellan familjen Makhlouf och den syriska regimen, inte kan bryta presumtionen om samröre med denna regim med hänvisning till den rättspraxis som framhålls i punkt 97 ovan.

117    Denna slutsats gör sig desto mer gällande med hänsyn till uppgifterna i de kompletterande handlingarna.

118    De kompletterande handlingarna omfattar för det första artikeln på Arabi21.com och tidningsartikeln om dödsannonsen, som redan bedömts i punkterna 110–114 ovan, i den mån som sökanden även stöder sig på samma förhållanden för att bestrida att de angripna rättsakterna är välgrundade.

119    För det andra omfattar de kompletterande handlingarna även följande:

–        En artikel som publicerades på webbplatsen verify-sy.com den 18 mars 2021.

–        En artikel som publicerads på Financial Times webbplats den 11 september 2019 (nedan kallad artikeln i Financial Times).

120    I den artikel som publicerats på webbplatsen verify-sy.com anges att det finns ett falskt Twitter-konto som handhas av en person som kallas Amani Makhlouf och uppger sig vara syster till Rami Makhlouf, men som egentligen inte tillhör någon medlem av familjen Makhlouf. Tribunalen finner att denna uppgift ska anses vara irrelevant i förevarande mål.

121    I fråga om artikeln i Financial Times anges däri att flera medlemmar av familjen Makhlouf under de föregående tio åren köpt minst 20 lägenheter i ett luxuöst bostadskomplex i Moskva (Ryssland) till ett sammanlagt värde av 40 miljoner amerikanska dollar (USD). Dessa förvärv gjordes med hjälp av en rad lån och finansieringsmetoder för att undandra penningmedel utanför Syrien. Bland annat skulle sökanden år 2015 ha förvärvat en lägenhet värd flera miljoner USD. Tre bröder och en svägerska till sökanden skulle också ha förvärvat andra lägenheter i samma fastighet.

122    I artikeln i Financial Times anges också att investeringar i Ryssland, ett land som stöder den syriska regimen, sedan krigsutbrottet i Syrien har blivit ett medel för medlemmarna av familjerna al-Asad och Makhlouf att bevara och skydda sina penningmedel mot de restriktiva åtgärder som riktar sig mot dem. Det framgår av artikeln att investeringar i fast egendom i Ryssland är en finansiell manöver för att kringgå de restriktiva åtgärder som vidtagits av bland annat unionen.

123    Inledningsvis bestrider sökanden inte de tydliga, exakta och utförliga uppgifterna i artikeln i Financial Times. Vidare visar den omständigheten att de investeringar som nämns i punkt 121 ovan har skett samtidigt att det förekommer förbindelser mellan sökanden och övriga medlemmar av familjen Makhlouf, vilka, såsom framgår av handlingarna i målet, är föremål för unionens restriktiva åtgärder. Slutligen framhåller tribunalen att sökanden, som förklarat att hon inte har något yrke, inte har angett källan till de penningmedel som gjort det möjligt för henne att förvärva den berörda fasta egendomen. Mot bakgrund härav ingår sökandens val att investera i Ryssland i ett sammanhang som i artikeln betecknas som en utformning av strategier för att kringgå unionens restriktiva åtgärder.

124    Till detta kommer att det i artikeln på Arabi21.com, som också ingår i de kompletterande handlingarna, anges att sökanden offentligt gett sin bror Rami Makhlouf stöd genom en publicering på de sociala nätverken. Såsom framgår av punkt 110 ovan ingår innehållet i denna i ett politiskt sammanhang, vilket styrker att det förekommer nära förbindelser mellan sökanden och hennes bror, inte bara på familjenivå utan även bland annat på det politiska planet. Därför kan artikeln på Arabi21.com bekräfta vad som framgår av artikeln i Financial Times.

125    Med beaktade av ovanstående finner tribunalen att sökanden inte har brutit presumtionen om samröre med den syriska regimen, eftersom de angripna rättsakterna vilar på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag i den mening som avses i punkt 76 ovan.

126    Tribunalen finner sålunda att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden eftersom de angripna rättsakterna inte är behäftade med någon oriktig bedömning.

3.      Den tredje och den fjärde grunden, vilka i huvudsak avser en olaglig begränsning av utövandet av de grundläggande rättigheterna

127    Till stöd för förevarande grunder framför sökanden i huvudsak två anmärkningar, varav

–        den första gäller en olaglig begränsning av utövandet av hennes rätt till egendom, och

–        den andra en olaglig begränsning av hennes rätt till respekt för privatlivet och familjelivet.

128    Sökanden påpekar härvid bland annat att unionens åtgärder enligt artikel 5.4 FEU ”ska till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen” samt att alla beslut om uppförande i förteckningen av personer som återfinns i bilaga I till beslut 2013/255 i enlighet med artikel 28.4 i det beslutet bör fattas på ”individuell bas från fall till fall med hänsyn tagen till åtgärdens proportionalitet”.

a)      Den första anmärkningen, vilken avser en olaglig begränsning av sökandens rätt till egendom

129    Sökanden gör gällande att de angripna rättsakter genom vilka rådet bland annat har frusit alla hennes penningmedel och ekonomiska resurser inskränker hennes rätt till egendom på ett oberättigat och oproportionerligt sätt.

130    Rådet bestrider sökandens argumentation.

131    Tribunalen erinrar härvid om att följande anges i artikel 17.1 i stadgan: ”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.”

132    I förevarande mål har rådet genom de angripna rättsakterna fryst sökandens samtliga penningmedel och ekonomiska resurser, en åtgärd som obestridligen innebär en begränsning av utnyttjandet av den rätt till egendom som anges i artikel 17.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 358, och dom av den 13 september 2013, Makhlouf/rådet, T‑383/11, EU:T:2013:431, punkt 99).

133    Rätten till egendom, vilken skyddas av 17.1 i stadgan, är ingen absolut rättighet och kan därför bli föremål för begränsningar under de förutsättningar som anges i artikel 52.1 1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkt 195, och dom av den 22 september 2021, Al-Imam/rådet, T‑203/20, EU:T:2021:605, punkt 254 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

134    Genom artikel 52.1 i stadgan fastställs begränsningar av utövandet av de rättigheter och friheter som ges genom denna stadga. Enligt denna bestämmelse ska ”[v]arje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga … vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter”, och ”[b]egränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter”.

135    För att vara förenlig med unionsrätten måste sålunda en begränsning av utövandet av de grundläggande rättigheterna uppfylla fyra villkor. För det första måste begränsningen i fråga vara ”föreskriven i lag”, i den meningen att en unionsinstitution som antar åtgärder som kan begränsa en fysisk eller juridisk persons frihet ska ha en rättslig grund för detta. För det andra måste begränsningen i fråga vara förenlig med det väsentliga innehållet i berörda rättigheter. För det tredje måste begränsningen svara mot ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns såsom sådant av unionen. För det fjärde måste begränsningen vara proportionerlig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 145).

1)      Iakttagande av det första villkoret, vilket avser att begränsningen av en rättighet ska vara ”föreskriven i lag”

136    För att vara konform med unionsrätten ska begränsningen av utövandet av den grundläggande rätten till egendom vara ”föreskriven i lag” i den bemärkelse att den unionsinstitution som antar en åtgärd som kan inskränka utövandet av denna rättighet för en person måste ha en rättslig grund för ändamålet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 2017, Ben Ali/rådet, T‑149/15, ej publicerad, EU:T:2017:693, punkt 161).

137    Emellertid är de restriktiva åtgärderna föreskrivna i lag, eftersom de anges i grundläggande rättsakter som har allmän räckvidd och en tydlig rättslig grund i unionsrätten samt genom att de är formulerade på ett tillräckligt tydligt sätt vad gäller såväl deras räckvidd som skälen till att de tillämpas på sökanden (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet, T‑307/12 och T‑408/13, EU:T:2014:926, punkt 176 och där angiven rättspraxis).

138    Tribunalen påpekar att de i förevarande mål angripna rättsakterna har antagits med stöd av bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet i enlighet med de grundläggande rättsakterna. Dessa har antagits på grundval av bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), bland annat artikel 29 FEU och artikel 215 FEUF.

139    Således är det första villkoret i artikel 52.1 i stadgan för berättigande av en begränsning av en grundläggande rättighet uppfyllt i förevarande mål.

2)      Iakttagande av det andra villkoret, vilket är att begränsningen av en rättighet ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet

140    För att vara konform med unionsrätten ska begränsningen av utövandet av den grundläggande rätten till egendom vara förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet.

