–

Estlands regering, genom N. Grünberg och M. Kriisa, båda i egenskap av ombud,

–

Spaniens regering, genom A. Ballesteros Panizo och M.J. Ruiz Sánchez, båda i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom C. Cattabriga, L. Grønfeldt och E. Randvere, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan I.L., en moldavisk medborgare som är bosatt i Estland och som har varit föremål för ett utvisningsbeslut, och Politsei- ja Piirivalveamet (polismyndigheten, Estland) (nedan kallad PPA). Målet rör ett beslut genom vilket PPA förordnade om att I.L. skulle tas i förvar på grund av att det förelåg en verklig risk för att denne skulle begå ett brott vars utredning och påföljd väsentligen skulle kunna försvåra förfarandet för avlägsnande.

3

I skälen 16 och 17 i direktiv 2008/115 anges följande:

4

I artikel 3.7 i direktivet definieras ”risk för avvikande” som ”skäl i det enskilda fallet och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag att anta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika”.

5

I artikel 15.1 i direktivet föreskrivs följande:

”Om inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när

Förvar ska vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.”

6

Artikel 68 i väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (lagen om skyldighet att lämna landet och om inreseförbud) av den 21 oktober 1998 (RT I 1998, 98, 1575), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad VSS), med rubriken ”Risk för avvikande”, har följande lydelse:

”Efter ett beslut om utvisning eller förvar av en utlänning ska det göras en bedömning av vederbörandes risk för avvikande. Det föreligger en risk för avvikande när

7

I artikel 15 i VSS, som har rubriken ”Förvar av utlänningen och avlägsnandeåtgärder”, föreskrivs följande:

”(1)   Utlänningen får hållas i förvar med stöd av punkt 2 nedan om de övervakningsåtgärder som föreskrivs i denna lag inte kan tillämpas verkningsfullt. Hållandet i förvar ska vara förenligt med proportionalitetsprincipen och ska i varje enskilt fall beakta relevanta omständigheter beträffande utlänningen.

(2)   Utlänningen får hållas i förvar när tillämpningen av de övervakningsåtgärder som föreskrivs i denna lag inte säkerställer en effektiv verkställighet av utvisningsbeslutet och särskilt när

…”

8

I.L. är en moldavisk medborgare som vistades i Estland med stöd av ett undantag från krav på visum.

9

Den 12 oktober 2020 frihetsberövades han som misstänkt för att ha vållat sin partner och ytterligare en kvinna kroppsskada och skadat deras hälsa.

10

I dom av den 13 oktober 2020 slog Harju Maakohus (Förstainstansdomstolen i Harju, Estland) fast att I.L. gjort sig skyldig till misshandel och dömde honom till fängelse i ett år, en månad och tjugoåtta dagar, åtföljt av en prövotid på två år. Nämnda domstol förordnade emellertid att I.L. skulle försättas på fri fot.

11

Samma dag upphävde PPA i förtid I.L:s rätt till vistelse i Estland och beslutade, i Harju Maakohus (Förstainstansdomstolen i Harju) lokaler, att han skulle hållas i förvar. PPA motiverade sistnämnda beslut med att det förelåg en ”risk för avvikande” i den mening som avses i artikel 15.2 led 1 VSS. I protokollet om frihetsberövandet anges att den berörda personen togs i förvar med hänsyn till hans attityd till det begångna brottet och till hans beteende efter det att han dömts för brottet. Enligt PPA fanns det under dessa omständigheter anledning att tro att den berörda personen skulle kunna försöka undandra sig avlägsnandet, trots att han lovat att lämna landet frivilligt och att han begärt att ett beslut om frivillig avresa skulle meddelas.

12

PPA riktade även ett föreläggande till I.L. att lämna Estland, med motiveringen att han vistades olagligt där.

13

Genom beslut av den 15 oktober 2020 beviljade Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) PPA:s ansökan om att I.L. skulle placeras i en förvarsanläggning fram till dess att han avlägsnats, utan möjlighet till förlängning av förvaret efter den 15 december 2020.

14

Genom beslut av den 2 december 2020 ogillade Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn, Estland) I.L:s överklagande av beslutet från Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn).

15

Under tiden hade I.L. den 23 november 2020 utvisats till Moldavien.

16

I.L. överklagade beslutet från Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn) till Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) och yrkade att beslutet skulle upphävas och att det skulle fastställas att det var rättsstridigt att placera honom i förvar. I.L. preciserade i sitt överklagande att han hade rätt att väcka talan om skadestånd mot PPA om Riigikohus (Högsta domstolen) meddelade ett avgörande i vilket det fastställdes att placeringen i förvar var rättsstridig.

17

Den hänskjutande domstolen har preciserat att det nationella målet endast avser ett tillstånd att placera I.L. i förvar.

18

I motsats till PPA:s bedömning anser den hänskjutande domstolen att I.L. inte kunde tas i förvar på grundval av en ”risk för avvikande” i den mening som avses i artikel 15.2 led 1 i VSS. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende konstaterat att inget av de fall som räknas upp i artikel 68 i denna lag, vars syfte är att definiera begreppet ”risk för avvikande”, föreligger under omständigheterna i det nationella målet.

19

Vad särskilt gäller det kriterium som fastställs i artikel 68 led 4 i VSS, som avser fall där en brottmålsdom leder till ett frihetsstraff, har den hänskjutande domstolen understrukit att detta förutsätter att det föreligger ett slutligt avgörande. Det avgörande varigenom I.L. fälldes vann laga kraft först efter det att Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn) hade beslutat att tillåta att han tas i förvar.

20

Den hänskjutande domstolen har tillagt att placeringen i förvar inte heller kunde grundas på artikel 15.2 led 2 och 3 i VSS, vilka avser åsidosättande av samarbetsskyldigheten respektive avsaknad av nödvändiga handlingar för återresan.

21

Den hänskjutande domstolen anser följaktligen att frågan huruvida förvaret av I.L. är lagenligt beror på om uppräkningen i artikel 15.2 i VSS är uttömmande.

22

Enligt en första tolkning är de tre skäl för förvar som anges i artikel 15.2 i VSS uttömmande. Eftersom I.L. inte omfattas av något av dessa tre skäl ska förvaret anses vara rättsstridigt.

23

Enligt en andra tolkning är dessa skäl inte uttömmande, utan illustrerar ett allmänt kriterium, nämligen risken för att ett effektivt verkställande av avlägsnandet äventyras, vilket framgår av artikel 15.2 första meningen i VSS.

24

Den hänskjutande domstolen anser att omständigheterna i målet vid den nationella domstolen faktiskt skulle kunna medföra en sådan risk, eftersom det fanns en verklig risk för att I.L. skulle försöka lösa konflikten med sin före detta partner och i samband med detta göra sig skyldig till ett nytt brott. Ett fastställande och en påföljd i ett domstolsavgörande avseende ett sådant brott samt, i förekommande fall, verkställigheten av den utdömda påföljden skulle emellertid ha varit av sådant slag att verkställigheten av avlägsnandet skulle ha skjutits upp till en obestämd tidpunkt.

25

Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida en sådan tolkning är förenlig med artikel 15.1 i direktiv 2008/115.

26

Den hänskjutande domstolen önskar särskilt få klarhet i huruvida artikel 15.1 i direktiv 2008/115 kan tolkas så, att den tillåter förvar på grundval av det ovan angivna allmänna kriteriet, det vill säga risken för att en effektiv verkställighet av avlägsnandet äventyras, eller om ett av de två skäl som uttryckligen anges i denna bestämmelse måste uppfyllas.

27

Mot denna bakgrund beslutade Riigikohus (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 15.1 första meningen i [direktiv 2008/115] tolkas så, att medlemsstaterna får ta en tredjelandsmedborgare i förvar när det föreligger en reell risk för att denne, medan denne befinner sig i frihet, före avlägsnandet begår ett brott, för vilket utredning och påföljder i väsentlig grad kan försvåra verkställigheten av avlägsnandet?”

28

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 15.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den tillåter en medlemsstat att besluta att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet ska tas i förvar enbart på grundval av ett allmänt kriterium avseende risken för att en effektiv verkställighet av avlägsnandet äventyras, utan att något av de specifika skäl för förvar som klart anges i den lagstiftning som införlivar denna bestämmelse med nationell rätt är uppfyllt.

29

Enligt de förklaringar som den har lämnat till EU-domstolen har den hänskjutande domstolen konstaterat att inget av de specifika skäl för förvar som föreskrivs i artikel 15.2 i VSS, vilken syftar till att införliva artikel 15.1 i direktiv 2008/115 med estnisk rätt, vilka grundar sig på en risk för avvikande, åsidosättande av samarbetsskyldigheten respektive avsaknad av nödvändiga handlingar för återresan, är uppfyllt under omständigheterna i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen anser däremot att det allmänna kriterium som anges i tolkningsfrågan, det vill säga risken för att en effektiv verkställighet av avlägsnandet äventyras, är uppfyllt, eftersom det fanns en verklig risk för att den berörda personen skulle begå ett brott för vilket utredning och påföljd hade kunnat skjuta upp avlägsnandet till en obestämd tidpunkt.

30

Enligt artikel 15.1 i direktiv 2008/115 får den berörda personen endast tas i förvar ”för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet”.

31

Domstolen har i detta avseende preciserat att det endast är om verkställigheten av beslutet om återvändande i form av avlägsnande riskerar att äventyras av den berörda personens beteende, mot bakgrund av en bedömning i det enskilda fallet, som medlemsstaterna får frihetsberöva honom eller henne genom en förvarsåtgärd (dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

32

Av detta följer att förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna som det beslutats om i avvaktan på avlägsnande av vederbörande endast är avsett att säkerställa att återvändandeförfarandet genomförs på ett effektivt sätt och inte tjänar något bestraffningssyfte (dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 38).

33

En förvarsåtgärd som en medlemsstat har beslutat om på grundval av den nationella lagstiftning som syftar till att införliva artikel 15.1 i direktiv 2008/115 ska således uppfylla ett allmänt kriterium avseende risken för att en effektiv verkställighet av avlägsnandet äventyras.

34

Detta innebär emellertid inte att artikel 15.1 i direktiv 2008/115 ska förstås så, att det allmänna kriteriet som sådant fastställer ett skäl för förvar och tillåter en medlemsstat att besluta om förvar enbart på denna grund.

35

I artikel 15.1 i direktiv 2008/115 föreskrivs nämligen uttryckligen två skäl för förvar, dels att det föreligger en risk för avvikande enligt definitionen i artikel 3 led 7 i direktivet, dels att den berörda personen håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet.

36

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 30–34 i sitt förslag till avgörande framgår det visserligen av den första meningen i artikel 15.1 i direktiv 2008/115, och särskilt av orden ”särskilt”, att dessa två skäl inte är uttömmande. Medlemsstaterna får således föreskriva andra särskilda skäl för förvar, utöver de två skäl som uttryckligen anges i denna bestämmelse.

37

Det ska emellertid understrykas att medlemsstaternas möjlighet att anta kompletterande skäl för förvar är strikt begränsad av såväl de krav som följer av direktiv 2008/115 i sig som av de krav som följer av skyddet för de grundläggande rättigheterna, särskilt den grundläggande rätten till frihet som stadfästs i artikel 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

38

Såsom det har erinrats om i punkterna 30–33 ovan kan beslut om förvar endast fattas för det fall verkställigheten av beslutet om återvändande i form av ett avlägsnande riskerar att äventyras av den berörda personens uppträdande och ska endast syfta till att säkerställa återvändandeförfarandets effektivitet.

39

Domstolen konstaterar i förevarande fall att detta krav uppfyller ett allmänt kriterium, såsom det som anges i tolkningsfrågan, avseende risken för att en effektiv verkställighet av avlägsnandet äventyras.

40

Vidare bör användningen av förvar inför avlägsnande begränsas och villkoras av att proportionalitetsprincipen iakttas, vilket även bekräftas av skäl 16 i direktiv 2008/115.

41

Domstolen erinrar om att direktiv 2008/115 syftar till att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande med fullständig respekt för de berörda personernas mänskliga rättigheter och värdighet (dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

42

Varje förvar som omfattas av detta direktiv är strikt reglerat i bestämmelserna i kapitel IV i direktivet, för att säkerställa dels att proportionalitetsprincipen iakttas vad gäller de medel som används och de mål som eftersträvas, dels att de berörda tredjelandsmedborgarnas grundläggande rättigheter iakttas (dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

43

Av detta följer att en medlemsstat inte i något fall kan lägga till ett kompletterande skäl för förvar avseende en situation där tillämpningen av mindre ingripande åtgärder, som bland annat ska vara förenliga med de berörda personernas grundläggande rättigheter, räcker för att säkerställa att återvändandeförfarandet blir effektivt.

44

Vad närmare bestämt gäller de krav som följer av skyddet för den grundläggande rätten till frihet, som slås fast i artikel 6 i stadgan, hänvisar domstolen till domen av den 15 mars 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).

45

I den domen påpekade domstolen att artikel 28 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31), genom att tillåta att en sökande tas i förvar i syfte att säkerställa de överföringsförfaranden som föreskrivs i denna förordning, när det finns en icke försumbar risk för att sökanden avviker, föreskriver en begränsning av utövandet av den grundläggande rättigheten (dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 36).

46

På samma sätt föreskriver artikel 15.1 i direktiv 2008/115, genom att tillåta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande tas i förvar för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, en begränsning av den grundläggande rätten till frihet som slås fast i artikel 6 i stadgan.

47

Det framgår härvidlag av artikel 52.1 i stadgan att varje begränsning i utövandet av denna rättighet ska vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i stadgan, samt med proportionalitetsprincipen. I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), föreskrivs i artikel 52.3 i stadgan att dessa rättigheter ska ha samma innebörd och räckvidd som i Europakonventionen, samtidigt som det preciseras att unionsrätten kan tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Artikel 6 i stadgan ska följaktligen tolkas mot bakgrund av artikel 5 i Europakonventionen som utgör den lägsta tillåtna skyddsnivån (dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 37).

48

När det gäller de krav som den rättsliga grunden för en begränsning av rätten till frihet ska uppfylla, har domstolen, mot bakgrund av Europadomstolens dom av den 21 oktober 2013, Del Río Prada mot Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), slagit fast att en nationell lag som tillåter frihetsberövande måste, för att uppfylla kraven i artikel 52.1 i stadgan, vara tillräckligt tillgänglig, exakt och förutsebar i sin tillämpning för att undvika varje risk för godtycke (dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 38, och se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud), C‑806/18, EU:C:2020:724, punkt 41).

49

I sistnämnda avseende har domstolen även understrukit att syftet med de garantier som avser frihet, såsom de stadfästs såväl i artikel 6 i stadgan som i artikel 5 i Europakonventionen, särskilt består i att skydda den enskilde mot godtycklighet. För att genomförandet av en frihetsberövande åtgärd ska vara förenligt med detta syfte krävs det således bland annat att detta helt saknar inslag av ont uppsåt eller svekfullt handlande från myndigheternas sida (dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 39, och dom av den 12 februari 2019, TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punkt 59).

50

Av det ovan anförda följer att placeringen i förvar av en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande, vilket utgör ett allvarligt ingrepp i dennes rätt till frihet, är underkastad strikta garantier, nämligen att det finns en rättslig grund, klarhet, förutsebarhet, tillgänglighet och skydd mot godtycklighet (dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 40).

51

Vad gäller kravet på rättslig grund ska det i förevarande fall konstateras att begränsningen av rätten till frihet, under omständigheterna i det nationella målet, grundar sig på artikel 15 VSS, det vill säga en nationell lagbestämmelse som syftar till att genomföra artikel 15.1 i direktiv 2008/115.

52

Efter detta klargörande finns det anledning att fråga sig om de övriga garantier som nämnts ovan har iakttagits i det fall som avses i tolkningsfrågan, där den berörda personen tas i förvar enbart på grundval av ett allmänt kriterium avseende risken för att en effektiv verkställighet av avlägsnandet äventyras, utan att något av de särskilda skäl för förvar som föreskrivs i denna bestämmelse i nationell rätt är uppfyllt.

53

I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 47–49 i förevarande dom ska det i detta avseende framhållas att det utrymme för en individuell skönsmässig bedömning som de berörda myndigheterna förfogar över måste utövas inom vissa på förhand fastställda gränser. Det är således av avgörande betydelse att kriterierna för att fastställa grunden för ett frihetsberövande är klart definierade i en rättsakt som är bindande och tillämpas på ett förutsebart sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 42).

54

Det kan konstateras att ett allmänt kriterium avseende risken för att ett effektivt genomförande av avlägsnandet äventyras inte uppfyller kraven på klarhet, förutsebarhet och skydd mot godtycklighet, såsom Europeiska kommissionen med rätta har gjort gällande. Eftersom ett sådant kriterium inte är tillräckligt exakt, särskilt när det gäller fastställandet av de faktorer som de behöriga nationella myndigheterna måste beakta vid bedömningen av om det föreligger en sådan risk som det grundar sig på, gör detta kriterium det inte möjligt för de berörda personerna att med den säkerhet som krävs förutse i vilka fall de kan komma att placeras i förvar. Av samma skäl ger ett sådant kriterium inte dessa personer ett lämpligt skydd mot godtycke.

55

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 15.1 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att en medlemsstat inte får besluta om förvar av en tredjelandsmedborgare, som vistas olagligt i landet, enbart på grundval av ett allmänt kriterium avseende risk för äventyrande av den effektiva verkställigheten av ett avlägsnande, utan att något av de specifika skäl för förvar som klart anges i den lagstiftning som införlivar denna bestämmelse med nationell rätt är uppfyllt.

56

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna,

ska tolkas så, att

en medlemsstat inte får besluta om förvar av en tredjelandsmedborgare, som vistas olagligt i landet, enbart på grundval av ett allmänt kriterium avseende risk för äventyrande av den effektiva verkställigheten av ett avlägsnande, utan att något av de specifika skäl för förvar som klart anges i den lagstiftning som införlivar denna bestämmelse med nationell rätt är uppfyllt.