1.

Efter ett rättsligt förfarande i en medlemsstat är det fastställt att företrädare för ett aktiebolag lämnade oriktiga uppgifter i syfte att erhålla jordbruksstöd vilket sedan erhölls. Under det nationella domstolsförfarandet upplöstes bolaget och rättigheter och skyldigheter överfördes till ett annat bolag utan egna medel. Kan medlemsstaten kräva återbetalning av de felaktigt utbetalade beloppen direkt av de fysiska personer som var rättsliga företrädare och delägare i det bolag som beviljades stödet (och från det övertagande bolaget) vilka genomförde det bedrägeri som fastställts genom lagakraftvunnen dom?

2.

I det fjärde och det femte skälet i förordning nr 2988/95 anges följande:

”För att kampen mot bedrägeri som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen skall bli mer effektiv är det nödvändigt att införa en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av gemenskapspolitiken.

De oegentligheter och de administrativa åtgärder och sanktioner som har samband med oegentligheterna anges i föreskrifter för olika sektorer i enlighet med denna förordning.”

3.

I artikel 1 i förordningen anges följande:

”1.   För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.

2.   Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”

4.

I artikel 2 i förordningen anges följande:

”1.   Kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner skall införas i den mån som de är nödvändiga för att säkerställa en riktig tillämpning av gemenskapsrätten. De skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, så att de säkerställer ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen.

…

3.   Gemenskapsrättens bestämmelser avgör arten och räckvidden av de administrativa åtgärder och sanktioner som behövs för en riktig tillämpning av de regler som avses och beror på oegentlighetens art och allvar, den beviljade förmånen eller den uppnådda fördelen och graden av ansvar.

4.   Med förbehåll för den tillämpliga gemenskapsrätten regleras förfarandena för tillämpning av gemenskapskontroller, åtgärder och sanktioner i medlemsstaternas lagstiftning.”

5.

Artikel 4 i samma förordning har följande lydelse:

”1.   Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in

…

4.   De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”

6.

Artikel 5.1 i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:

”De oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet kan medföra följande administrativa sanktioner:

…”

7.

I artikel 7 i förordningen anges följande:

”Administrativa gemenskapsåtgärder och sanktioner får tillämpas mot sådana ekonomiska aktörer som avses i artikel 1, dvs. fysiska eller juridiska personer, liksom andra enheter som enligt nationell lag har rättskapacitet, och som har begått oegentligheten. De kan också tillämpas mot personer som har deltagit i genomförandet av oegentligheten, samt mot dem som är skyldiga att stå till svars för oegentligheten eller förhindra att den begås.”

8.

Skäl 39 i förordning nr 1306/2013 har följande lydelse:

”För att skydda unionsbudgetens finansiella intressen bör medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att verksamhet som finansieras av fonderna verkligen genomförs och att det görs korrekt. Det är också nödvändigt att medlemsstaterna förebygger, upptäcker och effektivt beivrar eventuella oegentligheter som stödmottagare gör sig skyldiga till eller om de inte fullgör de skyldigheter de har. För detta ändamål bör rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 gälla. Vid överträdelser av sektorslagstiftningen inom jordbruket där några detaljerade bestämmelser om administrativa sanktioner inte har fastställts i unionens rättsakter, bör medlemsstaterna tillämpa nationella sanktioner som bör vara effektiva, proportionella och avskräckande.”

9.

I artikel 54 i förordning nr 1306/2013, som har rubriken ”Gemensamma bestämmelser”, föreskrivs följande:

”1.   För alla felaktiga utbetalningar som gjorts för utgifter för vilka det förekommit oegentligheter eller försummelser, ska medlemsstaterna kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet inom 18 månader från det att en kontrollrapport eller en liknande handling, där det anges att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen. Motsvarande belopp ska vid tidpunkten för begäran om återbetalning registreras i det utbetalande organets liggare över fordringar.

…

3.   Av vederbörligen motiverade skäl får medlemsstaterna besluta att inte fortsätta indrivningsförfarandet. Ett sådant beslut får fattas endast i följande fall:

…

…”

10.