141    Enligt unionsrätten är emellertid en frysning av penningmedlen och de ekonomiska resurserna en skyddsåtgärd och inte ett förverkande av vederbörandes tillgångar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2016, Hassan/rådet, T‑790/14, EU:T:2016:429, punkt 77 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis]. De angripna rättsakterna utgör således inte en åtgärd som slutgiltigt berövar sökanden själva essensen i hennes rätt till egendom.

142    Vidare föreskrivs i artikel 28.6 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt artikel 16 i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828 en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser (se dom av den 28 april 2021, Sharif/rådet, T‑540/19, ej publicerad, EU:T:2021:220, punkt 203 och där angiven rättspraxis).

143    Slutligen ska det inte bortses från att de restriktiva åtgärderna till sin art är tillfälliga och går att ändra, eftersom rådet regelbundet ska se över dessa i enlighet med artikel 34 andra och tredje meningen i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt artikel 32.4 i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828 (se dom av den 24 november 2021, Foz/rådet, T‑258/19, ej publicerad, EU:T:2021:820, punkt 173 och där angiven rättspraxis).

144    Det följer härav att de angripna rättsakterna, med beaktande av den föreskrivna arten och omfattningen av frysningen av sökandens samtliga penningmedel och ekonomiska resurser, är förenliga med det väsentliga innehållet i denna rättighet, även om dessa begränsar utövandet av hennes rätt till egendom.

145    Således är det andra villkoret i artikel 52.1 i stadgan uppfyllt i förevarande mål.

3)      Iakttagande av det tredje villkoret, vilket är att begränsningen av en rättighet ska tjäna ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns såsom sådant av unionen

146    För att vara konform med unionsrätten ska begränsningen av utövandet av den grundläggande rätten till egendom ha ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns såsom sådant av unionen. Bland dessa mål ingår de mål som är av grundläggande betydelse för det internationella samfundet, för skydd för civilbefolkning mot brutal repression och upprätthållandet av fred och internationell säkerhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2021, Al-Imam/rådet, T‑203/20, EU:T:2021:605, punkt 258 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

147    Betydelsen av de mål som eftersträvas genom de berörda restriktiva åtgärderna kan sålunda berättiga negativa effekter, och till och med avsevärda sådana, för de personer eller enheter som berörs (se dom av den 22 september 2021, Al-Imam/rådet, T‑203/20, EU:T:2021:605, punkt 254 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

148    Härav följer att eftersom de angripna rättsakterna syftar till skydd för civilbefolkningen mot brutal repression samt till upprätthållande av fred och internationell säkerhet, som är mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen, är det tredje villkoret i artikel 52.1 i stadgan uppfyllt i förevarande mål.

4)      Iakttagande av det fjärde villkoret, vilket är att begränsningen av rättigheten ska vara proportionerlig

149    I artikel 52.1 i stadgan förskrivs att varje begränsning i utövandet av de grundläggande rättigheter och friheter som föreskrivs i denna ska vara proportionerlig.

150    Proportionalitetsprincipen innebär, såsom allmän princip i unionsrätten och införd i artikel 5.4 FEU, att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska således den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 april 2019, Sharif/rådet, T‑5/17, EU:T:2019:216, punkt 90, och dom av den 24 november 2021, Foz/rådet, T‑258/19, ej publicerad, EU:T:2021:820, punkt 168 och där angiven rättspraxis).

151    Eftersom sökanden i förevarande mål inte har kunnat bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen, såsom framgår av prövningen av den andra grunden, ska de angripna rättsakterna anses vila på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 76 ovan, varför det finns grund för uppförandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna.

152    Antagandet av restriktiva åtgärder mot sökanden, i hennes egenskap av medlem av familjen Makhlouf som har samröre med den syriska regimen, kan därför inte ses som oriktigt, eftersom det ingår i ett mål av allmänt samhällsintresse som är av lika grundläggande vikt för det internationella samfundet som skyddet av civilbefolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2021, Al-Imam/rådet, T‑203/20, EU:T:2021:605, punkt 258 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

153    Enligt fast rättspraxis ska dessutom restriktiva åtgärder, sådana som de här berörda åtgärderna, inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda civilbefolkningen, eftersom man med alternativa och mindre ingripande åtgärder, sådana som skyldigheten att i efterhand motivera användningen av utbetalda penningmedel, inte på ett lika effektivt sätt kan uppnå det eftersträvade målet, nämligen att direkt påverka den syriska regimen genom medlemmar av familjerna al-Asad och Makhlouf för att regimen ska ändra sin repressiva politik samt för att undgå risken av att de restriktiva åtgärderna kringgås med hjälp av medlemmar av dessa familjer (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 januari 2019, Haswani/rådet, T‑477/17, ej publicerad, EU:T:2019:7, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

154    Som rådet har påpekat föreskrivs dessutom i artikel 28.6 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt i artikel 16 i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828 en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser (se dom av den 24 november 2021, Foz/rådet, T‑258/19, ej publicerad, EU:T:2021:820, punkt 171 och där angiven rättspraxis).

155    Härav följer att uppförandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna inte kan anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftena med förordningen med avseende på restriktiva åtgärder mot Syrien. Följaktligen kan inte den begränsning som orsakas av de angripna rättsakterna i sökandens utövande av sin rätt till egendom anses vara oproportionerlig.

156    Detta konstaterande ifrågasätts inte av sökandens argument om att det skulle vara möjligt att begränsa en frysning av penningmedlen och de ekonomiska resurserna till den egendom som ingick i arvet efter den avlidne.

157    Såsom framgår av prövningen av den andra grunden kan nämligen beslutet om att inleda arvsförfarandet ge stöd för skälet till att sökandens namn uppfördes i de omtvistade förteckningarna på grundval av att hon tillhörde familjen Makhlouf, vilket ger upphov till en presumtion om samröre med den syriska regimen som sökanden inte har lyckats bryta.

158    I förevarande mål kan man dessutom med hjälp av bevisen i de kompletterande handlingarna konstatera att de angripna rättsakterna inte endast vilar på överväganden i samband med övergången av arvet och inte heller på den del av den avlidnes tillgångar som tillföll sökanden, utan också på att det förelåg en påvisad risk för att hon skulle kringgå de restriktiva åtgärderna (se punkterna 121–124 ovan). De belastande bevis som rådet har lagt fram kan sålunda motivera frysningen av sökandens egna medel.

159    Mot denna bakgrund kan sökanden inte med fog hävda att antagandet av restriktiva åtgärder mot henne inte kunde ha en positiv effekt med avseende på att uppnå syftet att skyddacivilbefolkningen i Syrien och inte heller att detta skulle vara oproportionerligt.

160    Härav följer att också det fjärde villkoret enligt artikel 52.1 i stadgan är uppfyllt i förevarande mål, varför förevarande anmärkning ska underkännas såsom ogrundad.

b)      Den andra anmärkningen, vilken avser en olaglig begränsning av utövandet av rätten till respekt för sökandens privatliv och familjeliv

161    Sökanden gör i huvudsak gällande att de angripna rättsakter som förbjuder henne inresa till unionen åsidosätter hennes ”rätt till privatliv och familjeliv” som garanteras genom Europakonventionen, eftersom hennes make är polsk medborgare och bor i Polen.

162    Rådet bestrider sökandens argumentation.

163    Tribunalen påpekar att rätten till respekt för privatliv och familjeliv enligt artikel 7 i stadgan, mot bakgrund av de överväganden som anges i punkterna 48–49 ovan, är den grundläggande rätt i fråga om vilken sökanden åberopar att dess utövande har begränsats.

164    Tribunalen framhåller att sökanden till stöd för dessa påståenden har inkommit med kopior av två hyreskontrakt avseende en lägenhet i Warszawa för tiden 17 augusti 2018–31 augusti 2021 respektive för tiden 1 juli 2022–31 augusti 2023 samt det uppehållstillstånd som utfärdades för henne av de polska myndigheterna och som löpte ut den 21 januari 2021.

165    Sökanden anger vidare att hon vad avser förevarande förfarande är bosatt i Warszawa och att hennes make bor i Polen, ”det land där hans vitala, yrkesmässiga och familjemässiga intressen finns”, men förklarar i sin talan att ”paret senare bestämde sig för att i stället bosätta sig i Dubai (Förenade Arabemiraten)”. Till stöd för detta påstående har hon framlagt ett uppehållstillstånd som utfärdats av myndigheterna i Förenade Arabemiraten med utgångsdatum den 2 mars 2024.

166    Det går sålunda inte att på grundval av sökandens argumentation och de bevis som återfinns i rättegångshandlingarna fastställa om hennes hem faktiskt var beläget i Polen eller i ett annat land vid tidpunkten för antagandet av de ursprungliga rättsakterna, den 21 februari 2022. Sökanden har därmed inte påvisat att förbudet för henne att inresa till unionens territorium och därmed till Polen, när detta trädde i kraft, har kränkt hennes rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv.

167    Sökanden kan inte med fog göra gällande att förbudet för henne att resa in till unionens territorium på grund av antagandet av de angripna rättsakterna hindrar henne från att leva sitt liv i Dubai, där hon uppger att hon bodde med sin make vid tidpunkten för väckandet av talan.

168    I den mån som sökanden gör gällande att de angripna rättsakterna inskränker utövandet av hennes rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv eftersom de hindrar henne från att tillfälligt eller permanent uppehålla sig i Polen med sin make, trots att denne är polsk medborgare, ska följande noteras.

169    Det framgår av rättspraxis att den rätt till respekt för privatlivet och familjelivet som garanteras genom artikel 7 i stadgan, vilken faktiskt kan kränkas av åtgärder som förbjuder inresa i unionen, inte är absolut och kan innebära att restriktioner tillämpas vilka motiveras av mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvas av unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2021, Al-Imam/rådet, T‑203/20, EU:T:2021:605, punkt 254 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

170    Genom antagande av restriktiva åtgärder som hänför sig till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken får rådet sålunda i princip begränsa rätten till respekt för privatlivet och familjelivet.

171    Såsom framgår av punkterna 133–134 ovan ska dock de restriktiva åtgärderna, i den mån dessa utgör restriktioner av de grundläggande rättigheter som anges i stadgan, vidtas med iakttagande av de villkor som anges i artikel 52.1 i stadgan.

1)      Iakttagande av det första och det tredje villkoret, vilka avser att begränsningen av en rättighet ska vara ”föreskriven i lag” respektive tjäna ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns såsom sådant av unionen

172    Det ska inledningsvis, för det första noteras att övervägandena i punkterna 136–139 ovan, i fråga om det första villkoret som anges i artikel 52.1 i stadgan, är analogt tillämpliga på bestämmelserna om restriktioner i fråga om inresa och fri rörlighet inom unionen, samt följaktligen på utövandet av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet. Detta gäller för det andra, också i fråga om övervägandena i punkterna 146 och147 ovan som rör det tredje villkoret i nämnda bestämmelse, vilket avser strävan mot ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som sådant av unionen.

173    Sålunda är dessa villkor uppfyllda i förevarande mål.

2)      Iakttagande av det andra villkoret, vilket är att en begränsning av en rättighet ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i denna rättighet

174    Vad avser unionsrätten utgör de restriktiva åtgärder som inför en restriktion i fråga om inresa till unionens territorium, vilken kan medföra en eventuell begränsning av utövandet av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, tillfälliga åtgärder som endast tillfälligt påverkar möjligheten för den som har en sådan rätt att vid behov åberopa denna på unionens territorium, och vederbörande berövas således inte själva substansen i denna rättighet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 juli 2016, Hassan/rådet, T‑790/14, EU:T:2016:429, punkt 77 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis.

175    De restriktiva åtgärderna är nämligen till sin art tidsbegränsade och kan återkallas eftersom rådet ska företa en periodisk översyn i enlighet med artikel 34 andra och tredje meningen i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt artikel 32.4 i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828 (se dom av den 24 november 2021, Foz/rådet, T‑258/19, ej publicerad, EU:T:2021:820, punkt 173 och där angiven rättspraxis).

176    Vidare ska man inte bortse från att det i artikel 27.9 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, också föreskrivs att den behöriga myndigheten i en medlemsstat kan bevilja inresa till dess territorium för en person som är föremål för restriktiva åtgärder av bland annat brådskande humanitära skäl, vilket innebär en begränsning av varje åsidosättande av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet för en sådan person (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2015, Makhlouf/rådet, T‑509/11, ej publicerad, EU:T:2015:33, punkt 113).

177    Med beaktande av ovanstående iakttas genom de angripna rättsakterna, med hänsyn till arten och räckvidden av restriktionen för sökanden i fråga om inresa till unionens territorium, det väsentliga innehållet i denna rättighet även om dessa rättsakter begränsar utövandet av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet.

178    Således är det andra villkoret i artikel 52.1 i stadgan uppfyllt i förevarande mål.

3)      Iakttagande av det fjärde villkoret, vilket är att en begränsning av en rättighet ska vara proportionerlig

179    Övervägandena i punkterna 149–160 ovan är med avseende på nödvändigheten och lämpligheten av åtgärderna för frysning av sökandens penningmedel och ekonomiska resurser analogt tillämpliga på bestämmelserna i de angripna rättsakterna om restriktioner för inresa till unionens territorium. Därmed är de begränsningar som uppkommer genom de restriktiva åtgärderna för utövandet av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet inte oproportionerliga (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 februari 2020, Kanyama/rådet, T‑167/18, ej publicerad, EU:T:2020:49, punkt 132 och där angiven rättspraxis).

180    Av fast rättspraxis följer särskilt att bestämmelserna i fråga om inresa till och fri rörlighet inom unionens territorium inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda civilbefolkningen, eftersom alternativa och mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandsgodkännande, inte gör det möjligt att på ett lika effektivt sätt uppnå det eftersträvade syftet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2013, Makhlouf/rådet, T‑383/11, EU:T:2013:431, punkt 101 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 16 januari 2019, Haswani/rådet, T‑477/17, ej publicerad, EU:T:2019:7, punkt 76).

181    Med beaktande av ovanstående kan de begränsningar som orsakas av de restriktiva åtgärderna för sökandens utövande av sin rätt till respekt för privatlivet och familjelivet inte anses vara oproportionerliga med hänsyn till det mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvas.

182    Härav följer att även det fjärde villkoret i artikel 52.1 i stadgan är uppfyllt i förevarande mål.

183    Mot bakgrund av det ovan anförda ska förevarande anmärkning underkännas såsom ogrundad.

184    Av ovan anförda skäl kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje och den fjärde grunden och därmed ska yrkandena om ogiltigförklaring ogillas i deras helhet.

C.      Skadeståndsyrkandena

185    Sökanden gör gällande att de angripna rättsakterna allvarligt skadar hennes goda rykte och yrkar att rådet såsom ersättning för den ideella skada hon lidit ska förpliktas att till henne utbetala ett skadestånd på 50 000 euro enligt ansökan och 50 000 euro enligt inlagan om justering.

186    Rådet bestrider sökandens argumentation.

187    Tribunalen hänvisar härvid till att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF för rättsstridigt handlande av dess organ förutsätter att flera kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan. Eftersom de tre villkoren för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar dessutom är kumulativa räcker det att ett av dessa inte är uppfyllt för att en skadeståndstalan ska ogillas utan att de övriga villkoren behöver prövas (dom av den 22 juni 2022, Haswani/rådet, T‑479/21, ej publicerad, EU:T:2022:383, punkt 155).

188    Till stöd för sina skadeståndsyrkanden åberopar sökanden en enda grund som avser rättsstridighet, eftersom rådet inte har uppgifter eller bevis som i tillräcklig utsträckning fastställer att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot henne är välgrundade.

189    Såsom framgår av prövningen av den andra grunden (se punkt 125 ovan) har sökanden dock inte kunnat bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen, det finns därför, med beaktandet av kriteriet familjetillhörighet, stöd för uppförandet av henne i de omtvistade förteckningarna.

190    Sålunda kan rådet inte anklagas för att ha behäftat de angripna rättsakterna med en rättsstridighet.

191    Det följer härav att villkoret i fråga om rättsstridigt handlande, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 187 ovan inte är uppfyllt. För övrigt har också samtliga grunder som åberopats av sökanden underkänts, varför det inte kan fastställas någon rättsstridighet i rådets handlande.

192    Eftersom villkoren för att unionen ska anses ha ådragit sig skadeståndsansvar är kumulativa ska skadeståndsyrkandena ogillas utan att de övriga villkor som anges i punkt 187 ovan behöver prövas och än mindre att det behöver prövas huruvida nämnda yrkanden kan tas upp till prövning.

193    Av ovan anförda skäl ska förevarande talan ogillas i sin helhet.

IV.    Rättegångskostnader

194    Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

195    Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)

följande:

1)      Talan ogillas.

2)      Kinda Makhlouf ska ersätta rättegångskostnaderna.

Truchot

Kanninen

Frendo

Sampol Pucurull

Perišin

Meddelad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 juli 2024.

Underskrifter

---

*      Rättegångsspråk: franska.