1.

I denna begäran om förhandsavgörande aktualiseras vissa problem som liknar dem som domstolen behandlade i domen av den 25 juni 2020 som handlade om vindkraftverken i Aalter och Nevele ( 2 ) och som rör miljöbedömning av planer och program.

2.

I mitt förslag till avgörande i det målet gjorde jag gällande att bedömningen av vissa ”projekts” eller vissa ”planers och programs” miljöpåverkan (eller inverkan på miljön) är ett av de viktigaste instrumenten i unionsrätten för att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön. ( 3 )

3.

Bedömningen av inverkan på miljön av projekt regleras av direktiv 2011/92/EU ( 4 ) och miljöpåverkan av planer och program regleras av direktiv 2001/42/EG. ( 5 ) De båda direktiven kompletterar varandra, eftersom det sistnämnda ”syftar till att tidigarelägga miljökonsekvensbedömningen till de nationella myndigheternas strategiska planeringsfas. Den bedömning av miljökonsekvenserna som det föreskriver är således mer omfattande och allmän än den bedömning som görs vid ett konkret projekt”. ( 6 )

4.

Jag klargjorde då att ”[m]ot bakgrund av detta är det svåra att bedöma hur långt kravet på SMB sträcker sig. Det är uppenbart att det ligger över nivån för bedömning av enskilda projekt, men även att det inte ska anses omfatta alla bestämmelser i en medlemsstat som berör miljön”. ( 7 )

5.

Förevarande mål är ett bra exempel på denna svårighet, vilken tycks kvarstå trots klargörandena i domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele. Det är nödvändigt att ytterligare klargöra när en plan eller ett program innehåller en referensram för utarbetande av projekt som omfattas av bilagorna I och II i MKB-direktivet och som därmed kräver en föregående strategisk miljöbedömning.

6.

Artikel 1 har följande lydelse:

”Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.”

7.

I artikel 2 föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

…”

8.

I artikel 3 föreskrivs följande:

”1.   En miljöbedömning, i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2 till 4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

2.   Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program

3.   Planer och program som avses i punkt 2 och i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i planer och program som avses i punkt 2 skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

4.   Medlemsstaterna skall avgöra om andra planer och program än de som avses i punkt 2 och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

5.   Medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som avses i punkterna 3 och 4 ovan kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt. I detta syfte skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga II, för att säkerställa att planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan omfattas av detta direktiv.

…”

9.

2 § sjunde stycket ( 8 ) har följande lydelse:

”7)   I denna lag avses med planer och program enbart planer och program som föreskrivs i federal lagstiftning eller i Europeiska unionens rättsakter

…”

10.

I 35 § föreskrivs följande:

”1.   En strategisk miljöbedömning ska utföras med avseende på planer och program

2.   För andra planer och program än de som avses i första stycket krävs bara en strategisk miljöbedömning om det fastställs en ram för beslut om tillstånd för sådana projekt som förtecknas i bilaga 1 eller andra projekt och det efter en preliminär bedömning av det konkreta fallet i den mening som avses i fjärde stycket är sannolikt att de får betydande inverkan på miljön …

3.   Det fastställs en ram för beslut om tillstånd för projekt om planen eller programmet innehåller viktiga kriterier för efterföljande beslut om godkännande, bland annat rörande projektens nödvändighet, räckvidd, placering, karaktär eller driftsvillkor eller rörande resursanvändning.

…”

11.

I 20 § ( 9 ) föreskrivs följande:

”…

2.   Delar av naturen och landskapet får skyddas

…

4) i enlighet med 26 §, som landskapsskyddade områden,

…”.

12.

I 26 § föreskrivs följande:

”1.   Landskapsskyddade områden är områden som har inrättats på ett rättsligt bindande sätt i vilka det krävs ett särskilt skydd av naturen och landskapet

2.   Med särskild hänsyn till 5 § första stycket och vad som föreskrivs i mer detaljerade bestämmelser, är det förbjudet att i landskapsskyddade områden vidta åtgärder som förändrar områdenas karaktär eller som strider mot det särskilda syftet att skydda dem.” ( 10 )

13.

I 12 § första stycket ( 11 ) föreskrivs följande:

”1.   Skyddet av delar av naturen och landskapet enligt 20 § andra stycket punkterna 1, 2, 4, 6 och 7 i lagen om naturskydd och landskapsvård, ska regleras i förordningar, om inte annat föreskrivs i denna lag…”

14.

18 § har följande lydelse:

”1.   Ett officiellt tillstånd som krävs enligt skyddsbestämmelser i en förordning ska ersättas av ett officiellt tillstånd som krävs enligt andra bestämmelser. Ett sådant tillstånd får bara beviljas om villkoren för att bevilja tillstånd enligt skyddsbestämmelserna i förordningen och i den behöriga myndighetens beslut är uppfyllda enligt naturskyddslagstiftningen.

…”

15.

51 § har följande lydelse:

”1.   Behöriga organ är

…

…”

16.

I 1 § i denna förordning ( 12 ) föreskrivs att ”… Floden Inns lopp skyddas, inklusive dess avrinningsområde och alluvialslätter.”

17.

Vad beträffar dess skyddssyfte föreskrivs följande i 3 §:

”Syftet med det landskapsskyddade området ’Inntal Süd’ är att

1)   säkerställa ekosystemets avkastning, i synnerhet att bevara, gynna och återställa alluviala lövskogar och döda flodarmar samt levnadsförhållandena för de karaktäristiska växt- och djurarter som är anpassade till dem och deras biocenos,

2)   bevara naturlandskapets mångfald, egenart och skönhet, i synnerhet stärka flodlandskapets karaktär och bevara jordbrukskulturlandskapet,

3)   bevara och optimera vattensystemets funktion för att även gynna floden Inns fortsatta lopp och dess bifloder samt hålla kvar ytvattnet,

4)   för allmänheten skydda och bevara de delar av landskapet som är viktiga för friluftslivet, samtidigt som naturen och landskapet i möjligaste mån respekteras och strömmarna av besökare kanaliseras.”

18.

Enligt 4 §, som handlar om förbud, är ”alla åtgärder i landskapsskyddade områden som påverkar deras karaktär eller som strider mot det eftersträvade skyddssyftet förbjudna (3 §)”.

19.

I 5 § föreskrivs följande:

”1.   Tillstånd krävs från Landratsamt Rosenheim (administrativ myndighet i distriktet Rosenheim), i egenskap av underordnad myndighet med ansvar för naturskydd (43 § andra stycket punkt 3 BayNatSchG) för den som i det landskapsskyddade området har för avsikt att göra följande:

2.   Tillstånd ska beviljas, med förbehåll för vad som föreskrivs i andra bestämmelser, när den planerade åtgärden inte ger upphov till någon av de verkningar som nämns i punkt 4 eller när dessa verkningar kan kompenseras med hjälp av kompletterande bestämmelser.

…”

20.

Vad gäller undantag föreskrivs följande i 7 §:

”1.   På de villkor som anges i 67 § BNatSchG, får i enskilda fall undantag från förbuden i 4 § i denna förordning medges …”

21.

Landkreis Rosenheim (distriktet Rosenheim, Tyskland) antog Inntal Süd-förordningen med verkan från och med den 27 april 2013, utan att ha genomfört någon strategisk miljöbedömning eller någon förhandsprövning för en sådan bedömning.

22.

Enligt förordningen skyddas ett område på ungefär 4021 hektar, vilket är cirka 650 hektar mindre än det område som skyddades av de tidigare bestämmelserna, från 1952 och 1977, vilka helt eller delvis upphävdes.

23.

Bund Naturschutz in Bayern e.V. (nedan kallad Bund Naturschutz) är en naturskyddsförening som hade medverkat i förfarandet för att utarbeta Inntal Süd-förordningen. Föreningen var missnöjd med förordningens innehåll och ingav en ansökan om normprövning av den till Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayerns förvaltningsöverdomstol, Tyskland), som fann att ansökan inte kunde tas upp till sakprövning.

24.

Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) ska pröva föreningens överklagande (”revision”) av beslutet i första instans.

25.

Den hänskjutande domstolen anser att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning, enligt nationell lag. Vad beträffar normprövningen kan klaganden inte göra gällande att några rättigheter har kränkts och klaganden saknar därför talerätt. Ansökan kan inte tas upp till sakprövning, eftersom Inntal Süd-förordningen inte utgör något beslut och det enligt nationell rätt inte heller föreligger någon skyldighet att göra en strategisk miljöbedömning eller en förhandsprövning för en sådan bedömning.

26.

Enligt den hänskjutande domstolen kan emellertid besvarandet av de hänskjutna frågorna medföra att Bund Naturschutz ansökan ska bifallas.

27.

De två första frågorna syftar till att få klarlagt huruvida det enligt artikel 3.2 a i SMB-direktivet förelåg en skyldighet att genomföra en strategisk miljöbedömning av Inntal Süd-förordningen. I så fall ska överklagandet tas upp till sakprövning och även bifallas i sak. I så fall är domstolen sannolikt skyldig att ogiltigförklara Inntal Süd-förordningen, eftersom man har underlåtit att vidta ett nödvändigt steg i förfarandet för att anta förordningen.

28.

Även den tredje frågan beträffande artikel 3.4 i SMB-direktivet är relevant för att tvisten ska kunna avgöras. Om det i Inntal Süd-förordningen fastställs en ram för kommande tillstånd för projekt i den mening som avses i artikel 3.4 i SMB-direktivet skulle Landkreis Rosenheim enligt nationell rätt ha haft en skyldighet att genomföra en förhandsprövning av förordningen och således en undersökning i det enskilda fallet i den mening som avses i artikel 3.5 i SMB-direktivet. I detta fall skulle en talan kunna tas upp till sakprövning och förordningen ogiltigförklaras.

29.

Mot bakgrund av detta hänskjuter Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen) följande tolkningsfrågor för ett förhandsavgörande:

30.

Skriftliga yttranden har getts in av Bund Naturschutz, Landkreis Rosenheim, Landesanwaltschaft Bayern, den tyska, den tjeckiska och den irländska regeringen samt Europeiska kommissionen. Med undantag av den tjeckiska regeringen närvarade de alla vid förhandlingen den 7 juni 2021.

31.

Den hänskjutande domstolen vill veta om artikel 3.2 a i SMB-direktivet ska tolkas så att en rättsakt som den omtvistade förordningen utgör en plan eller ett program som ska bli föremål för en strategisk miljöbedömning.

32.

I domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele slog domstolen bland annat fast följande:

33.

De bestämmelser som reglerar tillämpningsområdet för SMB-direktivet återfinns i första hand i två artiklar som hänger samman med varandra:

34.

Enligt artikel 3.4 i SMB-direktivet ska en strategisk miljöbedömning göras av planer och program som rör verksamheter som inte är känsliga men som kan medföra betydande miljöpåverkan. Om sådana planer och program handlar den tredje tolkningsfrågan.

35.

Kombineras dessa bestämmelser visar det sig i själva verket att det ställs fyra villkor, vilka jag ska bedöma för att avgöra huruvida lokala bestämmelser som Inntal Süd-förordningen är en plan eller ett program som omfattas av artikel 3.2 a i SMB-direktivet.

36.

Utgångspunkten för den hänskjutande domstolen är att den förordningen, mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis, ”utgör en plan eller ett program, i den mening som avses i artikel 2 a i [SMB]-direktivet”. ( 14 ) Det är en ståndpunkt som jag instämmer med, vilket jag ska redogöra för nedan.

37.

Det första villkoret, vars prövning inte brukar ge upphov till några tolkningsproblem, är att de nationella bestämmelserna ska ha antagits eller utarbetats av en myndighet i en medlemsstat, på nationell, regional eller lokal nivå.

38.

I förevarande mål är det ingen som har ifrågasatt att förordningen antogs av en lokal tysk myndighet, nämligen Landkreis Rosenheim.

39.

Enligt artikel 2 a andra strecksatsen i SMB-direktivet avses med planer och program som antas av myndigheterna i en medlemsstat, och som ingår i dess tillämpningsområde, planer och program ”som krävs i lagar och andra författningar”.

40.

Sedan domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ska planer och program ”som krävs”, i den mening som avses i och för tillämpning av SMB-direktivet, anses vara sådana planer och program vars antagande regleras i nationella lagar och andra nationella författningar och det i lagarna och författningarna fastställs dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planen eller programmets utarbetande. ( 15 )

41.

Domstolen gjorde där en generös tolkning av direktiv 2001/42, och fann att det omfattar planer och program som föreskrivs i nationella lagar och andra författningar, såväl om deras antagande är obligatoriskt som om det är frivilligt. ( 16 )

42.

Denna rättspraxis har ”ifrågasatts” och det föreslogs uttryckligen att domstolen skulle ändra den i målet Vindkraftverk i Aalter och Nevele.

43.

I det målet valde domstolen emellertid att inte ändra sin tidigare rättspraxis. Domstolen bekräftade att ”[målen i direktivet] skulle kunna äventyras om artikel 2 a i direktiv 2001/42 tolkades så, att endast planer eller program vars antagande är obligatoriskt omfattas av den skyldighet att göra en miljöbedömning som föreskrivs i direktivet. [Det finns] nämligen ofta inte någon allmän skyldighet att anta nämnda planer eller program. Vidare skulle en sådan tolkning göra det möjligt för en medlemsstat att enkelt kringgå denna skyldighet att göra en miljöbedömning genom att medvetet undvika att föreskriva att de behöriga myndigheterna är skyldiga att anta sådana planer eller program.” ( 17 )

44.

Av detta följer att artikel 2 a andra strecksatsen i SMB-direktivet ska tolkas så, ”att det ska anses att planer och program ’krävs’, i den mening som avses i och vid tillämpningen av detta direktiv, när antagandet av dessa regleras i nationella lagar och andra författningar, i vilka det fastställs vilken myndighet som är behörig att anta dem och förfarandet för deras utarbetande”. ( 18 )

45.

Landesanwaltschaft Bayern uppmanar än en gång EU-domstolen att ändra sin rättspraxis, ( 19 ) men jag anser inte att den anför några nya tungt vägande argument för sin ståndpunkt. Den hänskjutande domstolen å sin sida, ställer inte någon fråga rörande detta.

46.

Efter domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, anser jag att frågan slutgiltigt har avgjorts av domstolens stora avdelning och att det inte finns något skäl att ompröva denna rättspraxis.

47.

Enligt den hänskjutande domstolen ( 20 ) antogs Inntal Süd-förordningen med stöd av bestämmelserna i BNatSchgG. Det rör sig således om en förordning som föreskrivs i rättsliga bestämmelser, även om dess utarbetande inte var obligatoriskt. Den uppfyller följaktligen det andra villkoret för att anses vara en plan eller ett program som ska bli föremål för en strategisk miljöbedömning.

48.

I artikel 3.2 a i SMB-direktivet anges att om inte annat följer av punkt 3 i den artikeln ”ska en miljöbedömning utföras för alla planer och program som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning”.

49.

Domstolen har slagit fast att ”[a]v artikel 3 i direktiv 2001/42 framgår att skyldigheten att genomföra en miljöbedömning avseende en viss plan eller ett visst projekt förutsätter att planen eller projektet, som avses med denna bestämmelse, kan antas medföra betydande miljöpåverkan … Närmare bestämt ska planer och program, enligt artikel 3.2 a i direktivet, regelmässigt vara föremål för en miljöbedömning om de utarbetas för vissa sektorer och om de anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 2011/92 …”. ( 21 )

50.

Det rör sig om sektorer som är känsliga ur miljösynpunkt, såsom framgår av bilagorna I och II till MKB-direktivet och av direktiv 92/43/EEG, ( 22 ) och som regelmässigt ska vara föremål för en strategisk miljöbedömning. ( 23 )

51.

Enligt den hänskjutande domstolen avsåg Inntal Süd-förordningen en sektor (sektorn för naturskydd och landskapsvård) som inte uppfyller villkoren i artikel 5 i SMB-direktivet och därför inte finns med bland de som nämns i artikel 3.2 a i direktivet. ( 24 )

52.

Den hänskjutande domstolen anger vidare att EU-domstolen endast vid ett fåtal tillfällen har uttalat sig om villkoret om ”utarbetande” med avseende på en viss sektor, och den vill därför att EU-domstolen ska klargöra

53.

Domstolen har visserligen inte varit särskilt krävande när den har prövat detta villkor för att avgöra om en plan eller ett program ska underkastas en strategisk miljöbedömning innan den/det antas. Det krävs bara att planen eller programmet gäller, berör, avser eller påverkar en av dessa sektorer för att den/det ska anses ha utarbetats med avseende på den sektorn, om den finns med bland de sektorer som nämns i artikel 3.2 a i SMB-direktivet. ( 26 )

54.

Domstolen har även gjort en vid tolkning av de känsliga sektorer som nämns i den artikeln. Närmare bestämt

55.

Enligt min uppfattning finns det inget som hindrar att nationella åtgärder som syftar till att skydda naturen och landskapet utarbetas med avseende på känsliga sektorer som anges i artikel 3.2 a i SMB-direktivet, även om de inte direkt och specifikt, utan indirekt, syftar till ett sådant skydd. Det innebär att om de övriga villkoren är uppfyllda, kräver sådana planer och program i allmänhet att det görs en strategisk miljöbedömning innan de antas.

56.

I sitt skriftliga yttrande har kommissionen gjort gällande att artikel 3.2 a i SMB-direktivet innehåller en uttömmande förteckning över särskilda sektorer som inte kan utökas eller omfatta andra sektorer som inte uttryckligen anges, eftersom det var lagstiftarens avsikt. ( 31 )

57.

Domstolen har i sina domar inte fört in några nya känsliga sektorer i denna uttömmande förteckning. Den har bara valt att inte tolka de sektorer som nämns i förteckningen restriktivt och att inte kräva att planen eller programmet har utarbetats med en direkt och uttrycklig inriktning på en eller flera av dessa sektorer, utan det räcker att de berör, avser eller påverkar dem.

58.

Jag instämmer med domstolens tolkning och jag ser inget skäl till att föreslå någon ändring av denna rättspraxis.

59.

Ordalydelsen av artikel 3.2 a i SMB-direktivet ger stöd för en sådan tolkning av bestämmelsen. I olika språkversioner används formuleringar som talar för att den ska tillämpas på alla planer och program som har utarbetats för de känsliga sektorerna. ( 32 ) Denna formulering gör det möjligt att tolka texten så att planen eller programmet inte uttryckligen och uteslutande måste vara inriktad/inriktat på en av dessa sektorer, utan det räcker att den/det berör sektorn i avsevärd mån.

60.

Till skillnad från vad den tyska, den irländska och den tjeckiska regeringen anser, innebär en sådan tolkning inte en omotiverad utvidgning av tillämpningsområdet för artikel 3.2 i SMB-direktivet, på bekostnad av artikel 3.4. Jag anser att man därigenom undviker att medlemsstaterna kringgår kravet på en strategisk miljöbedömning för planer och program som berör känsliga sektorer genom att kamouflera dem med andra formuleringar och till exempel ange att de är inriktade på naturskydd och landskapsvård.

61.

I själva verket bygger invändningarna på denna punkt i viss mån på en terminologisk tvetydighet: naturskydd och landskapsvård är inte någon egentlig sektor som kan likställas med de sektorer som uttryckligen anges i artikel 3.2 a i SMB-direktivet. Om ett sådant likställande hade varit möjligt så hade tolkningsregeln inclusio unius, exclusio alterius trätt in, vilket innebär att en avsaknad av denna påstådda sektor i förteckningen skulle vara liktydigt med att den är utesluten.

62.

Det förhåller sig emellertid så att de sektorer som anges i bestämmelsen rör vissa specifika verksamhetsområden (jordbruk, fiske, transporter, energi, telekommunikationer), medan skydd av natur och landskap är en övergripande målsättning, som i sig kan ligga till grund för och motivera åtgärder som, mer eller mindre direkt, berör var och en av de känsliga sektorerna.

63.

Jag kan inte se varför villkoren i artikel 5.1 i SMB-direktivet skulle kunna ”anpassas” ( 33 ) till planerna och programmen i de angivna sektorerna, men inte till en förordning som direkt syftar till att skydda naturen och landskapet och indirekt påverkar dem. Det finns enligt min uppfattning inget som hindrar att en rapport utarbetas som identifierar, beskriver och bedömer den sannolikt stora miljöpåverkan som följer av tillämpningen av en plan eller ett program vars syfte är att skydda naturen och landskapet. ( 34 )

64.

Genom att Inntal Süd-förordningen skyddar naturen och landskapet i ett av de områden som fastställs i den bayerska lagstiftningen (vilka omfattar omkring 30 % av den delstaten), påverkar den samtidigt några av de ovannämnda känsliga sektorerna.

65.

Bund Naturschutz beskriver dess påverkan på ”markanvändningen”, vilken är en sektor som uttryckligen omfattas av artikel 3.2 a i SMB-direktivet. Genom förordningen införs bland annat bestämmelser om byggnadsarbeten och om bedrivande av jord- och skogsbruksverksamhet, vilket innebär att sambandet med ”markanvändning” (inbegripet ”fysisk planering”) förefaller obestridligt. ( 35 )

66.

Förordningen föreskriver krav på förhandstillstånd från myndigheterna för en mängd olika verksamheter i det skyddade området. ( 36 ) Dessa tillstånd skyddar marken mot vissa typer av användning och de utgör enligt min bedömning åtgärder som rör markanvändningen och den fysiska planeringen. Båda dessa sektorer nämns som sagt i artikel 3.1 a i SMB-direktivet.

67.

Närmare bestämt föreskrivs det i 5 § i förordningen att det krävs tillstånd för bland annat husbyggande, ( 37 ) vattenförvaltning, ( 38 ) underhåll av ängsmarker ( 39 ) eller skogsbruk ( 40 ). ( 41 ).

68.

Förutom när planer eller program utarbetas för vissa känsliga sektorer, ska de vara föremål för en strategisk miljöbedömning enligt artikel 3.2 a i SMB-direktivet om de anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till MKB-direktivet. ( 42 )

69.

Enligt den artikeln krävs det för att en strategisk miljöbedömning ska göras

70.

Enligt artikel 1.2 i MKB-direktivet innefattar ”projekt” följande:

71.

Ordet ”projekt”, enligt den angivna definitionen (bland annat i artikel 1.2 a första strecksatsen i MKB-direktivet), avser arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen. ( 43 )

72.

Enligt artikel 2.1 i MKB-direktivet ska projekt som kan antas medföra ”en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering” bli föremål för en bedömning. Dessa projekt anges i artikel 4, i vilken de hänvisas till de projekt som anges i bilagorna I och II. ( 44 )

73.

En jämförelse mellan artikel 2.1 och artikel 4.1 i MKB-direktivet visar att de projekt som anges i bilaga I till detta direktiv till sin art innebär en risk för betydande miljöpåverkan och därför ovillkorligen måste vara föremål för en miljökonsekvensbedömning. ( 45 )

74.

Beträffande de projekt som anges i bilaga II, ska medlemsstaterna bestämma om de ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning genom granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten.

75.

Inntal Süd-förordningen innehåller bestämmelser om verksamheter som inte innefattas i det ovannämnda begreppet projekt i MKB-direktivet, och verksamheter som gör det.

76.

Som kommissionen har påpekat, ( 46 ) innefattar förordningen vissa verksamheter som även om de kräver ett föregående myndighetstillstånd inte är att betrakta som projekt. ( 47 ) Ingen av dem innebär utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten och inte heller ingrepp i den naturliga omgivningen eller i landskapet. De är således inte att betrakta som projekt enligt MKB-direktivet och de bestämmelser som de omfattas av kräver därför inte någon föregående strategisk miljöbedömning.

77.

Inntal Süd-förordningen föreskriver emellertid samtidigt att tillstånd krävs för att i skyddsområdet bedriva annan verksamhet som ingår i den förteckning över projekt som finns i bilagorna I och II till MKB-direktivet. Så är fallet med flera av de verksamheter som beskrivs i paragraferna 4 och 5. ( 48 ) Jag vill också erinra om att detta även är den hänskjutande domstolens bedömning. ( 49 )

78.

De sistnämnda verksamheterna (som enligt 5 § i förordningen kräver tillstånd) kan som nämnts utan svårigheter anses ingå i de projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet. ( 50 )

79.

Vidare nämns i 5 § första stycket punkt 1 att det krävs tillstånd för att ”uppföra, ändra eller ändra användningen av anläggningar av olika slag,[ ( 51 )] även om bygglov inte krävs”. Sådana anläggningar avses med flera av de projekttyper som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet.

80.

Sammanfattningsvis skulle Inntal Süd-förordningen i princip kunna betecknas som en sådan plan eller ett sådant program som kräver tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II i MKB-direktivet, genom att det krävs en föregående strategisk miljöbedömning.

81.

Nästa steg blir att undersöka huruvida förordningen dessutom innehåller förutsättningar för kommande utarbetanden av projekt som omfattas av MKB-direktivet.

82.

Enligt artikel 3.2 a i SMB-direktivet krävs det att planen eller programmet anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till MKB-direktivet.

83.

Detta villkor är det som skapar störst svårigheter när SMB-direktivet ska tillämpas. Som jag tidigare har påpekat ”krävs [det] att dessa planer och program ska innehålla de rättsliga förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt med betydande miljökonsekvenser” och ”detta är den avgörande faktorn för att korrekt definiera tillämpningsområdet för SMB-direktivet, utan att i alltför hög grad gripa in i medlemsstaternas lagstiftningsverksamhet”. ( 52 )

84.

Uttrycket ”i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt” innehåller inte någon hänvisning till nationell rätt. Det utgör följaktligen ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i unionen. ( 53 )

85.

En plan eller ett program anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt som omfattas av MKB-direktivet om de är ”rättsakter som – genom att regler och förfaranden för kontroll som är tillämpliga inom den aktuella sektorn definieras – fastställer en omfattande samling kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av ett eller flera projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan”. ( 54 )

86.

Härigenom säkerställs att föreskrifter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljöbedömning ( 55 ) inom ramen för en sekvens av bestämmelser. E contrario förhindrar den att kriterier eller villkor som fastställts isolerat föreskriver en strategisk miljöbedömning.

87.

Domstolen har klargjort att begreppet ”en omfattande samling kriterier och former” ska förstås kvalitativt och inte kvantitativt. Det räcker att samlingen är omfattande, och inte uttömmande, för att planen eller programmet som föreskriver den ska kräva en strategisk miljöbedömning. På så sätt minskas även möjligheterna att kringgå de skyldigheter som följer av SMB-direktivet, exempelvis genom att olika delåtgärder vidtas, vilket minskar direktivets ändamålsenliga verkan. ( 56 )

88.

En nationell lagstiftning anses bara ange förutsättningar för utarbetanden av projekt enligt bilagorna I och II till MKB-direktivet om dessa förutsättningar är ägnade att villkora dessa projekt. ( 57 )

89.

Det krävs inte att planen eller programmet innehåller uttryckliga och detaljerade bestämmelser om projekten, men jag anser att de måste innehålla ett tillräckligt antal kriterier som ska beaktas när deras innehåll ska fastställas och de ska utarbetas och genomföras.

90.

Med andra ord kan en plan eller ett program ha betydande påverkan på miljön och kräva en föregående strategisk miljöbedömning, om de innehåller bestämmelser om lokalisering, egenskaper, storlek, driftsvillkor eller resurstilldelning inom ramen för dessa projekt.

91.

I enlighet med denna rättspraxis föreskrev de förutsättningar för kommande tillstånd för projekt genom att de innehöll en omfattande samling kriterier och former för utarbetandet av dem, däribland följande:

92.

De planer och program som domstolen prövade i målen D’Oultremont m.fl., Inter-Environnement Bruxelles m.fl. och Vindkraftverk i Aalter och Nevele angav således förutsättningar för tillstånd för projekt och de krävde därför att det gjordes en strategisk miljöbedömning innan de antogs.

93.

Gäller detta även Inntal Süd-förordningen? Den ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet och om den förordningen har en omfattande samling kriterier som ska tillämpas för att fastställa innehållet, förfarandet för utarbetande och genomförandet av projekt enligt bilagorna I och II i direktiv 2001/42. Att döma av beslutet att begära förhandsavgörande tycks den hänskjutande domstolen inte anse att förordningen har det och som framgår nedan instämmer jag i allt väsentligt med denna ståndpunkt.

94.

Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida Inntal Süd-förordningen verkligen anger förutsättningar för utarbetande av projekt. Enligt den hänskjutande domstolen innehåller förordningen ”inte några särskilda bestämmelser om tillstånd för projekt och den gäller inte heller tillstånd för projekt (i en viss sektor), utan dess huvudsyfte är att förhindra projekten eller under alla förhållanden säkerställa att de iakttar naturskyddet”. ( 61 )

95.

Den information som har lämnats till domstolen i förevarande mål ger stöd för denna bedömning.

96.

För det första föreskriver Inntal Süd-förordningen (4 §) ett allmänt förbud, i det skyddade området, för alla åtgärder som förändrar områdets karaktär eller som strider mot skyddssyftet. Detta förbud tycks sammanfalla med det som föreskrivs på förbundsnivå i 26 § andra stycket BNatSchG och det innehåller inte några ytterligare tillämpningsföreskrifter som gör att förordningen kan betecknas som en plan eller ett program som anger förutsättningar för utarbetanden av projekt.

97.

För det andra föreskrivs det visserligen i 5 § i Inntal Süd-förordningen att det krävs tillstånd för verksamheter i det skyddade området och i några fall anges exakta gränser (till exempel 5 § första stycket punkt 1 a och c, 5 § andra stycket a och 5 § första stycket punkt 9). De flesta av förbuden och tillstånden är emellertid av allmän karaktär och det krävs efterföljande åtgärder för att de direkt ska kunna villkora utarbetandet och genomförandet av projekt som omfattas av MKB-direktivet.

98.

Som kommissionen har påpekat ( 62 ) medför den omständigheten att reglerna i förordningen är obestämda att den inte innehåller några särskilda kriterier eller former för tillstånd för projekt. Det är nödvändigt att använda sig av andra bestämmelser för att utarbeta dessa projekt, vilket innebär att förordningen i sig inte anger några förutsättningar för tillstånd för projekt som omfattas av SMB-direktivet.

99.

Domen CFE utgör inte hinder för det ovan redovisade, snarare tvärtom. Den omtvistade rättsakten i det målet var en förordning som antagits av regeringen i Huvudstadsregionen Bryssel om utseende av ett Natura 2000-område. ( 63 ) Där föreskrevs förebyggande åtgärder och allmänna och specifika förbud för att uppnå de bevarande- och skyddsmål som fastställdes där. I detta syfte gjordes olika val i förordningen som ingick i en normhierarki med åtgärder avsedda att skydda miljön, däribland senare antagna förvaltningsplaner.

100.

Trots den hänskjutande domstolens bedömning ( 64 ) fann EU-domstolen, med förbehåll för den prövning som det ankom på den hänskjutande domstolen att göra, att ”en sådan förordning som den som är aktuell i det nationella målet, genom vilken en medlemsstat utser ett särskilt bevarandeområde och fastställer bevarandemål och vissa förebyggande åtgärder, inte ingår bland de ’planer och program’ för vilka en miljökonsekvensbedömning är obligatorisk”. ( 65 )

101.

Det finns ett antal likheter mellan 5 § i Inntal Süd-förordningen och 15 § i den belgiska förordningen.

102.

Jag föreslår att domstolen ska tolka artikel 3.2 a i SMB-direktivet så att en förordning för att skydda natur och landskap som föreskriver allmänna förbud (med möjlighet till undantag) samt tillståndskrav, men som inte innehåller tillräckligt detaljerade bestämmelser om innehåll, utarbetande och genomförande av projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet, trots att den innefattar vissa åtgärder rörande de verksamheter som anges i de projekten, inte omfattas av SMB-direktivets tillämpningsområde.

103.

Den hänskjutande domstolen vill veta om artikel 3.4 i SMB-direktivet ska tolkas så att en förordning som den här aktuella, åtminstone utgör en plan eller ett program med betydande påverkan på miljön inom andra sektorer än de som avses i punkt 2 i den artikeln.

104.

Jag vill erinra om att artikel 3.4 i SMB-direktivet utvidgar dess tillämpningsområde. Till skillnad från artikel 3.2 utgår den inte automatiskt från att vissa planer och program har betydande miljöpåverkan utan den föreskriver att medlemsstaterna ska avgöra detta. Den omfattar andra planer och program än de som avses i artikel 3.2 och i vilka förutsättningar anges för kommande tillstånd för projekt.

105.

Den skyldighet som föreskrivs i artikel 3.4 i SMB-direktivet (precis som skyldigheten att genomföra en bedömning enligt artikel 3.2 a) beror på huruvida planen eller programmet i fråga anger förutsättningar för kommande tillstånd för projekt. ( 66 )

106.

Eftersom jag har föreslagit att de två första tolkningsfrågorna ska besvaras så att en förordning som den här aktuella inte anger förutsättningar för kommande tillstånd för projekt, drar jag slutsatsen att den inte heller omfattas av begreppet planer och program i andra sektorer, för vilka det enligt artikel 3.4 i SMB-direktivet krävs en föregående strategisk miljöbedömning.

107.

Såväl planer och program i känsliga sektorer enligt artikel 3.2 som planer och program i andra sektorer som inte är känsliga, men som har en miljöpåverkan, enligt artikel 3.4 i SMB-direktivet, måste ange förutsättningar för godkännande och genomförande av konkreta projekt. På den här punkten anser jag att de båda typerna av planer och program sammanfaller.

108.

Det skulle därför vara inkonsekvent att förneka att Inntal Süd-förordningen anger förutsättningar för genomförande av projekt i känsliga sektorer och samtidigt medge att den gör det när det gäller sektorer som inte är känsliga.

109.

Landesanwaltschaft Bayern och den tyska regeringen vill att domstolen ska begränsa rättsverkningarna av sin dom, om den skulle finna att Inntal Süd-förordningen krävde en föregående strategisk miljöbedömning. De anser att domstolen borde begränsa domens rättsverkningar i tiden eller tillåta att det företräde som SMB-direktivet har skjuts upp.

110.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det inte är obligatoriskt att utföra en strategisk miljöbedömning innan en rättsakt som Inntal Süd-förordningen antas. Det skulle innebära att den rädsla för ett rättsligt tomrum som Landesanwaltschaft Bayern och den tyska regeringen har gett uttryck för undanröjs.

111.

Det är således inte nödvändigt att begränsa rättsverkningarna av domstolens dom rörande tolkningen eller tillåta att det företräde som SMB-direktivet har i förhållande till nationell rätt som strider mot denna skjuts upp.

112.

För det fallet att domstolen inte delar min uppfattning utan finner att en rättsakt som Inntal Süd-förordningen kräver en föregående strategisk miljöbedömning, ska jag emellertid i andra hand bedöma möjligheterna att begränsa verkningarna av domstolens dom.

113.

Den hänskjutande domstolen påpekar att det i Förbundsrepubliken Tyskland hittills ansetts att natur- och landskapsskyddade områden, vilket innefattar särskilda bevarandeområden enligt direktiv 92/43, ( 67 ) inte behöver bli föremål för en föregående strategisk miljöbedömning. Den har vidare angett följande:

114.

Dessa slutsatser föranleder emellertid inte den hänskjutande domstolen att begära att EU-domstolen ska begränsa rättsverkningarna av (den framtida) domen. Dess tystnad på den här punkten är enligt min uppfattning ett tydligt tecken på att det inte finns tillräckliga skäl för en sådan begränsning. ( 70 )

115.

Landesanwaltschaft Bayern och den tyska regeringen underströk däremot vid förhandlingen de negativa konsekvenser för miljöskyddet som en ogiltigförklaring av natur- och landskapsskyddade områden skulle medföra, och vidhöll sitt yrkande som de tidigare hade framfört i det skriftliga skedet av förfarandet. ( 71 )

116.

För att råda bot på den här situationen föreslog Bund Naturschutz vid förhandlingen att SMB-direktivet inte ska tillämpas när man första gången utser naturskyddsområden som får en positiv inverkan. Endast senare ändringar av dessa områden som innebär att miljöskyddet försvagas, skulle då omfattas av direktivet.

117.

Jag är av en annan uppfattning. SMB-direktivet gör ingen skillnad mellan initiala godkännanden och efterföljande ändringar av planer och program, när det gäller kravet på en föregående strategisk miljöbedömning. Domstolen har dessutom slagit fast att strategiska miljöbedömningar även gäller planer och program som får positiva effekter på miljön. ( 72 )

118.

Jag vill erinra om att domstolen har slagit fast att eftersom ”det i avsaknad av bestämmelser i [SMB-direktivet] om följderna av ett åsidosättande av dess handläggningsbestämmelser ankommer på medlemsstaterna att, inom ramen för sin behörighet, vidta nödvändiga allmänna eller särskilda åtgärder för att se till att alla planer eller program som kan medföra betydande miljöpåverkan i den mening som avses i direktiv 2001/42 innan de antas blir föremål för en miljöbedömning i enlighet med de förfaranden och kriterier som föreskrivs i detta direktiv”. ( 73 )

119.

Det följer även av fast rättspraxis att medlemsstaterna, enligt den princip om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, ska bringa de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av unionsrätten att upphöra. Av detta följer att behöriga nationella myndigheter, inklusive nationella domstolar vid vilka talan väckts mot en rättsakt i nationell rätt som har antagits i strid med unionsrätten, är skyldiga att inom ramen för sin behörighet vidta alla nödvändiga åtgärder för att avhjälpa underlåtenheten att göra en miljöbedömning. ( 74 )

120.

Denna allmänna skyldighet innebär att den nationella domstolen bör skjuta upp, ogiltigförklara eller underlåta att tillämpa en plan eller ett program som har antagits utan en strategisk miljöbedömning, i strid med SMB-direktivet, för att säkerställa unionsrättens företräde. Detta gäller även tillstånd för projekt som bygger på dessa. ( 75 )

121.

En dom som domstolen meddelar i ett mål om förhandsavgörande har verkan från och med den tidpunkt då den unionsrättsliga bestämmelse som är föremål för tolkning trädde i kraft. ( 76 )

122.

Domstolen är mycket restriktiv med att medge undantag från denna regel, med tillämpning av den allmänna rättssäkerhetsprincip som ingår i unionens rättsordning. De berörda ska ha handlat i god tro och det ska föreligga en risk för allvarliga störningar och det ankommer på den stat som har åberopat dessa grunder att bevisa detta. ( 77 )

123.

Jag anser inte att de argument som Landesanwaltschaft Bayern och den tyska regeringen har anfört beträffande antagandet av den omtvistade förordningen är tillräckliga för att motivera yrkandet.

124.

Efter att domstolen tolkat artiklarna 2 och 3 i SMB-direktivet i sin dom år 2012, Intre-Environnement Wallonie och Terre wallonne, var det åtminstone möjligt att dra slutsatsen att de tyska bestämmelserna om skyddade områden, beroende på deras innehåll kunde betecknas som planer och program som omfattades av en skyldighet att genomföra en föregående strategisk miljöbedömning, även om de nationella bestämmelserna inte krävde det.

125.

På samma sätt kunde det förväntas att domstolen skulle finna att inte bara planer och program med negativ miljöpåverkan, utan även de som har positiva effekter (som de som inrättar naturskyddsområden), ska bli föremål för en strategisk miljöbedömning. ( 78 )

126.

Den omständigheten att kommissionen inte har väckt talan om fördragsbrott mot Förbundsrepubliken Tyskland (på grund av att den inte genomfört strategiska miljöbedömningar före antagandet av planer och program rörande natur- och landskapsskyddsområden), utgör inte i sig någon grund för att hävda att de tyska myndigheterna var i god tro.

127.

Jag anser heller inte att de skäl som de tyska myndigheterna anför för att ett upphävande av bestämmelserna om natur- och landskapsskyddsområden eo ipso skulle få ”katastrofala” följder i Tyskland, vilket någon av parterna gjorde gällande vid förhandlingen, är övertygande. Mot dessa skäl talar

128.

Domstolen har medgett att den undantagsvis och av tvingande rättssäkerhetshänsyn kan tillåta att det företräde som en regel i unionsrätten har i förhållande till nationell rätt som strider mot denna skjuts upp. ( 79 )

129.

EU-domstolen ger sig själv ensamrätten till detta privilegium. Av dess rättspraxis följer att

130.

Det råder oenighet mellan parterna i målet om huruvida den tyska lagstiftningen medger att bestämmelserna om naturskyddsområden får fortsätta att gälla en tid efter att de har ogiltigförklarats. Landesanwaltschaft Bayern menar att så inte är fallet ( 81 ) men enligt Bund Naturschutz godtar den hänskjutande domstolen i sin rättspraxis en tillfällig tillämpning i fall där en ogiltigförklaring har skett av formella skäl. ( 82 )

131.

Den ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om det finns processrättsliga möjligheter för den att låta bestämmelserna om natur- och landskapsskyddsområden fortsätta att gälla en tid, trots att de har ogiltigförklarats. ( 83 ) Om så inte är fallet kan domstolens rättspraxis rörande begränsningen av rättsverkan i tiden av uppskjutandet av unionsrättens företräde inte tillämpas.

132.

För det fallet att den tyska lagstiftningen medger det, återstår det att pröva huruvida ett tillfälligt uppskjutande av unionsrättens företräde är motiverat av tvingande miljöskyddskäl och om de övriga villkoren i domen Inter-Environnement Wallonie Terre wallonne är uppfyllda. ( 84 )

133.

Det tvingande skäl av allmänintresse som de tyska myndigheterna har åberopat är att miljöskyddet skulle försvagas om de skulle tvingas ogiltigförklara den och andra liknande förordningar.

134.

Jag anser inte att det till fullo har styrkts att en eventuell ogiltigförklaring eller förlust av den ändamålsenliga verkan ( 85 ) av förordningarna som rör natur- och landskapsskydd (på grund av att de inte har blivit föremål för en föregående strategisk miljöbedömning), obönhörligen måste ge upphov till ett rättsligt tomrum av sådan omfattning att det kan äventyra miljöskyddet. Det finns flera argument för att det förhåller sig tvärtom:

135.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) på följande sätt: