–

Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), genom J. Pérez-Bustamante Köster och F. Löwhagen, abogados, samt genom J. M. Villasante García, procurador,

–

Consejería de Economía y Hacienda del Principado de Asturias och Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, genom A. Roces Llaneza, letrada,

–

Europeiska kommissionen, genom N. Gossement, P. Němečková och G. Luengo, samtliga i egenskap av ombud,

1

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 och 54 FEUF samt artikel 107.1 FEUF.

2

Den ena begäran har framställts i mål mellan Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (nedan kallad ANGED) och Consejería de Economía y Hacienda del Principado de Asturias (ekonomi- och finansministeriet i den autonoma regionen Asturien, Spanien). Den andra begäran har framställts i ett mål mellan ANGED och Consejo de Gobierno del Principado de Asturias (den autonoma regionen Asturiens regering). Målen rör lagligheten av en skatt som stora handelsanläggningar i den autonoma regionen Asturien är skyldiga att betala.

3

Genom artikel 21 i Ley del Principado de Asturias 15/2002 de medidas presupuestarias administratives y fiscales (den autonoma regionen Asturiens lag 15/2002 om finanspolitiska, administrativa och skattemässiga åtgärder), av den 27 december 2002 (BOPA nr 301, av den 31 december 2002), i den lydelse som är tillämplig i de nationella målen (nedan kallad lag nr 15/2002), infördes en skatt på stora handelsanläggningar (nedan kallad IGEC) från och med den 1 januari 2003.

4

I ingressen till lag 15/2002 anges att syftet med skatten är att låta stora handelsanläggningar stå för de negativa effekter som deras verksamhet har på markanvändning, miljö och närhandel.

5

I artikel 21.2 i lag nr 15/2002 föreskrivs att intäkterna från IGEC ska användas för att ”inrätta och genomföra program som har beslutats med stöd av de sektoriella riktlinjerna för handelsanläggningar” och för ”åtgärder för att förbättra miljön och infrastrukturnäten”.

6

I artikel 21.3 i lag nr 15/2002 föreskrivs att IGEC ska tas ut på enskilda eller kollektiva handelsanläggningar med en exponerings- och försäljningsyta på minst 4000 m2. Nyss nämnda ytgräns gäller sedan den 1 januari 2005 och var tidigare 2500 m2.

7

Enligt artikel 21.4 i lag nr 15/2002 ska IGEC inte tas ut på stora enskilda handelsanläggningar med en exponerings- och försäljningsyta på högst 10000 m2 och som enbart bedriver verksamhet i form av försäljning av trädgårdsprodukter, fordon, byggmaterial, maskinutrustning och industriutrustning.

8

Skattskyldiga till IGEC är enligt artikel 21.5 i lag nr 15/2002 fastighetsägare som driver stora handelsanläggningar (både enskilda och kollektiva), det vill säga de som äger den lokal eller de lokaler där stora handelsanläggningar är inrymda och som antingen direkt bedriver kommersiell verksamhet eller upplåter lokalen eller lokalerna åt tredje man för att bedriva sådan verksamhet.

9

I artikel 21.7 i lag nr 15/2002 anges hur beskattningsunderlaget ska beräknas, vilket ska ske bland med beaktande av befolkningstätheten inom en radie av tio kilometer från den plats där anläggningen är belägen.

10

I artikel 21.11 i lag nr 15/2002 föreskrivs att IGEC beräknas genom att tillämpa en skattereduktion på 10 procent för stora handelsanläggningar som inte är belägna i tätorter och som kan nås med minst två olika allmänna kommunikationsmedel samt en skattereduktion för stora handelsanläggningar som driver miljöskyddsprojekt som den behöriga miljöskyddsförvaltningen anser vara lämpliga.

11

Sedan den 1 januari 2015 regleras denna skatt i liknande ordalag i Decreto legislativo 1/2014, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales del Principado de Asturias, en materia de Tributos Propios (lagdekret nr 1/2014 om godkännande av den omarbetade lydelsen av den autonoma regionen Asturiens lagbestämmelser om skatter), av den 23 juli 2014 (BOPA nr 175, av den 29 juli 2014).

12

Punkt III i ingressen till detta lagstiftningsdekret har i allt väsentligt samma lydelse som ingressen till lag 15/2002, förutom att det inte anges något om de negativa effekter som stora handelsanläggningars verksamhet har på närhandeln.

13

Genom lag 15/2002 infördes en regional skatt på stora handelsanläggningar i hela den autonoma regionen Asturien. Syftet med skatten var att kompensera för den påverkan på fysisk planering, särskilt närhandel, och miljö som stora handelsanläggningar kan ha. Genom ett beslut av den 3 juli 2003 godkände den autonoma regionen Asturiens ekonomi- och finansministerium i regionen blanketten för anmälan om skattskyldighet, ändrad skattskyldighet och om upphörande av skattskyldighet till IGEC. Den autonoma regionen Asturiens regering godkände den 11 november 2009 förordningen om IGEC, vilket skedde genom decreto 139/2009, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales (dekret 139/2009 om godkännande av förordningen om skatt på stora handelsanläggningar) (BOPA nr 273 av den 25 november 2009).

14

ANGED, som är en sammanslutning av stora distributionsföretag på nationell nivå, väckte under år 2003 talan vid Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias (Överdomstolen i den autonoma regionen Asturien, Spanien) och yrkade att nämnda beslut skulle ogiltigförklaras på grund av att det stred mot både etableringsfriheten och reglerna om statligt stöd.

15

År 2009 väckte ANGED även talan vid nämnda domstol om ogiltigförklaring av detta dekret.

16

Den domstolen beslutade att vilandeförklara dessa två mål i avvaktan på svaret på den fråga som den hade hänskjutit till Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Spanien) angående IGEC‑lagstiftningens författningsenlighet. Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen) avslog denna begäran den 10 april 2014. Därefter ogillade Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias (Överdomstolen i den autonoma regionen Asturien) ANGED:s talan i båda målen. ANGED överklagade dessa domar till Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien).

17

ANGED hade även gett in ett klagomål till Europeiska kommissionen med anledning av införandet av IGEC, där den gjorde gällande att skatten utgjorde statligt stöd.

18

Kommissionen underrättade de spanska myndigheterna, genom skrivelse av den 28 november 2014, om att den hade gjort en preliminär bedömning av IGEC‑lagstiftningen och därvid funnit att undantaget från skattskyldighet för små handelsanläggningar och vissa specialiserade handelsanläggningar skulle kunna utgöra statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden och att Konungariket Spanien borde avskaffa eller ändra denna skatt.

19

Det är mot denna bakgrund som Tribunal Supremo (Högsta domstolen) har beslutat att vilandeförklara målen och att ställa följande tolkningsfrågor, vilka är identiska i målen C‑234/16 och C‑235/16, till domstolen:

20

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 49 och 54 FEUF ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en skatt på stora handelsanläggningar, som den som är aktuell i det nationella målet.

21

Enligt fast rättspraxis är syftet med etableringsfriheten att säkerställa en nationell behandling i värdmedlemsstaten av medborgare från andra medlemsstater och av sådana bolag som avses i artikel 54 FEUF genom ett förbud mot all diskriminering som, när det gäller bolag, grundar sig på var ett bolag har sitt säte (se, bland annat, dom av den 12 december 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, C‑374/04, EU:C:2006:773, punkt 43, och dom av den 14 december 2006, Denkavit Internationaal och Denkavit France, C‑170/05, EU:C:2006:783, punkt 22).

22

I det avseendet gäller inte endast ett förbud mot öppen diskriminering som grundas på var bolag har sitt säte, utan också mot varje form av dold diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (dom av den 5 februari 2014, Hervis Sport-és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

23

En obligatorisk skatt med ett särskiljningskriterium som framstår som objektivt, men som i de flesta fall, på grund av sina egenskaper, missgynnar bolag som har sitt säte i andra medlemsstater och som befinner sig i en jämförbar situation med bolag som har sitt säte i den medlemsstat där beskattning sker utgör en enligt artiklarna 49 och 54 FEUF förbjuden indirekt diskriminering som grundas på var bolag har sitt säte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 februari 2014, Hervis Közép-Dunántúl Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, punkterna 37–41).

24

I de nu aktuella nationella målen uppställs i den berörda lagstiftningen ett kriterium som grundar sig på handelsanläggningens exponerings- och försäljningsyta, vilket inte innebär någon direkt diskriminering.

25

Det framgår inte heller av de uppgifter som lämnats till domstolen att nämnda kriterium i de flesta fall missgynnar medborgare i andra medlemsstater eller bolag som har sitt säte i andra medlemsstater.

26

Att så skulle vara fallet framgår inte av de uppgifter som ANGED har lämnat i sina skriftliga yttranden. Dessa uppgifter avser för övrigt i allt väsentligt den skatt på stora handelsanläggningar som införts i den autonoma regionen Katalonien. Den autonoma regionen Asturien har för sin del dessutom gjort gällande att det i allt väsentligt är spanska skattskyldiga som träffas av IGEC.

27

Den hänskjutande domstolen har för övrigt angett att den saknar ”tillförlitliga” uppgifter som visar att det eventuellt föreligger en dold diskriminering.

28

Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Artiklarna 49 och 54 FEUF ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för en skatt på stora handelsanläggningar, som den som är aktuell i det nationella målet.

29

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida det ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF att föreskriva en skatt som den som är aktuell i det nationella målet, vilken tas ut på stora handelsanläggningar i allt väsentligt utifrån hur stor deras exponerings- och försäljningsyta är, varvid dock handelsanläggningar med en försäljningsyta på mindre än 4000 m2 eller anläggningar som bedriver verksamhet i form av försäljning av trädgårdsprodukter, fordon, byggmaterial, maskinutrustning och industriutrustning och vars försäljningsyta inte överstiger 10000 m2 är undantagna från skatten.

30

Samtliga följande villkor måste vara uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För det första måste det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra måste denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se, bland annat, dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 53).

31

När det gäller bedömningen av selektivitetskriteriet, som det särskilt har hänvisats till vid EU-domstolen, följer det av fast rättspraxis att det enligt artikel 107.1 FEUF ska fastställas huruvida en nationell åtgärd, inom ramen för en viss rättslig reglering, kan gynna ”vissa företag eller viss produktion” i förhållande till andra företag som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, och som således är föremål för en särbehandling som i allt väsentligt kan anses vara diskriminerande (se, bland annat, dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 54).

32

Vad särskilt beträffar nationella åtgärder som innebär en skattefördel, följer det av rättspraxis att en sådan åtgärd som, trots att den inte innebär en överföring av statliga medel, försätter mottagarna i en situation som är mer fördelaktig än den situation som övriga skattskyldiga befinner sig i, kan ge mottagarna en selektiv fördel och därmed utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. En skattefördel som följer av en generell åtgärd som är tillämplig utan åtskillnad på samtliga ekonomiska aktörer utgör däremot inte statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse (se dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 56).

33

För att en skatteåtgärd ska kunna kvalificeras som ”selektiv”, måste det först slås fast vad som utgör det allmänna eller ”normala” skattesystem som är tillämpligt i den berörda medlemsstaten. Därefter måste det visas att skatteåtgärden avviker från detta system, i den mån den innebär att ekonomiska aktörer som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med det allmänna skattesystemet, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation behandlas olika (se, bland annat, dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

34

I det sammanhanget ska det även erinras om att den lagstiftning som ska användas som referens vid bedömningen av huruvida en åtgärd är selektiv inte nödvändigtvis måste fastställas inom den berörda medlemsstatens geografiska territorium, utan referenslagstiftningen kan fastställas inom det geografiska område inom vilket en regional eller lokal myndighet utövar den befogenhet den har enligt grundlag eller lag. Så är fallet när nyss nämnda myndighet har en rättslig och faktisk ställning som gör att den är så självständig i förhållande till centralregeringen i en medlemsstat att det är den myndigheten – och inte centralregeringen – som, genom de åtgärder som den vidtar, har en väsentlig roll när det gäller avgränsningen av den politiska och ekonomiska miljö som företagen verkar i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2008, Union General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) m.fl., C‑428/06–C‑434/06, EU:C:2008:488, punkterna 47–50 och där angiven rättspraxis).

35

Begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 avser dock inte en åtgärd som innebär att företag som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med den aktuella rättsliga regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation behandlas olika, och som således a priori är selektiv, om den berörda medlemsstaten kan visa att denna skillnad i behandling är motiverad, eftersom den följer av arten av eller systematiken i det system som åtgärden ingår i (dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

36

En åtgärd som utgör ett undantag från tillämpningen av det allmänna skattesystemet kan vara motiverad med hänsyn till skattesystemets art eller systematik, om den berörda medlemsstaten kan visa att denna åtgärd följer direkt av de grundläggande eller styrande principerna för dess skattesystem. I det avseendet måste det göras en åtskillnad mellan å ena sidan mål som uppställts för en särskild skatteordning och som ligger utanför den särskilda skatteordningen och å andra sidan mekanismer som finns inbyggda i själva skattesystemet och som är nödvändiga för att kunna uppnå sådana mål (dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkt 81).

37

Det ska vidare erinras om att det visserligen är så, att det för att fastställa att en skatteåtgärd är selektiv inte alltid är nödvändigt att åtgärden utgör ett undantag från det allmänna skattesystemet. Att åtgärden utgör ett undantag är dock i högsta grad relevant vid en sådan bedömning, när det av denna omständighet framgår att två kategorier av aktörer särskiljs och a priori behandlas olika, nämligen de som omfattas av undantagsåtgärden och de som fortsatt omfattas av det allmänna skattesystemet, trots att dessa två kategorier befinner sig i en jämförbar situation mot bakgrund av det mål som eftersträvas med nämnda system (dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 77).

38

När det gäller den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen, har det inte diskuterats i målen vid EU-domstolen att den geografiska referensramen borde vara den autonoma regionen Asturien.

39

Vidare kan det konstateras att även om kriteriet avseende exponerings- och försäljningsyta inte framstår som ett formellt undantag från en viss rättslig referensram, medför detta kriterium icke desto mindre att handelsanläggningar med en exponerings- och försäljningsyta på mindre än 4000 m2 faller utanför tillämpningsområdet för IGEC. IGEC kan således inte särskiljas från en regional skatt som handelsanläggningar med en exponerings- och försäljningsyta som överstiger en viss ytgräns är skyldiga att betala.

40

I artikel 107.1 FEUF definieras statliga ingripanden utifrån vilka verkningar de har, oberoende av vilka metoder som används (dom av den 22 december 2008, British Aggregates, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 89).

41

Det kan således inte på förhand uteslutas att ett sådant kriterium i praktiken kan gynna ”vissa företag eller viss produktion” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, genom att dessa företag eller denna produktion får lägre kostnader jämfört med företag eller produktion som träffas av den i de nationella målen aktuella skatten.

42

I det sammanhanget är det därför nödvändigt att avgöra huruvida de handelsanläggningar som på ovan nämnt sätt är undantagna från tillämpningsområdet för IGEC befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för de handelsanläggningar som omfattas av den.

43

Vid denna prövning ska följande beaktas. I avsaknad av unionslagstiftning på området är det medlemsstaterna eller de enheter under statsnivå som har självbestämmande på skatteområdet som är behöriga att bestämma vad som ska utgöra beskattningsunderlag och att fördela skattebördan mellan de olika produktionsfaktorerna och de olika ekonomiska sektorerna (dom av den 15 november 2011, kommissionen och Spanien/Government of Gibraltar och Förenade kungariket, C‑106/09 P och C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punkt 97).

44

Som kommissionen har påpekat i punkt 156 i sitt tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 2016, s. 1), ”står [det nämligen] medlemsstaterna fritt att välja den ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika produktionsfaktorerna[,] … i enlighet med unionslagstiftningen”.

45

Vad beträffar IGEC framgår det av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att den syftar till att bidra till miljöskydd och en god fysisk planering. Skatten har närmare bestämt till syfte att kompensera för den påverkan på miljö och fysisk planering som stora handelsanläggningars verksamhet har, i synnerhet på grund av de trafikflöden som uppstår, genom att låta dem bidra till finansieringen av åtgärdsprogram för miljön och till en förbättrad infrastruktur.

46

I det avseendet kan det inte bestridas att handelsanläggningars miljöpåverkan i stor utsträckning beror på deras storlek. Ju större försäljningsyta, desto större tillströmning av allmänheten, vilket leder till ökad miljöförstöring. Härav följer att det ligger i linje med de eftersträvade målen att ha ett kriterium grundat på ytstorlek – som det som gäller enligt den i de nationella målen aktuella lagstiftningen – som syftar till att särskilja företag beroende på om deras miljöpåverkan är större eller mindre.

47

Det står även klart att etablering av handelsanläggningar utgör en särskild utmaning vad beträffar politiken för fysisk planering, oavsett var anläggningarna är belägna (se, analogt, dom av den 24 mars 2011, kommissionen/Spanien, C‑400/08, EU:C:2011:172, punkt 80).

48

Fastställandet av ovan nämnda ytgräns omfattas av den nationella lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning och grundar sig på tekniska och komplicerade bedömningar som EU-domstolen endast kan göra en begränsad prövning av. I det sammanhanget saknas det således skäl att anse att den ursprungliga ytgränsen på 2500 m2, eller den senare fastställda ytgränsen på 4000 m2, skulle vara uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvade målen.

49

Vid dessa förhållanden finner domstolen att ett kriterium för skattskyldighet som grundar sig på företagets försäljningsyta – som det som är aktuellt i de nationella målen – medför att en åtskillnad görs mellan kategorier av handelsanläggningar som inte befinner sig i en jämförbar situation mot bakgrund av dessa mål.

50

Den skattebefrielse som gäller för handelsanläggningar i den autonoma regionen Asturien vilka har en försäljningsyta som understiger en viss ytgräns kan således inte anses ge dessa anläggningar en selektiv fördel och kan därmed inte anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

51

Den hänskjutande domstolens andra fråga avser även de övriga aspekterna av IGEC. Den undrar huruvida den skattebefrielse som gäller för handelsanläggningar som enbart bedriver verksamhet i form av försäljning av trädgårdsprodukter, fordon, byggmaterial, maskinutrustning och industriutrustning och vars försäljningsyta inte överstiger 10000 m2 utgör en fördel för dem.

52

Det ska påpekas att dessa åtgärder utgör ett undantag från den referensram som utgörs av den särskilda beskattningen.

53

Den autonoma regionen Asturien har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att de berörda handelsanläggningarnas verksamhet till sin natur kräver stora försäljnings- och lagerytor. Den har anfört att dessa anläggningars påverkan på miljö och fysisk planering bedöms på grundval av en annan ytgräns, vilken dock i princip är likvärdig med den som tillämpas på den verksamhet som bedrivs av de handelsanläggningar som omfattas av skatten.

54

En sådan omständighet kan motivera den åtskillnad som görs i den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen, vilken därmed inte skulle anses ge de berörda handelsanläggningarna en selektiv fördel. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera att så faktiskt är fallet.

55

Av det ovan anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Det utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF att föreskriva en skatt som den som är aktuell i de nationella målen, vilken tas ut på stora handelsanläggningar i allt väsentligt utifrån hur stor deras försäljningsyta är, varvid dock handelsanläggningar med en försäljningsyta på mindre än 4000 m2 är undantagna från skatten. Det utgör inte heller statligt stöd i den mening som avses i nämnda bestämmelse att föreskriva en sådan skatt och därvid undanta handelsanläggningar som bedriver verksamhet i form av försäljning av trädgårdsprodukter, fordon, byggmaterial, maskinutrustning och industriutrustning och vars försäljningsyta inte överstiger 10000 m2 från nämnda skatt, eftersom de inte har en lika stor påverkan på miljö och fysisk planering som andra handelsanläggningar, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

56

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: