—

Stichting Reinier van Arkel och Stichting Overlast A2 Vught e.o., genom L. Bier, advocaat,

—

Nederländernas regering, genom J. Langer och M.K. Bulterman, båda i egenskap av ombud,

—

Förenade kungarikets regering, genom S. Brighouse, i egenskap av ombud, biträdd av E. Dixon, barrister,

—

Europeiska kommissionen, genom E. Manhaeve, L. Banciella Rodríguez‑Miñón och S. Petrova, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 6.3 och 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan T.C. Briels m.fl. och Minister van Infrastructuur en Milieu (minister med ansvar för infrastruktur och miljö, nedan kallad ministern), angående ett projekt avseende sträckan ’s-Hertogenbosch–Eindhoven längs motorväg A2 (nedan kallat motorväg A2-projektet).

3

I artikel 1 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

En naturlig livsmiljös bevarandestatus anses ’gynnsam’ när

…

…

…”

4

I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:

”Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.

…”

5

I artikel 6 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

”1.   För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.

2.   Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.

3.   Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.

4.   Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.

Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”

6

I artikel 19g i 1998 års lag om naturskydd (Natuurbeschermingswet de 1998), i dess lydelse vid tiden för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad 1998 års lag), föreskrivs följande:

”1.   När det enligt artikel 19f.1 krävs en lämplig bedömning ska regionala myndigheter utfärda tillstånd enligt artikel 19d.1 först när de, med ledning av slutsatserna från denna bedömning, har försäkrat sig om att området inte kommer att ta skada.

2.   Regionala myndigheter får, genom undantag från punkt 1, när det saknas alternativa lösningar för ett projekt, utfärda ett sådant tillstånd som avses i artikel 19d.1 för genomförande av projekt i Natura 2000-områden där det inte finns någon prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, endast om det föreligger tvingande orsaker av ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär.

3.   Regionala myndigheter får, genom undantag från punkt 1, när det saknas alternativa lösningar för ett projekt eller ett annat initiativ, utfärda ett sådant tillstånd som avses i artikel 19d.1 för genomförande av projekt i Natura 2000‑områden där det finns en prioriterad livsmiljötyp eller prioriterad art, endast

4.   Ministern ska begära in det yttrande som avses i punkt 3 b.”

7

I artikel 19h i 1998 års lag föreskrivs följande:

”1.   När tillstånd enligt artikel 19d.1 utfärdas på grund av tvingade orsaker som har ett väsentligt allmänintresse i syfte att genomföra projekt för vilka det inte med säkerhet har fastställts att de inte kommer att skada ett Natura 2000-område, ska de regionala myndigheterna se till att tillståndet alltid åtföljs av en skyldighet att vidta kompensationsåtgärder.

2.   De regionala myndigheterna ska i god tid bereda den som är ansvarig för projektet möjlighet att på förhand inkomma med förslag på kompensationsåtgärder.

3.   De förslag på kompensationsåtgärder som avses i punkt 2 ska alltid innehålla uppgifter om på vilket sätt och inom vilken tidsfrist kompensationsåtgärderna kommer att vidtas.

4.   När kompensationsåtgärder ska vidtas i syfte att uppnå målen i artikel 10a.2a eller b ska det resultat som är tänkt att uppnås med hjälp av dessa åtgärder ha uppnåtts vid den tidpunkt då den betydande påverkan som avses i artikel 19f.1 uppkommer såvida det inte går att visa att denna förfallodag inte är nödvändig för att garantera att det berörda området bidrar till Natura 2000.

5.   Den ansvariga ministern kan, efter samråd med övriga ministrar, genom ministeriellt beslut fastställa eventuella tilläggsvillkor som kompensationsåtgärderna ska uppfylla.

8

I artikel 19j i 1998 års lag föreskrivs följande:

”1.   Den administrativa myndigheten ska, när en plan har antagits som med hänsyn till bevarandemålen, med undantag för de mål som avses i artikel 10a.3, för ett Natura 2000-område, kan försämra kvaliteten på livsmiljöer eller habitat för arter eller leda till betydande störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, oberoende av vilka begränsningar som införts på området i den lag på vilken den har antagits, beakta

2.   Den administrativa myndigheten ska, för alla planer enligt punkt 1 som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för förvaltningen av ett Natura 2000-område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på ett lämpligt sätt bedöma en plans konsekvenser för området innan den fastställs med beaktande av bevarandemålet, med undantag av de i artikel 10a.3 uppställda målen.

3.   I det i punkt 2 nämnda fallet kan ett beslut enligt punkt 1 endast antas om villkoren i artikel 19g och 19h är uppfyllda.

4.   En lämplig bedömning av dessa planer ingår som ett led i de miljökonsekvensbedömningar som föreskrivs för dessa planer.

…”

9

Av beslutet om hänskjutande framgår att ministern, den 6 juni 2011, fattade ett beslut angående motorväg A2-projektet, vilket bland annat inbegriper en breddning av nämnda motorväg.

10

Projektet påverkar Natura 2000-området ”Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek” (nedan kallat det berörda Natura 2000-området). Området har utsetts av de nederländska myndigheterna som ett särskilt bevarandeområde för bland annat livsmiljötypen blåtåtelängar, vilken är en icke prioriterad livsmiljötyp.

11

I ett ändringsbeslut angående motorväg A2-projektet av den 25 januari 2012, vidtog ministern ett antal åtgärder i syfte att minska projektets miljöpåverkan.

12

Ett första ”naturtest A” genomfördes för att bedöma motorväg A2-projektets negativa konsekvenser för miljön i det berörda Natura 2000-området. Testet visade att det inte kunde uteslutas att kvävedepositioner skulle få betydande negativa konsekvenser för de skyddade livsmiljötyperna och de skyddade arterna i området och att det var nödvändigt att utvärdera detta på ett lämpligt sätt. Av ett andra ”naturtest B” framgår att motorväg A2-projektet skulle få negativa konsekvenser för den befintliga utbredningen av livsmiljötypen blåtåtelängar. I det så kallade Moerputten-området skulle 6,7 hektar blåtåtelängar påverkas till följd av uttorkningen och försurningen av marken. Testet visade dessutom att det inte kan uteslutas att blåtåtelängarna påverkas negativt i det så kallade Bossche Broek‑området av de förhöjda kvävedepositioner som en breddning av motorvägen skulle medföra. Motorväg A2-projektet skulle även innebära en tillfällig ökning av kvävedepositionerna i det så kallade Vlijmens Ven-området, vilket dock inte hindrar utbredningen av blåtåtelängar i området. Det framgår av detta test att bevarandet och en hållbar utveckling av blåtåtelängar kräver att det hydrologiska systemet återinrättas.

13

Motorväg A2-projektet avser att förbättra den hydrologiska situationen i det så kallade Vlijmens Ven-området, vilket möjliggör för en utbredning av blåtåtelängar i området. Enligt ministern skulle på så sätt ett större område med blåtåtelängar, av högre kvalitet än de som finns nu, kunna utvecklas i området. Bevarandemålen för denna livsmiljötyp skulle på så sätt kunna uppnås genom anläggande av nya blåtåtelängar.

14

T.C. Briels m.fl. väckte talan mot de två ministeriella besluten vid den hänskjutande domstolen. T.C. Briels m.fl. anser att ministern inte kunde godkänna motorväg A2-projektet på grund av de negativa konsekvenser som en breddning av motorväg A2 får för det berörda Natura 2000-området.

15

T.C. Briels m.fl. gjorde gällande att anläggandet av nya blåtåtelängar i området, såsom föreskrivs i de ministeriella beslut som avses i det nationella målet, inte kan beaktas vid bedömningen av huruvida området i fråga påverkas. Enligt T.C. Briels m.fl. kan en sådan åtgärd inte kvalificeras som en ”begränsande åtgärd”, vilket begrepp för övrigt inte förekommer i livsmiljödirektivet.

16

Raad van State har angett att det följer av ministerns ståndpunkt att när ett projekt negativt påverkar en befintlig yta med en skyddad livsmiljötyp i ett Natura 2000-område, ska man vid bedömningen av huruvida det berörda området kommer att ta skada beakta att en lika stor eller större yta med denna livsmiljötyp kommer att anläggas inom samma område, på ett ställe där nämnda livsmiljötyp inte kommer att påverkas negativt av det aktuella projektet. Raad van State anser emellertid att de kriterier som gör det möjligt att avgöra huruvida det berörda området påverkas varken framgår av livsmiljödirektivet eller av EU-domstolens praxis.

17

Raad van State har mot denna bakgrund beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

18

Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att planer eller projekt – som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område av gemenskapsintresse, som har negativa konsekvenser för en livsmiljötyp i området och som inbegriper åtgärder i syfte att där anlägga en lika stor eller större yta med denna livsmiljötyp – är till skada för nämnda område. Den hänskjutande domstolen vill därvid, i förekommande fall, även få klarhet i huruvida sådana åtgärder kan kvalificeras som ”kompensationsåtgärder” i den mening som avses i artikel 6.4 i nämnda direktiv.

19

Domstolen har, i dom Sweetman m.fl. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punkt 32), slagit fast att bestämmelserna i artikel 6 i livsmiljödirektivet ska, med avseende på direktivets bevarandemål, tolkas som en sammanhängande enhet. Syftet med artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är nämligen att säkerställa en lika hög skyddsnivå för livsmiljöer och habitat för arter, medan artikel 6.4 i nämnda förordning endast utgör ett undantag till den andra meningen i artikel 6.3 däri.

20

Domstolen har preciserat att när planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område riskerar att äventyra bevarandemålen för området, så ska planerna eller projekten anses påverka området på ett betydande sätt. Bedömningen av denna risk ska göras bland annat med hänsyn till särarten av och de miljömässiga förhållandena inom det område som berörs av sådana planer eller projekt (dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, punkt 30).

21

Domstolen har sålunda slagit fast att ett område i egenskap av livsmiljö inte ska anses ta skada, i den mening som avses i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet, när en gynnsam bevarandestatus bibehålls inom detta område. Detta förutsätter ett bibehållande på lång sikt av områdets grundläggande särdrag, vilka har samband med den livsmiljötyp vars bevarande har motiverat att detta område har angetts vara av gemenskapsintresse, i den mening som avses i direktivet (dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, punkt 39).

22

Det är i det nationella målet utrett att det berörda Natura 2000-området av kommissionen har angetts vara av gemenskapsintresse och att det av Konungariket Nederländerna har klassificerats som särskilt bevarandeområde, med hänsyn till förekomsten av bland annat livsmiljötypen blåtåtelängar, för vilken bevarandemålet är att utvidga habitatets yta och förbättra dess kvalitet.

23

Vidare framgår det av handlingarna i målet att motorväg A2-projektet kommer att få betydande negativa konsekvenser för de skyddade livsmiljötyperna och de skyddade arterna i området och, i synnerhet, för den befintliga ytan och för kvaliteten på den skyddade livsmiljötypen blåtåtelängar på grund av den uttorkning och försurning av marken som följer av ökade kvävedepositioner.

24

Ett sådant projekt riskerar att undergräva ett långsiktigt bibehållande av det berörda Natura 2000-områdets säregenskaper och området kan följaktligen, såsom generaladvokaten har anfört i punkt 41 i sitt förslag till avgörande, ta skada i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

25

I motsats till vad som gjorts gällande av den nederländska regeringen, vilket stöds av Förenade kungarikets regering, påverkas inte denna bedömning av de skyddsåtgärder som ska vidtas inom ramen för motorväg A2-projektet.

26

Det ska för det första erinras om att eftersom behöriga nationella myndigheter inte bör godkänna planer eller projekt när tvivel kvarstår gällande en eventuell skadlig inverkan på området, får försiktighetsprincipen anses vara integrerad i det godkännandekriterium som föreskrivs i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet. Detta möjliggör att planers eller projekts skadliga inverkan på skyddade områden effektivt kan förebyggas. Den målsättning att bevara områden som avses i denna bestämmelse skulle inte lika effektivt kunna säkerställas genom ett mindre restriktivt godkännandekriterium än det förevarande (dom Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punkterna 57 och 58, och dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, punkt 41).

27

En bedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet får således inte innehålla brister och den ska innehålla fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad beträffar de planerade arbetenas påverkan på det skyddade området (se, för ett liknande resonemang, dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

28

För att försiktighetsprincipen ska kunna iakttas vid genomförandet av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet krävs således att den behöriga nationella myndigheten bedömer projektets påverkan på det berörda Natura 2000-området mot bakgrund av bevarandemålen för nämnda område och med beaktande av de skyddsåtgärder som integrerats i projektet i syfte att undvika eller minska eventuella negativa konskevenser som projektet direkt orsakar, för att säkerställa att området inte tar skada.

29

Skyddsåtgärder som integrerats i projektet i syfte att kompensera för dess negativa konsekvenser för ett Natura 2000-område kan däremot inte beaktas i samband med bedömningen av projektets konsekvenser i den mening som avses i artikel 6.3.

30

Så är dock fallet med åtgärderna i det nationella målet vilka – i en situation där den behöriga nationella myndigheten faktiskt har konstaterat att motorväg A2‑projektet kan få betydande negativa, och eventuellt långsiktiga, konsekvenser för den skyddade livsmiljötypen i det berörda Natura 2000-området – vidtas för att i framtiden inrätta en ny lika stor eller större yta med denna livsmiljötyp i en annan del av området, som inte direkt påverkas av projektet.

31

Dessa åtgärder syftar nämligen varken till att undvika eller minska de betydande negativa konsekvenser för denna livsmiljötyp som är direkt orsakade av motorväg A2-projektet, utan har till syfte att senare kompensera för denna påverkan. Åtgärderna kan därför inte anses garantera att området inte kommer att ta skada av projektet i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

32

Dessutom är det i allmänhet endast med svårighet som det går att förutse de eventuella positiva effekterna av en framtida anläggning av ett nytt habitat som är tänkt att kompensera för förlusten av en yta med denna livsmiljötyp och kvaliteten på denna i ett skyddat område, även om det rör sig om ett större och kvalitetsmässigt bättre område. Dessa effekter blir i vart fall inte synliga förrän efter ett par år, såsom framgår av punkt 87 i beslutet om hänskjutande. Dessa effekter kan därför inte beaktas i det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse.

33

Såsom kommissionen med rätta har anfört i sitt skriftliga yttrande syftar, för det andra, den ändamålsenliga verkan med skyddsåtgärderna i artikel 6 i livsmiljödirektivet till att undvika att den berörda nationella myndigheten – genom så kallade begränsande åtgärder som i själva verket är kompensationsåtgärder – kringgår de särskilda förfaranden som föreskrivs i denna artikel genom att med stöd av artikel 6.3 i direktivet godkänna projekt som innebär att det berörda området tar skada.

34

Det är emellertid först när en plan eller ett projekt, trots att slutsatserna av den bedömning som utförts i enlighet med artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet var negativa, måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, och det inte finns alternativa lösningar, som medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet (se dom kommissionen/Italien, C‑304/05, EU:C:2007:532, punkt 81; dom Solvay m.fl., C‑182/10, EU:C:2012:82, punkt 72, och dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, punkt 34).

35

I det avseendet kan artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, i egenskap av undantag från godkännandekriteriet i artikel 6.3 andra meningen i detta direktiv, endast tillämpas efter det att konsekvenserna av en plan eller ett projekt har bedömts i enlighet med nämnda artikel 6.3 (dom kommissionen/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, punkt 35, och dom Sweetman m.fl., EU:C:2013:220, punkt 35).

36

En nödvändig förutsättning för att tillämpa nämnda artikel 6.4 är att det finns kännedom om dessa konsekvenser med avseende på bevarandemålen för området i fråga. De villkor som ska vara uppfyllda för att denna undantagsbestämmelse ska kunna tillämpas kan nämligen, i avsaknad av sådana uppgifter, inte bedömas. Vid bedömningen av huruvida det föreligger tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och huruvida det finns alternativa lösningar som påverkar området i mindre utsträckning, ska en avvägning göras mot den skadliga påverkan på området som planen eller projektet i fråga kan medföra. För att kunna avgöra vilka eventuella kompensationsåtgärder som ska vidtas måste denna påverkan på detta område dessutom identifieras med precision (dom kommissionen/Spanien, C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 109).

37

Behöriga nationella myndigheter kan under dessa förhållanden utfärda tillstånd med stöd av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet endast under förutsättning att de krav som föreskrivs däri är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom Sweetman m.fl. EU:C:2013:220, punkt 47).

38

Det ska i det avseendet understrykas att vid tillämpningen av denna bestämmelse har det faktum att de planerade åtgärderna genomförs inom det berörda Natura 2000‑området ingen betydelse för huruvida de eventuellt ska kvalificeras som kompensationsåtgärder enligt nämnda bestämmelse. Av de skäl som generaladvokaten har angett i punkt 46 i sitt förslag till avgörande avser artikel 6.4 i livsmiljödirektivet nämligen samtliga kompensationsåtgärder som är ägnade att säkerställa att nätverket Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande, oberoende av om de genomförs i det påverkade området eller i ett annat område inom detta nätverk.

39

Av det anförda följer att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att planer eller projekt – som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område av gemenskapsintresse och som har negativa konsekvenser för en livsmiljötyp i området och som inbegriper åtgärder i syfte att där anlägga en lika stor eller större yta med denna livsmiljötyp – är till skada för nämnda område. Sådana åtgärder kan inte, i förekommande fall, kvalificeras som kompensationsåtgärder i den mening som avses i artikel 6.4 i nämnda direktiv annat än när villkoren däri är uppfyllda.

40

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att planer eller projekt – som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område av gemenskapsintresse, som har negativa konsekvenser för en livsmiljötyp i området och som inbegriper åtgärder i syfte att där anlägga en lika stor eller större yta med denna livsmiljötyp – är till skada för nämnda område. Sådana åtgärder kan inte, i förekommande fall, kvalificeras som kompensationsåtgärder i den mening som avses i artikel 6.4 i nämnda direktiv annat än när villkoren däri är uppfyllda.