Artikel 56 i förordningen har rubriken ”Särskilda bestämmelser för Ejflu”. I artikel 56.1 föreskrivs följande:

”När oegentligheter och försummelser upptäcks inom verksamhet eller program för landsbygdsutveckling, ska medlemsstaterna göra finansiella justeringar genom att helt eller delvis ställa in den berörda unionsfinansieringen. Medlemsstaterna ska beakta de konstaterade oegentligheternas art och allvar samt storleken på de ekonomiska förluster som Ejflu åsamkats.”

11.

I artikel 58 i förordningen, som har rubriken ”Skydd av unionens ekonomiska intressen”, anges följande:

”1.   Medlemsstaterna ska, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen och särskilt för att

…

…”

12.

I artikel 35, som har rubriken ”Felaktigheter som avser andra kriterier för stödberättigande än arealstorlek eller antal djur, åtaganden eller andra skyldigheter”, anges följande i punkt 6:

”Om det fastställs att stödmottagaren lämnat oriktiga uppgifter för att få stöd eller inte lämnat nödvändiga uppgifter på grund av försummelse ska stödet avslås eller helt dras in. Stödmottagaren ska dessutom uteslutas från samma åtgärd eller typ av insats för det kalenderår då felaktigheten upptäcktes och för det följande kalenderåret.”

13.

Enligt artikel 381 punkt 2 i Kriminaalmenetluse seadustik (den estniska straffprocesslagen) får en offentlig myndighet, inom ramen för ett straffrättsligt förfarande, väcka talan om fastställelse av en offentligrättslig fordran om den händelse som gett upphov till fordran i stor utsträckning grundar sig på samma materiella omständigheter som utgör den brottsliga gärning som är föremål för det straffrättsliga förfarandet.

14.

111 § i Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik), som har rubriken ”Indrivning av bidrag”, har följande lydelse:

”1)   Om det efter det att ett stöd har utbetalats konstateras att stödet på grund av oegentligheter eller försummelser har betalats ut felaktigt, i synnerhet om de utbetalade medlen inte har använts på angivet sätt, ska stödet helt eller delvis återkrävas från stödmottagaren – i synnerhet om denne valts ut genom ett urvalsförfarande – enligt de skäl och tidsfrister som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1303/2013 och nr 1306/2013 samt i andra relevanta unionsförordningar.

…”

15.

R.M. har fällts för tre fall av bidragsbedrägeri genom dom av den 15 mars 2021 som meddelades av Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru, Estland). Han har i egenskap av företrädare för bolaget X OÜ (nedan kallat X) uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter till Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Myndigheten för jordbruksinformation och jordbruksregister) (nedan kallad Pria). På denna grund utbetalade Pria felaktigt sammanlagt 143737,38 euro i jordbruksstöd för åren 2013–2017, vilket finansierades av Europeiska unionen. I två av de tre ovannämnda fallen av bidragsbedrägeri dömdes, förutom R.M., även E.M. som medverkande.

16.

Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru) biföll samtidigt en förvaltningsrättslig talan som väckts av målsäganden – Republiken Estland (företrädd av Pria) – och förpliktade de tilltalade att återbetala de belopp som felaktigt betalats ut till X. R.M. förpliktades att betala tillbaka 87340,00 euro, och R.M. och E.M. förpliktades att solidariskt betala tillbaka 56397,38 euro.

17.

Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru) fann att det följer av 111 § första stycket i lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik att stöd helt eller delvis ska återkrävas från stödmottagaren enligt de villkor och tidsfrister som fastställs i gällande EU-förordningar om det efter det att stödet har utbetalats konstateras att stödet har betalats ut felaktigt på grund av oegentligheter eller försummelse.

18.

Mot denna bakgrund har målsäganden även rätt att kräva att R.M. och E.M. ska betala tillbaka det stöd som felaktigt utbetalats till X.

19.

R. M.:s och E. M.:s ombud överklagade domen från Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru) och bestred såväl den fällande domen mot de tilltalade som bifallet till målsägandens förvaltningsrättsliga talan.

20.

Tartu Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tartu, Estland) fastställa avgörandet från Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru) genom dom av den 15 september 2021. Appellationsdomstolen gjorde samma bedömning som förstainstansdomstolen, att X hade erhållit stödet genom bedrägeri, inte hade uppfyllt skyldigheten att bidra med egna medel och att förfalskade handlingar hade getts in.

21.

Appellationsdomstolen delade även bedömningen av Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru), att målsäganden enligt artikel 7 i förordning nr 2988/95 även hade rätt att kräva att R.M. och E.M. skulle återbetala det stöd som felaktigt hade utbetalats till X.

22.

R. M.:s och E. M.:s ombud överklagade appellationsdomstolens dom och bestred såväl den fällande domen mot de tilltalade som appellationsdomstolens bifall till målsägandens förvaltningsrättsliga talan.

23.

Avdelningen för brottmål vid Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) meddelade den 20 maj 2022 en deldom i det aktuella straffrättsliga förfarandet. Genom deldomen fastställdes bland annat domarna från Tartu Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tartu) och Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen i Viru) i den del R.M. och E.M. befunnits skyldiga och dömts till påföljder för flera fall av bidragsbedrägeri.

24.

De fällande domarna mot de tilltalade och besluten om påföljder har således vunnit laga kraft. Riigikohus (Högsta domstolen) beslutade samtidigt att gå vidare med prövningen och genom särskild dom avgöra målet i den del som avsåg beslutet att förplikta R.M. att betala 87340,00 euro och R.M. och E.M. att solidariskt betala 56397,38 euro till staten som ersättning för de felaktigt utbetalade stöden till X.

25.

Den hänskjutande domstolen beslutade härvid att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

26.

Min rättsliga bedömning inriktas på domstolens begäran på den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga.

27.

Det är möjligt att den andra tolkningsfrågan inte behöver besvaras, eftersom den kan anses utgöra en del av den första frågan om den första frågan besvaras jakande så som jag föreslår.

28.

Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 54 och artikel 56 första stycket i förordning nr 1306/2013 samt artikel 35.6 första meningen i förordning nr 640/2014, jämförda med artikel 7 i förordning nr 2988/95, ska tolkas så, att krav på återbetalning av stöd som otillbörligt erhållits från Ejflu till följd av oegentligheter kan riktas inte bara mot stödmottagaren, utan även mot personer som tekniskt sett inte kan betraktas som stödmottagare men som har deltagit i genomförandet av de oegentligheter som ledde till den felaktiga utbetalningen av stödet.

29.

Den gemensamma jordbrukspolitiken ska genomföras genom delad förvaltning mellan medlemsstaterna och unionen. Unionens medel ska betalas ut till de slutliga stödmottagarna genom medlemsstaterna. En medlemsstat måste skydda unionens ekonomiska intressen effektivt och att se till att endast insatser som överensstämmer med unionsrätten finansieras med unionsmedel. Medlemsstaterna ska enligt artikel 58.1 i förordning nr 1306/2013 vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen och driva in felaktigt utbetalade belopp. Medlemsstaterna är nämligen bäst lämpade att driva in belopp som utbetalats felaktigt på grund av oegentligheter eller försummelse och att avgöra vilka åtgärder som är lämpligast att vidta i detta avseende. Det ankommer således särskilt på de nationella myndigheterna att välja de åtgärder som de anser vara mest lämpade för att driva in de aktuella beloppen. Dessa artiklar är, vad beträffar finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, ett uttryck för den allmänna omsorgsplikten enligt artikel 4.3 FEU, vilken förpliktar medlemsstaterna att genomföra indrivningar och vidta åtgärder för att avhjälpa oegentligheter så snart som möjligt. ( 5 ) Att de förfaranden och tidsfrister som är tillämpliga på indrivning enligt nationell rätt iakttas utgör en nödvändig minimiskyldighet, men det räcker inte för att visa att medlemsstaten har visat omsorg i den mening som avses i 58.1 i förordning nr 1306/2013. ( 6 )

30.

Denna allmänna redogörelse för lagstiftningen visar att medlemsstaterna omfattas av en särskild skyldighet att driva in felaktigt utbetalda belopp som tjänar till att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen.

31.

Som den danska regeringen mycket riktigt har påpekat i sin interventionsinlaga ( 7 ) har denna fråga stor betydelse för medlemsstaternas förmåga att genomföra effektiva kontroller av jordbruksstödets överensstämmelse med EU-lagstiftningen. Det problem som har gett upphov till tolkningsfrågorna i det nu aktuella målet – det vill säga att den enhet som har mottagit stödet och således juridiskt sett är ”stödmottagaren” (bolaget X), antingen inte existerar rättsligt eller inte längre har tillräckliga medel för att verkställa återbetalningen – är vanligt förekommande när de nationella myndigheterna ska kräva återbetalning av felaktigt utbetalt jordbruksstöd. En förutsättning för att skyldigheten att driva in felaktigt utbetalt stöd uppfylls effektivt är att medlemsstaterna kan inleda sådana förfaranden inte bara mot de direkta stödmottagarna utan även mot företrädare för (de berörda) företagen – i den mån de har deltagit i oegentligheterna – eller mot deras verkliga ägare. I sak handlar det om att säkerställa en ändamålsenlig verkan av unionsrättens bestämmelser. Ett system som på grund av en formalistisk tolkning tillåter sådana situationer riskerar att allvarligt undergräva möjligheten att driva in felaktigt utbetalda belopp och inbjuda till ett rättsstridigt beteende.

32.

Den nationella domstolen har i sin tolkningsfråga till domstolen även hänvisat till en eventuell direkt effekt av de unionsrättsliga bestämmelser som tillsammans skulle kunna utgöra rättslig grund för indrivning av felaktigt utbetalt stöd från de fysiska personer som ligger bakom bedrägeriet.

33.

Jag delar kommissionens uppfattning att frågan inte är huruvida artikel 7 i förordning nr 2988/95 har direkt effekt, utan huruvida den, tillsammans med sektorsspecifika bestämmelser, i sig är tillräcklig för att kräva återbetalning av stöd från de fysiska personer som företräder det stödmottagande bolaget och som har begått de handlingar som ligger till grund för oegentligheterna. Detta eftersom unionslagstiftaren har antagit sektorsspecifik lagstiftning om återbetalning men inte har antagit tillämpningsföreskrifter till denna lagstiftning för en sådan personkategori och det inte uttryckligen anges i lagstiftningen i den medlemsstat där oegentligheterna har begåtts att en administrativ åtgärd ska tillämpas på en sådan personkategori.

34.

Jag anser därför att följande rättsfrågor måste lösas för att begäran om förhandsavgörande ska få ett ändamålsenligt svar: a) Förhållandet mellan förordning nr 2988/95 och de sektorspecifika förordningarna (i synnerhet för att förstå huruvida de allmänna reglerna i förordning nr 2988/95 med avseende på administrativa åtgärder och de personer mot vilka krav på återbetalning av felaktigt utbetalt stöd kan riktas även gäller inom specifika sektorer där sådana bestämmelser saknas och det inte finns någon nationell genomförandelagstiftning till sådana bestämmelser). b) Andra principer (och andra regelverk) som är tillämpliga på administrativa sanktioner och åtgärder (och därmed att principer som EU-domstolen har slagit fast i några tidigare domar om sanktioner inte ska tillämpas). c) Fastställelse av vilka rättsregler som de personer som begått de rättsstridiga handlingarna omfattas av.

35.

Förordning nr 2988/95 innehåller flera allmänna bestämmelser i vilka det fastställs regler avsedda att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen.

36.

Förordningen reglerar alla situationer som medför oegentligheter, det vill säga en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för budgeten. ( 8 )

37.

Syftet med förordning nr 2988/95 är att skydda unionens ekonomiska intressen på alla områden och att fastställa en gemensam rättslig ram inom alla områden som omfattas av unionens politik. ( 9 )

38.

I skäl 5 anges att föreskrifter för olika sektorer i fråga om administrativa åtgärder och sanktioner ska vara i enlighet med förordning nr 2988/95. På samma sätt anges i skäl 39 i förordning nr 1306/2013 att förordning nr 2988/95 bör tillämpas eftersom det är nödvändigt att medlemsstaterna förebygger, upptäcker och effektivt beivrar eventuella oegentligheter som stödmottagare gör sig skyldiga till eller om de inte fullgör de skyldigheter de har.

39.

EU-domstolen (stora avdelningen) har också slagit fast att gemenskapslagstiftaren, på det gemenskapsrättsliga området för kontroller och sanktionsåtgärder mot oegentligheter, genom att anta förordning nr 2988/95 har slagit fast en rad allmänna principer och såsom en generell regel krävt att samtliga förordningar för vissa sektorer ska respektera dessa principer. ( 10 )

40.

Förordning nr 2988/95 är således en allmän förordning som visserligen inte hindrar att särskilda eller sektorspecifika bestämmelser införs på unionens olika verksamhetsområden men som innebär att sådana bestämmelser måste tolkas i enlighet med den allmänna ram som anges i förordningen.

41.

De allmänna principer som de sektorspecifika bestämmelserna ska anpassas till och som här är av intresse är, utöver artikel 1 som anges ovan, artikel 4 och artikel 7.

42.

I artikel 4.1 första strecksatsen i förordning nr 2988/95 anges att ”varje oegentlighet medför, som en allmän regel, att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in”, genom en återbetalningsskyldighet för belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt.

43.

Bokstavligt sett är det uppenbart att ordet ”medför”, även om det följs av ett inskjutet ”som en allmän regel”, inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning. Innebörden kan inte vara någon annan än att medlemsstaterna i händelse av oegentligheter ska driva in beloppen i fråga i enlighet med den ovan angivna omsorgsplikten, utom i de fall detta inte är möjligt. Ett exempel på undantag finns i de sektorsspecifika föreskrifterna, närmare bestämt i artikel 54.3 b i förordning nr 1306/2013 ( 11 ) (som jag redogör för nedan när det gäller den strukturella åtskillnaden mellan sanktioner och andra administrativa åtgärder).

44.

I artikel 7 föreskrivs att administrativa sanktioner får tillämpas inte bara mot sådana ekonomiska aktörer som avses i artikel 1, det vill säga fysiska eller juridiska personer, liksom andra enheter som enligt nationell lag har rättskapacitet, och som har begått oegentligheten. De kan också tillämpas mot personer som har deltagit i genomförandet av oegentligheten, samt mot dem som är skyldiga att stå till svars för oegentligheten eller förhindra att den begås.

45.

I artikel 7 fastställs således det subjektiva tillämpningsområdet för indrivning, det vill säga omfattningen av de personer som, beroende på omständigheterna, kan avkrävas återbetalning av det felaktigt utbetalda beloppet. Detta bekräftar det materialistiska perspektivet i förordningens bestämmelser, i enlighet med förordningens syften. Perspektivet bör, åtminstone vad beträffar en indrivningsåtgärd, vara ägnat att göra det möjligt för medlemsstaterna att tillämpa omsorgsplikten ändamålsenligt, så att beloppen ska kunna drivas in från de personer som i praktiken har orsakat oegentligheterna, utan att det lämnas öppet för möjliga och egentligen alltför enkla kringgåenden.

46.

Systematiskt är artikel 7 kopplad till och ett redskap för artikel 4.1, i vilken det slås fast, som en allmän unionsrättslig princip, att varje oegentlighet medför att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in.

47.

Dessa bestämmelser återges inte i artiklarna 54 och 56 i förordning nr 1306/2013 eller i artikel 35 i förordning nr 640/2014, vare sig i fråga om indrivningsskyldigheten eller i fråga om vilka personer som ett återbetalningskrav kan riktas mot. I dessa bestämmelser hänvisas endast till ”stödmottagare” som anges tillsammans med de fysiska eller juridiska personer som har tagit emot finansieringen.

48.

Detta är orsaken till den hänskjutande domstolens tvivel vilken, trots att den är övertygad om att indrivningen måste kunna riktas mot personer som steg för steg (genom att bilda ett bolag, erhålla stöd med oriktiga handlingar, lägga ned bolaget, bilda ett annat bolag som uppenbart saknar betalningsförmåga) har varit de verkliga huvudaktörer som orsakat det otillbörliga EU-stödet, tvivlar på att vad som anges i artiklarna 4 och 7 i förordning nr 2988/95, i avsaknad av specifika regler i de sektorspecifika förordningarna och i nationell lagstiftning, är tillräckligt för att utgöra lämplig rättslig grund för en indrivning.

49.

Dessa tvivel har framför allt sitt upphov i den omständigheten att EU-domstolen i domen i målet SGS Belgium ( 12 ) slog fast att förordning nr 2988/95 inte i sig utgjorde tillräcklig rättslig grund för beslut om sanktioner enligt artikel 5 i förordningen. EU-domstolen påpekade att det i fråga om vissa bestämmelser i förordningar kan erfordras att medlemsstaterna eller unionslagstiftaren antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra dessa (punkt 33) och att detta även gäller de administrativa sanktioner som åläggs de olika kategorier av aktörer som avses i förordning nr 2988/95 (punkt 34). För att en sanktion ska kunna tillämpas krävs därför att det föreskrivs i sektorsspecifik EU-lagstiftning eller, i avsaknad av sådan lagstiftning, i nationell lagstiftning att en administrativ sanktion ska tillämpas på denna personkategori (punkterna 43–62). Detta är förenligt med legalitetsprincipen. ( 13 )

50.

Den hänskjutande domstolens tvivel kan emellertid skingras genom att man visar på den strukturella skillnaden mellan administrativa åtgärder och sanktioner och genom en bokstavlig, systematisk och teleologisk tolkning av de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna.

51.

Redan en bokstavstolkning bör vara tillräcklig för att markera den tydliga skillnaden mellan sanktioner och andra administrativa åtgärder, till exempel indrivning av felaktigt utbetalda belopp. I artikel 4 i förordning nr 2988/95, som rör administrativa åtgärder, anges att varje oegentlighet ”medför” att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in. I artikel 5 i samma förordning, som rör sanktioner, anges att oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet ”kan leda till” följande administrativa sanktioner. Skillnaden i lagstiftningshänseende är uppenbar. En indrivning innebär, utom vid uttryckliga undantag, att den förmån som otillbörligt erhållits dras in utan att det krävs några vidare åtgärder eller närmare angivelser. ( 14 ) Ett beslut om sanktioner fattas eventuellt (”kan medföra”), eftersom det är beroende av subjektiva rekvisit (uppsåt eller försummelse) som för sin bedömning kräver genomförandeparametrar, på samma sätt som det krävs genomförandeparametrar för valet mellan de olika åtgärder som föreskrivs i artikel 5 vilket således ger ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet.

52.

Ingenting av detta gäller för den administrativa åtgärden att dra in en förmån (och det därmed sammanhängande återbetalningskravet) vilken inte kräver närmare angivelser eller genomförande och inte heller ger utrymme för någon skönsmässig bedömning. Ett fastställande av oegentligheter följs av en skyldighet att driva in belopp från personer som deltagit aktivt i oegentligheterna, vilka beskrivs klart och entydigt i artikel 7 i förordningen. ( 15 ) Först ska kravet om återbetalning naturligtvis riktas mot den fysiska eller juridiska person som är direkt ansvarig för oegentligheten (stödmottagaren i teknisk bemärkelse). I de fall detta på grund av de faktiska omständigheterna inte är möjligt, som i det nu aktuella fallet, ska kravet riktas mot de personer som har deltagit i genomförandet av oegentligheten eller som är skyldiga att stå till svars för den eller att förhindra att den begås.

53.

Vad som anges i artikel 4.4 i förordning nr 2988/95 är avgörande. De åtgärder som anges i denna artikel ska inte anses som sanktioner.

54.

En systematisk tolkning bekräftar detta synsätt. Såsom den danska regeringen mycket riktigt har påpekat skulle även bestämmelserna i ovan angiven artikel 54.3 b i förordning nr 1306/2013 vara meningslösa om de inte tolkades så, att andra personer än den direkta stödmottagaren kan vara ansvariga för oegentligheter och därför omfattas av en återbetalningsskyldighet.

55.

Artikel 2.2 i förordning nr 2988/95, där det anges att ”[a]dministrativa sanktioner [endast får] beslutas om de har införts genom en gemenskapsrättsakt som föregår oegentligheten” bekräftar vad som följer av principerna, det vill säga att legalitetsprincipen ska iakttas strikt vid beslut om påföljder (straffrättsliga påföljder eller administrativa sanktioner av straffkaraktär). ( 16 ) Den omständigheten att administrativa åtgärder inte nämns i denna bestämmelse bekräftar att det endast är rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar som är tillämpliga på dessa åtgärder. Den förstnämnda principen iakttas enligt min mening till fullo i den givna tolkningen, eftersom det anges otvetydigt i artikel 7 i förordning nr 2988/95 att följden av att oegentligheter konstateras i en finansiering som belastar unionsbudgeten blir att staten förpliktas driva in beloppen av de personer som konkret har bidragit till oegentligheterna. Principen om berättigade förväntningar kan naturligtvis inte göras gällande när det helt saknas god tro och det till och med är fråga om ett beteende i syfte att ge en oriktig bild av verkligheten och att försöka undgå följderna därav.

56.

Såsom kommissionen mycket riktigt har påpekat ( 17 ) har EU-domstolen slagit fast att de nationella myndigheterna, även om det i en sektorspecifik eller nationell lagstiftning inte finns någon bestämmelse som föreskriver en sanktion, är skyldiga att tillämpa en administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 4.1 första strecksatsen i förordning nr 2988/95, som består i att kräva att det otillbörligen erhållna stödet ska återbetalas, under förutsättning att det har styrkts – vilket är en fråga som det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva – att stödet har utbetalats felaktigt. ( 18 )

57.

Vad gäller syftena är det bara att upprepa vad som anges ovan i de allmänna övervägandena: Det främsta syftet med förordning 2988/95 är att effektivt skydda unionens ekonomiska intressen. Så blir inte fallet om en formalistisk tolkning av unionsrätten gör det orimligt svårt för medlemsstaterna att driva in felaktigt utbetalda belopp när det har fastställts att de personer som har gjort sig skyldiga till oegentligheterna har handlat på ett rättsstridigt sätt.

58.

Det är därför uppenbart att de principer som domstolen slog fast i domen i målet SGS Belgium inte kan överföras på fall där det endast är felaktigt utbetalda belopp som ska drivas in. Den omständigheten att personerna inte är direkta stödmottagare har ingen betydelse, eftersom de bestämmelser som den hänskjutande domstolen har hänvisat till sammantaget utgör en lämplig rättslig grund för att driva in felaktigt utbetalda belopp.

59.

En sista anmärkning ur processrättslig synvinkel, som har berörts av klagandena i det nationella målet: Den nationella regeringens skyldighet att rikta kravet på återbetalning av de felaktigt utbetalade beloppen mot det nybildade bolaget, trots att det saknar betalningsförmåga. Frågan förefaller mot bakgrund av det ovan anförda rent formell. För det fall den nationella domstolen fastställer att det av klagandena nybildade bolaget inte har förmåga att betala den avsevärda fordran, tycks det helt meningslöst att formulera ett återbetalningskrav som inte skulle kunna följas av lämpliga indrivningsåtgärder. Den hänskjutande domstolen måste också pröva eventuella förfaranden eller regler i nationell rätt som reglerar förhållandet mellan delägare, företagsledare och bolag. Mot bakgrund av det ovan anförda vill jag påpeka att enligt unionsrätten ska personer som har deltagit i oegentligheter jure proprio bära ansvaret för återbetalningen av belopp som felaktigt betalats ut som jordbruksstöd när det är fastställt att beloppen inte kan drivas in från stödmottagaren i teknisk bemärkelse.

60.

Den nationella domstolen måste också pröva huruvida nationell rätt medger att sådana personer kvalificeras som personer som antingen ”har deltagit i genomförandet av oegentligheten”, är ”skyldiga att stå till svars för oegentligheten” eller är ”skyldiga att förhindra att den begås”.

61.

En annan tolkning av artikel 7 i förordning nr 2988/95, jämförd med de sektorsspecifika bestämmelserna, skulle riskera att leda till att den som verkligen har gjort sig skyldig till bedrägeri går fri från ansvar vilket allvarligt skulle undergräva skyddet av unionens ekonomiska intressen. Inte minst eftersom det, som kommissionen mycket riktigt har påpekat, är enskilda personer som begår bedrägerier, inte juridiska personer. ( 19 )

62.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan på följande sätt:

”Artiklarna 4 och 7 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 samt artiklarna 54 och 56 i förordning (EU) nr 1306/2013 och artikel 35.6 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 ska tolkas på följande sätt:

Bestämmelserna utgör tillsammans en rättslig grund för krav på återbetalning av stöd som erhållits genom bedrägeri och som utbetalats av Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) riktade mot företrädare för den stödmottagande juridiska personen vilka avsiktligt har lämnat oriktiga uppgifter för att erhålla stödet.

Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera att det stödmottagande bolaget eller det bolag som har övertagit dess rättigheter och skyldigheter inte kan återbetala det felaktigt utbetalade stödet och att den person som återkravet riktas mot enligt nationell rätt anses vara en ’person som har deltagit i genomförandet av oegentligheten’, en ’person som är skyldig att stå till svars för oegentligheten’ eller en ’person som är skyldig att förhindra att den begås’.”