—

G, genom R. Drabble, QC, L. Hirst, barrister, och E. Sibley,

—

Förenade kungarikets regering, genom A. Robinson, i egenskap av ombud, biträdd av R. Palmer, barrister,

—

Estlands regering, genom M. Linntam och N. Grünberg, båda i egenskap av ombud,

—

Irland, genom E. Creedon, i egenskap av ombud, biträdd av D. Conlan Smyth, barrister,

—

Polens regering, genom B. Majczyna och M. Szpunar, båda i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom M. Wilderspin och C. Tufvesson, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 28.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, s. 35 och EUT L 197, 2005, s. 34).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Secretary of State for the Home Department (Inrikesministeriet) (nedan kallat Secretary of State) och G angående ett beslut att utvisa henne från Förenade kungariket.

3

I skälen 23 och 24 i direktiv 2004/38 anges följande:

4

Artikel 2 i direktivet har rubriken ”Definitioner” och lyder på följande sätt:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

5

I artikel 3 i samma direktiv, med rubriken ”Förmånstagare”, föreskrivs följande:

”1.   Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.

...”

6

Kapitel III i samma direktiv har rubriken ”Uppehållsrätt” och omfattar artiklarna 6–15. I artikel 6 regleras ”[u]ppehållsrätt i högst tre månader”. I artikel 7 föreskrivs ”[u]ppehållsrätt i högst tre månader” under vissa villkor.

7

Artikel 16 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Allmän regel för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar”, återfinns i kapitel IV, som har rubriken ”Permanent uppehållsrätt”. Artikel 16 har följande lydelse:

”1.   Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.

2.   Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år.

3.   Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.

4.   När uppehållsrätt väl har förvärvats skall den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.”

8

Kapitel VI i direktiv 2004/38 har rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa”. Däri återfinns artikel 27, med rubriken ”Allmänna principer”, vari följande stadgas:

”1.   Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.

2.   Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.

Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.

3.   För att bedöma huruvida den berörda personen är en fara för allmän ordning eller allmän säkerhet får den mottagande medlemsstaten vid utfärdandet av beviset om registrering, eller, om registreringssystem saknas, senast tre månader efter den berörda personens inresa på dess territorium eller från den tidpunkt då personen rapporterar sin närvaro inom dess territorium i enlighet med artikel 5.5 eller när uppehållskortet utfärdas, om den bedömer det som absolut nödvändigt, anmoda ursprungsmedlemsstaten och eventuellt andra medlemsstater att lämna upplysningar om huruvida den berörda personen tidigare har förekommit i polisens register. Sådana förfrågningar får inte göras rutinmässigt. Den tillfrågade medlemsstaten skall svara inom två månader.

4.   Den medlemsstat som har utfärdat passet eller identitetskortet skall utan formaliteter åter ta emot dess innehavare på sitt territorium om denne av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa har utvisats från en annan medlemsstat, även om handlingen inte längre är giltig eller innehavarens medborgarskap är ifrågasatt.”

9

Artikel 28 i samma direktiv har rubriken ”Skydd mot utvisning” och ingår även den i kapitel VI. Artikel 28 har följande lydelse:

”1.   Innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall den mottagande medlemsstaten beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.

2.   Den mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.

3.   Beslut om utvisning av unionsmedborgare får inte fattas, utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna, om de

10

Genom 2006 års förordning om invandring (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006) genomfördes bestämmelserna i direktiv 2004/38 i Förenade kungarikets rättsordning.

11

Genom section 21 i den nämnda förordningen, med rubriken ”Beslut antagna av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa”, införlivas artiklarna 27 och 28 i direktivet.

12

G är portugisisk medborgare. Den 12 april 1998 reste hon in i Förenade kungariket med sin make, även han portugisisk medborgare. Mellan maj 1998 och mars 1999 hade G en anställning. I mars 1999 slutade hon förvärvsarbeta för att få sitt första barn som föddes i juni samma år. G och hennes make fick under åren 2001 och 2004 ytterligare två barn. Under den tid G inte förvärvsarbetade och fram till dess paret separerade i december 2006, erhöll hon ekonomiskt stöd från sin make. G och hennes make är fortfarande gifta trots att de separerat.

13

I april 2008 placerades G:s barn i fosterhem efter en rapport från sjukhuspersonal om att ett av barnen hade skador som inte orsakats av en olyckshändelse. Den 21 november 2008 slog en domstol med behörighet att pröva familjerättsliga mål fast att G var ansvarig för de skador som ett av barnen åsamkats. G befanns skyldig till ett fall av övergrepp och tre fall av misshandel mot en person under 16 år och dömdes den 27 augusti 2009 till 21 månaders fängelse.

14

Som en följd av den fällande domen mot G anförtroddes hennes make vårdnaden om barnen. Under tiden i fängelse beviljades hon rätt att ta emot besök av sina barn under övervakning och då hon befann sig ute i samhället. I april 2010 avbröt emellertid lokala myndigheter dessa besök och begärde i augusti 2010 att rättigheten skulle dras in. Den 5 juli 2011 beslöt domstolen med behörighet att pröva familjerättsliga mål att övervakningen skulle kvarstå, att begränsa kontakten till indirekt kontakt och att förbjuda vissa aktiviteter. Nämnda domstol påpekade att G fortfarande behövde visa att hon kunde föra en stabil och drogfri tillvaro.

15

Den 11 maj 2010 ansökte G, medan hon satt i fängelse, om permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket hos Secretary of State. Den 8 juli 2010 avslog Secretary of State ansökan och beslutade att G skulle utvisas med hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet enligt section 21 i 2006 års förordning om invandring (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet).

16

Den 11 juli 2010 hade G avtjänat sitt fängelsestraff men förblev frihetsberövad med anledning av Secretary of States beslut att utvisa henne. I beslutet fann Secretary of State för det första att det förstärkta skydd mot utvisning som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 grundas på att medborgaren har integrerats i den mottagande medlemsstaten och att sådan integration inte kan ske medan vederbörande avtjänar ett fängelsestraff. Vidare fann Secretary of State att G inte heller kunde komma i åtnjutande av den näst högsta skyddsnivån, eftersom hon inte kunde visa att hon förvärvat permanent uppehållsrätt. Det förelåg vidare under alla omständigheter allvarliga skäl hänförliga till allmän ordning och säkerhet att utvisa henne. Secretary of State konstaterade slutligen att G därför inte heller kunde komma i fråga för den grundläggande skyddsnivån.

17

G väckte talan vid First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). I ett avgörande av den 10 januari 2011 biföll nämnda domstol talan och fann att G, innan beslutet att utvisa henne, hade uppehållit sig i Förenade kungariket under mer än 10 år och att Secretary of State inte hade lyckats visa att det förelåg tvingande skäl hänförliga till allmän säkerhet. First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) ansåg emellertid att G, i avsaknad av bevis som visar att hennes make haft anställning eller på annat sätt utövat rättigheter enligt EUF-fördraget, inte hade styrkt att hon förvärvat permanent uppehållsrätt i den mening som avses i direktiv 2004/38.

18

Secretary of State överklagade avgörandet från First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) till den hänskjutande domstolen. I beslut av den 13 augusti 2011 upphävde sistnämnda domstol avgörandet från First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) på grund av att det stred mot nationell rättspraxis.

19

I förfarandet vid den hänskjutande domstolen har Secretary of State medgett att G hade förvärvat permanent uppehållsrätt i den mening som avses i direktiv 2004/38 i maj 2003 och att hon därefter inte förlorat denna rätt. Parterna i det nationella målet är däremot oeniga om såväl sättet för att beräkna den tioårsperiod som avses i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38, som hur de allvarliga skäl eller hänsyn till allmän ordning och säkerhet som avses i artikel 28.1 och 28.2 i samma direktiv ska bedömas i förevarande fall.

20

Under förfarandena inför First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) och den hänskjutande domstolen avslutades de familjerättsliga förfarandena sedan G:s make flyttat till Manchester (Förenade kungariket) under september 2011. G förblev frihetsberövad fram till den 20 mars 2012.

21

Det var mot denna bakgrund som Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

22

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida den tioåriga uppehållsperiod som avses i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska beräknas bakåt i tiden från beslutet att utvisa den berörda personen eller tvärtom från början av vederbörandes uppehåll. Vidare önskas svar på om den nämnda perioden ska vara sammanhängande.

23

Det ska inledningsvis erinras om att domstolen redan haft tillfälle att slå fast att även om det i skälen 23 och 24 i direktiv 2004/38 visserligen anges att ett särskilt skydd ska gälla för personer som verkligen har integrerats i den mottagande staten, till exempel när de är födda där och har bott där i hela sitt liv, är det avgörande kriteriet emellertid, i enlighet med lydelsen i artikel 28.3 i direktiv 2004/38, trots allt frågan huruvida unionsmedborgaren har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregår beslutet om utvisning (dom av den 23 november 2010 i mål C‑145/09, Tsakouridis, REU 2010, s. I‑11979, punkt 31).

24

Härav följer att till skillnad från den period som fordras för att förvärva permanent uppehållsrätt – vilken börjar i och med att den berörda personen lagligt uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten – ska den uppehållsperiod om tio år som krävs för att komma i åtnjutande av det förstärkta skydd som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 beräknas bakåt i tiden från beslutet att utvisa den berörda personen.

25

Domstolen har för det andra slagit fast att artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att för att avgöra om en unionsmedborgare har uppehållit sig i den mottagande staten under de tio år som föregår beslutet om utvisning, vilket är en förutsättning för att komma i åtnjutande av det förstärkta skydd som denna bestämmelse ger, ska samtliga omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet tas i beaktande – i synnerhet hur länge vederbörande vid varje tillfälle har varit bortavarande från den mottagande medlemsstaten, hur lång den sammanlagda bortovaron har varit och hur ofta vederbörande har varit bortavarande, samt även de skäl som denne har haft att lämna denna medlemsstat och som kan ligga till grund för fastställandet av huruvida bortovaron är ett tecken på att centrum för vederbörandes personliga, familjemässiga eller yrkesmässiga intressen har flyttats till en annan stat (domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkt 38).

26

Nämnda överväganden syftar till att besvara frågan i vilken utsträckning bortovaro från den mottagande medlemsstaten under den tidsperiod som avses i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 innebär att den berörda personen inte omfattas av det förstärkta skydd som föreskrivs i denna bestämmelse. Dessa överväganden utgår ifrån att det i nämnda bestämmelse inte sägs något om vilka omständigheter som skulle kunna leda till att denna tioåriga vistelse i syfte att förvärva rätt till det förstärkta skyddet avbryts (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkterna 22 och 29).

27

Med hänsyn till att det avgörande kriteriet för att komma i åtnjutande av det förstärkta skydd som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 är att den berörda personen ska ha uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregick beslutet om utvisning och att bortovaro från denna medlemsstat kan påverka sådant skydd, anser domstolen att den uppehållsperiod som avses i den nämnda bestämmelsen i princip ska vara sammanhängande.

28

Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den andra och den tredje tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att den tioåriga uppehållsperiod som avses i artikel 28.3 a i denna bestämmelse i princip ska vara sammanhängande och beräknas bakåt i tiden från beslutet att utvisa den berörda personen.

29

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att en period under vilken den berörda personen avtjänar fängelsestraff avbryter stadigvarande uppehåll i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen och följaktligen påverkar åtnjutandet av det förstärkta skydd som föreskrivs däri, inklusive i de fall då vederbörande uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregick fängelsestraffet.

30

Domstolen har redan slagit fast att systemet för skydd mot utvisning som införs genom direktiv 2004/38 bygger på graden av de berörda personernas integration i den mottagande medlemsstaten. Ju högre graden av unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars integration i den mottagande medlemsstaten är, desto högre bör följaktligen graden av skydd mot utvisning vara. En dylik utvisning kan nämligen allvarligt skada personer som, efter att ha utnyttjat de rättigheter och friheter som de erhåller genom EUF-fördraget, verkligen har integrerats i den mottagande medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkterna 24 och 25).

31

Domstolen har även haft tillfälle att vid sin tolkning av artikel 16.2 i direktiv 2004/38 fastslå att en nationell domstols ådömande av ett fängelsestraff visar att den berörda personen inte har respekterat de värderingar som samhället i den mottagande medlemsstaten ger uttryck för i sin strafflagstiftning. Beaktande av perioder under vilka fängelsestraff avtjänas i syfte att familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte är medborgare i en medlemsstat ska förvärva permanent uppehållsrätt, i den mening som avses i artikel 16.2 i direktiv 2004/38, skulle uppenbart stå i strid med det syfte som direktivet eftersträvar genom inrättande av sådan uppehållsrätt (dom av den 16 januari 2014 i mål C‑378/12, Onuekwere, punkt 26).

32

Eftersom det är de berörda personernas integration som i huvudsak styr såväl förvärvet av permanent uppehållsrätt som systemet med skydd mot utvisningsåtgärder enligt direktiv 2004/38, ska de skäl som motiverar att perioder då vederbörande avtjänar fängelsestraff inte beaktas i syfte att förvärva permanent uppehållsrätt eller som motiverar att dessa perioder avbryter ett stadigvarande uppehåll i samma syfte även tas i beaktande vid tolkningen av artikel 28.3 a i samma direktiv.

33

Perioder under vilka den berörda personen avtjänar fängelsestraff kan därför inte beaktas i syfte att komma i åtnjutande av det förstärkta skydd som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 och dessa perioder avbryter i princip ett stadigvarande uppehåll i den mening som avses i samma bestämmelse.

34

Vad gäller det stadigvarande uppehållet har domstolen i punkt 28 i förevarande dom erinrat om att den period om 10 års uppehåll som fordras för att komma i åtnjutande av det förstärkta skydd som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 i princip ska vara sammanhängande.

35

För att besvara frågan i vilken mån bortovaro under de tio år som föregår beslutet att utvisa den berörde utgör hinder för honom eller henne att åtnjuta ett förstärkt skydd, ska det vid varje tillfälle göras en helhetsbedömning av vederbörandes situation vid precis den tidpunkt då frågan om utvisning uppkommer (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkt 32).

36

Då perioder under vilka den berörda personen avtjänat fängelsestraff i princip avbryter ett stadigvarande uppehåll i den mening som avses i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38, kan dessa perioder jämte andra omständigheter som utgör samtliga relevanta aspekter i varje enskilt fall beaktas av nationella myndigheter med uppgift att tillämpa artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 i samband med den helhetsbedömning som krävs för att avgöra om den integration som tidigare skett i den mottagande medlemsstaten har upphört och det förstärkta skydd som avses i nämnda bestämmelse ska medges eller inte (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tsakouridis, punkt 34).

37

Vad slutligen gäller påverkan av det förhållandet att den berörda personen uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregick fängelsestraffet, vill domstolen erinra om följande. Även om, såsom påpekats i punkterna 24 och 25 i förevarande dom, den period om tio års uppehåll som krävs för att komma i åtnjutande av det förstärkta skydd som föreskrivs i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska beräknas bakåt i tiden från beslutet att utvisa den berörda personen – eftersom den beräkning som görs enligt denna bestämmelse inte är densamma som den som görs i syfte att bevilja permanent uppehållsrätt – kan en sådan omständighet tas i beaktande vid den helhetsbedömning som nämns i föregående punkt i förevarande dom.

38

Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första och den fjärde tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att en period under vilken den berörda personen avtjänar fängelsestraff i princip avbryter stadigvarande uppehåll i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen och påverkar åtnjutandet av det förstärkta skydd som föreskrivs däri, inklusive i de fall då vederbörande uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregick fängelsestraffet. Sistnämnda omständighet kan dock tas i beaktande vid den helhetsbedömning som krävs för att avgöra om den integration som tidigare skett i den mottagande medlemsstaten har upphört eller inte.

39

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: