1.

Tjänster avseende internationella godstransporter på väg inom Europeiska unionen är inte föremål för kvotering eller begränsningar av omfånget eller antalet. ( 2 ) Till skillnad härifrån är cabotage, som kan beskrivas som tillhandahållande av inrikes godstransporttjänster på väg, föremål för begränsningar när de utförs av utlandsetablerade transportföretag. Samtidigt som kvotering inte tillämpas på tillhandahållande av cabotagetransporter av utlandsetablerade transportföretag har dessa transportföretag enligt artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 endast rätt att utföra upp till tre cabotagetransporter efter en internationell transport från en annan medlemsstat eller från ett tredjeland. Dessa tre transporter ska dessutom utföras inom sju dagar från lossningen av lasten från den internationella transporten.

2.

Artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009, som är känd som ”tre inom sju-regeln” ( 3 ), tolkas på olika sätt på nationell nivå. ( 4 ) Svårigheter har uppkommit beträffande i synnerhet beräkningen av antalet cabotagetransporter.

3.

De nationella bestämmelser som är föremål för granskning i förevarande mål är de danska regler som föreskriver att en cabotagetransport kan innefatta antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen, men inte båda.

4.

Europeiska kommissionen anser för sin del att en cabotagetransport kan innefatta flera lastningsställen och flera lossningsställen. Den har därför väckt talan enligt andra stycket i artikel 258 FEUF med yrkande om fastställelse av att Konungariket Danmark, genom sin vägran att räkna en transport med flera lastningsställen och flera lossningsställen som en enda cabotagetransport, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning nr 1072/2009.

5.

Det bör nämnas att även om cabotagetransporter svarar för en mycket liten del av inrikes transporter på väg i Danmark ( 5 ) och andelen illegala cabotagetransporter är låg, ( 6 ) så kan ändå tolkningen av ”tre inom sju-regeln” ha betydelse för den medlemsstaten, eftersom Danmark förefaller vara särskilt påverkat av så kallat ”systematiskt cabotage” där ”transportföretag ägnar den största delen av sin tid åt att utföra inrikes transporter i ett annat EU-land”. Detta förefaller bero på de relativt höga förarlönerna i Danmark ( 7 ) och förmodligen den medlemsstatens geografiska läge.

6.

Artikel 2 i förordning nr 1072/2009 har följande lydelse:

”I denna förordning avses med

…

…”

7.

I artikel 8 i förordning nr 1072/2009 föreskrivs följande:

”1.   Varje transportföretag som bedriver yrkesmässiga godstransporter på väg och som innehar ett [unions]tillstånd och vars förare, om han är medborgare i tredjeland, innehar ett förartillstånd, ska ha rätt, enligt de villkor som fastställs i detta kapitel, att utföra cabotagetransporter.

2.   Ett transportföretag som avses i punkt 1 och som utfört en internationell godstransport på väg från en medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat ska, så snart godset levererats, ha rätt att med samma fordon, eller om det är fråga om fordonståg, med dess motorfordon, utföra upp till tre cabotagetransporter. Den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genomförs innan fordonet lämnar värdmedlemsstaten ska äga rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum.

Inom den tidsgräns som anges i första stycket får transportföretagen utföra några av eller alla de cabotagetransporter som tillåts enligt det stycket i vilken medlemsstat som helst under förutsättning att dessa begränsas till en cabotagetransport per medlemsstat inom tre dagar efter den olastade inresan till den medlemsstatens territorium.

…”

8.

Punkt 3 i riktlinjerna för reglerna om cabotage i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg ( 8 ) (nedan kallade cabotageriktlinjerna), som Trafikstyrelsen publicerat på sin webbplats den 21 maj 2010, har följande lydelse:

”En cabotagetransport definieras som en inrikes transport av en försändelse från lastning av godset till lossning därav hos den mottagare som angetts i fraktsedeln. En transport kan innefatta antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen.

…”

9.

Genom skrivelser av den 9 september och den 2 oktober 2013 anmodade kommissionen Konungariket Danmark att, inom ramen för ett EU Pilot-förfarande, ( 9 ) lämna information om nationella regler om cabotagetransporter. Konungariket Danmark svarade i skrivelser av den 18 november och den 12 december 2013.

10.

Kommissionen nöjde sig inte med dessa svar utan tillställde den 11 juli 2014 Konungariket Danmark en formell underrättelse vari den bland annat gjorde gällande att den medlemsstaten hade överträtt artiklarna 2 och 8 i förordning nr 1072/2009. Enligt kommissionens uppfattning stod cabotageriktlinjerna, enligt vilka en cabotagetransport kan ha antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen, men inte båda, i strid med dessa bestämmelser, i vilka det inte anges något högsta antal lastnings- eller lossningsställen.

11.

Genom skrivelse av den 9 september 2014 yttrade sig Konungariket Danmark över den formella underrättelsen.

12.

Den 25 september 2015 tillställde kommissionen Konungariket Danmark ett motiverat yttrande. Kommissionen angav bland annat att definitionen av cabotagetransport som innefattande antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen var oförenlig med artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009.

13.

Konungariket Danmark yttrade sig i skrivelse av den 25 november 2015 över det motiverade yttrandet.

14.

Kommissionen övertygades inte av Konungariket Danmarks argument utan väckte förevarande talan den 25 oktober 2016.

15.

Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009 och förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.

16.

Konungariket Danmark har bestritt talan på den grunden att det inte har överträtt bestämmelserna i förordning nr 1072/2009 om cabotage. Konungariket Danmark har också yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

17.

Skriftliga yttranden har getts in av kommissionen och Konungariket Danmark. Både Konungariket Danmark och kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 11 oktober 2017.

18.

Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Danmark har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009 genom att tillåta att en cabotagetransport har antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen, men inte båda.

19.

Kommissionen har, för det första, påstått att det i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 inte föreskrivs ett högsta antal lastnings- och/eller lossningsställen inom ramen för en och samma cabotagetransport. En transport kan därför ha vilket antal lastnings- och/eller lossningsställen som helst. Cabotageriktlinjerna, enligt vilka en cabotagetransport kan ha antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen, men inte båda, lägger således ytterligare ett villkor till dem som anges i förordning nr 1072/2009. Den förordningen begränsar antalet cabotagetransporter som får utföras efter en internationell transport. Den begränsar inte antalet lastnings- och/eller lossningsställen för en cabotagetransport.

20.

Kommissionen har, för det andra, hävdat att artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 innehåller en uttömmande definition av cabotagetransport. Medlemsstaterna har följaktligen inte något utrymme för egen bedömning i detta avseende. Det kan föreligga endast en tolkning av begreppet cabotagetransport. Den tolkningen återfinns i ett dokument som antagits av kommissionen i form av frågor och svar (nedan kallat Frågor och svar). ( 10 ) som publicerats på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet. Detta dokument är bindande för alla medlemsstater. I detta avseende saknar det betydelse att kommittén för vägtransporter, som består av representanter för medlemsstaterna, inte fattade beslut rörande detta dokument, eftersom detta inte krävdes.

21.

Kommissionen medger, för det tredje, att kommittén för vägtransporter ursprungligen ansåg att en cabotagetransport endast kunde innefatta ”flera lastningsställen eller flera lossningsställen”. Denna ståndpunkt intogs emellertid vid kommitténs möte den 17 november 2009, det vill säga innan förordning nr 1072/2009 blev tillämplig. När artiklarna 8 och 9 i förordning nr 1072/2009 blev tillämpliga den 14 maj 2010 ( 11 ) uppstod problem med avseende på definitionen av cabotagetransport. Denna fråga togs därför åter upp av kommittén för vägfrågor till diskussion vid mötet den25 oktober 2010. Vid detta möte nådde medlemsstaternas representanter en överenskommelse. De slog fast att en cabotagetransport kan innefatta ”flera lastningsställen, flera lossningsställen eller till och med flera lastnings- och lossningsställen i förekommande fall”. Denna tolkning av begreppet cabotagetransport publicerades sedan av kommisssionen i form av ovannämnda Frågor och svar.

22.

Enligt kommissionens uppfattning saknas det, för det fjärde, fog för att anse att det står i strid med syftet med förordning nr 1072/2009 och med det förhållandet att cabotagetransporter är av tillfällig karaktär att tillåta att en cabotagetransport innefattar flera lastnings- och lossningsställen. Detta beror på att den tillfälliga karaktären garanteras av ”tre inom sju-regeln” som anges i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009.

23.

Kommissionens har, för det femte, gjort gällande att den tolkning av begreppet cabotagetransport som görs i cabotageriktlinjerna, tvärtemot vad Konungariket Danmark har påstått, är oförenlig med proportionalitetsprincipen. Att hindra utlandsetablerade transportföretag från att utföra cabotagetransporter som innefattar flera lastningsställen och flera lossningsställen innebär en onödig begränsning av dessa transportföretags möjligheter att utföra cabotagetransporter. Om däremot utlandsetablerade transportföretag tillåts utföra transporter med flera lastningsställen och flera lossningsställen undviks tomma transporter och transporteffektiviteten förbättras.

24.

Konungariket Danmark vidhåller att det inte överträtt artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009 genom att tillåta att en cabotagetransport får ha antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen, men inte båda.

25.

Konungariket Danmark har gjort gällande att förordning nr 1072/2009 inte uttömmande reglerar cabotagetransporter, eftersom reglerna i den förordningen om cabotage saknar klarhet. Medlemsstaterna får följaktligen anta bestämmelser för att tillämpa dessa regler förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med proportionalitetsprincipen.

26.

Konungariket Danmark har hävdat att förordning nr 1072/2009 är oklar när det gäller definitionen av cabotagetransporter. I förordningen anges inte hur många lastnings- och/eller lossningsställen som en cabotagetransport får innehålla. Det kan därför inte avgöras när gränsen om tre transporter, som anges i artikel 8.2 i den förordningen, har nåtts. Denna brist på klarhet styrks ytterligare av det faktum (i) att kommissionen ursprungligen hade samma uppfattning som Konungariket Danmark och ändrade uppfattning först vid mötet den 25 oktober 2010 med kommittén för vägtransporter, (ii) att kommissionen själv, i en rapport från 2014, ( 12 ) medgav att definitionen av cabotage i förordning nr 1072/2009 var oklar och måste ändras och (iii) att medlemsstaterna har olika tolkningar av det begreppet.

27.

Konungariket Danmark har vidare gjort gällande att cabotageriktlinjerna är ägnade att nå det mål som eftersträvas av förordning nr 1072/2009. Förordningens mål är att förhindra att utlandsetablerade transportföretag bedriver stadigvarande cabotage i värdmedlemsstaten. Om en cabotagetransport kunde bestå av flera lastningsställen och flera lossningsställen skulle ett stort antal transporter kunna anses som en enda cabotagetransport. Gränsen om tre transporter som anges i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 skulle bli verkningslös. Cabotage skulle inte längre vara ”tillfällig”, vilket krävs enligt artikel 2 led 6 i förordningen.

28.

Konungariket Danmark har slutligen påstått att cabotageriktlinjerna inte går utöver vad som är nödvändigt för att nå målet med förordning nr 1072/2009. I synnerhet kräver de inte att en cabotagetransport har endast ett lastningsställe och ett lossningsställe. Det finns dessutom inte någon begränsning enligt dansk rätt avseende antalet avsändare och uppdragsgivare. Cabotageriktlinjerna är därför förenliga med proportionalitetsprincipen.

29.

Jag kommer först att förklara att artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 inte behandlar frågan huruvida en cabotagetransport får ha flera lastnings-och lossningsställen. Jag övergår sedan till frågan huruvida dessa bestämmelser ger medlemsstaterna rätt att efter egen bedömning anta tillämpningsföreskrifter för deras genomförande. Eftersom detta enligt min uppfattning är fallet kommer jag sedan att bedöma cabotageriktlinjernas proportionalitet. Slutligen behandlar jag frågan om den rättsliga verkan av de Frågor och svar som publicerats på kommissionens webbplats och som anger kommissionens tolkning av begreppet cabotagetransport.

30.

Jag konstaterar att artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 inte nämner lastnings- eller lossningsställen. Denna bestämmelse betonar endast cabotagetransporters ”tillfälliga” karaktär.

31.

Artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 nämner inte heller lastnings- eller lossningsställen. Denna bestämmelse anger att högst tre cabotagetransporter får utföras inom sju dagar från en internationell transport. ( 13 ) Det är sant att artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 anger att en cabotagetransport kan ha flera lossningsställen. Enligt artikel 8.2 första stycket sista meningen ska nämligen ”den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport … äga rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum”. ( 14 ) Artikel 8.2 i den förordningen anger emellertid inte huruvida en cabotagetransport också kan ha flera lastningsställen. I denna bestämmelse anges följaktligen inte huruvida en transport kan ha flera lastningsställen och flera lossningsställen.

32.

Artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 behandlar med andra ord helt enkelt inte frågan huruvida en cabotagetransport får ha flera lastnings- och lossningsställen.

33.

I cabotageriktlinjerna däremot anges tydligt att ”en transport kan innefatta antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen” ( 15 ) och därigenom utesluts transporter som innefattar flera lastningsställen och flera lossningsställen. Vid antagandet av cabotageriktlinjerna behandlade Konungariket Danmark tydligt denna fråga och fattade beslut därom.

34.

Det är följaktligen nödvändigt att avgöra huruvida förordning nr 1072/2009 gav Konungariket Danmark rätt att efter egen bedömning anta cabotageriktlinjerna för att klarlägga definitionen av cabotagetransporter och ”tre inom sju-regeln” som anges i artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i den förordningen.

35.

Jag bör framhålla att den unionsrättsliga akt som Konungariket Danmark påstås ha överträtt är en förordning och inte ett direktiv.

36.

Till skillnad från direktiv är förordningar enligt andra stycket i artikel 288 FEUF bindande i deras helhet och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Medlemsstaterna är följaktligen förhindrade att anta inhemska bestämmelser som återger texten i en förordning. ( 16 ) De är också förhindrade att anta inhemska bestämmelser som avser att ändra en förordnings räckvidd ( 17 ) eller dess bestämmelser.

37.

Detta betyder emellertid inte att medlemsstaterna är förhindrade att anta någon som helst tillämpningsföreskrift till förordningar. Detta beror på att vissa bestämmelser i förordningar kan göra det nödvändigt att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter för deras genomförande. ( 18 ) Med andra ord reglerar inte förordningar alltid en fråga uttömmande utan kan ge medlemsstaterna rätt att efter egen bedömning anta bestämmelser för deras genomförande. ( 19 )

38.

Enligt fast rättspraxis får medlemsstater anta föreskrifter för tillämpning av en förordning förutsatt att de inte därigenom hindrar dess direkta tillämplighet eller döljer dess unionsrättsliga karaktär, att de klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den förordningen samt att de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser. ( 20 )

39.

Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens syfte – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, särskilt i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. ( 21 )

40.

I förevarande mål hänvisar varken artikel 2 led 6 eller artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 till nationell rätt. Ingen av dessa bestämmelser bemyndigar uttryckligen medlemsstaterna att anta tillämpningsföreskrifter avseende definitionen av begreppet cabotagetransport eller ”tre inom sju-regeln”. Det gör inte heller någon annan bestämmelse i förordning nr 1072/2009. ( 22 )

41.

Medlemsstater får emellertid anta tillämpningsföreskrifter till förordningar även om de inte uttryckligen bemyndigats att göra det. ( 23 )

42.

Till exempel anger artikel 3 andra stycket i rådets förordning (EG) nr 1/2005 ( 24 ) att ett villkor som ska vara uppfyllt vid transport av djur är att ”[d]juren skall förfoga över tillräcklig … ståhöjd i förhållande till sin storlek och den planerade befordran”. När det gäller transporter av grisar på väg innehåller förordning nr 1/2005 emellertid inte några sifferuppgifter om höjden i de invändiga båsen i vilka dessa djur transporteras. Inte heller bemyndigar den uttryckligen medlemsstaterna att fastställa sådana krav. Icke desto mindre har domstolen funnit att medlemsstaterna får anta genomförandebestämmelser som fastställer sifferuppgifter beträffande den invändiga höjden i båsen i vilka djuren transporteras. ( 25 )

43.

På ett liknande sätt innehåller artikel 5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 ( 26 ) en förteckning över de sanktioner som ”får” åläggas vid överträdelse av bestämmelser i unionsrätten som negativt påverkar unionens budget. ( 27 ) Artikel 7 i förordning nr 2988/95 anger att dessa sanktioner får åläggas den ekonomiska aktör som har begått oegentligheten eller dem som är skyldiga att stå till svars för oegentligheten eller förhindra att den begås. I förordning nr 2988/95 anges emellertid inte i vilken situation eller mot vem varje sanktion som förtecknas i artikel 5 ska tillämpas. Inte heller bemyndigar den uttryckligen medlemsstaterna att anta bestämmelser i det avseendet. ( 28 ) Icke desto mindre har domstolen funnit att medlemsstaterna kunde och till och med måste anta bestämmelser på detta område. ( 29 )

44.

Jag bör påpeka att det förhållandet att en bestämmelse i en förordning är uttryckt i generella eller oprecisa ordalag, i enlighet med vad Konungariket Danmark har påstått, är ett tecken på att inhemska tillämpningsföreskrifter är erforderliga. Som domstolen fann i målet Zerbone, ”för det fall det föreligger tolkningssvårigheter kan den nationella förvaltningen finna anledning att anta detaljerade regler för tillämpning av en [unions]förordning och samtidigt klarlägga eventuella tveksamheter”. ( 30 ) I målet Danske Svineproducenter tillerkändes medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa sifferuppgifter för den invändiga höjden på båsen vid transport på väg av grisar på grund av att den tillämpliga förordningen inte ”i exakta termer” fastställde höjden på dessa bås, det vill säga den fastställde själv inte sifferuppgifterna. ( 31 ) I målet SGS Belgium tillerkändes medlemsstaterna på samma sätt rätt att anta tillämpningsföreskrifter för sanktioner då de relevanta bestämmelserna i förordning nr 2988/95 ”[endast innehöll] allmänna regler” och det ”inte specifikt i dessa bestämmelser [angavs] vilken av de sanktioner som anges i artikel 5 … som ska tillämpas … och inte heller … vilken kategori av aktörer som sanktionen skulle tillämpas på”. ( 32 )

45.

I förevarande fall anser jag av skäl som anges nedan att artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 kräver att det antas nationella tillämpningsföreskrifter även om de inte uttryckligen föreskriver att sådana ska antas.

46.

För att kunna avgöra om att gränsen om tre transporter i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 har nåtts är det nödvändigt att bestämma huruvida en transport som innefattar flera lastningsställen och flera lossningsställen räknas som en enda cabotagetransport, som två transporter eller fler. I avsaknad av detta klarläggande av medlemsstaterna kan inte gränsen om tre transporter tillämpas.

47.

Artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 definierar cabotagetransporter i allmänna ordalag, blott genom angivande av att de är ”inrikestransporter” och att de är ”tillfälliga”. Som nämnts ovan i punkt 44 är det förhållandet att en bestämmelse uttrycks i oprecisa ordalag ett tecken på att inhemska tillämpningsföreskrifter är erforderliga.

48.

De olika tolkningarna av begreppet cabotagetransport i medlemsstaterna ( 33 ) tyder på bristande klarhet och precision i artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009.

49.

Vissa medlemsstater såsom Nederländerna ( 34 ) och Sverige ( 35 ) håller med kommissionen om att en cabotagetransport kan ha flera lastnings- och lossningsställen. Andra medlemsstater som Danmark och, tills nyligen, Finland anser att en transport inte kan ha flera lastnings- och lossningsställen. ( 36 ) Enligt viss nationell lagstiftning görs det undantag från den senare inställningen när det föreligger endast ett enda fraktavtal som anger flera lastnings- och lossningsställen eller när hämtning på olika ställen och/eller leverans till olika ställen utförs för samma avsändare och/eller till samma mottagare. ( 37 ) Jag bör också nämna den inställning som intas av myndigheterna i Förenade kungariket som vid beräkningen av transporter när det föreligger flera olika hämtningar och flera olika leveranser ”utgår från det lägsta av antalet utförda hämtningar och antalet utförda leveranser”. ( 38 )

50.

Behovet av ett förtydligande av begreppet cabotagetransport har bekräftats av kommissionen själv i rapporten om läget för unionens vägtransportmarknad där den angav att ”översynen [av förordning nr 1072/2009] kan leda till att de problematiska bestämmelserna … särskilt definitionen av … cabotage … förtydligas”. ( 39 )

51.

Jag kan följaktligen inte förstå varför Konungariket Danmark skulle kunna kritiseras för att ha antagit inhemska regler för genomförande av artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009.

52.

Det bör slutligen framhållas att denna slutsats inte påverkas av det faktum att kommissionen under 2017 föreslog en ändring av definitionen av cabotagetransport så att en transport kan bestå av flera lastnings- och lossningsställen. ( 40 )

53.

Enligt artikel 2.2 i kommissionens förslag 2017 ska artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 ersättas med följande: ”cabotagetransport: yrkesmässiga, tillfälliga inrikestransporter i en värdmedlemsstat, som omfattar transporten från det att varorna tas upp vid ett eller flera lastningsställen till dess att de levereras till [ett] eller flera leveransställen, på det sätt som anges i fraktsedeln”. ( 41 )

54.

Det faktum att kommissionen föreslår att artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 ska ändras så att en cabotagetransport kan ha flera lastnings-och lossningsställen betyder inte att medlemsstaterna före eller i avsaknad av den ändringen inte kan låta en transport innefatta flera lastnings- och lossningsställen. Inte heller betyder det att medlemsstaterna före eller i avsaknad av den ändringen är skyldiga att låta en en transport innefatta flera lastnings- och lossningsställen. Som jag förklarat behandlar helt enkelt inte den nuvarande artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 den frågan. Kommissionens förslag 2017 väljer en tolkning. Detta förslag påverkar inte det faktum att nuvarande definition av cabotagetransport är uttryckt i mycket allmänna ordalag och ger medlemsstaterna rätt att efter egen bedömning välja den ena eller andra tolkningen.

55.

Jag bör också påpeka att kommissionen år 2017 också föreslog att ”tre inom sju-regeln” skulle överges. Medan utlandsetablerade transportföretag nu får utföra tre cabotagetransporter inom sju dagar från den sista lossningen av en internationell transport får de enligt kommissionens förslag 2017 utföra ett obegränsat antal transporter under en kortare tid, det vill säga inom fem dagar från den sista lossningen av en internationell transport. ( 42 )

56.

Om artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 ändras enligt kommissionens förslag skulle det inte längre föreligga behov av att räkna cabotagetransporterna, eftersom det inte längre skulle finnas någon gräns för det antal transporter som kunde utföras inom referensperioden. Frågan huruvida en transport kan bestå av flera lastningsställen och flera lossningsställen skulle därför sakna betydelse och den föreslagna ändringen av artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 skulle sakna mening.

57.

Jag konstaterar att kommissionens förslag 2017 i vart fall för närvarande är föremål för diskussion och att flera medlemsstater har uttryckt sin avvikande mening. ( 43 ) I skrivande stund är det endast kommissionens uppfattning att artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 bör ändras som nämnts ovan.

58.

Någon slutsats ska följaktligen inte dras av kommissionens förslag 2017 att ändra artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 så att en cabotagetransport kan bestå av flera lastnings- och lossningsställen.

59.

Min slutsats är att artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 ger medlemsstaterna rätt att efter egen bedömning anta genomförandebestämmelser som förtydligar begreppet cabotagetransport.

60.

Tillämpningsföreskrifter till artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 som antas av medlemsstaterna ska emellertid stå i överensstämmelse med allmänna unionsrättsliga principer, i synnerhet proportionalitetsprincipen. ( 44 )

61.

Den principen, som bland annat gäller för lagstiftande myndigheter och tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätt, kräver att föreskrifter som införs genom en bestämmelse ska vara ägnade att nå det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå det. ( 45 )

62.

Enligt min uppfattning står cabotageriktlinjerna i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen.

63.

För det första är de ägnade att nå det med förordning nr 1072/2009 eftersträvade målet beträffande cabotage.

64.

Enligt förordning nr 1072/2009 är målet såvitt avser cabotage att införa ”övergångsbestämmelser”. ( 46 )”Ytterligare öppnande av … cabotagetransporter” och ytterligare liberalisering ska endast genomföras ”om så är lämpligt” med hänsyn till ”kontrollernas effektivitet och utvecklingen av anställningsförhållandena inom yrket, harmoniseringen av regler inom, bland annat, områdena genomförande och vägavgifter samt social- och säkerhetslagstiftning”. ( 47 ) I detta avseende anförtros kommissionen i artikel 17.3 i förordning nr 1072/2009 uppgiften att bedöma huruvida harmoniseringen på dessa områden ”har gjort sådana framsteg att ett ytterligare öppnande av de inhemska vägtransportmarknaderna, inklusive cabotagetransporter, kan komma i fråga”. ( 48 )

65.

Med andra ord är inte målet enligt förordning nr 1072/2009 såvitt avser cabotage att fullt ut öppna de inhemska marknaderna för utlandsetablerade transportföretag. Det är därför som cabotagetransporter enligt artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 endast är tillåtna efter en internationell transport och begränsas till tre transporter inom sju dagar från lossningen av den internationella transporten. Jag konstaterar i detta avseende att när kommissionen förberedde förslaget till vad som blev förordning nr 1072/2009 övervägde och avvisade den en möjlighet för utlandsetablerade transportföretag att utföra ett obegränsat antal cabotagetransporter inom en period om en månad. ( 49 ) Detta är också anledningen till att skäl 13 och artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 betonar den ”tillfälliga” karaktären av cabotage och att skäl 15 i den förordningen understryker att cabotage inte ska vara ”permanent” eller ”kontinuerlig”.

66.

Att tillåta utlandsetablerade transportföretag att utföra tre cabotagetransporter med ett obegränsat antal lastningar och ett obegränsat antal lossningar kan göra att gränsen om tre transporter i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 blir meningslös. Ett utlandsetablerat transportföretag kan till exempel lasta gods vid punkt A, lossa visst gods vid punkt B, lasta annat gods vid punkt C, lossa visst gods vid punkt D, lasta annat gods vid punkt E, lossa allt gods vid punkt F och ändå ha utfört endast en cabotagetransport. Den tillfälliga karaktären av cabotagetransporten skulle således säkerställas endast genom begränsningen om sju dagar.

67.

Jag framhåller att möjligheten att tillåta ett obegränsat antal cabotagetransporter under en viss tidsperiod (visserligen en månad och inte sju dagar) som nämnts i punkt 65 ovan förkastades av kommissionen i dess förslag till vad som blev förordning nr 1072/2009. Denna möjlighet föreslogs först nyligen (med en kortare period om fem dagar) i kommissionens förslag 2017. ( 50 )

68.

Att tillåta cabotagetransporter med ett obegränsat antal lastningsställen och ett obegränsat antal lossningsställen förefaller därför strida mot cabotagetransporters tillfälliga karaktär som anges i artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009, gränsen om tre transporter som anges i artikel 8.2 och målet enligt förordning nr 1072/2009 såvitt avser cabotagetransporter.

69.

Förbud mot att utlandsetablerade transportföretag utför cabotagetransporter med flera lastningsställen och flera lossningsställen syftar däremot till att säkerställa cabotagetransporters tillfälliga karaktär och att uppnå en begränsad liberalisering av cabotagemarknaden.

70.

Cabotageriktlinjerna är därför ägnade att nå det mål som eftersträvas med förordning nr 1072/2009 såvitt avser cabotage.

71.

För det andra går inte cabotageriktlinjerna utöver vad som är nödvändigt för att nå det målet.

72.

Detta beror, som Konungariket Danmark har hävdat, på att cabotageriktlinjerna inte utesluter transporter som består av flera lastningsställen och ett lossningsställe eller transporter som består av ett lastningsställe och flera lossningsställen. De utesluter endast transporter som består av flera lastnings- och lossningsställen. Detta beror även, såsom Konungariket Danmark har påpekat, på att cabotageriktlinjerna inte begränsar antalet avsändare eller uppdragsgivare.

73.

Min slutsats är att Konungariket Danmark hade rätt att anta cabotageriktlinjerna, att dessa riktlinjer är förenliga med proportionalitetsprincipen och att följaktligen Konungariket Danmark inte genom att anta dem underlät att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009.

74.

Denna slutsats påverkas inte av det faktum att kommissionen antog Frågor och svar ( 51 ) som publicerades på webbplatsen för dess generaldirektorat för transport och rörlighet och som anger att ”en cabotagetransport kan omfatta flera lastningsställen, flera lossningsställen eller i förekommande fall till och med flera lastnings- och lossningsställen”. ( 52 )

75.

Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att dess tolkning av begreppet cabotagetransport som anges i Frågor och svar är bindande för medlemsstaterna då representanter för medlemsstaterna diskuterade och kom överens om den tolkningen vid mötet den 25 oktober 2010 med kommittén för vägtransporter och då den publicerades på kommissionens webbplats. ( 53 )

76.

Det argumentet kan inte enligt min uppfattning godtas. Frågor och svar kan inte anses binda medlemsstaterna av följande skäl.

77.

Jag konstaterar att även om Frågor och svar, som påståtts av kommissionen, publicerades på den webbplats som tillhörde generaldirektoratet för transport och rörlighet, så publicerades de inte i den officiella tidningen.

78.

Jag framhåller, tvärtemot vad kommissionen har påstått, att representanterna för medlemsstaterna inte kom överens om den tolkning av begreppet cabotagetransport som anges i Frågor och svar.

79.

I detta avseende bör det framhållas att varken artikel 2 led 6 eller artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 bemyndigar kommissionen att anta en rättsakt som förtydligar begreppet cabotagetransport eller ”tre inom sju-regeln”. Det gör inte heller någon annan bestämmelse i den förordningen.

80.

Till skillnad härifrån föreskrivs i artikel 4.2 tredje stycket i förordning nr 1072/2009 att kommissionen ”ska anpassa” giltighetstiden för[unions]tillståndet för transportföretag till den tekniska utvecklingen. Artikel 4.4 andra stycket och artikel 5.4 i förordning nr 1072/2009 anger på samma sätt att kommissionen ”ska anpassa” bilagorna I, II respektive III i den förordningen till den tekniska utvecklingen. ( 54 ) Artikel 4.2 tredje stycket, artikel 4.4 andra stycket och artikel 5.4 i förordning nr 1072/2009 kräver samtliga att kommissionen, när den ”anpassar” de berörda momenten till den tekniska utvecklingen, ska följa det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 15.2 i den förordningen. Enligt det förfarandet som slås fast i artikel 5a 1–4 i rådets beslut 1999/468/EG, ( 55 ) i dess lydelse enligt rådets beslut 2006/512/EG, ( 56 ) krävs ett beslut av den berörda kommittén, i förevarande mål kommittén för vägtransporter. ( 57 )

81.

Eftersom inte någon bestämmelse i förordning nr 1072/2009 bemyndigar kommissionen att anta rättsakter som förtydligar begreppet cabotagetransport eller ”tre inom sju-regeln” kräver ingen regel i den förordningen att dessa rättsakter ska bli föremål för beslut av kommittén för vägtransporter. Det är ställt utom tvivel att det föreskrivande förfarandet med kontroll eller varje annat förfarande som kräver beslut av den kommittén ( 58 ) inte är tillämpligt på antagande av Frågor och svar. Detta har bekräftats av kommissionen själv i dess skriftliga yttranden. ( 59 )

82.

Dessutom anger artikel 2.2 i arbetsordningen för kommittén för vägtransporter ( 60 ) att den dagordning som upprättas inför varje möte ”ska göra åtskillnad” mellan å ena sidan ”föreslagna åtgärder varom [denna] kommitté ombeds att avge ett yttrande i enlighet med det föreskrivande förfarandet med kontroll”, och å andra sidan ”övriga ärenden som föreläggs [denna] kommitté för kännedom eller endast för utbyte av åsikter”.

83.

Det framgår av akten att tolkningen av begreppet cabotagetransport var på dagordningen för två sammanträden med kommittén för vägtransporter. Dessa sammanträden ägde rum den 17 november 2009 och den 25 oktober 2010. Vid vart och ett av dessa sammanträden var frågan endast föremål för diskussion. ( 61 ) Den blev inte föremål för ett beslut. ( 62 ) Detta tyder, som Konungariket Danmark har påstått vid den muntliga förhandlingen, på att denna fråga var en av de ”övriga frågor” som anges i artikel 2.2 i arbetsordningen för kommittén för vägtransporter som föreläggs denna kommitté ”för kännedom eller endast för utbyte av åsikter”.

84.

Den definition av begreppet cabotagetransport som anges i Frågor och svar, som långt ifrån godtagits av en majoritet av medlemsstaterna, är följaktligen endast kommissionens tolkning av det begreppet.

85.

Jag konstaterar dessutom att om det föreskrivande förfarandet med kontroll skulle ha varit tillämpligt skulle inte enbart ett beslut av kommittén för vägtransporter till förmån för kommissionens tolkning av begreppet cabotagetransport ha medfört att den tolkningen blev bindande för medlemsstaterna. Detta beror på att det enligt artikel 5a.3 i beslut 1999/468, i dess lydelse enligt beslut 2006/512, erfordras att ytterligare åtgärder vidtas i det syftet. ( 63 )

86.

Jag betonar att kommissionen själv i konsekvensbedömningen av dess förslag 2017 uttalade att Frågor och svar ”inte är av någon rättsligt bindande natur”. ( 64 ) Detta upprepades vid den muntliga förhandlingen av företrädare för kommissionen. ( 65 )

87.

Frågor och svar kan följaktligen inte enligt min uppfattning anses vara bindande för medlemsstaterna.

88.

Det följer härav att kommissionen inte har visat att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009.

89.

Mot bakgrund av föregående överväganden föreslår jag att domstolen ska: