1

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågelskyddsdirektivet), genom att inte inkludera hela det viktiga området för fågelfaunan (nedan kallad det viktiga fågelskyddsområdet) i det viktiga fågelskyddsområde som omfattar Rilabergen (nedan kallat det viktiga fågelskyddsområdet Rila) som särskilt skyddsområde och därigenom inte ha klassificerat de områden som särskilt skyddsområde som är mest lämpade till antal och storlek för bevarandet av arter som förtecknas i bilaga I till fågelskyddsdirektivet.

2

Enligt artikel 1.1 i fågelskyddsdirektivet behandlar det direktivet bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket EUF-fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.

3

I artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2009/147 föreskrivs följande:

”1.   För de arter som anges i bilaga I ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.

I samband med detta ska hänsyn tas till

Vid utvärdering ska hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.

Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.

2.   Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, ska medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna ska därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.”

4

Artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2009/147 har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna ska vart tredje år, med början den 7 april 1981, lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv.

2.   Kommissionen ska vart tredje år utarbeta en sammanfattande rapport baserad på de uppgifter som avses i punkt 1. Den del av utkastet till denna rapport som omfattar de uppgifter som tillhandahållits av en medlemsstat ska vidarebefordras till myndigheterna i den berörda medlemsstaten för granskning. Slutversionen av rapporten ska vidarebefordras till medlemsstaterna.”

5

Efter klagomål från Bulgarsko druzhestvo za zashtita na ptitsite (Bulgariska fågelskyddsföreningen) (nedan kallad BDZP), som är medlem av den icke-statliga organisationen BirdLife International, riktade kommissionen den 6 juni 2008 en formell underrättelse till Republiken Bulgarien, i vilken den gjorde gällande att den medlemsstaten inte hade klassificerat sådana områden som särskilda skyddsområden som är mest lämpade vad gäller antal och storlek – i fråga om sex viktiga fågelskyddsområden (Rila, Kaliakra, Tsentralen Balkan, Lomovete, Pirin och Zapadni Rodopi), och därför hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågelskyddsdirektivet.

6

I sitt svar på den formella underrättelsen bestred Republiken Bulgarien att fågelskyddsdirektivet inte hade följts och gjorde bland annat gällande att en del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila, i förevarande fall Rilski manastir (klostret i Rila, Bulgarien), under tiden hade varit föremål för en ytterligare klassificering som särskilt skyddsområde.

7

Kommissionen var inte nöjd med svaren i sin helhet och riktade ett motiverat yttrande till Republiken Bulgarien den 17 oktober 2014, i vilket den påtalade underlåtenheten att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet. Det motiverande yttrandet avsåg emellertid endast det viktiga fågelskyddsområdet Rila, eftersom det viktiga fågelskyddsområdet Kaliakra i mellantiden hade varit föremål för ett särskilt överträdelseförfarande, som domstolen avgjorde i dom av den 14 januari 2016, kommissionen/Bulgarien (C‑141/14, EU:C:2016:8), och de viktiga fågelskyddsområdena Tsentralen Balkan, Lomovete, Pirin och Zapadni Rodopi under tiden i stor omfattning hade klassificerats som särskilda skyddsområden.

8

Beträffande det viktiga fågelskyddsområdet Rila slog kommissionen i sitt motiverade yttrande fast att endast 72 procent av det viktiga fågelskyddsområdet Rilas totala yta hade klassificerats som särskilt skyddsområde, vilket innebar en begränsning av skyddet av 17 arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet.

9

Republiken Bulgarien besvarade det motiverade yttrandet den 15 december 2014 och ingav därefter, den 7 september 2015 respektive den 3 februari 2016 kompletterande upplysningar och en uppdatering. Den medlemsstaten har även gjort gällande att klassificeringen av 72 procent av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde säkerställde ”högsta möjliga skyddsnivå för de arter och deras livsmiljöer i det viktiga fågelskyddsområdet som beskrivits”, men att i en god samarbetsanda kommer emellertid ansträngningarna att fördubblas för att undersöka frågan om utvidgning av det särskilda skyddsområdet Rila.

10

Kommissionen beslutade att väcka förevarande talan, eftersom den ansåg att Republiken Bulgarien trots de vidtagna åtgärderna fortfarande inte uppfyllde sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet.

11

Republiken Bulgarien har gjort gällande att talan inte kan tas upp till prövning och har åberopat i huvudsak två argument till stöd för sin ståndpunkt.

12

För det första har Republiken Bulgarien hävdat att kommissionen har ändrat föremålet för tvisten. Medan kommissionen i den formella underrättelsen kritiserade sökanden för att inte ha klassificerat de områden som är mest lämpade till antal och storlek för bevarandet av de arter som anges i bilaga I till det direktivet som särskilda skyddsområden, grundade den institutionen, i det motiverade yttrandet och i yrkandena i ansökan, sin anmärkning på att hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila inte hade klassificerats som särskilt skyddsområde. Republiken Bulgarien kunde därför inte uppfylla de skyldigheter som följer av unionsrätten eller lägga fram sitt försvar mot de anmärkningar som åberopats.

13

Republiken Bulgarien har påpekat att den mot bakgrund av den formella underrättelsen var övertygad om att det var tillräckligt att garantera ett tillräckligt skydd av de arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet och att den vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa denna formella underrättelse. Det var först efter att ha mottagit det motiverade yttrandet som den konstaterade att kommissionen klandrade den för att inte ha klassificerat hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde.

14

För det andra anser Republiken Bulgarien att kommissionen inte angav föremålet för tvisten på ett riktigt sätt i det motiverade yttrandet eller i ansökan och att den inte på ett sammanhängande och tydligt sätt angav skälen till att den anser att den medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet.

15

Republiken Bulgarien har särskilt anfört att kommissionen endast i allmänna ordalag angav att klassificeringen av endast en del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde ledde till att skyddet begränsades för 17 arter som förtecknas i bilaga I till fågelskyddsdirektivet, utan att tillräckliga uppgifter angavs för att identifiera arterna.

16

Kommissionen anser, vad för det första avser den påstådda ändringen av föremålet för tvisten, att slutsatserna i den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet är identiska och att det inte finns någon obalans eller skillnad mellan de båda handlingarna. Kommissionen har anfört att under det administrativa förfarandet har föremålet för tvisten – med hänsyn till att Republiken Bulgarien klassificerat ytterligare områden som särskilda skyddsområden efter den formella underrättelsen – begränsats till den återstående delen av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som inte klassificeras.

17

Vad för det andra beträffar de påstått otillräckliga uppgifterna om föremålet för tvisten, har kommissionen anmärkt att den tog utgångspunkt i en särskild bestämmelse i fågelskyddsdirektivet. Den har ingett en förteckning över de 17 fågelarter vars bevarande inte är tillräckligt garanterat, eftersom endast en del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila klassificerats som särskilt skyddsområde, liksom en förteckning över de nio fågelarter som i hög grad påverkas av att den klassificeringen var ofullständig.

18

Beträffande anmärkningen att föremålet för tvisten har ändrats, erinras om att enligt domstolens fasta praxis syftar den formella underrättelsen dels till att avgränsa föremålet för tvisten och ge den medlemsstat som uppmanas att yttra sig de upplysningar som är nödvändiga för att denna ska kunna förbereda sitt försvar, dels till att ge denna stat möjlighet att vidta rättelse innan talan väcks vid domstolen (dom av den 28 mars 1985, kommissionen mot Italien, 274/83, EU:C:1985:148, punkt 19, och av den 7 april 2011, kommissionen/Portugal, C‑20/09, EU:C:2011:214, punkt 19 och där angiven rättspraxis). Möjligheten för den berörda medlemsstaten att inkomma med sina synpunkter utgör nämligen – även om staten anser att den inte behöver utnyttja den – en i EUF-fördraget föreskriven central rättssäkerhetsgaranti och iakttagandet av denna garanti är ett väsentligt formkrav som måste vara uppfyllt för att förfarandet för fastställelse av en medlemsstats fördragsbrott ska vara korrekt (dom av den 14 april 2011, kommissionen/Rumänien, C‑522/09, EU:C:2011:251, punkt 16).

19

Även om det motiverade yttrandet ska innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för skälen till varför kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördraget, kan lika stränga krav på noggrannhet som på det motiverade yttrandet inte ställas på den formella underrättelsen, eftersom den formella underrättelsen omöjligen kan utgöra annat än en första kort sammanfattning av anmärkningarna. Inget hindrar således kommissionen från att i det motiverade yttrandet närmare ange de anmärkningar som redan på ett mer övergripande sätt har framställts i den formella underrättelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 2008, kommissionen/Italien, C‑337/05, EU:C:2008:203, punkt 23, och av den 13 februari 2014, kommissionen/Förenade kungariket, C‑530/11, EU:C:2014:67, punkt 40).

20

I förevarande mål ska det påpekas att kommissionen, både i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet, uttryckligen angav att Republiken Bulgarien, genom att inte som särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade till antal och storlek för bevarandet av de arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i det direktivet.

21

Den enda skillnaden mellan dessa handlingar ligger i att kommissionen i den formella underrättelsen angav att Republiken Bulgarien åsidosatte sin skyldighet att som särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av de arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet, medan den i det motiverade yttrandet och i ansökan angav att den, eftersom den inte var nöjd med de områden som medlemsstaten klassificerat som sådana i sitt svar på den formella underrättelsen, preciserade föremålet för tvisten genom att begränsa det till den återstående oklassificerade delen av det viktiga fågelskyddsområdet Rila.

22

Med hänsyn till att hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila angavs i förteckningen över de lämpligaste områdena vad gäller antal och storlek i den mening som avses i artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet, saknas grund för Republiken Bulgariens påstående att kommissionen har ändrat föremålet för tvisten.

23

I fråga om påståendet att uppgiften om föremålet för talan i ansökan var otillräcklig, ska det erinras om att enligt artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och rättspraxis avseende den artikeln ska en ansökan genom vilken en talan anhängiggörs innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för talan. Uppgifterna ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen utföra sin prövning. Härav följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas ska framgå på ett konsekvent och begripligt sätt av innehållet i ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2010, kommissionen/Republiken Tjeckien, C‑343/08, EU:C:2010:14, punkt 26, dom av den 15 juni 2010, kommissionen/Spanien, C‑211/08, EU:C:2010:340, punkt 32, och dom av den 15 november 2012, kommissionen/Portugal, C‑34/11, EU:C:2012:712, punkt 44).

24

Vidare ska domstolen enligt fast rättspraxis undersöka huruvida anmärkningarna anges på ett sammanhängande och tydligt sätt i det motiverade yttrandet och talan, så att den exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten, vilket är nödvändigt för att domstolen ska kunna kontrollera huruvida det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (dom av den 15 november 2012, kommissionen/Portugal, C‑34/11, EU:C:2012:712, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

25

I förevarande fall ska det påpekas att i det motiverade yttrandet och i ansökan anförde kommissionen uttryckligen att talan om fördragsbrott grundas på att Republiken Bulgarien åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet.

26

I skälen i det motiverade yttrandet och ansökan gjorde kommissionen för övrigt gällande att den omständigheten att det viktiga fågelskyddsområdet Rila klassificerats endast delvis som särskilt skyddsområde medförde en ”avsevärd begränsning” av skyddet för 17 fågelarter som anges i bilaga I till det direktivet, nämligen pärluggla (Aegolius funereus), järpe (Bonasa bonasia), ormörn (Circaetus gallicus), vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), spillkråka (Dryocopus martius), pilgrimsfalk (Falco peregrinus), sparvuggla (Glaucidium passerinum), tretåig hackspett (Picoides tridactylus), tjäder (Tetrao urogallus), kungsörn (Aquila chrysaetos), nattskärra (Caprimulgus europaeus), kornknarr (Crex crex), mellanspett (Dendrocoptes medius), berguv (Bubo bubo), törnskata (Lanius collurio), trädlärka (Lullula arborea), bivråk (Pernis apivorus). Den preciserade att de nio första av de arterna ”påverkades avsevärt”.

27

Kommissionen ska anses ha gjort en sammanhängande och tydlig framställning av anmärkningarna, i den mening som avses i den rättspraxis som det redogjorts för i punkterna 23 och 24 i denna dom.

28

Talan kan följaktligen upptas till prövning.

29

Kommissionen har gjort gällande att genom att underlåta att klassificera hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde har Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet.

30

I detta avseende har kommissionen påpekat betydelsen av bevarandet av fåglar i den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som inte klassificerats som särskilt skyddsområde och kritiserat det förhållandet att vissa fågelarter berövas det skydd som en klassificering av hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila skulle innebära. Kommissionen har även betonat att framlagda bevis för att fastställa behovet av en sådan klassificering av hela området, är relevanta.

31

Vad för det första gäller den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som inte klassificerats som ett särskilt skyddsområde, som omfattar området vid foten av Rilabergen kring de särskilda skyddsområdena Rila och Rilski manastir, anser kommissionen att det faktum att en stor del av denna del, nämligen 75 procent, består av gammal skog, som främst utgörs av barrträd, främjar bevarande dels av sparvuggla, pärluggla och tretåig hackspett, av vilka de största populationerna i landet återfinns i dessa skogar, dels av kungsörn, tjäder, pilgrimsfalk, spillkråka, vitryggig hackspett, nattskärra, och järpe. Hela fågelskyddsområdet Rila är en del av de prioriterade områdena i Bulgarien och på EU-nivå för dessa arter.

32

Dessutom återfinns i hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila 130 olika arter, däribland 20 som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet och 41 av europeisk betydelse när det gäller bevarande, bland dessa en som ingår i kategorin SPEC 1 som globalt hotade, 14 i kategorin SPEC 2 som arter med europeisk ogynnsam status, där den största delen av världspopulationen finns i Europa och 26 i kategorin SPEC 3 som arter med europeisk ogynnsam status, där den största delen världspopulation finns utanför Europa.

33

Hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila är av global betydelse då det är representativt för det alpina vegetationsområdet, eftersom tre av de fågelarter som begränsas till detta vegetationsområde och dess egenskaper, av fyra som är registrerade i Bulgarien, nämligen murkrypare, alpkaja och alpjärnsparv, förekommer där. Det viktiga fågelskyddsområdet Rila är också av de mest betydande i Europa för bevarande av populationerna av stentrast, rödhake, bofink, göktyta, ringtrast, taltrast, koltrast, kungsfågel, svarthätta och hämpling.

34

I detta sammanhang noterar kommissionen att de habitat och de populationer som drabbas hårdast finns i såväl den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som är klassad som särskilt skyddsområde som i den del som inte är det. Eftersom Republiken Bulgarien inte har inkommit med några andra vetenskapliga uppgifter som skulle kunna motivera att endast en del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila klassificeras som särskilt skyddsområde, påminner kommissionen om att enligt fast rättspraxis utgör förteckningen över viktiga områden för bevarande av fåglar i Europa (nedan kallad förteckningen) det senast uppdaterade och mest precisa referensmaterialet för identifiering av de områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som nämns i bilaga I till fågelskyddsdirektivet.

35

Kommissionen har för det andra gjort gällande att den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som har klassificerats som särskilt skyddsområde är otillräcklig mot bakgrund av de stora nationella populationerna av arter som anges i den bilagan.

36

Till stöd för detta argument har kommissionen påpekat att det är grundat på en utvärdering av databasen för 114 särskilda skyddsområden som ursprungligen föreslagits av BDZP och som utarbetats av Bulgarska Akademia na Naukite (Bulgariska vetenskapsakademien, Bulgarien) (nedan kallad BAN), därefter reviderad efter en rapport som utarbetades 2008 av en nationell arbetsgrupp som inrättats av ministeriet för miljö och vatten (nedan kallat miljöministeriet).

37

Kommissionen har tillagt att dess bedömning även grundar sig på uppgifter från en databas som lämnats av Republiken Bulgarien och standarduppgiftsformulären avseende det särskilda skyddsområdet Rila, som också tillhandahålls av de bulgariska myndigheterna.

38

Vid bedömningen av vilken betydelse varje plats har för populationen av en bestämd art, har kommissionen förklarat att den grundar sig på gränsen på 1 procent av den regionala eller nationella häckande populationen som används av Birdlife International. För att utesluta tillfällig förekomst och platser som innehåller ett mindre antal individer, ska de berörda områdena ska också innehålla ett stort antal arter och underarter på unionsnivå.

39

För det tredje har kommissionen påpekat att betydelsen av den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som inte har klassificerats som särskilt skyddsområde framgår även av andra handlingar som visar behovet av att klassificera ytterligare områden som särskilda skyddsområden.

40

I detta avseende har kommissionen angett att förslaget att klassificera hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde togs upp på dagordningen till ett sammanträde den 11 mars 2011 med Natsionalen savet po biologichno raznoobrazie (nationella rådet för biologisk mångfald, Bulgarien) (nedan kallat NSBR), vilket nyligen inrättats inom BAN. Detta sammanträde sammankallades sedan BAN den 28 december 2010 upprättade en rapport som innehöll argument till förmån för inrättandet av tre nya särskilda skyddsområden i Rilabergen, som omfattade nästan hela den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som ännu inte klassificerats som särskilt skyddsområde, nämligen de viktiga fågelskyddsområdena Rilski manastir, Rila Yug (Rila syd) och Rila Sever (Rila nord). De två sistnämnda områdena slogs därefter samman till ett enda område av miljöministeriet, vilket kallades det särskilda skyddsområdet Rila buffer.

41

Medan NSBR godkänt att Rilski manastir klassificeras som särskilt skyddsområde, sköts granskningen av förslaget om att inbegripa det framtida särskilda skyddsområdet Rila buffer i Natura 2000-nätverket upp, utan att de bulgariska myndigheterna har ifrågasatt behovet av att klassificera fler områden än det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde. För detta ändamål åtog de sig i sitt svar på det motiverade yttrandet, att diskutera den nämnda klassificeringen inom NSBR i mars 2015.

42

På grundval av ett avtal med miljöminsteriet, lade BDZP fram ett nytt förslag att klassificera det viktiga fågelskyddsområdet Rila buffer som särskilt skyddsområde, vilket skulle ha behandlats vid NSBR:s möte den 22 mars 2016. Under mellantiden, under de tekniska mötena mellan kommissionen och de behöriga bulgariska myndigheterna, liksom vid framläggande av skriftlig bevisning vid förevarande förfarande, har Republiken Bulgarien låtit kommissionen vänta i avvaktan på en ny klassificering som särskilt skyddsområde, vilket motiverats med administrativa och processuella hinder.

43

Dessutom mottog kommissionen från BDZP ett utkast till standardformulär för uppgifter som utarbetats av BAN för det framtida särskilda skyddsområdet Rila buffer, vilket sammanfaller nästan helt med den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som ännu inte har klassificerats. I det senare området har det icke-klassificerade området getts ännu större betydelse för bevarandet av arterna i fråga.

44

Betydelsen av den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som ännu inte har klassificerats som särskilt skyddsområde för de för skogsmark typiska arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet, såsom tjäder, vitryggig hackspett och tretåig hackspett, framgår även av de nya handlingsplaner för sådana arter som finansieras genom miljöministeriet via det operativa programmet för miljö 2007–2013.

45

Vad slutligen beträffar de argument som Republiken Bulgarien har framfört under det administrativa förfarandet för att motivera en klassificering av endast en del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde, särskilt när det gäller medlemsstaternas rätt att fastställa en rangordning mellan olika prioriteringar, såsom socioekonomisk utveckling och de geografiska förhållandena i landet, och den bristande tillförlitligheten av de uppgifter som finns tillgängliga samt viljan att följa en gemensam tidsplan för valet av särskilda skyddsområden och områden av gemenskapsintresse och att se till att dessa områden i största möjliga utsträckning sammanfaller, anser kommissionen att dessa argument inte grundas på ornitologiska kriterier och därför inte är relevanta med avseende på artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet.

46

I sitt svaromål har Republiken Bulgarien anfört fem argument.

47

För det första har Republiken Bulgarien anfört att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av de områden som är mest lämpade för klassificering som särskilda skyddsområden.

48

Republiken Bulgarien har påpekat att enbart det förhållandet att en plats är lämplig för bevarandet av vissa arter inte är tillräckligt för att grunda en skyldighet att klassificera området som ett särskilt skyddsområde. De nationella myndigheterna har bättre kännedom om lokala förhållanden. Det är vidare nödvändigt att uppdatera vetenskapliga uppgifter för att fastställa hur situationen ser ut för de mest hotade arterna och de arter som utgör ett gemensamt arv för unionen, så att de lämpligaste områdena kan klassificeras som särskilda skyddsområden. I detta sammanhang är en mycket liten förekomst av populationer av arter i vissa områden inte tillräckligt för att betrakta dessa enheter som de mest lämpade för bevarandet av de ifrågavarande arterna.

49

Medlemsstaten i fråga har även påpekat att enligt rättspraxis får medlemsstaterna visa på vetenskapliga bevis för att skyldigheterna enligt artikel 4.1 i direktiv 2009/147 kan uppfyllas genom att andra områden än de som anges i förteckningen och vilka täcker en sammanlagd yta som är mindre än för de områden som anges i förteckningen (dom av den 20 mars 2003, kommissionen/Italien, C‑378/01, EU:C:2003:176, punkt 18). Republiken Bulgarien har tillagt att, på grundval av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid tillämpningen av ornitologiska kriterier för identifiering av de mest lämpade områdena för bevarande av de arter som förtecknas i bilaga I till fågelskyddsdirektivet, gjordes en åtskillnad mellan, å ena sidan, de viktigaste områdena för bevarandet av fågelarter enligt artikel 4.1 i detta direktiv och, å andra sidan, de som är mindre viktiga och som är föremål för kraftiga antropogena påfrestningar.

50

Republiken Bulgarien motsätter sig kommissionens resonemang att viktiga fågelskyddsområden nödvändigtvis utgör de lämpligaste områdena vad gäller antal och storlek i enlighet med artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet. Enligt denna medlemsstat är förteckningen, i avsaknad av vetenskapliga bevis för motsatsen, ett referensmaterial vid bedömningen av om denna medlemsstat som särskilda skyddsområden har klassificerat tillräckligt med områden, med avseende på antal och storlek för att skydda samtliga de fågelarter som räknas upp i bilaga I till fågelskyddsdirektivet. En sådan förteckning är emellertid inte rättsligt bindande (dom av den 7 december 2000, kommissionen/Frankrike, C‑374/98, EU:C:2000:670, punkt 25). Medlemsstaterna kan uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet genom att klassificera andra områden som särskilda skyddsområden än de som anges i förteckningen över viktiga fågelskyddsområden.

51

Republiken Bulgarien gör för det andra gällande att kommissionen har missuppfattat de faktiska omständigheterna, bevisningen och dess argument.

52

Medlemsstaten i fråga har för det första hävdat att det ankommer på kommissionen att bevisa att ett visst område ska klassificeras som särskilt skyddsområde. I ansökan har kommissionen förklarat att republiken Bulgarien inte har bestritt den betydelse som det viktiga fågelskyddsområdet Rila har för bevarandet av fåglar. Kommissionen missuppfattade därigenom de argument som Republiken Bulgarien lagt fram under det administrativa förfarandet. Den aktuella talan avser nämligen inte betydelsen av det viktiga fågelskyddsområdet Rila för bevarandet av fåglar. Republiken Bulgarien har härvidlag gjort gällande att klassificeringen av 72 procent av det viktiga fågelskyddsområdet Rila innebär att ett maximalt skydd av arter och deras livsmiljöer säkerställs. Därefter hänvisade kommissionen i sin ansökan till uppgifterna i en tabell som Republiken Bulgarien lämnat med de ytterligare upplysningar som ingetts i juli 2009 och drog härav vissa slutsatser. Det är emellertid inte möjligt att fastställa exakt vilka uppgifter kommissionen grundar sig i detta avseende. Enligt kommissionen framgår det slutligen av tillgängliga uppgifter och analyser att det föreligger en begränsning av skyddet för 17 fågelarter som räknas upp i bilaga I till fågelskyddsdirektivet. Det förefaller emellertid som om kommissionens slutsatser bygger huvudsakligen på information från icke-statliga organ, vars aktualitet och tillförlitlighet kan ifrågasättas.

53

För det tredje har Republiken Bulgarien hävdat att kommissionen inte anfört några bevis till stöd för sin talan. Den har gjort gällande att det inte finns några ovedersägliga vetenskapliga data som visar på behovet av att klassificera hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde och de uppgifter på vilka kommissionens grundar sin talan är inte tillförlitliga och aktuella. Republiken Bulgarien har i mars 2014 har försett kommissionen med data från den rapport som avses i artikel 12 i fågelskyddsdirektivet för fågelarterna i fråga, vilket inte beaktades vare sig i det motiverade yttrandet eller i ansökan. Den aktuella medlemsstaten har lämnat en rad uppgifter som ifrågasätter riktigheten i de uppgifter från BDZP som kommissionen använde, med följd att det skulle bli nödvändigt att samla in ytterligare vetenskapliga data. Uppgifterna från BDZP innebar i sig att det såddes tvivel huruvida det var nödvändigt att klassificera hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde. I detta sammanhang erinras om att även om det ankommer på BDZP att genomföra den inledande bedömningen och det inledande urvalet av områden som utgör viktiga fågelskyddsområden i Bulgarien, har BDZP inte, till behöriga bulgariska myndigheter eller de vetenskapliga experterna, lämnat de uppgifter som den förfogar över avseende ornitologiska data för områden utanför de områden som utsetts till särskilda skyddsområden.

54

Republiken Bulgarien anser vidare att kommissionen inte har förklarat den metod och de analyser som har lett till slutsatsen att den nuvarande klassificeringen av delar av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde är otillräcklig. Kommissionen har underlåtit att beakta aktuellare uppgifter. Republiken Bulgarien har även påpekat att vid mötet vid NSBR den 22 mars 2016, hade experter uttryckt tvivel om lämpligheten att klassificera hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde.

55

Dessutom har Republiken Bulgarien hävdat att kommissionens beräkningar inte kan anses vara riktiga.

56

Vad gäller kriteriet att områden där det finns minst 1 procent av den nationella häckande populationen av en art måste väljas, anser Republiken Bulgarien att det inte var det enda kriterium som kan och bör användas för identifiering av särskilda skyddsområden. Det låga antalet fåglar som förekommer i vissa regioner är en omständighet som ska beaktas.

57

Republiken Bulgarien har även åberopat bristen på uppdaterade uppgifter från biotopprojektet Corine Land Cover från 1990 eller 2000, som kommissionen använde och påpekat att det fanns färskare data från detta projekt daterade den 2006 och 2012. Republiken Bulgarien anser att aktuellare uppgifter har sänts in till miljöministeriet inom ramen för förslaget till förvaltningsplan för nationalparken i Rila för åren 2015–2024. Dessutom anser denna medlemsstat att kommissionen underlät att beakta eller undersöka, såväl i sitt motiverade yttrande som i sin ansökan, uppgifter om fågelarter som omfattas av skyldigheterna enligt artikel 12 i fågelskyddsdirektivet för perioden 2008–2012.

58

För det fjärde har Republiken Bulgarien hävdat att det inte har varit möjligt att, ens delvis, som särskilt skyddsområde klassificera den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som ännu inte har klassificerats, till följd av begränsningar hänförliga till det nationella förfarandet. NSBR, som är behörig att överväga förslag till särskilda skyddsområden, har nämligen inte nått en gemensam ståndpunkt om behovet av en sådan klassificering på grund av inkonsekvenser i de tillgängliga vetenskapliga data och otillräcklig tillförlitlighet liksom olika ståndpunkter bland ledamöterna i NSBR beträffande de tillämpliga ornitologiska kriterierna.

59

När det för det femte gäller förståelsen av Republiken Bulgariens argument som kommissionen gett utryck för i sin ansökan, har medlemsstaten för det första gjort gällande att, i motsats till kommissionens slutsatser, den eventuella framtida ekonomiska utvecklingen när det gäller den icke klassificerade delen av det viktiga fågelskyddsområdet Rila inte var avgörande för dess beslut att inte klassificera hela detta område som särskilt skyddsområde. Republiken Bulgarien har gjort gällande att den, under alla omständigheter, har rätt att fastställa en rangordning mellan sina prioriteringar. För det andra var skälet till att det särskilda skyddsområdet Rila buffer inte klassificerades såsom ursprungligen planerats inte, såsom kommissionen har gjort gällande, att tillgängliga uppgifter var otillförlitliga, utan bristen på aktuella och otvetydiga uppgifter som styrker nödvändigheten av en klassificering. Vad för det tredje gäller den påstådda viljan att följa en gemensam tidsplan för valet av särskilda skyddsområden och områden av europeisk betydelse, har Republiken Bulgarien förklarat att den inte har åberopat detta argument för att motivera att hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila inte klassificerats som särskilt skyddsområde.

60

För det första följer det av domstolens fasta praxis att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet är skyldiga att klassificera sådana områden som svarar mot de ornitologiska krav som fastställs i dessa bestämmelser som särskilda skyddsområden (dom kommissionen/Irland, C‑418/14, EU:C:2016:8, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

61

För det andra är medlemsstaterna skyldiga att som särskilda skyddsområden klassificera alla sådana områden som, med tillämpning av ornitologiska kriterier, framstår som de mest lämpade för att bevara arterna i fråga (dom kommissionen/Irland, C‑418/14, EU:C:2016:8, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

62

När det för det tredje gäller partiell klassificering av vissa regioner har domstolen redan slagit fast dels att klassificeringen som särskilt skyddsområde inte får baseras på en separat prövning av varje områdes ornitologiska värde, utan ska ske med hänsyn till ekosystemets naturliga gränser, dels att de ornitologiska kriterierna, som är de enda som ska tillämpas vid klassificeringen, ska vara vetenskapligt grundade (dom kommissionen/Irland, C‑418/14, EU:C:2016:8, punkt 30).

63

För att bemöta kommissionens argument att den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som har klassificerats som särskilt skyddsområde är otillräcklig, har Republiken Bulgarien för det första gjort gällande att medlemsstaterna förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av de ornitologiska kriterier för identifiering av de mest lämpade områdena för bevarande av de arter som förtecknas i bilaga I till fågelskyddsdirektivet.

64

Domstolen har i detta avseende slagit fast att medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av de områden som är mest lämpade för klassificering som särskilda skyddsområden inte avser frågan huruvida det är lämpligt att klassificera områden som förefaller vara de mest lämpade enligt ornitologiska kriterier, utan enbart avser tillämpningen av dessa kriterier vid avsättandet av de områden som är mest lämpade för bevarande av de arter som förekommer i bilaga I till fågelskyddsdirektivet (dom kommissionen/Österrike, C‑209/14, EU:C:2016:8, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

65

Såsom framgår av den rättspraxis som angetts i föregående punkt, och i likhet med vad kommissionen har påpekat, är det riktigt att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet av särskilda skyddsområden. Beslutet om klassificeringen och avgränsningen får emellertid endast grundas på de ornitologiska kriterier som fastställs i fågelskyddsdirektivet. Republiken Bulgarien har följaktligen, genom att i syfte att identifiera de områden som är mest lämpade för klassificering som särskilda skyddsområden, göra en åtskillnad mellan de viktigaste områdena för bevarandet av de arter som anges i artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet och de som är mindre viktiga och som är föremål för kraftiga antropogena påfrestningar, överskridit gränserna för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.

66

Medlemsstaterna ska däremot, enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet, som särskilda skyddsområden i första hand klassificera de områden som är mest lämpade till antal och storlek för bevarandet av dessa arter. Därför kan inte en medlemsstat, på grund av att den har ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet av särskilda skyddsområden, klassificera områden som till antal och storlek uppenbart understiger antalet och den totala arean av de områden som identifierats som de mest lämpliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 1998, kommissionen/Nederländerna, C‑3/96, EU:C:1998:238, punkt 63).

67

Republiken Bulgarien kan därför inte åberopa det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har för att motivera att endast delar av områden som i sin helhet som uppfyller de ornitologiska kriterier som fastställs i artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet, klassificerats som särskilda skyddsområden.

68

Republiken Bulgarien har vidare hävdat att den bevisning som kommissionen har lagt fram till stöd för det påstådda åsidosättandet inte är vetenskapligt tillförlitlig och att den grundas på icke uppdaterade uppgifter.

69

Domstolen erinrar härvid om att det åligger kommissionen att i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (dom av den 21 juli 2016, kommissionen/Rumänien, C‑104/15, ej publicerad, EU:C:2016:581, punkt 83 och där angiven rättspraxis).

70

Kommissionen, som inte har egna utredningsbefogenheter, är emellertid i stor utsträckning beroende av uppgifter från eventuella klagande, offentliga eller privata organ som är verksamma inom den berörda medlemsstaten och från medlemsstaten själv. En handling som utfärdats av myndigheterna i den berörda medlemsstaten kan anses utgöra en giltig informationskälla för kommissionen vid inledandet av det förfarande som avses i artikel 258 FEUF (dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Slovenien, C‑140/14, ej publicerad, EU:C:2015:501, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

71

Vad för det första gäller den påstådda bristande tillförlitligheten hos de vetenskapliga och juridiska uppgifter som lagts fram av kommissionen, ska det erinras om att dessa uppgifter, varav vissa lämnats av de bulgariska myndigheterna, under åren 2007–2010 varit föremål för en rad bedömningar av BAN, av BDZP och tillfälliga arbetsgrupper, i vilka företrädare på expertnivå från de bulgariska myndigheterna, den akademiska världen och icke-statliga organisationer deltog, och har därefter varit föremål för diskussion och uppdateringar vid expertmötena inom NSBR.

72

Det framgår av dessa uppgifter att den del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som inte klassificerats som särskilt skyddsområde utgör en livsmiljö som är gynnsam för flera arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet. Dessutom är hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila av yttersta vikt för ett stort antal av dessa arter, och dessas livsmiljöer som påverkas mest fördelas både på den del som klassificeras som särskilt skyddsområde och del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som inte är det.

73

I motsats till de argument som har anförts av Republiken Bulgarien, enligt vilka kommissionen inte lämnat några preciseringar om den metod eller de analyser som använts för respektive art, ska det konstateras att kommissionen i sin ansökan, lämnat relevant information om denna metod och dessa analyser, särskilt tabeller som visar fördelningen för varje berörd art.

74

Vad gäller resultaten av mötena med NSBR den 11 mars 2011 och den 22 mars 2016, efter vilka Republiken Bulgarien beslutade att skjuta upp sitt beslut om den eventuella klassificeringen som särskilt skyddsområde av Rila buffer, ska det noteras att NSBR inte kunde nå enighet om denna klassificering, dels på grund av motståndet, inte från de vetenskapliga experterna, utan från tjänstemän från de olika ministerier som deltar i förfarandet samt borgmästarna, dels på grund av begränsningarna i det interna förfarandet för klassificering som särskilt skyddsområde.

75

Den bristande klassificeringen av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde kan emellertid inte motiveras med sådana begränsningar. Såsom kommissionen har påpekat har, bortsett från det faktum att ingen vetenskaplig expert gjorde invändningar mot klassificeringen som särskilt skyddsområde av Rita buffer, de kommunala tjänstemänen inte kommit in med någon vetenskaplig analys som talar mot en sådan klassificering och endast föreslagit att ytterligare studier ska genomföras.

76

Det är i detta hänseende visserligen riktigt att varje klassificering förutsätter att de behöriga myndigheterna, med stöd av de bästa tillgängliga vetenskapliga rönen, är övertygade om att området i fråga hör till de mest lämpade områdena för att skydda fåglar. Detta innebär emellertid inte att en sådan skyldighet i regel inte föreligger så länge som myndigheterna inte är klara med deras utvärdering och kontroll av de nya vetenskapliga rönen (dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

77

Republiken Bulgarien har även bestritt kommissionens val av förfarande för att fastställa betydelsen av det viktiga fågelskyddsområdet Rila för de fågelarter som finns representerade där, genom att åberopa den gräns på 1 procent för den regionala eller nationella häckande populationen som används av Birdlife International.

78

Eftersom det är ostridigt att Republiken Bulgarien inte har lagt fram några andra ornitologiska kriterier som är objektivt verifierbara i jämförelse med dem som används av BirdLife International, utgör denna gräns i avsaknad av vetenskapliga bevis för motsatsen, ett referensmaterial vid bedömningen av om medlemsstaten skulle ha klassificerat hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkterna 53 och 54).

79

Härav följer att inte heller Republiken Bulgariens argument angående bristen på tillförlitlighet när det gäller de uppgifter som använts av kommissionen kan godtas.

80

För det andra underkänner domstolen även Republiken Bulgariens argument att det finns aktuellare uppgifter, som kommissionen har underlåtit att beakta, beträffande vissa arter, vilka anges i punkt 57 i förevarande dom, som klassificeringen av Rita buffer som särskilt skyddsområde påstås ha syftat till att skydda.

81

Det framgår visserligen av domstolens praxis att det är nödvändigt att uppdatera vetenskapliga uppgifter för att fastställa hur situationen ser ut för de mest hotade arterna och de arter som utgör ett gemensamt arv för unionen, så att de lämpligaste områdena kan klassificeras som särskilda skyddsområden och att de senast uppdaterade vetenskapliga uppgifterna som fanns tillgängliga vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet därför ska användas (dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 47).

82

I avsaknad av ytterligare uppdaterade vetenskapliga uppgifter som skulle motivera en klassificering av endast en del av det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde, gjorde emellertid kommissionen en riktig bedömning när den ansåg att förteckningen utgjorde det senast uppdaterade och mest precisa referensmaterialet för att bedöma huruvida Republiken Bulgarien har klassificerat ett till antal och storlek tillräckligt antal områden som särskilda skyddsområden i den mening som avses i artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 47). Denna förteckning, även om den inte är rättsligt bindande för berörda medlemsstater, innehåller nämligen vetenskapliga uppgifter som gör det möjligt att bedöma huruvida en medlemsstat har iakttagit sina skyldigheter enligt nämnda bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 december 2000, kommissionen/Frankrike, C‑374/98, EU:C:2000:670, punkterna 25 och 26).

83

Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att med hänsyn till förteckningens vetenskapliga karaktär och till att ingen medlemsstat har lagt fram någon som helst vetenskaplig bevisning till styrkande av att skyldigheterna enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet kunde uppfyllas genom att andra områden än de som framgår av nämnda förteckning klassificerades som särskilda skyddsområden, och vars sammanlagda yta är mindre än den som täcker de områden som framgår av förteckningen, kan denna förteckning användas som referensmaterial vid bedömningen av om en medlemsstat som särskilda skyddsområden har klassificerat ett tillräckligt antal områden med en tillräcklig yta i den mening som avses i ovannämnda artikel 4.1 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2003, kommissionen/Italien, C‑378/01, EU:C:2003:176, punkt 18, och dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 52).

84

Det ska dock konstateras att Republiken Bulgarien, som inskränkt sig till att understryka behovet av att utföra kompletterande studier avseende det viktiga fågelskyddsområdet Rila, såsom framgår av de handlingar som ingetts till domstolen, inte har visat att medlemsstaten i fråga kunde uppfylla kraven i artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet genom att klassificera andra områden som särskilda skyddsområden än dem som följer av förteckningen över fågelskyddsområden som gjorts av BDZP år 2007, och som omfattar en mindre total yta än de senare.

85

Det bör dessutom erinras om att de uppgifter i den rapport som avses i artikel 12 i direktivet, som kommissionen även hade undersökt, inte motsade slutsatserna i ansökan.

86

Av det anförda följer att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i fågelskyddsdirektivet, genom att inte inkludera hela det viktiga fågelskyddsområdet Rila som särskilt skyddsområde och därigenom inte ha klassificerat de områden som särskilt skyddsområde som är mest lämpade till antal och storlek för bevarandet av arter som förtecknas i bilaga I till fågelskyddsdirektivet.

87

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Bulgarien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: