1.

Genom förevarande begäran om förhandsavgörande har domstolen på nytt ombetts bedöma huruvida vissa aspekter av den italienska lagstiftningen om vadhållning och spel är förenliga med fördragsbestämmelserna om den inre marknaden samt vissa allmänna principer i unionsrätten. ( 2 )

2.

Frågorna i förevarande mål är, framför allt, huruvida fördragsbestämmelserna om den inre marknaden, artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) eller de allmänna principerna om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder för nationell lagstiftning genom vilken det införs nya ekonomiska, tekniska och yrkesmässiga krav för såväl befintliga som nya koncessionshavare för speltjänster.

3.

Artikel 1.77 i Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (lag nr 220/2010 av den 13 december 2010 med bestämmelser om upprättande av statens årliga och fleråriga budget) ( 3 ) (nedan kallad lag nr 220/2010) har följande lydelse:

”För att säkerställa rätt balans mellan offentliga och privata intressen vid organisering och hantering av offentlig spelverksamhet, med hänsyn till statens monopol på spelområdet … samt de principer, även unionsrättsliga, för urvalsförfaranden som grundas på konkurrens som gäller inom denna sektor, och genom att bidra till att stärka grunderna för en mer ändamålsenlig och effektiv bekämpning av otillåten eller olaglig spelverksamhet i Italien, skydd av konsumenter, särskilt minderåriga, den allmänna ordningen, kampen mot spel riktade till underåriga och den organiserade brottslighetens infiltration av spelsektorn … ska Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Italiens tull- och monopolmyndighet (nedan kallad AAMS)] utan dröjsmål uppdatera avtalsmallen för att bevilja koncessioner för att bedriva offentlig, icke nätbaserad, spelverksamhet.”

4.

Genom artikel 1.78 i lag nr 220/2010 infördes nya skyldigheter för koncessionshavare för verksamhet avseende anordnande av offentliga spel och vadhållning för allmänheten som inte är nätbaserad, bland annat följande:

5.

Genom artikel 1.78 b.23 infördes påföljder för bristande uppfyllelse av skyldigheterna enligt koncessionsavtalet.

6.

De krav för koncessionshavare som föreskrevs i artikel 1.78 i lag nr 220/2010 genomfördes enligt ett interdirektionsdekret från AAMS direktör av den 28 juni 2011 (nedan kallat AAMS-dekretet). ( 4 ) Dessa krav, som syftade till att öka lönsamheten och den ekonomiska stabiliteten hos koncessionshavare och att stärka respekten och förtroendet för dem, avsåg både befintliga och nya koncessionshavare.

7.

Bolaget B Plus Giocolegale Ltd, nu Global Starnet Ltd (nedan kallat Global Starnet), har tilldelats koncession från AAMS för genomförande och drift av nätverket för lagligt onlinespel. Bolaget deltog i det program som inrättades enligt lagstiftningsdekret nr 39/2009 där koncessionshavare fick möjlighet att genomföra försök med och sedan införa vissa spelsystem. Deltagande i försöksprogrammet gav koncessionshavarna rätt att erhålla förlängning av koncessionerna.

8.

Efter ikraftträdandet av lag nr 220/2010 och AAMS-dekretet väckte Global Starnet talan i Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Lazios regionala förvaltningsdomstol, Italien) (nedan kallad TAR Lazio) om ogiltigförklaring av nämnda dekret, på grunden att dess rätt som koncessionshavare hade påverkats i strid med lagen. Global Starnet yrkade också skadestånd samt ogiltigförklaring av det av AAMS publicerade anbudsförfarandet för beviljade av koncession för tjänster avseende upprättande och drift av ett nätverk för lagligt onlinespel. Till stöd för sina yrkanden åberopade Global Starnet både nationell rätt och unionsrätt.

9.

TAR Lazio biföll delvis Global Starnets talan i den utsträckning som avsåg nationell rätt, men fann att varken den italienska konstitutionen eller unionsrätten hade överträtts. Global Starnet överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).

10.

Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) biföll delvis Global Starnets överklagande i dom nr 4371 av den 2 september 2013. Då nämnda domstol vidare fann det oklart huruvida artikel 1.79 i lag nr 220/2010 var förenlig med den italienska konstitutionen, hänsköt den frågan till Corte Costituzionale (Italiens författningsdomstol).

11.

I dom av den 31 mars 2015, nr 56, fann Corte Costituzionale (Författningsdomstolen) att den omtvistade nationella bestämmelsen inte stred mot den italienska konstitutionen och återförvisade målet till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen).

12.

Då Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) fann det oklart huruvida den omtvistade nationella lagstiftningen var förenlig med unionsrätten, beslutade nämnda domstol att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU‑domstolen:

13.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida den omständigheten att en författningsdomstol i en medlemsstat har förklarat att en nationell rättsakt är förenlig med konstitutionen påverkar de nationella domstolarnas skyldighet enligt artikel 267 FEUF att hänskjuta en fråga om tolkningen av unionsrätten till domstolen, när de nationella bestämmelser som utgör grunden för författningsdomstolens bedömning liknar de berörda unionsbestämmelserna.

14.

Denna fråga är enligt min uppfattning relativt enkel att besvara.

15.

I linje med de yttranden som den tjeckiska och den italienska regeringen samt kommissionen har ingett, anser jag att den omständigheten att en författningsdomstol har förklarat att en nationell rättsakt är förenlig med konstitutionen inte kan ha någon inverkan på de nationella domstolarnas rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 267 FEUF. Så är fallet oavsett om de bestämmelser eller principer i den nationella konstitution som är föremål för tolkning av författningsdomstolen uppvisar likheter med vissa bestämmelser eller principer i unionsrätten.

16.

Till att börja med ska erinras om att det följer av fast rättspraxis att de nationella domstolarnas möjlighet att hänskjuta en fråga om en nationell rättsakts grundlagsenlighet till författningsdomstolen, eller det faktum att en sådan fråga har hänskjutits till denna domstol, saknar betydelse för denna domstols rätt, eller i förekommande fall skyldighet, att hänskjuta en fråga enligt artikel 267 FEUF. Tvärtom har nationella domstolar en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta frågor till domstolen, om de bedömer att det i ett mål som är anhängigt vid den har uppkommit sådana frågor om tolkningen eller giltigheten av bestämmelser i unionsrätten som kräver ett avgörande. ( 5 )

17.

Domstolen har också angett att en nationell domstol som har att avgöra ett mål där unionsrätten är tillämplig, och som anser att en nationell bestämmelse inte bara strider mot unionsrätten, utan även är oförenlig med landets grundlag, inte är berövad möjligheten eller befriad från skyldigheten att enligt artikel 267 FEUF ställa en fråga till EU-domstolen på grund av att frågan huruvida en regel i nationell rätt är oförenlig med landets grundlag måste överlämnas till landets författningsdomstol. ( 6 ) Nationell lagstiftning som innebär att de nationella domstolarna, såväl före som efter överlämnandet av en fråga om grundlagsförenlighet, är förhindrade att använda sin möjlighet eller uppfylla sin skyldighet att med stöd av artikel 267 FEUF hänskjuta frågor till EU-domstolen är således inte förenlig med unionsrätten. ( 7 ) Om den nationella domstolen anser att ett avgörande i enlighet med en högre instans rättsliga bedömning skulle strida mot unionsrätten, måste det därför stå den fritt att hänvisa frågor till EU-domstolen om tolkningen av unionsrätten. ( 8 )

18.

Dessa principer gäller i ännu högre grad när författningsdomstolen inte har tolkat unionsrätten, utan begränsat sin bedömning till frågor om tolkning av nationell rätt. I enlighet med den rättspraxis som bygger på domen Cilfit, ( 9 ) får en nationell domstol i högsta instans endast underlåta att hänskjuta en fråga till domstolen för förhandsavgörande om villkoren för acte clair eller acte éclairé är uppfyllda. Detta är fallet, eftersom den nationella domstolen, under sådana förhållanden, legitimt anser att den korrekta tillämpningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel om hur frågan ska avgöras. ( 10 )

19.

Det är dock svårt att se hur en författningsdomstols tolkning av en medlemsstats nationella lagstiftning kan bidra till att skingra eventuella tvivel kring den korrekta tolkningen av unionsrätten. Även om medlemsstaternas och unionens rättsordningar är nära anknutna på olika nivåer, skiljer de sig fundamentalt från varandra. Framför allt har rättsliga begrepp, såsom domstolen underströk i domen Cilfit, ( 11 ) inte alltid samma innebörd, även om de används både i unionsrätten och i de nationella rättsordningarna.

20.

Den tolkning av artikel 267 FEUF som har föreslagits i förevarande mål rubbas inte av det faktum – som nämndes i beslutet om hänskjutande – att enskilda, i enlighet med den rättspraxis som bygger på domarna Francovich ( 12 ) och Köbler, ( 13 ) kan erhålla ersättning för nationella domstolars brott mot unionsrätten. Såsom kommissionen helt riktigt har påpekat är möjligheten att under vissa omständigheter framgångsrikt åberopa en medlemsstats ansvar för domstolsfel endast en sista utväg. En skadeståndstalan mot en medlemsstat syftar endast till att gottgöra den skada som har uppkommit på grund av ett brott mot unionsrätten och inte till att säkerställa en enhetlig tillämpning av unionsrätten i enlighet med artikel 267 FEUF.

21.

Såsom domstolen underströk i yttrande 2/13, utgörs kärnan i det domstolssystem som har inrättats genom unionsfördragen av förfarandet för förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF som, genom att det inrättas en dialog mellan EU‑domstolen och domstolarna i medlemsstaterna, syftar till att säkerställa en enhetlig tolkning av unionsrätten. ( 14 ) En tolkning som strider mot den som har föreslagits i detta mål skulle därför begränsa verkan av artikel 267 FEUF.

22.

Det verkar inte heller troligt att det skulle föreligga en ökad risk för missbruk från parternas sida, såsom den hänskjutande domstolen har gjort gällande. Förfarandet för förhandsavgörande är ett förfarande som är helt oberoende av initiativ från parterna. ( 15 ) Även om parterna kan föreslå att en nationell domstol ska hänskjuta en eller flera frågor till EU‑domstolen och innehållet i dessa frågor, är det upp till den nationella domstolen att avgöra huruvida några frågor och, i sådana fall, vilka frågor som ska hänskjutas till domstolen. Enligt det system som har inrättats genom artikel 267 FEUF, spelar den nationella domstolen en avgörande roll när det gäller att filtrera parternas förslag att begära förhandsavgörande och, i förekommande fall, tolkningsfrågor rörande unionsrättens giltighet som ska ställas till domstolen.

23.

Den första frågan ska därför besvaras så, att det faktum att en författningsdomstol i en medlemsstat har förklarat att en nationell rättsakt är förenlig med konstitutionen påverkar inte de nationella domstolarnas skyldighet enligt artikel 267 FEUF att hänskjuta en fråga om tolkningen av unionsrätten till domstolen, även om de nationella bestämmelserna som utgör grunden för författningsdomstolens bedömning liknar de berörda unionsbestämmelserna.

24.

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida fördragsbestämmelserna om den inre marknaden, artikel 16 i stadgan eller den allmänna principen om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder för nationell lagstiftning som föreskriver nya ekonomiska, tekniska och yrkesmässiga krav på både befintliga och nya koncessionshavare för speltjänster.

25.

Frågan bör besvaras nekande.

26.

Kärnan i Global Starnets kritik verkar röra den omständigheten att lag nr 220/2010 införde nya krav för koncessionshavare som skulle tillämpas även på befintliga koncessioner. Global Starnet har inte invänt mot möjligheten för de italienska myndigheterna att införa dessa krav för koncessionshavare i allmänhet, utan enbart mot att de ska tillämpas på koncessionshavare som redan är aktiva på marknaden.

27.

Hursomhelst har Global Starnet i huvudsak invänt mot att det skapas ett möjligt hinder – särskilt i form av högre kostnader – för utövandet av den verksamhet som bedrivs av tjänsteföretag som redan är etablerade i Italien och tillhandahåller tjänster till italienska kunder. Global Starnet har inte gjort gällande att kraven kan medföra att utländska företag avhåller sig antingen från att etablera sig i Italien eller från att tillhandahålla gränsöverskridande speltjänster.

28.

Mot denna bakgrund är det legitimt att ifrågasätta huruvida den omdiskuterade situationen endast rör Italien och således faller utanför bestämmelserna om den inre marknaden. Det följer av fast rättspraxis att bestämmelserna i EUF-fördraget om etableringsfrihet, frihet att tillhandahålla tjänster och fri rörelse för kapital inte ska tillämpas på en situation som i alla avseenden endast avser en enda medlemsstat. ( 16 ) Närmare bestämt har domstolen slagit fast att nationella åtgärder som endast får till följd att ytterligare kostnader uppkommer för den ifrågavarande tjänsten och som påverkar tillhandahållande av tjänster mellan medlemsstater och inom en medlemsstat, på samma sätt normalt inte omfattas av artikel 56 FEUF. ( 17 ) Enligt min uppfattning bör samma princip, i tillämpliga delar, gälla i fråga om artiklarna 49 och 63 FEUF.

29.

Därför förefaller den eventuella verkan åtgärderna kan ha på handeln med tjänster inom unionen alltför osäker och indirekt för att den förpliktelse som den innehåller ska kunna anses vara ägnad att begränsa en grundläggande frihet. ( 18 ) Mot denna bakgrund förefaller artiklarna 26, 49, 56 och 63 FEUF inte vara tillämpliga i målet vid den nationella domstolen.

30.

Vid förhandlingen argumenterade kommissionen dock för en mycket vidsträckt tolkning av artikel 49 FEUF och menade att det faktum att sökanden i målet vid den nationella domstolen inte är ett italienskt bolag i sig skulle räcka för att artikeln ska tillämpas. I huvudsak har kommissionen gjort gällande att de berörda åtgärderna utgör hinder för etableringsfriheten, eftersom de kan ha en avhållande verkan på utövandet av den aktuella näringsverksamheten i Italien. Till stöd för sitt argument har kommissionen åberopat domen CaixaBank France. ( 19 )

31.

Långt ifrån att utgöra stöd för kommissionens påstående, utgör denna dom emellertid snarare stöd för den motsatta uppfattningen.

32.

Generaladvokaten Tizzano förklarade utförligt i målet CaixaBank France varför den tolkning som kommissionen argumenterat för inte är riktig. I synnerhet angav generaladvokaten, efter en ingående undersökning av rättspraxis, att det var ”svårt att som inskränkning som strider mot fördraget kvalificera nationella bestämmelser som reglerar utövandet av en ekonomisk verksamhet utan att uppställa direkta villkor för tillträdet till denna, och utan att vare sig rättsligt eller faktiskt göra någon åtskillnad mellan inhemska aktörer och utländska aktörer, endast på grund av att dessa bestämmelser innebär att marginalen för den ekonomiska fördelen av utövandet av denna verksamhet minskar”. Han menade att ”när icke-diskrimineringsprincipen iakttas … kan en nationell bestämmelse inte kvalificeras som en inskränkning i den fria rörligheten … om sagda bestämmelse med hänsyn till dess syfte och dess effekter inte uppställer direkta villkor för tillträdet till marknaden”. ( 20 )

33.

Mot denna bakgrund, och efter att ha beaktat omständigheterna i målet, drog generaladvokaten slutsatsen att den nationella åtgärden i fråga var sådan att utländska bankers dotterbolag därigenom faktiskt missgynnades jämfört med franska banker, och att den därför utgjorde en sådan inskränkning i etableringsfriheten som är förbjuden enligt fördraget. ( 21 ) Domstolen verkar helt ha ställt sig bakom denna bedömning. I domen hänvisas till åtgärdernas faktiskt diskriminerande verkningar och förklaras hur dessa kan ha en negativ inverkan på utländska bankers dotterbolags tillträde till den franska marknaden. ( 22 )

34.

Omvänt finns det dock inget i handlingarna i målet som tyder på att de berörda åtgärderna kan påverka den inre handeln i unionen. I alla händelser skulle dessa åtgärder ändå vara förenliga med unionsbestämmelserna om den inre marknaden, även om domstolen skulle finna att det, trots att alla omständigheter i det konkreta mål som är anhängigt vid den nationella domstolen inskränker sig till en enda medlemsstat, inte kan uteslutas att de kan medföra vissa gränsöverskridande verkningar. ( 23 ) Jag ska förklara skälen för detta nedan.

35.

Först måste det fastställas vilka av de av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) åberopade bestämmelserna i EUF-fördraget om den inre marknaden som ska tillämpas i förevarande förfarande. Den hänskjutande domstolen har utan närmare förtydligande åberopat flera av dessa bestämmelser, nämligen artiklarna 26, 49, 56 och 63 FEUF.

36.

Enligt min uppfattning bör förevarande mål – om det inte anses begränsat till endast Italien – bedömas mot bakgrund av artikel 49 FEUF. De åtgärder som infördes genom de omtvistade nationella bestämmelserna begränsar faktiskt möjligheterna för företag att tillhandahålla speltjänster i Italien.

37.

I motsats till detta förefaller artiklarna 26, 56 och 63 FEUF sakna relevans i förevarande förfarande. Således verkar artikel 26 FEUF inte ha något annat normativt innehåll än det som följer av artiklarna 49, 56 och 63 FEUF. Vidare kan artikel 56 FEUF inte tillämpas, eftersom den reglerade verksamheten kräver en etablering i Italien. Slutligen förefaller det inte rimligt att genomföra en enskild bedömning av de omtvistade nationella bestämmelserna enligt artikel 63 FEUF. Om något är den eventuella inverkan på gränsöverskridande kapitalrörelser en följd av, och nära förknippad med, de restriktiva verkningar som de berörda åtgärderna kan medföra för tillhandahållandet av de tjänster som detta kapital används för. ( 24 )

38.

Oavsett det föregående ska dock, med avseende på förekomsten av en begränsning enligt artikel 49 FEUF, erinras om att alla åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva de friheter som garanteras i dessa artiklar anses som inskränkningar i etableringsfriheten. ( 25 )

39.

Därför måste domstolen, om den inte finner att de omtvistade nationella bestämmelserna endast medför rättsverkningar i Italien, fastställa att de utgör en inskränkning inom ramen för artikel 49 FEUF. Faktum är att antagande av mer betungande villkor för att erhålla koncession för speltjänster skulle kunna medföra att utländska avhåller sig från att etablera sig i Italien i syfte att tillhandahålla speltjänster.

40.

Därefter ska undersökas huruvida restriktionen för etableringsfriheten kan motiveras. Det följer av fast rättspraxis att lagstiftningen om vadhållning och spel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella olikheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon harmonisering på unionsnivå av denna lagstiftning, har medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att kunna fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället. ( 26 )

41.

Medlemsstaterna är således fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om vadhållning och spel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån. ( 27 ) I synnerhet står det medlemsstaterna fritt att sträva efter att säkerställa en särskilt hög skyddsnivå på detta område. ( 28 ) De inskränkningar som föreskrivs av medlemsstaterna ska likväl uppfylla de krav som följer av domstolens praxis, bland annat om de är motiverade av tvingande skäl av allmänintresse och om de är proportionerliga. ( 29 )

42.

För att avgöra huruvida inskränkningarna kan vara motiverade, är det först nödvändigt att fastställa de mål som eftersträvas med de nationella åtgärderna i fråga och därefter om åtgärderna är förenliga med proportionalitetsprincipen.

43.

Med avseende på den första frågan framgår det av ordalydelsen i de omtvistade nationella bestämmelserna och beslutet om hänskjutande att syftet med bestämmelserna särskilt var att öka lönsamheten och den ekonomiska stabiliteten hos koncessionshavare och att stärka respekten och förtroendet för dem samt att bekämpa brottslighet.

44.

Med tanke på de särskilda förhållanden som koncessionshavare bedriver sin verksamhet under, är dessa utan tvekan legitima mål som kan motivera en inskränkning i enlighet med artikel 49 FEUF. Domstolen har konsekvent slagit fast att målet att säkerställa att vadhållnings- och spelföretag har en sådan ekonomisk och finansiell ställning som gör att de kan fullgöra de skyldigheter som de kan åta sig gentemot de vinnande kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en sådan inskränkning i de grundläggande friheterna. ( 30 ) Domstolen kom fram till en motsvarande slutsats när det gäller målet att bekämpa spelrelaterad brottslighet. ( 31 )

45.

Med avseende på den andra frågan är det nödvändigt att först fastställa huruvida de omtvistade nationella bestämmelserna är lämpliga för att bidra till att dessa mål uppnås och därefter huruvida de går utöver vad som är nödvändigt i detta avseende.

46.

Med avseende på den första av dessa aspekter anser jag att krav såsom skyldigheten att bibehålla skuldsättningsgraden under ett visst värde och behovet att ansöka om förhandsgodkännande för att använda av vinst för andra ändamål än investeringar med anknytning till den verksamhet som omfattas av koncessionen är klart och direkt förknippade med målet att öka lönsamheten och den ekonomiska stabiliteten hos koncessionshavare. Kravet rörande användning av vinst verkar också, åtminstone i viss grad, besläktat med målet att bekämpa spelrelaterad brottslighet. Faktum är att åtgärden förefaller lämplig för att säkerställa att medel som härrör från vadhållning och spel inte används för verksamhet av annan natur.

47.

Kravet rörande förhandsgodkännande för transaktioner som innebär personändringar i koncessionshavaren och för transaktioner i form av överlåtelse av koncessionshavarens andelar vilka kan medföra en försämring av soliditetsvärdet, är också en funktion för att uppnå ovanstående mål att säkerställa koncessionshavarnas ekonomiska stabilitet. Faktum är att dessa åtgärder uppenbart är ägnade att säkerställa att koncessionshavarnas nödvändiga ekonomiska, tekniska och finansiella ställning inte bara uppnås när koncession beviljas, utan också upprätthålls under koncessionens giltighetstid. Som tidigare nämnts verkar målen allmän ordning och säkerhet inte heller främmande för dessa krav. Faktum är att de även är avsedda att hindra möjligheten att företag som inte uppnår de etiska och yrkesmässiga normerna, direkt eller indirekt, beviljas koncession genom att förvärva en koncessionshavare.

48.

Med avseende, därefter, på proportionalitetsaspekten i egentlig mening, ska erinras att det i allmänhet ankommer på den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av alla uppgifter som har tillhandahållits domstolen, avgöra huruvida de omtvistade nationella bestämmelserna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. ( 32 )

49.

För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett så användbart svar som möjligt kan domstolen dock besluta att ge information om de faktorer som ska vara vägledande för den hänskjutande domstolens bedömning. Med beaktande av det utrymme för skönsmässig bedömning som de italienska myndigheterna har på detta område, förefaller följande faktorer kunna ha eventuell relevans.

50.

För det första verkar skyldigheten att bibehålla skuldsättningsgraden under en viss bestämd gräns – förutsatt att denna gräns är rimlig och inte oproportionerlig i förhållande till företagets sannolika skuld mot sina kunder – inte vara ett oöverstigligt krav för en tillförlitlig aktör som önskar utöva vadhållningsverksamhet. Det finns inget i handlingarna i målet som antyder att mindre ingripande åtgärder skulle ha kunnat vara lika effektiva för att uppnå de angivna målen.

51.

Vidare bör den hänskjutande domstolen också beakta omständigheten att de omtvistade nationella bestämmelserna inte medför ett totalt förbud mot de verksamheter som avses i artikel 1.78 b.8, 9 och 17 i lag nr 220/10, utan endast uppställer ett krav på förhandsgodkännande. Den inskränkande verkan av dessa bestämmelser, som endast inför en form av offentlig tillsyn över vissa transaktioner, är därför begränsad. Trots detta ska det erinras om att det följer av fast rättspraxis att ett system med föregående myndighetstillstånd måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, så att ramarna för de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning kan fastställas och så att det därvid inte förekommer godtycke. ( 33 )

52.

Kommissionen har dock gjort gällande att ett system med anmälningsskyldighet skulle kunna ha varit mindre inskränkande i detta avseende. Icke desto mindre kan jag dock inte se hur ett sådant system lika effektivt som de omtvistade bestämmelserna skulle medföra att de mål som eftersträvas med den italienska lagstiftningen skulle uppnås. Det är uppenbart att ett system med föregående godkännande ger myndigheten behörighet att omedelbart ingripa mot transaktioner som den finner problematiska genom att inte tillåta att sådana transaktioner äger rum eller genom att begära ytterligare information innan den fattar beslut om dem. Ett anmälningssystem skulle däremot endast medföra att myndigheterna informeras om att vissa transaktioner har genomförts eller kommer att genomföras, men inte ge myndigheten särskild behörighet att ingripa.

53.

Slutligen anser jag, med avseende på införande av påföljder i händelse av koncessionshavarnas brott mot de nya kraven, att det kan anses vara ett nödvändigt komplement till de nya krav som har införts genom de omtvistade bestämmelserna. Deras syfte är att säkerställa att aktörerna uppfyller kraven. Därför beror frågan huruvida de påföljder som har föreskrivits i de omtvistade nationella bestämmelserna är förenliga med unionsbestämmelserna om fri rörlighet framför allt på två omständigheter. För det första, om de krav som påföljderna härrör från strider mot artikel 49 FEUF, skulle även påföljderna strida mot unionsrätten. ( 34 ) För det andra skulle påföljderna, även om kraven skulle vara förenliga med unionsrätten, fortfarande kunna strida mot unionsrätten om de innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Detta skulle vara fallet om påföljden är så oproportionerlig i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är att den utgör hinder för de friheter som föreskrivs i fördragen. ( 35 )

54.

Med avseende på den första av dessa faktorer har jag redan angett att de nya kraven, enligt min uppfattning, inte strider mot artikel 49 FEUF. Med avseende på den andra faktorn, är det den nationella domstolen som ska pröva påföljdernas proportionerlighet, inte minst då beslutet om hänskjutande inte innehåller några ingående uppgifter om egenskaperna för och omfattningen av dessa påföljder.

55.

Den hänskjutande domstolen har också betonat den omständigheten att den omtvistade nationella lagstiftningen inte föreskriver en period med ”gradvis uppfyllelse” till förmån för befintliga koncessionshavare.

56.

Jag måste erkänna att jag finner detta uttalande något förbryllande. Faktum är att det följer av själva ordalydelsen i artikel 1.79 i lag nr 220/2010 att befintliga koncessionshavare har 180 dagar på sig att underteckna tillägget till det befintliga avtal som kommer att innehålla de nya kraven. Detta bekräftades av Global Starnet vid förhandlingen.

57.

Enligt min uppfattning kan en period om sex månader knappast anses vara kort eller av liten betydelse.

58.

I alla händelser är det den nationella domstolen som ska bedöma om denna period är tillräckligt lång, och vid denna bedömning beakta att det av domstolens praxis följer att frågan huruvida det krävs en övergångsperiod innan begränsningar träder i kraft – i en situation som den i det nationella målet – beror på en heltäckande bedömning av alla relevanta omständigheter. Med andra ord har domstolen inte funnit att det enligt unionsrätten alltid krävs att nationell lagstiftning ska föreskriva en övergångstid för att näringsidkare ska kunna anpassa sig till policyändringar på ett särskilt rättsområde. ( 36 ) Detta är riktigt även i fråga om vadhållnings- och speltjänster. ( 37 )

59.

Enligt min uppfattning är det inte nödvändigt att göra en särskild bedömning av den omtvistade åtgärden utifrån artikel 16 i stadgan.

60.

För det första är det inget särskilt moment eller argument i beslutet om hänskjutande som särskilt rör en eventuell överträdelse av artikel 16 i stadgan. Tvärtom avser beslutet om hänskjutande främst en eventuell överträdelse av unionens bestämmelser om den inre marknaden.

61.

För det andra omfattar, såsom domstolen redan har funnit, en prövning av den inskränkande verkan av nationell lagstiftning på tillhandahållandet av speltjänster, i den mening som avses, exempelvis, i artikel 56 FEUF, även eventuella inskränkningar i utövandet av de rättigheter och friheter som föreskrivs i artiklarna 15–17 i stadgan. En särskild prövning härav är därför inte nödvändig. ( 38 )

62.

Till sist kan jag inte se hur ett krav baserat på berättigade förväntningar, enligt unionsrätten, kan anses välgrundat.

63.

Inledningsvis ska erinras att sådana förväntningar endast kan uppkomma när en person har fått tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga samt härrör från behöriga och tillförlitliga källor. ( 39 ) Detta innebär, å ena sidan, att förväntningarna i fråga om en viss situation som förtjänar skydd enligt unionsrätten skapas av en unionsinstitution ( 40 ) eller annat organ som agerar som ”agent” för unionen (exempelvis nationella myndigheter som har fått i uppgift att införliva eller genomföra unionsrätt) ( 41 ) och, å andra sidan, att dessa förväntningar också störs av en unionsinstitution eller annat organ som agerar som ”agent” för unionen. ( 42 )

64.

I förevarande situation verkar dock inte några av dessa villkor vara uppfyllda. Å ena sidan har inte några försäkringar getts av en institution eller ett organ i unionen eller av nationella myndigheter i egenskap av agent för unionen. Å andra sidan har det inte förekommit någon unionsåtgärd som har påverkat situationen för sökanden i det nationella målet. Tvärtom, som svar på en fråga som ställdes vid förhandlingen fastställde Global Starnet att de påstådda försäkringarna endast härrör från förekomsten av en viss nationell lagstiftning (den som förelåg före antagandet av den omtvistade åtgärden) och att den påstådda överträdelsen härrör från själva antagandet av de omtvistade nationella bestämmelserna.

65.

Således uppvisar den situation som är föremål för tvist i det nationella målet, inbegripet den som rör förevarande fråga, inte någon betydande aspekt av unionsrelevans. Under dessa omständigheter kan ett yrkande som grundar sig på berättigade förväntningar – om ett sådant skulle vara tillgängligt – som mest grunda sig på nationell rätt. I alla händelser är de villkor som enligt unionsrätten krävs för att ett sådant yrkande ska kunna bifallas uppenbart inte uppfyllda.

66.

Tvärtom har domstolen konsekvent funnit att, i avsaknad av ett tydligt och uttryckligt löfte från den behöriga myndigheten, kan en försiktig och medveten investerare inte förvänta sig att en befintlig situation som de behöriga myndigheterna efter eget skön kan ändra ska bestå. ( 43 ) Såsom nämndes ovan kan dock något sådant tydligt och uttryckligt löfte inte skönjas i förevarande mål.

67.

Detta förefaller i ännu högre grad riktigt i förevarande mål, eftersom Global Starnet gick med på att delta i ett försöksprogram i utbyte mot rätten att få sin koncession förnyad automatiskt. Enligt min uppfattning är syftet med en försöksperiod just att pröva, under en särskild period, hur nya tjänster fungerar och effektiviteten och tillräckligheten av de bestämmelser som reglerar dem. Det ska därför förväntas – och en försiktig aktör bör vara medveten om detta – att dessa bestämmelser kan komma att ändras efter försöksperioden.

68.

Det ska också, slutligen, anmärkas att domstolen har funnit att de italienska myndigheterna, åtminstone under vissa omständigheter, var skyldiga att säkerställa att både gamla och nya koncessionshavare var föremål för samma villkor, för att se till att de hade samma möjligheter på marknaden. ( 44 ) Mot denna bakgrund, och mot bakgrund av de känsliga egenskaperna för tjänster avseende spel och vadhållning, kan en aktör inte förutsätta att de bestämmelser som reglerar verksamheten inte på något sätt kommer att ändras under koncessionstiden (och än mindre när koncessionen förnyas). Det innebär således att enbart det faktum att vissa bestämmelser (särskilt tekniska bestämmelser, exempelvis av den form som är aktuell i målet vid den nationella domstolen) ändras – inbegripet med avseende på befintliga koncessionshavare – inte automatiskt kan innebära åsidosättande av berättigade förväntningar.

69.

Mot bakgrund av det som har sagts ovan, bör svaret på den andra frågan vara att artiklarna 49, 56 och 63 FEUF, artikel 16 i stadgan och den allmänna principen om skydd för berättigade förväntningar, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom den omtvistade lagstiftningen, som föreskriver nya ekonomiska, tekniska och yrkesmässiga krav för både befintliga och nya innehavare av koncession för speltjänster.

70.

Sammanfattningsvis på denna punkt förefaller det värdefullt att på nytt betona att antagandet av de omtvistade bestämmelserna, om något, kan ge upphov till frågor avseende italiensk förvaltningsrätt eller avtalsrätt – vilket det ankommer på de italienska domstolarna att pröva. Mot bakgrund av uppgifterna i målet, och de argument som Global Starnet har framfört, kan jag inte se att dessa bestämmelser inte är förenliga med unionsrätten.

71.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som har ställts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) på följande sätt: