1. 

Vård i familjehem kan se olika ut. I allmänhet är sådan vård tillfällig. Det kan röra sig om allt från kortvarig vård i nöd- och avlastningssituationer till vård på heltid från det att barnet är litet tills det uppnår vuxen ålder. Beroende på omständigheterna kan familjehemsvård tillhandahållas i familjehemsförälderns hem eller i en mer institutionaliserad omgivning i gruppboende eller på en institution.

2. 

Förevarande mål handlar om familjehemsföräldrar som har hand om barn på heltid i sitt hem. Att ge vård är deras huvudsakliga verksamhet, en verksamhet som de får ersättning för från den behöriga myndigheten, som de har ingått ett anställningsavtal med. Med hänsyn till barnens behov är det i princip inte tillåtet för familjehemsföräldrarna att ta semester utan barnen. De får inte heller ersättning för att de kontinuerligt måste tillmötesgå barnens behov, utan rätt till förutbestämda viloperioder eller semestrar utan de barn de har vårdnaden om.

3. 

Kärnan i detta mål är huruvida sådana familjehemsföräldrar omfattas av direktiv 2003/88/EG som reglerar arbetstid. ( 2 ) Om detta skulle vara fallet uppkommer ytterligare frågor angående tillämpningen av vissa bestämmelser i det direktivet, framför allt med hänsyn till att det inte är möjligt att exakt fastställa hur mycket tid som familjehemsföräldrarna lägger ned på att ta hand om de barn de har vårdnaden om. Detta är fallet eftersom familjehemsföräldrar, precis som föräldrar, ska se till att barnen i fråga kan växa upp med fortlöpande uppsikt från föräldrarna och åldersbaserad omvårdnad.

4. 

I det följande ska jag förklara varför de aktuella familjehemsföräldrarna faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 2003/88.

5.

Direktiv 89/391/EEG ( 3 ) gäller introduktion av åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.

6.

Tillämpningsområdet för direktiv 89/391 framgår av artikel 2. I artikeln anges följande:

”1.   Detta direktiv skall tillämpas på all verksamhet, såväl privat som offentlig (industri, jordbruk, handel, förvaltning, tjänster, undervisning, kultur- och fritidsverksamhet etcetera).

2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på sådana offentliga verksamheter, där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verksamheter kommer i konflikt med direktivet, exempelvis försvaret eller polisen eller viss specifik verksamhet inom civilförsvaret.

I dessa fall skall arbetstagarnas säkerhet och hälsa tryggas så långt möjligt mot bakgrund av direktivets syften.”

7.

Direktiv 2003/88 innehåller bestämmelser om förläggningen av arbetstiden. Genom dessa bestämmelser regleras bland annat perioder för vila och raster (artiklarna 3–5), begränsning av veckoarbetstiden (artikel 6) och betald årlig semester (artikel 7).

8.

Av skälen 3 och 4 framgår att direktivet är avsett att förbättra arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.

9.

Artikel 1 definierar direktivets syfte och tillämpningsområde. Denna artikel har följande lydelse:

”1.   I detta direktiv föreskrivs minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstiden.

2.   Detta direktiv är tillämpligt på

3.   Detta direktiv skall tillämpas på all verksamhet, såväl offentlig som privat, i den betydelse som avses i artikel 2 i direktiv [89/391], utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 14, 17, 18 och 19 i detta direktiv.

Detta direktiv skall inte tillämpas på sjömän, enligt definitionen i direktiv 1999/63/EG, dock utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 2.8 i det här direktivet.

4.   Bestämmelserna i [direktiv 89/391] är fullt tillämpliga på de fall som avses i punkt 2 utan att det påverkar tillämpningen av strängare eller mer detaljerade bestämmelser i det här direktivet.”

10.

Artikel 3 i direktiv 2003/88 reglerar dygnsvila. I artikeln anges följande:

”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod.”

11.

Artikel 4 i direktivet handlar om raster. I artikeln anges följande:

”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare – då arbetsdagen är längre än sex timmar – får en rast. Den närmare utformningen, däribland rastens längd och på vilka villkor den ges, skall fastställas genom kollektivavtal eller avtal mellan arbetsmarknadens parter eller, då detta inte lyckas, genom nationell lagstiftning.”

12.

Artikel 5 i direktivet handlar om veckovila. Denna artikel har följande lydelse:

”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare under varje period om sju dagar får minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den elva timmars dygnsvila som avses i artikel 3.

Om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska förhållanden berättigar det får en ledighet om minst 24 timmar tillämpas.”

13.

Artikel 6 i direktiv 2003/88 innehåller bestämmelser angående längsta tillåtna veckoarbetstid. I artikeln anges följande:

”Medlemsstaterna skall, med beaktande av behovet av att skydda arbetstagares säkerhet och hälsa, vidta de åtgärder som behövs för att se till att

14.

Artikel 7 i direktiv 2003/88 har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.

2.   Den årliga semestern får inte utbytas mot kontant ersättning, utom då anställningen avslutas.”

15.

Enligt artikel 17 i direktivet får medlemsstaterna göra avvikelser från vissa bestämmelser i direktivet. I artikeln anges följande:

”1.   Med iakttagande av de allmänna principerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet får medlemsstaterna göra avvikelser från artiklarna 3–6, 8 och 16. Avvikelser får göras när – med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art – arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Detta gäller särskilt beträffande

…

…

2.   Avvikelser som föreskrivs i punkterna 3, 4 och 5 får fastställas genom lagstiftning eller andra författningsbestämmelser eller genom kollektivavtal eller avtal mellan arbetsmarknadens parter under förutsättning att de berörda arbetstagarna ges motsvarande kompensationsledighet eller – i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet – att arbetstagarna erbjuds lämpligt skydd.

3.   I enlighet med punkt 2 i denna [bestämmelse] får avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8 och 16 göras

…

…

4.   I enlighet med punkt 2 i denna [bestämmelse] får avvikelser från artiklarna 3 och 5 göras

…

…”

16.

Legea nr. 272/2004 privind protecţia si promovarea drepturilor copilului ( 4 ) (lag nr 272/2004) handlar om skydd och främjande av underårigas rättigheter.

17.

Enligt artikel 4 omfattas familjehemsföräldrar ( 5 ) som har vårdnaden om underåriga enligt lag nr 272/2004 av begreppet familjehemsfamilj och anses driva en verksamhet som är jämställd med föräldraskap.

18.

I artikel 117 anges att den behöriga myndigheten, för att skydda och främja barns rättigheter, ska samordna åtgärder för social assistans och skydd för familjen och för underårigas rättigheter på provinsnivå, eller stadsdelsnivå i Bukarest.

19.

I artikel 121 definieras familjetjänster som tjänster som utförs i en persons eller familjs hem för att ge ett barn som tillfälligt eller permanent skilts från sina föräldrar omvårdnad och fostran. Sådana tjänster tillhandahålls till följd av ett vårdnadsbeslut enligt denna lag.

20.

Artikel 122 i lagen har följande lydelse:

”1.   Underåriga får placeras i en familjs eller persons vårdnad om denne är minst 18 år gammal, har full rättshandlingsförmåga, är bosatt i Rumänien och har nödvändiga moraliska och materiella förutsättningar för att kunna ge en underårig som tillfälligt eller permanent skilts från sina föräldrar omvårdnad och fostran.

…

3.   En person som utsetts till [familjehemsförälder] ska i enlighet med lagen utföra sin verksamhet på grundval av ett särskilt avtal om skydd för den underårige som ingås med generaldirektoratet eller med ett ackrediterat privat organ och som ska kännetecknas av följande:

4.   Det individuella anställningsavtalet ska upprättas från dagen för beslutet om [beslutet om familjehemsvård].

…”

21.

Hotărârea Guvernului nr. 679/2003 privind condițiile de obținere a atestatului, procedurile de atestare și statutul asistentului maternal profesionist ( 6 ) (regeringsdekret nr 679/2003 om villkor för godkännande, förfaranden för certifiering och reglering av professionella familjehemsföräldrar) anger i artikel 1 att en professionell familjehemsförälder är en fysisk person som har godkänts i enlighet med dekret nr 679/2003. Familjehemsföräldern ska genom verksamhet i det egna hemmet ombesörja den fostran, omvårdnad och utbildning som den underårige behöver för en harmonisk utveckling.

22.

I artikel 8 i dekretet anges att en person som godkänts som professionell familjehemsförälder ska utöva sin verksamhet på grundval av ett individuellt anställningsavtal, som ska vara av särskild art, specifikt med hänsyn till behovet att skydda den underårige. Avtalet ska ingås med en myndighet som är inriktad på att skydda underåriga eller med ett godkänt privat organ med ansvar för att övervaka och stödja det arbete som utförs av professionella familjehemsföräldrar.

23.

I artikel 9 i dekretet anges att för varje familjehemsbarn som familjehemsföräldern ansvarar för ska denne ingå ett avtal som bifogas det enskilda anställningsavtalet. I bestämmelsen anges också att avtalet ska ingås med skriftligt samtycke från familjehemsförälderns make eller maka och ska delges den kommission för skydd av underåriga som fattade beslutet om familjehemsvård eller annan vård av den underårige.

24.

Artikel 10 reglerar familjehemsförälderns skyldigheter. Närmare bestämt ska familjehemsföräldern ombesörja de underårigas fostran, omvårdnad och utbildning i syfte att säkerställa en harmonisk fysisk, mental, intellektuell och känslomässig utveckling. Familjehemsföräldern ska vidare integrera familjehemsbarnen i sin egen familj och garantera dem likabehandling med övriga familjemedlemmar, ombesörja att familjehemsbarnen integreras socialt, bidra till att förbereda familjehemsbarnen för att återvända till sin naturliga familj eller integreras i en adoptivfamilj, låta specialister från myndigheten inriktad på skydd för underåriga eller det godkända privata organet utöva tillsyn över deras yrkesverksamhet och bedöma familjehemsbarnens utveckling, och säkerställa kontinuiteten i verksamheten under lagstadgad semester, såvida inte arbetsgivaren godkänt att familjehemsföräldern tillbringar semestern skild från familjehemsbarnen.

25.

Klagandena i det nationella målet, som representeras av Sindicatul Familia Constanţa, är anställda hos Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (Generaldirektoratet för social assistans och skydd för underåriga) som familjehemsföräldrar. De tar hand om barn som placerats för familjehemsvård i deras hem 24 timmar om dygnet utan rätt till förutbestämda viloperioder eller semestrar.

26.

Familjehemsföräldrarna ska kontinuerligt hålla barnen under uppsikt och ge dem omvårdnad, med undantag för när de är i skolan. I synnerhet ska familjehemsföräldrarna garantera att barnen hela tiden tas om hand, även när de har lagstadgad semester, om inte den behöriga myndigheten har godkänt att familjehemsföräldern tillbringar semestern skild från familjehemsbarnet.

27.

Familjehemsföräldrarna har yrkat ersättning i form av kompletterande lön motsvarande en ökning med 100 procent av baslönen på grund av arbete som utförs på dagar som ska utgöras av en period av veckovila, helgdagar och andra dagar som inte anses vara arbetsdagar enligt den relevanta lagstiftningen. Vidare har de yrkat ersättning för semester de inte tagit ut. Barnen förblev i familjehemsföräldrarnas vård även under deras årliga semester, eftersom den behöriga myndigheten såsom angetts måste godkänna att familjehemsföräldern tillbringar semestern skild från barnen.

28.

Tribunalul Constanța (domstolen i Constanța, Rumänien), som dömde i första instans, ogillade talan.

29.

Domen överklagades till Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța). Då denna domstol ansåg den relevanta unionsrättens tolkning oklar beslutade den att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:

30.

Skriftliga yttranden har inkommit från den rumänska och den tyska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Dessa parter yttrade sig också muntligen vid förhandlingen den 7 maj 2018.

31.

Den hänskjutande domstolen har ställt flera frågor till domstolen angående tolkningen av direktiv 2003/88. Närmare bestämt är kärnfrågan i målet huruvida verksamhet som familjehemsföräldrar i den mening som avses i lag nr 272/2004 omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv. Om detta är fallet har den hänskjutande domstolen ställt ett antal ytterligare frågor till domstolen, bland annat om det är möjligt för en medlemsstat att göra avvikelser från direktivet i de omständigheter som är aktuella i förevarande mål.

32.

Innan jag behandlar tolkningsfrågorna ska jag i korthet undersöka en processuell fråga som den tyska regeringen har tagit upp.

33.

Den tyska regeringen har gjorts gällande att den hänskjutande domstolen inte i tillräcklig utsträckning har förklarat varför tolkningsfrågorna är relevanta för att den nationella domstolen ska kunna avgöra målet. De påståenden som har framställts avser inte frågan om arbetstagares hälsa och säkerhet i arbetet, som omfattas av direktiv 2003/88, utan snarare olika aspekter av rätten till ersättning.

34.

Icke desto mindre är det så, vilket den tyska regeringen själv har anmärkt, att en nationell domstols frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Således kan en begäran från en nationell domstol bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. ( 7 )

35.

Det är riktigt att det inte finns en helt tydlig koppling mellan tolkningsfrågorna och det nationella målet. Tvärtom kan den omständigheten att arbetstagarna inte beviljas viloperioder och semester enligt direktiv 2003/88 inte avhjälpas genom att de ges rätt till extra ersättning. ( 8 ) Trots detta är de kriterier som avgör huruvida domstolen är behörig att pröva målet relativt vidsträckta och kräver att det är uppenbart att det inte finns någon koppling mellan tolkningsfrågorna och omständigheterna i målet.

36.

Så är inte fallet här.

37.

Målet vid den hänskjutande domstolen avser krav på extra ersättning för arbete som har utförts under perioder av veckovila, allmänna helgdagar och betald årlig semester.

38.

Det är riktigt att direktiv 2003/88 inte reglerar frågor om nivån på ersättningen eller hur ersättningen beräknas. ( 9 ) Med undantag för artikel 7 i direktivet, som rör rätten till betald årlig semester, handlar direktivet inte om hur arbetstagare ska ersättas för särskilda typer av arbete som skiftarbete, nattarbete eller jourarbete eller, för den delen, hur de ska ersättas för övertid. ( 10 ) Som följer av artikel 153 FEUF ska dessa frågor bedömas enligt nationell rätt. Domstolen har därför konsekvent vägrat att besvara frågor som rör storleken på ersättningen. ( 11 )

39.

Tolkningsfrågorna handlar dock inte om särskilda aspekter av rätten till kompensation för utförda tjänster, såsom storleken på den ersättning som ska utgå. De avser i stället huruvida den ordning som föreskrivs i lag nr 272/2004 är förenlig med direktiv 2003/88 vad avser familjehemsföräldrar.

40.

I detta avseende framgår det att frågan huruvida familjehemsföräldrarnas yrkande om extra ersättning är välgrundat kan bero på om den särskilda ordningen med familjehemsföräldrar som föreskrivs i lag 272/2004 är lagenlig. Enligt denna ordning ska familjehemsföräldrarnas arbetstid och ledighet bestämmas av de individuella behoven hos barnen i deras vård. Familjehemsföräldrarna ska hålla barnen under kontinuerlig uppsikt, utan rätt till särskilt fastställda viloperioder, helgdagar och semestrar utan dessa barn. Med andra ord är familjehemsföräldrars arbetstid och ledighet, på grund av barnens behov, oskiljaktigt sammankopplade.

41.

Mot bakgrund av dessa faktorer anser jag att det finns ett tillräckligt samband mellan tolkningsfrågorna och de faktiska omständigheterna i det nationella målet. För att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra det nationella målet måste den preliminära frågan först avgöras huruvida familjehemsföräldrarna, enligt unionsrätten, kan ha rätt till de viloperioder, helgdagar och semestrar som deras yrkande om extra ersättning vilar på. ( 12 )

42.

Av dessa skäl bör domstolen besvara tolkningsfrågorna.

43.

Den oklarhet som den hänskjutande domstolen anser föreligger angående tolkningen av direktiv 2003/88 – i synnerhet huruvida familjehemsföräldrar av det slag som avses i lag nr 272/2004 omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 – kan förklaras av tre sammanhängande faktorer.

44.

För det första definieras det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 brett i artikel 1.3 i direktivet. I enlighet med denna bestämmelse ska direktivet tillämpas på all verksamhet, såväl offentlig som privat, i den betydelse som avses i artikel 2 i direktiv 89/391.

45.

I detta avseende hänvisar artikel 2.1 i direktiv 89/391 till ”all verksamhet, såväl privat som offentlig (industri, jordbruk, handel, förvaltning, tjänster, undervisning, kultur- och fritidsverksamhet etcetera)”. I artikel 2.2 undantas emellertid viss verksamhet uttryckligen från tillämpningsområdet för direktiv 89/391 (och därmed i förlängningen från direktiv 2003/88). Således ska direktivet inte tillämpas på sådana offentliga verksamheter, där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verksamheter kommer i konflikt med direktivet, exempelvis försvaret eller polisen eller viss specifik verksamhet inom civilförsvaret.

46.

För det andra har domstolen gett full verkan åt det breda tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 och förklarat att undantagen från direktivet ska tolkas restriktivt. ( 13 ) I princip är direktivet därför tillämpligt på arbetstagare som, inom ramen för ett anställningsförhållande, mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning. ( 14 )

47.

För det tredje, och som en nödvändig följd av det vidsträckta tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 och domstolens praxis på området, förklaras den oklarhet som den hänskjutande domstolen anser föreligger angående direktivets tolkning av de särskilda omständigheterna i det mål som är anhängigt vid den. Å ena sidan har den hänskjutande domstolen angett att familjehemsföräldrarna har ett anställningsavtal med den behöriga myndigheten och mot ersättning utför en tjänst (familjehemsvård) enligt ett särskilt anställningsavtal som har ingåtts med den behöriga myndigheten. Å andra sidan ska de berörda familjehemsföräldrarna ta hand om barnen kontinuerligt i sitt eget hem utifrån barnens enskilda behov. Faktum är att kravet på kontinuerlig vård och uppsikt är svårt att förlika med kraven i direktiv 2003/88 angående, framför allt, veckovila (artikel 5) och betald årlig semester (artikel 7). Detta är fallet, eftersom begreppet arbetstid, enligt domstolen, står i motsättning till begreppet viloperiod och då dessa två begrepp utesluter varandra. ( 15 )

48.

För att besvara tolkningsfrågorna ska jag börja med att undersöka syftet med direktiv 2003/88.

49.

Direktiv 2003/88 ( 16 ) är framför allt avsett att säkerställa en förbättrad skyddsnivå för arbetstagares hälsa och säkerhet. ( 17 ) Som minimikrav för harmonisering föreskriver det miniminormer för skydd som medlemsstaterna ska garantera arbetstagare bland annat avseende begränsad vecko- och dygnsarbetstid samt betald årlig semester. Det innehåller också särskilda bestämmelser om förläggningen av skift- och nattarbete (artiklarna 8–13 i direktivet).

50.

Trots den uttryckliga betoningen på skyddet för arbetstagare framgår det ändå av direktivet att lagstiftaren inte var helt blind för behovet av att säkerställa att det fanns flexibilitet på vissa arbetsområden och att nya typer av arbeten gradvis skulle uppkomma. ( 18 )

51.

Mer konkret utgör kanske artikel 1.3 i direktiv 2003/88 det tydligaste tecknet på lagstiftarens vilja att ta hänsyn till behovet av flexibilitet. Denna artikel utesluter uttryckligen, med hänvisning till artikel 2.2 i direktiv 89/391, vissa offentliga tjänster från tillämpningsområdet för direktiv 2003/88. Dessa tjänster utesluts på grund av sina särskilda egenskaper, som i sig själva står i konflikt med regelbundna arbets- och viloperioder. Det faktum att viss verksamhet uttryckligen har uteslutits från direktivets tillämpningsområde tyder på att lagstiftaren verkligen var medveten om att viss verksamhet helt enkelt inte kan organiseras på det sätt som direktivet föreskriver. Även om artikel 2.2 inte är formulerad som en uttömmande uppräkning, antyder de exempel som uttryckligen anges i bestämmelsen att lagstiftarens avsikt med dessa undantag särskilt var verksamhet i samband med offentlig säkerhet som uppfyller högre krav på lojalitet. ( 19 )

52.

Förutom detta undantag innehåller direktiv 2003/88 flera avvikelser och undantag. Enligt artiklarna 17, 18, 20 och 21 kan medlemsstaterna, under vissa omständigheter, göra avvikelser och undantag från direktivets bestämmelser, särskilt vad avser dygns- och veckovila, raster och nattarbete. Enligt artikel 22 är det också möjligt att på vissa villkor välja bort vissa alternativ i fråga om begränsningen av veckoarbetstiden (48 timmar) i artikel 6 i direktivet. ( 20 )

53.

Trots att ett utrymme för skönsmässig bedömning har lämnats till medlemsstaterna, framgår det tydligt av ordalydelsen i och uppbyggnaden av direktiv 2003/88 att arbetstagarnas välbefinnande i form av en sund balans mellan arbete och fritid var kärnan för de överväganden som ledde till direktivets antagande. Detta stöds framför allt av det faktum att otillräckliga viloperioder och otillräcklig lagstadgad ledighet, enligt direktivets logik, inte kan avhjälpas med hjälp av extra ersättning. ( 21 )

54.

Domstolen har också uttryckligen fastställt att det övergripande syftet med direktiv 2003/88 är att skydda arbetstagarna. Faktum är att syftet att skydda arbetstagarnas välbefinnande genomsyrar domstolens praxis på området. Med hänvisning till detta syfte har såväl undantagen i artikel 2.2 i direktiv 89/391 som avvikelserna och undantagen i direktiv 2003/88 tolkats restriktivt. ( 22 ) För att garantera ett heltäckande skydd för arbetstagare, har domstolen inte bara tolkat direktivets tillämpningsområde, utan också begreppet arbetstid extensivt. ( 23 ) Således omfattar ”arbetstid” exempelvis tid som tillbringas sovande i arbetsgivarens lokaler ( 24 ) och jourtid som tillbringas hemma med skyldighet att besvara telefonsamtal från arbetsgivaren inom 8 minuter. ( 25 )

55.

Trots detta är det viktigt att komma ihåg att för att en verksamhet över huvud taget ska omfattas av (det materiella) tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 (eller, för den delen, av undantagen i artikel 2.2 i direktiv 89/391) krävs att verksamheten utövas av en arbetstagare. Det måste således betonas att direktivet endast garanterar vissa minimirättigheter för personer som utför en (ekonomisk) verksamhet i ett särskilt avtalsmässigt sammanhang. Det vill säga, det tillerkänner rättigheter till personer som utför en sådan verksamhet till förmån för och under ledning av någon annan, och därför utan att ha friheten att välja tiden och platsen för samt innehållet i verksamheten. Direktivet begränsar den tid som sådana personer kan lägga ned på en verksamhet de utför för och under ledning av en annan person. I motsats till detta söker direktivet inte skydda, eller förlägga, arbetstiden för personer som utför en verksamhet mot ersättning på grundval av något annat avtalsmässigt arrangemang som inte karaktäriseras av att en person är underställd någon annan.

56.

För att fastställa huruvida verksamhet som familjehemsförälder, såsom den som är aktuell i tvisten vid den nationella domstolen, omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 måste det först fastställas huruvida familjehemsföräldrarna ska anses vara ”arbetstagare” i den mening som avses i det direktivet.

57.

I likhet med det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2003/88 (vilket i stort sett omfattar all tänkbar arbetsverksamhet) har domstolen tolkat direktivets personella tillämpningsområde extensivt. Såsom ska förklaras i nästa avsnitt har domstolen, vid tolkningen av begreppet arbetstagare i detta sammanhang, hämtat inspiration från sin praxis om fri rörlighet enligt artikel 45 FEUF.

58.

I domen Union syndicale Solidaires Isère, ( 26 ) som handlade om säsongsanställda arbetstagare som var anställda enligt ett särskilt avtal, betonade domstolen att ”arbetstagare” skulle ges en egen unionsrättslig tolkning. Begreppet skulle således, enligt unionsrätten, definieras enligt de objektiva kriterier som kännetecknar ett anställningsförhållande, med beaktande av de berörda personernas rättigheter och skyldigheter. Med hänvisning till sin praxis rörande artikel 45 FEUF angav domstolen att det viktigaste kännetecknet för ett anställningsförhållande, inom ramen för tillämpningen av direktiv 2003/88, var att en person under en viss tid mot ersättning utförde arbete åt en annan person under dennes ledning. ( 27 )

59.

Med andra ord är en ”arbetstagare” i den mening som avses i direktiv 2003/88 en person som utför tjänster i ett anställningsförhållande. Detta antyder i sin tur att det föreligger ett förhållande där den ena parten är underställd den andre. ( 28 ) Enligt domstolen kan ett tecken på detta vara att en person handlar enligt en annan persons anvisningar, bland annat, när det gäller möjligheten att välja tid, plats och innehåll för arbetet. ( 29 )

60.

Något som är av avgörande betydelse i förevarande mål är att domstolen har slagit fast att det faktum att ett avtalsförhållande enligt nationell rätt har särskilda egenskaper saknar betydelse vid bedömningen av om en person ska betecknas som arbetstagare i unionsrättslig mening. ( 30 ) Tvärtom verkar det, i likhet med vad som är fallet inom andra områden i unionsrättens social- och arbetslagstiftning, vara så att det övergripande skydd som begreppet arbetstagare ger i vissa fall kan täcka personer som inte anses vara arbetstagare enligt nationell rätt. ( 31 )

61.

Närmare bestämt kan det vara nödvändigt att se längre än till den ordning som gäller enligt nationell rätt för att fastställa huruvida en person ska anses vara en arbetstagare enligt unionsrätten och därmed omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/88. Den övergripande bedömningen i detta avseende av det (faktiska och avtalsmässiga) ramverket för tjänsten måste därför vara fristående och får inte påverkas av avtalsförhållandets klassificering enligt nationell rätt.

62.

I detta avseende vittnar korsbefruktningen i domstolens praxis av begreppet arbetstagare enligt direktiv 2003/88 om att begreppet måste tolkas extensivt, precis som på andra områden av unionsrätten. Det tycks i alla händelser stå klart, mot bakgrund av domstolens praxis, att de som är arbetstagare enligt direktiv 2003/88 också är arbetstagare enligt artikel 45 FEUF.

63.

Det följer dock inte att motsatsen alltid är riktig.

64.

Tvärtom är det vanligt att samma term kan hänvisa till olika begrepp beroende på det aktuella rättsområdet. Såsom domstolen själv har anmärkt är det unionsrättsliga begreppet arbetstagare är inte entydigt, utan varierar beroende på det avsedda tillämpningsområdet. ( 32 ) När man tolkar begreppet arbetstagare i ett visst sammanhang är det viktigt att ta hänsyn till rättsinstrumentets bakomliggande syfte och det intresse som detta rättsinstrument är avsett att skydda.

65.

Det är välkänt att domstolen har funnit att personer kan betraktas som ”arbetstagare” och omfattas av skyddet enligt artikel 45 FEUF även under perioder när de inte är aktiva. Detta gäller exempelvis arbetssökande ( 33 ) och kvinnor som slutar att arbeta inom en rimlig tid på grund av de fysiska begränsningar som är förknippade med graviditet och förlossning. ( 34 )

66.

Även om de anses vara ”arbetstagare” inom ramen för fri rörlighet är det svårt att se varför sådana personer bör (eller skulle kunna) åtnjuta det skydd som arbetstagare garanteras enligt direktiv 2003/88. Detta är fallet, eftersom de inte ingår i ett anställningsförhållande. Såsom angavs ovan är direktiv 2003/88 inte bara avsett att skydda personers hälsa och säkerhet, utan också – mer allmänt – deras välbefinnande när de arbetar för och under ledning av en arbetsgivare och således i ett förhållande där en part är underordnad den andre.

67.

Med dessa överväganden i åtanke ska jag nu övergå till frågan huruvida familjehemsföräldrarna i det nationella målet ska betraktas som arbetstagare i den mening som avses i direktiv 2003/88.

68.

Till att börja med ska det erinras om att det följer av arbetsfördelningen mellan domstolen och dess nationella motsvarigheter som fastställs i artikel 267 FEUF att det i slutänden ankommer på den hänskjutande domstolen att tillämpa begreppet arbetstagare på omständigheterna i förevarande mål. Däremot ankommer det på domstolen att definiera begreppet arbetstagare i den mening som avses i direktiv 2003/88 och tillhandahålla den hänskjutande domstolen nödvändig vägledning för att bistå den i dess uppgift att tillämpa detta begrepp.

69.

Enligt domstolen ska tillämpningen av begreppet arbetstagare i ett visst fall grunda sig på objektiva kriterier. Den hänskjutande domstolen ska göra en helhetsbedömning av alla omständigheter i det mål som den har att avgöra, avseende arten av såväl det aktuella arbetet som förhållandet mellan parterna i fråga. ( 35 )

70.

I detta avseende ska, såsom tidigare angetts, klassificeringen av ett avtalsförhållande enligt nationell rätt inte vara avgörande för att fastställa huruvida personen är en arbetstagare i den mening som avses i direktiv 2003/88. Tvärtom, om detta vore fallet skulle begreppet arbetstagare (i strid med domstolens praxis) ges en mängd (olika) tolkningar beroende på hur ett visst avtalsförhållande definieras i nationell rätt.

71.

När man fastställer huruvida familjehemsföräldrarna i det nationella målet ska anses vara arbetstagare inom ramen för direktiv 2003/88 har förhållandet mellan dessa familjehemsföräldrar och den behöriga myndigheten således endast begränsad betydelse i fråga om den unionsrättsliga klassificeringen av detta avtalsförhållande. Avtalsförhållandet mellan familjehemsföräldrarna och den behöriga myndigheten utgör inte ett anställningsförhållande i den mening som avses i direktiv 2003/88 bara för att familjehemsföräldrarna utför sina uppgifter ”enligt ett anställningsavtal”.

72.

Tvärtom finns det många omständigheter som stöder uppfattningen att familjehemsföräldrar enligt lag nr 272/2004 inte ska betraktas som arbetstagare i den mening som avses i direktiv 2003/88. Dessa omständigheter rör såväl förhållandet mellan de inblandade parterna som arten av den verksamhet som de berörda familjehemsföräldrarna utför.

73.

Såsom angavs ovan krävs för att en person ska anses som arbetstagare att tjänsten utförs inom ramen för ett förhållande där en part är underordnad en annan. I ett anställningsförhållande utför arbetstagaren en ekonomisk verksamhet där denne är underställd arbetsgivaren. Ett sådant förhållande verkar saknas i förevarande fall.

74.

Detta är visserligen inte en exakt parallell. Trots detta kan förhållandet mellan den behöriga myndigheten och familjehemsföräldrarna (för det särskilda ändamålet att bedöma huruvida dessa familjehemsföräldrar omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/88) jämföras med förhållandet mellan en uppdragsgivare och uppdragstagare inom ramen för en underentreprenad. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande utför familjehemsföräldrarna inte arbete i ett förhållande där de är underställda den behöriga myndigheten, utan de har bemyndigats av denna att vårda barnen i fråga på samma sätt som andra föräldrar.

75.

I detta avseende framgår det av begäran om förhandsavgörande att verksamheten som familjehemsförälder bedrivs på grundval av ett särskilt (ram)avtal. ”Anställningsavtalet” mellan den behöriga myndigheten (eller ett ackrediterat privat organ) och familjehemsföräldrarna å sin sida träder i kraft när barnet har placerats i deras vård. När barnen väl är i deras vård ska familjehemsföräldrarna säkerställa att barnen integreras i sin nya familj och att det växer upp med fortlöpande föräldrauppsikt och åldersanpassad omvårdnad.

76.

I detta avseende är familjehemsföräldrarna, när de utför den avtalade tjänsten, inte underordnade den behöriga myndigheten eller skyldiga att stå till dess förfogande, utan vårdar barnen i fråga självständigt på grundval av barnens enskilda behov och enligt familjehemmets schema.

77.

Visst är det riktigt att familjehemsföräldrarna inte har rätt att ta ledigt från sina uppgifter utan uttryckligt tillstånd från den behöriga myndigheten. Det är också riktigt att familjehemsföräldrarna är skyldiga att låta personer som är specialiserade på omsorg om barn utöva tillsyn över deras yrkesverksamhet. Dessa krav räcker dock inte för att fastställa att familjehemsföräldrarna utför sina löpande uppgifter i ett förhållande där de är underställda en annan part, på det sätt som krävs enligt domstolens praxis.

78.

Med andra ord är det uppenbart att familjehemsföräldrarna, till följd av dessa krav, inte kan förfoga över sin tid och vårda de berörda barnen helt och hållet som de anser lämpligt. Kraven avser dock inte det faktiska (löpande) utförandet av de uppgifter som familjehemsföräldrar utför eller förläggningen av arbetet enligt en arbetsgivares behov. Om något, utgör kraven en del av det allmänna ramverket som reglerar utförandet av deras bemyndigande.

79.

Vidare är det viktigt att komma ihåg att barn som placeras i familjehem är särskilt sårbara. Kraven i fråga om årlig semester och specialisthjälp vid barnens fostran kan anses ha införts för att skydda barnen i fråga. Tvärtom skulle det uppenbart strida mot de berörda barnens bästa att låta familjehemsföräldrar regelbundet ta semester från de barn de förväntas ta hand om som sina egna och, för den delen, att inte ta emot hjälp från specialister på området.

80.

Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat utgör placering av ett barn i familjehemsvård i sig en åtgärd som syftar till att säkerställa att familjehemsbarnet växer upp i en miljö som liknar dennes familj. Det innebär att bo kontinuerligt i ett familjehem. I detta avseende kan den tjänst som familjehemsföräldrarna utför jämföras med andra föräldrar. För att säkerställa att barnets bästa står i främsta rummet vid familjehemsvård bör familjehemsföräldrarnas uppgifter inte förläggas enligt ett fast arbetsschema eller med obligatoriska viloperioder, inbegripet obligatorisk årlig semester.

81.

Detta gäller oberoende av hur länge ett barn är placerat i familjehemmet (vilket, såsom nämndes ovan, kan variera mellan en kortvarig vistelse och långtidsvård). Det kan inte nog understrykas att familjehemsföräldraskap, i den mening som avses i lag nr 272/2004, utgör ett bemyndigande att ge barnet en möjlighet att växa upp i en familj, vars schema avgörs av familjens och barnens behov och inte av en arbetsgivares behov.

82.

Detta leder mig till domstolens dom i målet Hälvä. ( 36 ) Det målet rörde personer som hade anställts av en barnskyddsorganisation som vikarierande ”barnbyföräldrar”. Närmare bestämt avsåg målet frågan huruvida barnbyföräldrar som dem som barnskyddsorganisationen hade anställt omfattades av tillämpningsområdet för artikel 17.1 i direktiv 2003/88. I det målet utgick domstolen från att barnbyföräldrar av detta slag var arbetstagare och därmed omfattades av direktivets tillämpningsområde. Även den hänskjutande domstolen utgick från detta. ( 37 )

83.

Till skillnad mot vad som är fallet i förevarande mål tog barnbyföräldrarna inte kontinuerligt hand om barnen i sitt eget hem. I stället hade de anställts av en barnskyddsorganisation enligt ett avtal som fastställde hur många 24-timmarsperioder de skulle arbeta varje år på en institution, även om det var en institution som till stor del liknande en familjemiljö. Barnbyföräldrarna skickades vidare ut för att arbeta i ”barnbyhem” enligt ett arbetsschema som chefen för barnbyn hade gjort upp. ( 38 )

84.

Även om barnskyddsorganisationen inte kontrollerade arbetet i hemmen under arbetsperioderna var det barnbyorganisationen som fastställde det vidare ramverket som reglerade barnbyföräldrarnas arbete. I synnerhet arbetade de under förutbestämda skift i förutbestämda hem under ett förutbestämt antal dagar per år. Trots den något vilseledande arbetsbeskrivningen (barnbyförälder) utgjorde de helt enkelt tillfällig personal på en barnby, personal som inte hade det huvudsakliga ansvaret att uppfostra de barn som bodde i byn.

85.

Dessa faktorer skiljer målet Hälvä från förevarande mål. De hjälper också till att förklara varför den preliminära frågan huruvida de berörda personerna i målet Hälvä var arbetstagare i den mening som avsågs i direktiv 2003/88 inte uppkom i det målet. Tvärtom var en av de omständigheter som pekade på att det förelåg ett anställningsförhållande mellan barnskyddsorganisationen och de berörda personerna att det var ett förhållande där en part var underställd en annan, såsom krävs enligt domstolens praxis.

86.

Nästa argument som jag anför knyter också an till skillnaderna mellan domen Hälvä och förevarande mål. Detta argument har att göra med svårigheten att förlika kraven enligt direktiv 2003/88 med barnets bästa för barn som placeras i familjehem. Såsom både den rumänska och den tyska regeringen betonade vid förhandlingen, står den verksamhet som familjehemsföräldrar utför i princip i strid med bestämmelserna i direktiv 2003/88 och bör inte omfattas av detta direktiv.

87.

Låt oss anta att familjehemsföräldrar såsom dem som är aktuella i det nationella målet ändå ansågs vara arbetstagare i den mening som avses i direktiv 2003/88, vilket kommissionen har hävdat.

88.

Enligt denna hypotes skulle förläggningen av de uppgifter som familjehemsföräldrarna utför i enlighet med kraven i direktiv 2003/88 medföra att flera familjehemsföräldrar, och familjehem, skulle behöva utses för barnen i fråga. Detta är fallet, eftersom outtagna viloperioder och outtagen betald årlig semester inte kan bytas ut mot extra kompensation. Att hävda att familjehemsföräldrar är arbetstagare i den mening som avses i direktivet skulle därför innebära att familjehemsvård skulle behöva förläggas runt varje familjehemsförälders viloperioder och semestrar. Detta skulle i praktiken innebära att de barn som placerades i familjehemsvård skulle behöva flytta från ett familjehem till ett annat i enlighet med varje familjehemsförälders ”skift”, vilket kommissionen ansåg var godtagbart. Utifrån behovet att se till barnens bästa, är det absurda i en sådan lösning dock uppenbart. ( 39 )

89.

I motsats till vad kommissionen angav vid förhandlingen kan man inte dra paralleller med domen Hälvä, som avsåg en situation som i sig själv var helt annorlunda. Det målet avsåg tillfällig personal på en (privatägd) barnby som tog hand om barn i hem i byn, där dessa barn bodde, under en tid då de familjehemsföräldrar som hade det huvudsakliga ansvaret för barnens uppfostran var frånvarande.

90.

I detta avseende ska också anmärkas att konflikten mellan verksamheten som familjehemsföräldrar och kraven i direktiv 2003/88 inte heller kan lösas genom att tillämpa någon av bestämmelserna i artikel 17 i direktivet. Såsom tidigare angetts innebär artikel 17 att medlemsstaterna kan göra undantag från kraven i direktivet i fråga om (bland annat) dygnsvila och veckovila, men inte från artikel 7, som kräver att medlemsstaterna ska säkerställa att varje arbetstagare får rätt till minst fyra veckors betald årlig semester. För att familjehemsföräldrar skulle kunna ta minst fyra veckors (betald) semester utan barnen som de har till uppgift att vårda skulle kräva ett arrangemang med tillfälliga vårdinsatser. Det är uppenbart att en sådan lösning inte skulle ligga i de berörda barnens intresse och, i synnerhet, inte främja målet att säkerställa att familjehemsbarnen kan leva i en stabil familjemiljö som fullvärdiga medlemmar av den familjen.

91.

Av alla dessa skäl är det min uppfattning att begreppet arbetstagare ska tolkas så, att familjehemsföräldrar av det slag som är aktuellt i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/88.

92.

Således finns det ingen anledning att bedöma övriga tolkningsfrågor.

93.

Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Curtea de Apel Constanţa (Appellationsdomstolen i Constanţa, Rumänien) på följande sätt:

Begreppet arbetstagare ska tolkas så, att familjehemsföräldrar av det slag som är aktuellt i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.