1.

Syftet med begäran om förhandsavgörande är att närmare fastställa tillämpningsområdet för direktivet om vissa planers och programs miljöpåverkan ( 2 ) (nedan kallat SMB-direktivet, där SMB står för strategisk miljöbedömning). Genom denna begäran får domstolen dessutom möjlighet att efter en längre tid återigen uttala sig om unionens mål vad gäller att eftersträva en hög skyddsnivå på miljöområdet.

2.

Tvisten i målet vid den nationella domstolen gäller ett byggnadsprojekt i Venediglagunen. För detta projekt genomfördes det visserligen en konsekvensbedömning i enlighet med habitatdirektivet, ( 3 ) men under sin förhandskontroll slog de italienska myndigheterna fast att det inte behövde genomföras någon strategisk miljöbedömning enligt SMB-direktivet, eftersom projektet endast berörde ett litet område på lokal nivå och projektet inte antogs medföra betydande miljöpåverkan. Som fastslås i SMB-direktivet behöver det inte genomföras någon strategisk miljöbedömning i sådana fall.

3.

Den hänskjutande domstolen har i första hand invänt att undantaget från den skyldighet som fastslås i SMB-direktivet inte är förenligt med den höga miljöskyddsnivå som är påkallad enligt unionsrätten, vilket väcker intressanta frågor framför allt om det är möjligt att rättsligt pröva denna unionspolitiska målsättning.

4.

I andra hand begär den hänskjutande domstolen en tolkning av förutsättningarna för att enligt bestämmelsen i SMB-direktivet undanta vissa planer och program från kravet på att genomföra en omfattande strategisk miljöbedömning, trots att det måste genomföras en bedömning enligt habitatdirektivet. Frågan gäller här framför allt hur ett ”litet område på lokal nivå” ska tolkas.

5.

I artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ( 4 ) (nedan kallat FEUF) fastställs unionens miljöpolitiska principer:

”Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.”

6.

Artikel 3.3 andra meningen i fördraget om Europeiska unionen ( 5 ) (nedan kallat FEU) innehåller en liknande målbestämmelse om miljöskydd:

”[Unionen] ska verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö.”

7.

Även i artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ( 6 ) (nedan kallad stadgan) fastställs följande om miljöpolitiken:

”En hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling.”

8.

Enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet ska det göras en bedömning av vissa planers och projekts påverkan på europeiska skyddsområden:

”Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.”

9.

I skäl 10 i SMB-direktivet behandlas direktivets förhållande till habitatdirektivet:

”Samtliga planer och program … som har ansetts kräva en bedömning i enlighet med [habitatdirektivet] … kan antas medföra betydande miljöpåverkan och bör i regel undergå en systematisk miljöbedömning. När det i dessa fastställs hur små områden på lokal nivå skall användas eller när de utgör mindre ändringar till ovan nämnda planer eller program, bör de bedömas endast när medlemsstaterna finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.”

10.

Enligt artikel 1 i SMB-direktivet ska detta säkerställa att det genomförs en miljöbedömning under utarbetandet och före antagandet av (vissa) planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I direktivet fastställs minimikrav för utarbetandet av miljörapporten, genomförandet av samråd, beaktandet av miljöbedömningens slutsatser samt informationen om beslutet efter bedömningen.

11.

Mot bakgrund av skäl 10 i direktivet fastställs tillämpningsområdet för den strategiska miljöbedömningen i artikel 3 i SMB-direktivet enligt följande:

”1.

En miljöbedömning, i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2 till 4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

2.

Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program

3.

Planer och program som avses i punkt 2 och i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i planer och program som avses i punkt 2 skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

4.

…

5.

Medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som avses i punkterna 3 och 4 ovan kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt. I detta syfte skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga II, för att säkerställa att planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan omfattas av detta direktiv.

6.

…”

12.

I bilaga II fastställs kriterier för att avgöra om påverkan kan antas vara betydande enligt artikel 3.5 i SMB-direktivet.

13.

Republiken Italien har införlivat SMB-direktivet i nationell rätt genom Decreto legislativo n. 152 (lagstiftningsdekret nr 152) av den 3 april 2006. Dessa nationella bestämmelser följer direktivets lydelse och innehåller framför allt inte heller de någon definition av begreppet ”små områden på lokal nivå”. Inom nationell rättspraxis har det tagits fram tröskelvärden utifrån projektets geografiska utsträckning: vid projekt för utveckling av stadsområden gäller generellt en yta på 40 hektar, men vid projekt inom befintliga stadsområden gäller en yta på 10 hektar.

14.

Målet vid den nationella domstolen gäller ett byggnadsprojekt i Venediglagunen på Ca’ Roman, ön Pellestrinas sydspets. Här planerar Società Ca’ Roman Srl att bygga sammanlagt 42 bostadshus på en yta av cirka tre hektar. I direkt anslutning till detta ligger skyddsområden som ingår i det europeiska ekologiska nätverket Natura 2000, eftersom de har utsetts till särskilt bevarandeområde för vilda fåglar enligt fågelskyddsdirektivet eller till område av gemenskapsintresse för bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter enligt habitatdirektivet.

15.

I enlighet med de nationella bestämmelser varigenom habitatdirektivet införlivats, genomfördes en konsekvensbedömning av planen. Resultatet av bedömningen var positivt, men det ställdes samtidigt en rad olika villkor som syftade till att skydda de berörda europeiska skyddsområdena.

16.

Den behöriga myndigheten undersökte dessutom huruvida det borde genomföras en strategisk miljöbedömning enligt de nationella bestämmelser som motsvarade SMB-direktivet och fann att så inte var fallet. Byggnadsprojektet rörde visserligen områden som utsetts till särskilt bevarandeområde och till område av gemenskapsintresse och som därför måste bli föremål för en konsekvensbedömning enligt habitatdirektivet. I enlighet med de principer som har uppställts i italiensk rättspraxis avsåg projektet emellertid endast ”små områden på lokal nivå”. Projekt som avses sådana områden behövde inte bli föremål för någon strategisk miljöbedömning, eftersom de inte antogs medföra någon betydande miljöpåverkan. Det framgår av de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen att de behöriga myndigheterna funnit att detta kriterium inte varit uppfyllt.

17.

Miljöskyddsorganisationen Associazione Italia Nostra Onlus (nedan kallad Italia Nostra) överklagade detta förfarande till Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto (den regionala förvaltningsdomstolen i Veneto). I anledning av detta överklagande har Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto (den regionala förvaltningsdomstolen i Veneto) hänskjutit följande frågor till domstolen i enlighet med artikel 267.3 FEUF:

18.

Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd, Europaparlamentet, Comune di Venezia, Republiken Italien, Società Ca’ Roman Srl och Italia Nostra har inkommit med skriftliga yttranden till denna begäran om förhandsavgörande. Muntlig förhandling har inte begärts och därför inte hållits av domstolen.

19.

Inledningsvis ska jag kort gå in på frågan om begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning (se punkt A), innan jag kan behandla giltighetsfrågan avseende artikel 3.3 i SMB-direktivet (se punkt B). Därefter kommer tolkningsfrågorna att prövas (se punkt C).

20.

Comune di Venezia och Società Ca’ Roman anser att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. Enligt deras mening är de ställda frågorna inte relevanta, eftersom det område som påverkas av projektet ligger utanför de områden som omfattas av habitatdirektivets skydd och att det därför inte har behövt genomföras någon bedömning enligt artikel 6 eller 7 i det direktivet. De finner därför att artikel 3.2 b och 3.3 i SMB-direktivet inte ska vara tillämplig på tvisten i målet vid den nationella domstolen.

21.

Det ska emellertid även påpekas att enligt EU-domstolens fasta praxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och av tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. ( 7 )

22.

I förevarande fall föreligger inte sådana omständigheter som kan föranleda avvisning. Utifrån de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat verkar det inte alls orimligt att anta att det kan krävas en konsekvensbedömning i enlighet med habitatdirektivet för förevarande projekt, även om projektet konkret endast avser ett område utanför skyddsområdet, eftersom skyddsområden kan påverkas även av projekt som genomförs utanför dessa skyddsområden. Vidare har tolkningen av primärrätten och SMB-direktivet samband med föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, problemet är inte hypotetiskt och den hänskjutande domstolen har lämnat alla uppgifter som krävs för att det ska vara möjligt att ge ett användbart svar på de ställda frågorna. Begäran om förhandsavgörande kan således tas upp till sakprövning.

23.

Med den första frågan vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om det är förenligt med den höga miljöskyddsnivå som föreskrivs i EU:s primärrätt och stadgan om de grundläggande rättigheterna att inte samtliga planer som är föremål för en konsekvensbedömning enligt artiklarna 6 och 7 i habitatdirektivet i sig ska omfattas av en obligatorisk strategisk miljöbedömning enligt SMB-direktivet.

24.

Enligt artikel 191.2 FEUF ska unionslagstiftaren utforma en miljöpolitik som syftar till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Denna målsättning slås även fast i artikel 37 i stadgan samt i artikel 3.3 andra meningen FEU.

25.

Dessa bestämmelser ska inte tolkas och prövas oberoende av varandra. Snarare är det så, att bestämmelserna ger uttryck för en och samma princip om en hög miljöskyddsnivå, ( 8 ) som har tillmätts särskilt stor betydelse eftersom den har förankrats i unionsrätten flera gånger.

26.

I sina domar i målen Safety Hi-Tech ( 9 ) och Bettati ( 10 ), som gällde förbud mot att använda ämnen som bryter ned ozonskiktet, har domstolen gått närmare in på vilken referensram som ska tillämpas för att pröva om en enskild unionsrättsakt är förenlig med den miljöskyddsnivå som är påkallad enligt artikel 191.2 FEUF.

27.

Domstolen fann i dessa domar att det i artikel 191 FEUF föreskrivs en rad mål, principer och kriterier som gemenskapslagstiftaren måste respektera vid genomförandet av miljöpolitiken. På grund av de avvägningar som måste göras beträffande vissa mål och principer samt på grund av komplexiteten i genomförandet av kriterierna, måste domstolskontrollen emellertid med nödvändighet begränsas till frågan huruvida det har gjorts en uppenbart oriktig bedömning av dessa förutsättningar. ( 11 )

28.

Vad gäller målet att unionens miljöpolitik enligt artikel 191.2 FEUF ska syfta till en hög skyddsnivå, har domstolen vidare korrekt konstaterat att en hög skyddsnivå inte nödvändigtvis behöver vara den tekniskt sett högsta möjliga. ( 12 ) Detta följer redan av lydelsen (här anges endast att skyddsnivån ska vara ”hög”), men också av att medlemsstaterna enligt artikel 193 FEUF tillåts behålla eller införa strängare skyddsåtgärder.

29.

Vid domstolens tidigare bedömningar av vad som ska anses vara en hög miljöskyddsnivå, har domstolen sannolikt utgått från antagandet att en nivå endast kan vara ”hög” i förhållande till en annan och därför också inriktat sig på i vad mån unionens rättsakter går utöver unionens internationella miljörättsliga skyldigheter. ( 13 )

30.

Även i förevarande fall kan det konstateras att skyddsnivån går utöver unionens internationella skyldigheter. Det tillämpliga Kievprotokollet om strategiska miljöbedömningar ( 14 ) till Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang ( 15 ) innehåller inga särskilda bestämmelser för projekt som blir föremål för en särskild bedömning av naturskyddsskäl.

31.

En sådan extern jämförelse är emellertid ett kriterium som har endast begränsad nytta. I konsekvensens namn måste ett sådant tillvägagångssätt bygga på ett större urval av jämförelsegrupper respektive besvara frågan om dessa internationella skyldigheter motsvarar en hög, en medelhög eller en låg miljöskyddsnivå.

32.

Framför allt ska dock målet i artikel 191.2 FEUF inte anses vara uppnått enbart för att de externa referensramarna har överträffats. Enligt denna bestämmelse krävs det i stället en konstant strävan efter ett bättre och mer omfattande miljöskydd, och detta gäller även om det inte skulle finnas något högre skydd någonstans i världen. Hursomhelst gäller nämligen att en skyddsnivå inte längre är hög om det utan någon som helst svårighet går att uppnå en som är ännu högre – vilket i och för sig inte får förväxlas med kravet att under alla omständigheter införa den skyddsnivå som tekniskt sett är den högsta möjliga.

33.

Följaktligen ska unionslagstiftaren, när denne utformar miljöskyddslagstiftningen, se till att miljöskyddet förbättras åtminstone i de fall då detta kan uppnås med rimliga ansträngningar och det inte finns några motstridiga legitima intressen.

34.

Tillsammans med de överväganden som anges i punkt 27 i detta förslag till avgörande, framför allt de många olika målsättningar som unionslagstiftaren med fog kan beakta när miljöskyddet ska utformas, har principen om en hög skyddsnivå enligt artikel 191.2 FEUF därför uppenbart åsidosatts om det inte kan konstateras föreligga några legitima intressen som utgör hinder för en högre skyddsnivå. Enligt den generella unionsrättsliga proportionalitetsprincipen omfattar ”utgör hinder för” även en sådan situation där dessa intressen tillmäts en orimlig betydelse med hänsyn till den potentiella förbättringen av skyddsnivån.

35.

I det följande kommer jag inledningsvis att pröva om SMB-direktivets skyddsnivå och framför allt tillämpningsområdet enligt artikel 3.1 uppfyller detta krav (se punkt 2), innan jag går in på frågan om det är försvarbart att planer och program som måste bli föremål för en bedömning enligt habitatdirektivet inte behöver genomgå någon strategisk miljöbedömning i de undantagsfall som anges i SMB-direktivet (se punkt 3).

36.

Vad gäller SMB-direktivet ska det inledningsvis påpekas att direktivets miljöskydd inte uppnås genom materiella krav för planer eller program, utan genom de villkor som ställs på medlemsstaternas förfaranden för att utreda, inventera och bedöma miljökonsekvenserna. ( 16 )

37.

Artikel 191.2 FEUF tillåter att åtgärder vidtas som enbart avser vissa angivna aspekter av miljön, så länge dessa åtgärder bidrar till att bevara, skydda och förbättra miljön. ( 17 ) Till en sådan viss angiven aspekt av miljön hör även bestämmelser som endast ställer upp villkor avseende förfarandet, med syftet att bidra till miljöskyddet genom offentlig kontroll.

38.

Dessa villkor avseende förfarandet kan i och för sig endast stärka miljöskyddet om planerna och programmen medför någon miljöpåverkan. I enlighet med detta resonemang fastställs i artikel 3.1 i SMB-direktivet tillämpningsområdet och därmed också skyddsnivån: enligt denna bestämmelse ska (endast) planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan bli föremål för en strategisk miljöbedömning.

39.

Sett till principen om en hög skyddsnivå förefaller det inte heller vara förbjudet att kräva att det ska kunna antas en viss grad av betydande miljöpåverkan. I detta avseende utgör det ett legitimt intresse att undvika den extra arbetsinsats som det skulle krävas för att genomföra en strategisk miljöbedömning för varje plan och varje program som kan medföra endast obetydlig miljöpåverkan. Det är inte heller helt uppenbart att detta intresse skulle vara orimligt med tanke på att en strategisk miljöbedömning av planer och program som inte antas medföra betydande miljöpåverkan skulle kunna ge en förhållandevis liten förbättring av miljöskyddet.

40.

Utifrån denna slutsats kan det utan större svårighet prövas om den skyddsnivå som föreskrivs enligt artikel 191.2 FEUF underskrids genom att planer och program som ska genomgå en bedömning enligt habitatdirektivet inte behöver bli föremål för en strategisk miljöbedömning enligt de villkor som anges i artikel 3.3 i SMB-direktivet, nämligen om det i dessa planer och program endast fastställs användningen av små områden på lokal nivå och de inte antas medföra betydande miljöpåverkan.

41.

Här ska det inledningsvis påpekas att artikel 3.3 i SMB-direktivet utgår från samma oförändrade skyddsnivå som fastställs i artikel 3.1. Även enligt denna bestämmelse krävs det nämligen en miljöbedömning för planer och program som är föremål för bedömning enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet, men i vilka fastställs användningen av små områden på lokal nivå, om medlemsstaterna finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

42.

Tillägget i artikel 3.3 i SMB-direktivet, där det införts ett krav på att ”medlemsstaten finner” att dessa planer och program kan få en sådan påverkan, kan inte tillmätas någon särskild betydelse, eftersom detta bara uttrycker den omständighet som ligger i direktivets natur, nämligen att det införlivas av medlemsstaterna i det konkreta fallet. Medlemsstaternas förmodade bestämmanderätt minskar emellertid i den meningen att de är skyldiga att genomföra en miljöbedömning av planer om dessa kan antas medföra betydande miljöpåverkan, framför allt på grund av sina särdrag, sin påverkan och de områden som kan antas komma att påverkas. ( 18 ) För att fastställa om det är frågan om betydande miljöpåverkan måste medlemsstaterna enligt artikel 3.5 i SMB-direktivet ta hänsyn till kriterierna i bilaga II. ( 19 )

43.

Detta skiljer sig från den rättspraxis som åberopas i begäran om förhandsavgörande, där införlivandet av liknande bestämmelser i MKB-direktivet ( 20 ) ifrågasätts, eftersom detta enbart baseras på tröskelvärden eller på placeringen av stadsbyggnadsprojekt utanför bebyggda områden. ( 21 ) I dessa fall hade det nämligen inte genomförts någon bedömning av huruvida de projekt som inte omfattades ändå kunde medföra betydande miljöpåverkan.

44.

För övrigt understryker rådet med rätta att habitatdirektivets skyddsnivå inte heller ifrågasätts genom denna bestämmelse. De skyldigheter som fastställs i artikel 6.3 och 6.4 i habitatdirektivet påverkas inte av artikel 3.3 i SMB-direktivet.

45.

Eftersom artikel 3.3 i SMB-direktivet alltså inte ytterligare sänker den skyddsnivå som har införts genom artikel 3.1 finns det enligt den slutsats som dragits under punkt 2 inget skäl att betvivla att den höga miljöskyddsnivå som krävs enligt artikel 191.2 FEUF upprätthålls.

46.

Vad däremot Italia Nostra i huvudsak har hävdat är att det inte är förenligt med den föreskrivna skyddsnivån att planer och program som måste genomgå en konsekvensbedömning enligt habitatdirektivet kan undantas från en strategisk miljöbedömning med stöd av artikel 3.3 i SMB-direktivet.

47.

Det är riktigt att detta vid en första anblick kan förefalla motsägelsefullt, eftersom möjligheten att det uppstår betydande påverkan på ett europeiskt skyddsområde – vilket är förutsättningen för att en bedömning enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet måste genomföras – i regel motsvaras av möjligheten att det uppstår betydande påverkan i den mening som avses i artikel 3.3 i SMB-direktivet. ( 22 )

48.

Därför var det följdriktigt att i artikel 3.2 b i SMB-direktivet föreskriva en presumtion som inte kan motbevisas om att planer och program som måste genomgå en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet även förutsätter en miljöbedömning enligt SMB-direktivet.

49.

Man kan ändå tänka sig situationer där rimliga återstående tvivel om en åtgärds påverkan ytterst enkelt kan undanröjas genom en begränsad bedömning enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet, så att det efter denna specifika bedömning inte längre föreligger några tvivel som skulle kräva en miljöbedömning enligt SMB-direktivet. I så fall är det motiverat att avstå från en omfattande miljöbedömning enligt SMB-direktivet. Även med denna begränsning måste nämligen planer och program som kan medföra betydande miljöpåverkan alltid genomgå en miljöbedömning, vilket krävs enligt artikel 3.1 i SMB-direktivet. Av de skäl som anges i punkt 39 i detta förslag till avgörande upprätthåller därmed även artikel 3.3 i SMB-direktivet den nivå som krävs enligt artikel 191.2 FEUF.

50.

Om det var korrekt att i det nationella ärendet utesluta att en betydande miljöpåverkan kan uppkomma ska inte avgöras här och inte heller av den nationella domstolen enligt uppgifterna i begäran om förhandsavgörande, eftersom några sådana argument inte förefaller ha framförts. Omständigheten att det i samband med detta projekt har ställts flera villkor som syftar till att skydda de berörda europeiska skyddsområdena gör dock ändå att det kan betvivlas att möjligheten till betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 3.3 i SMB-direktivet har kunnat uteslutas genom en bedömning enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet. I samma riktning pekar också de villkor som ställdes på projektet inom ramen för förhandskontrollen av huruvida det skulle krävas en miljöbedömning enligt SMB-direktivet.

51.

Den hänskjutande domstolens första fråga ska därför besvaras så, att det vid prövningen inte har framkommit några omständigheter som kan ifrågasätta giltigheten av artikel 3.3 i SMB-direktivet.

52.

Den andra och den tredje frågan gäller tolkningen av artikel 3.3 i SMB-direktivet, alltså samma bestämmelse vars förenlighet med primärrätten skulle bedömas i den första frågan. ( 23 ) Vad som behöver klargöras här är innebörden av formuleringen om att planer och program som kräver en bedömning enligt habitatdirektivet, men i vilka endast ”användningen av små områden på lokal nivå fastställs” inte behöver genomgå någon strategisk miljöbedömning om medlemsstaten finner att de inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

53.

Med den andra frågan önskar den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om det är tillåtet att endast utgå från projektets yta vid bedömningen av huruvida det i en plan eller ett program fastställs användningen av små områden på lokal nivå. Om så är fallet önskar den hänskjutande domstolen genom sin tredje fråga få klarlagt om de ytrelaterade tröskelvärden som konkret tillämpas av Italien (40 respektive 10 hektar) är förenliga med direktivet. Båda dessa frågor kan besvaras gemensamt.

54.

Här ska det inledningsvis konstateras att det ställs två villkor för att en plan eller ett program ska kunna utgöra en åtgärd varigenom användningen av små områden på lokal nivå fastställs: för det första användningen av ett litet område, för det andra fastställandet på lokal nivå. I det följande kommer jag inledningsvis att gå in på det andra kriteriet, den lokala nivån.

55.

Kriteriet om lokal nivå förekommer på ett annat ställe i SMB-direktivet, nämligen i artikel 2.a första strecksatsen där planer och program definieras och villkoren fastställs för att dessa begrepp ska omfattas av direktivets tillämpningsområde. Lokal nivå, liksom regional och nationell nivå, används här för att beteckna eventuellt behöriga plan- respektive tillståndsmyndigheter.

56.

Artikel 3.3 i SMB-direktivet innehåller visserligen ingen uttrycklig hänvisning om att även den lokala nivån avser en förvaltningsnivå, men den för övrigt likalydande formuleringen liksom det systematiska sammanhanget gör att det ligger nära till hands att tillmäta begreppet i artikel 3.3 i direktivet samma innebörd som begreppet i artikel 2.a första strecksatsen. För att planer eller program ska anses utgöra åtgärder för användning av ett område på lokal nivå krävs det sålunda att de faller inom den lokala – och inte den regionala och nationella – plan- respektive tillståndsmyndighetens behörighetsområde.

57.

Redan av svaret på den hänskjutande domstolens andra fråga följer alltså att en bestämmelse där enbart planytan får avgöra vad som ska definieras som planer och program ”i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs” inte är förenlig med artikel 3.3 i SMB-direktivet. Enligt uppgifterna i begäran om förhandsavgörande var det staden Venedig som utfärdade den omtvistade åtgärden i målet vid den nationella domstolen, vilket emellertid inte kan utesluta att det rör sig om en åtgärd på lokal nivå.

58.

Om den lokala myndigheten kan konstateras vara behörig, ska det med avseende på tillämpningen av artikel 3.3 i SMB-direktivet också prövas om planen endast fastställer användningen av ett litet område.

59.

Vad gäller den hänskjutande domstolens andra fråga ska det inledningsvis påpekas att referensnivån för områdets storlek endast kan vara det direkta planområdets yta, oavsett vilken miljöpåverkan projektet medför. Detta ligger i sig nära den bokstavliga innebörden av ett ”område”. Sett i ett systematiskt perspektiv är det också anmärkningsvärt att artikel 3.3 endast avser det område vars användning fastställs genom planen och att man här har valt en snävare formulering än man annars har gjort i direktivet, där det annars hela tiden talas om områden (som anses) vara berörda av projektet respektive dess påverkan. ( 24 ) Detta talar också för att det direkta planområdet ska vara det enda referensområdet.

60.

Teleologiska skäl utgör åtminstone inget hinder för det synsätt som föreslås här och som enbart avser ytan. Den konkreta bestämmelsen, som innebär att planer och program för fastställande av användning av mindre områden endast behöver genomgå en strategisk miljöbedömning om en förhandskontroll har visat att betydande miljöpåverkan är tänkbar, syftar inte i första hand till att säkerställa högsta tänkbara miljöskyddsnivå. Om detta hade varit föreskriftens enda syfte, skulle det inte ha behövts något undantag i bestämmelsen i artikel 3.2 b i form av artikel 3.3. I så fall skulle man ha låtit samtliga planer och program som måste bedömas enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet även genomgå en strategisk bedömning och därmed eventuellt ha säkerställt en något högre skyddsnivå.

61.

Att en konsekvensbedömning enligt habitatdirektivet inte med automatik leder till en strategisk miljöbedömning utan att det i stället genomförs en förhandskontroll syftar i första hand till att förhindra onödigt arbete samt till att påskynda förfarandet. Den geografiska utsträckningen lämpar sig därför som kriterium för att avgöra vilka planer som alltid måste genomgå en bedömning och vilka planer där det först genomförs en förhandskontroll. Även om det tveklöst kan vara så, att planer och program med begränsad geografisk utsträckning medför betydande miljöpåverkan ( 25 ) (och följaktligen också ska genomgå en strategisk bedömning enligt artikel 3.3), kan det å ena sidan normalt förutsättas att större åtgärder under alla omständigheter medför större miljöpåverkan än jämförbara mindre planer och att det därför ofta skulle vara onödigt att genomföra en förhandskontroll för större åtgärder. Eftersom det å andra sidan inte krävs någon nämnvärd extra arbetsinsats för att fastställa den geografiska utsträckningen, kan denna arbetsinsats effektivt begränsas, utan att detta skulle förhindra uppfyllandet av direktivets övergripande mål, att införa ett tidigt bedömningsförfarande för rättshandlingar som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. ( 26 )

62.

Detta väcker en anslutande fråga, nämligen hur stor geografisk utsträckning som områden får ha för att fortfarande betraktas som ”små”.

63.

Här ska det inledningsvis påpekas att unionslagstiftaren har avstått från att fastställa ett konkret tröskelvärde. Medlemsstaterna har sålunda bedömningsutrymme att fastställa sådana tröskelvärden. Detta bedömningsutrymme inskränks endast genom den yttersta gränsen för det som vanligen kan betecknas som ett ”litet” område.

64.

Vidare ska det beaktas att det krävs en referensstorlek för att ett område ska kunna betraktas som litet.

65.

Som referensstorlek kan enligt min mening tre olika områden komma i fråga: hela unionsområdet, så att man kan fastställa en konkret yta som är ”liten” för samtliga medlemsstater, ytan för respektive medlemsstat samt slutligen ytan som faller under den berörda lokala förvaltningsnivåns behörighetsområde.

66.

Eftersom kriteriet om användning av små områden läggs till kravet om fastställande på lokal nivå och syftar till att ytterligare inskränka detta krav, bör det korrekta vara att utgå från att den yta som står under den respektive lokala myndighetens kontroll också ska utgöra relevant referensstorlek. Vad som är att betrakta som litet i förhållande till hela medlemsstatens eller till och med hela unionens område är nämligen normalt sett större än den lokala förvaltningsnivåns behörighetsområde.

67.

Detta innebär visserligen att bedömningen av vad som anses vara ett litet område är avhängig av medlemsstaternas behörighetsfördelning och indelning i lokala samt (i angränsning till detta) regionala nivåer. Detta är en nödvändig, om än inte helt avsedd, följd av den bristande harmoniseringen respektive konkretiseringen i artikel 3.3 i SMB-direktivet samt hänvisningen till den lokala nivån.

68.

Mot denna bakgrund förefaller ett riktvärde motsvarande en yta på högst 5 procent av respektive lokala förvaltningsnivås behörighetsområde kunna vara det som vanligen kan betecknas som ett ”litet” område. När det gäller lokala myndigheter som täcker in en särskilt stor yta är det emellertid normalt uteslutet att detta riktvärde uppnås.

69.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande: