1. 

Europeiska unionen har under årens lopp blivit en ansedd aktör i internationella organisationer. ( 2 ) Artikel 218.9 FEUF är en i detta avseende relevant fördragsbestämmelse. Denna bestämmelse innehåller den rättsliga grunden för förfarandet för fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan. I förevarande mål om ogiltigförklaring uppkommer frågan huruvida denna bestämmelse är tillämplig i fall som kännetecknas dels av att vissa medlemsstater i unionen är medlemmar i organisationen, men inte själva unionen, dels av att det rör sig om en organisation som i princip avger ”rekommendationer”.

2. 

Tvisten har uppkommit till följd av en omröstning mellan unionen och medlemsstaterna i fråga om den verksamhet som utövas av Internationella vinorganisationen (nedan kallad OIV), som är en mellanstatlig organisation verksam på områdena för vinodling, vin, vinbaserade drycker, bordsdruvor, russin och andra vinodlingsprodukter. Flera medlemsstater i unionen är medlemmar i organisationen, men inte själva unionen. Den 18 juni 2012 antog rådet med kvalificerad majoritet, med stöd av artikel 43 jämförd med artikel 218.9 FEUF, för första gången ett beslut om fastställande av den ståndpunkt som på unionens vägnar ska intas vad gäller vissa av OIV:s resolutioner. Förbundsrepubliken Tyskland, som röstade mot beslutet och gjorde ett uttalande till protokollet avseende sin ståndpunkt, väckte därefter förevarande talan om ogiltigförklaring.

3. 

Utöver de omständigheter som ska klargöras i förevarande fall har även de i målet aktuella rättsliga frågorna avsevärd betydelse för förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna i fråga om handel med tredje land. Det finns ett flertal internationella organisationer i vilka medlemsstaterna i unionen är medlemmar redan av folkrättsliga skäl, men unionen inte är det. Det förhåller sig ofta på det sättet även i de fall där den berörda organisationen utövar verksamhet på unionens behörighetsområde. Domstolen har i förevarande mål tillfälle att klargöra vad som ska gälla i sådana fall.

4.

OIV inrättades i sin nuvarande form genom Överenskommelse av den 3 april 2001 om upprättande av den internationella vinorganisationen (OIV) (nedan kallad överenskommelsen) ( 3 ) och är en efterföljare till Internationella vinkontoret, som grundades år 1924. ( 4 )

5.

Genom denna överenskommelse eftersträvas bland annat målet ”[a]tt bidra till internationell harmonisering av nuvarande praxis och standarder och, vid behov, till arbetet på nya internationella standarder för att förbättra villkoren för produktion och saluförande av vin och vinprodukter och till att säkerställa att konsumenternas intressen beaktas” (artikel 2.1 c i överenskommelsen).

6.

För att uppnå dessa syften ska OIV enligt artikel 2.2 b i överenskommelsen bland annat

”utarbeta och sammanställa rekommendationer och övervaka genomförandet av dem i samråd med medlemmarna, särskilt inom följande områden

7.

I artikel 8 i överenskommelsen föreskrivs följande: ( 5 )

”En internationell mellanstatlig organisation får delta i eller bli medlem av OIV och bidra till finansieringen av OIV på villkor som från fall till fall bestäms av generalförsamlingen på förslag av verkställande kommittén.”

8.

I artikel 4.3 första meningen FEU föreskrivs följande:

”Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.”

9.

Artikel 218 FEUF har följande lydelse:

”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda bestämmelserna i artikel 207 ska avtal mellan unionen och tredjeländer eller internationella organisationer förhandlas fram och ingås enligt nedanstående förfarande. …

9.   Rådet ska på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik anta ett beslut om tillfälligt upphävande av tillämpningen av ett avtal och om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram. …

11 .   En medlemsstat, Europaparlamentet, rådet eller kommissionen får inhämta domstolens yttrande om huruvida ett planerat avtal är förenligt med fördragen. …”

10.

Genom rådets förordning nr 479/2008 ( 6 ) som trädde i kraft den 1 augusti 2008 infördes för första gången dynamiska hänvisningar till OIV:s resolutioner i sekundärrätten. ( 7 ) Genom rådets förordning nr 491/2009 ( 8 ) infördes dessa bestämmelser om den gemensamma organisationen av marknaden för vin i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 (förordningen om en samlad marknadsordning). ( 9 )

11.

Artikel 120f i förordningen om en samlad marknadsordning har följande lydelse:

”Kommissionen ska, när den lämnar tillstånd till oenologiska metoder i enlighet med förfarandet i artikel 195.4,

12.

I artikel 120g i samma förordning föreskrivs följande:

”De analysmetoder som ska användas för att bestämma sammansättningen av produkterna inom vinsektorn och de föreskrifter som gör det möjligt att fastställa om dessa produkter har genomgått någon behandling som står i strid med tillåtna oenologiska metoder, ska vara de som har rekommenderats och offentliggjorts av OIV.

Om det inte finns några metoder och föreskrifter som har rekommenderats och offentliggjorts av OIV ska sådana analysmetoder och föreskrifter antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 195.4.

I avvaktan på att sådana föreskrifter antas ska man tillämpa de metoder och föreskrifter som är tillåtna i den berörda medlemsstaten.”

13.

Artikel 158a.2 i samma förordning har följande lydelse:

”Om inte annat föreskrivs i avtal som ingåtts enligt artikel 300 i fördraget, ska de produkter som avses i punkt 1 framställas enligt de oenologiska metoder som rekommenderats och offentliggjorts av Internationella vinorganisationen eller godkänts av gemenskapen enligt denna förordning och dess tillämpningsföreskrifter.”

14.

Artikel 9.1 i förordning nr 606/2009 ( 10 ) har följande lydelse:

”Om specifikationer för renhet och identitet för ämnen som ingår i de oenologiska metoder som avses i artikel 32 andra stycket led e i förordning (EG) nr 479/2008 inte fastställs i kommissionens direktiv 2008/84/EG ska de specifikationer som fastställs och offentliggörs i Internationella vinorganisationens internationella oenologiska kodex tillämpas.” ( 11 )

15.

I artikel 15.2 i samma förordning föreskrivs följande:

”Kommissionen ska i C‑serien av Europeiska unionens officiella tidning offentliggöra förteckningen över och beskrivningen av de analysmetoder som avses i artikel 31 första stycket i förordning (EG) nr 479/2008 [nu artikel 120g första stycket i förordningen om en samlad marknadsordning] och beskrivs i OIV:s sammanställning av internationella metoder för analys av vin och druvmust, som ska tillämpas för kontroll av de gränsvärden och krav som fastställs i gemenskapslagstiftningen för framställning av vinprodukter.” ( 12 )

16.

Den 18 juni 2012 antog rådet med kvalificerad majoritet ett beslut om fastställande av Europeiska unionens ståndpunkt vad gäller vissa resolutioner som kommer att bli föremål för omröstning inom Internationella vinorganisationen (OIV). ( 13 ) Beslutet antogs med stöd av artikel 43 jämförd med artikel 218.9 FEUF.

17.

Genom skrivelse av den 28 augusti 2012 väckte Förbundsrepubliken Tyskland talan om ogiltigförklaring av detta beslut. Medlemsstaten gjorde gällande att beslutet inte borde ha antagits med artikel 218.9 FEUF som rättslig grund för förfarandet och att beslutet inte heller kunde antas med stöd av någon annan rättslig grund för förfarandet.

18.

Republiken Tjeckien, Storhertigdömet Luxemburg, Ungern, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike och Republiken Slovakien tilläts att intervenera till stöd för Förbundsrepubliken Tyskland, och kommissionen tilläts att intervenera till stöd för rådet.

19.

Förbundsrepubliken Tyskland har med stöd av sina intervenienter yrkat att domstolen ska

20.

Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att domstolen ska

21.

Efter att det skriftliga förfarandet hade avslutats hölls en muntlig förhandling i målet den 26 november 2013. Vidare tilläts även Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för Förbundsrepubliken Tyskland.

22.

Förbundsrepubliken Tyskland har till stöd för sin talan anfört en enda grund för ogiltigförklaring. Rådet borde inte ha antagit det aktuella beslutet med artikel 218.9 FEUF som rättslig grund för förfarandet. Tyskland har i detta avseende huvudsakligen anfört att bestämmelsen inte är tillämplig i förevarande fall av två skäl. För det första är den med hänsyn till dess ordalydelse, systematik, tillkomsthistoria och funktion nämligen inte tillämplig på medlemsstaternas avtal, utan enbart på unionens folkrättsliga avtal och den kan inte heller tillämpas analogt. Samordningen av medlemsstaternas ståndpunkter i organ inom internationella organisationer som inrättats genom medlemsstaternas internationella avtal sker enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. ( 14 ) För det andra krävs enligt artikel 218.9 FEUF att det föreligger en ”akt med rättslig verkan”, vilket enligt Förbundsrepubliken Tysklands uppfattning innebär att den berörda akten måste vara folkrättsligt bindande. Detta är inte fallet vad gäller OIV:s resolutioner. Tyskland har dessutom påpekat att en tillämpning av bestämmelsen inte är förenlig med OIV:s tekniska karaktär och inte heller säkerställer unionens intressen lika effektivt.

23.

Rådet anser däremot att artikel 218.9 FEUF är tillämplig. Det har huvudsakligen gjort gällande att det enligt denna bestämmelse även är möjligt att fastställa en ståndpunkt i internationella organisationer, i vilka medlemsstaterna är medlemmar men inte unionen, i frågor som omfattas av unionens behörighet. Rådet har, med avseende på de OIV‑resolutioner som berörs av det aktuella beslutet, till skillnad från Förbundsrepubliken Tyskland utgått från att unionen har exklusiv behörighet. Vad gäller akternas ”rättsliga verkan” har rådet – förutom att hänvisa till vissa folkrättsliga verkningar av resolutionerna trots att det enbart rör sig om rekommendationer – huvudsakligen gjort gällande att genomförandet av resolutionerna i unionsrätten enligt artiklarna 158a.2, 120f punkt a och 120g i förordningen om en samlad marknadsordning säkerställer tillräcklig rättslig verkan.

24.

Republiken Tjeckien har i huvudsak instämt i Förbundsrepubliken Tysklands argument och kompletterat dessa med avseende på tolkningen av artikel 218.9 FEUF. Storhertigdömet Luxemburg delar också denna ståndpunkt och har bland annat anfört att unionen i förevarande fall har delad, och inte exklusiv, behörighet. Detta har även framhållits av Nederländerna som har tillagt att artikel 218.9 FEUF även av det skälet inte kan tillämpas som rättslig grund, eftersom det vid tidpunkten för antagandet av beslutet inte var klart vilka resolutioner som skulle vara föremål för omröstning. Dessutom har beslutet inte motiverats, framför allt med avseende på frågan varför det alls behövs, trots att varken unionen eller samtliga medlemsstater är medlemmar i OIV och trots att medlemsstaterna samarbetat på detta område under 40 år inom OIV och den tidigare organisationen. ( 15 ) Nederländerna har gjort gällande att rådets tillvägagångssätt äventyrar överenskommelser inom OIV och därmed unionens intressen. Ungern har kompletterat Tysklands argumentation och dessutom påpekat att Europaparlamentet, såvitt det är känt, inte underrättades om det angripna beslutet och att det förfarande som föreskrivs i artikel 218.10 FEUF således åsidosattes, vilket domstolen ska beakta ex officio. Österrike har också i huvudsak anslutit sig till Tysklands argumentation. Republiken Slovakien har anslutit sig till Tysklands uppfattning och bland annat hänvisat till att artikel 218.9 FEUF även i fråga om unionens exklusiva externa behörighet enbart kan tillämpas när villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda. Förenade kungariket har anfört att rättspraxis avseende rättslig verkan i unionsrätten inte är tillämplig på frågan avseende rättslig verkan, utan att det snarare ska beaktas att artikel 218 FEUF reglerar unionens ingående av folkrättsligt bindande avtal.

25.

Kommissionen delar rådets ståndpunkt. Kommissionen har dessutom hänvisat till målets principiella betydelse. Unionen är inte representerad i ett flertal internationella organisationer, trots att dessa utövar verksamhet på områden som i vart fall delvis omfattas av unionens behörighet. Av rättspraxis framgår att unionens externa representation inom dess behörighetsområde i sådana fall utövas av medlemsstaterna i unionens intresse. Kommissionen har som argument framför allt anfört unionens behörighet. ( 16 ) Unionen har i förevarande fall exklusiv extern behörighet. Medlemsstaterna har därmed inte rätt att fatta sådana beslut inom en internationell organisation som skulle kunna innebära en ändring av unionslagstiftningen. OIV‑resolutionerna medförde emellertid en sådan ändring. Resolutionerna kan således enbart antas efter det att unionens gemensamma ståndpunkt fastställts enligt artikel 218.9 FEUF, vilken utöver fastställandet av ståndpunkten innehåller ett bemyndigande för medlemsstaterna att företräda unionens ståndpunkt på områden där unionen har exklusiv extern behörighet. Enbart på så sätt kan även intressena hos de medlemsstater som inte är medlemmar i OIV tillvaratas. Dessa påverkas nämligen också av OIV-resolutionernas verkningar, eftersom resolutionerna medför en ändring av EU:s regelverk som är bindande för medlemsstaterna i unionen. Kommissionen har vad beträffar den systematiska tolkningen av artikel 218.9 FEUF anfört att det ska beaktas att artikel 218.11 FEUF inte heller enbart avser unionens avtal. Kommissionen har vidare anfört att rådet med avseende på akter som inte har rättslig verkan ska företa en informell samordning enligt artikel 16 FEUF.

26.

Tvisten mellan parterna i förevarande mål avser huvudsakligen ( 17 ) tillämpningen av artikel 218.9 FEUF som rättslig grund för rådets beslut av den 18 juni 2012 om fastställande av Europeiska unionens ståndpunkt vad gäller vissa resolutioner som kommer att bli föremål för omröstning inom OIV.

27.

De berörda OIV-resolutionerna är inte i sig föremål för tvisten. De har förespråkats av samtliga parter och intervenienter och varit föremål för omröstning inom OIV i vilken sökanden och dess intervenienter deltagit.

28.

Innan jag kan ta ställning till frågan avseende tolkningen av artikel 218.9 FEUF anser jag det vara lämpligt att noggrant redogöra för bakgrunden till tvisten och bestämmelsens tillkomsthistoria, som är av betydelse för bestämmelsens tolkning. I detta sammanhang kommer jag slutligen även att ta ställning till frågan i vilken mån målet CITES ( 18 ) är av betydelse för förevarande mål.

29.

OIV är såsom redan anförts ovan en internationell organisation som bland annat avger rekommendationer avseende vin, till exempel avseende oenologiska metoder. ( 19 ) Dessa antas i allmänhet med konsensus i generalförsamlingen ( 20 ) som äger rum årligen.

30.

År 2012 var Förbundsrepubliken Tyskland och ytterligare 19 medlemsstater i unionen medlemmar i OIV. ( 21 ) Unionen själv kan visserligen bli medlem enligt artikel 8 i överenskommelsen, men är hittills inte medlem i organisationen och har inte heller erhållit ställning som observatör eller någon annan särställning. ( 22 ) Kommissionen får emellertid vara närvarande vid OIV-expertgruppers eller OIV‑kommissioners arbete som gäst eller delta i detta. ( 23 )

31.

Fram till juni 2010 samordnade medlemsstaterna i unionen sina ståndpunkter i OIV med kommissionens deltagande med hänvisning till artikel 4.3 FEU i rådets arbetsgrupp för vin och alkohol utan att kommissionen utarbetat ett förslag till en gemensam ståndpunkt, närmare bestämt på så sätt att medlemsstaterna och kommissionen lade fram sina synpunkter och ordföranden försökte att formulera en gemensam ståndpunkt.

32.

De resolutioner som antagits inom OIV och den tidigare organisationen, specialiserade internationella organisationer med hög teknisk-vetenskaplig kunskapsnivå, utgjorde enligt Tysklands yttrande vid förhandlingen sedan 1971 referenspunkt för europeiska rättsakter.

33.

Genom förordning nr 479/2008 införde unionen, såsom anförts ovan, emellertid för första gången dynamiska hänvisningar till OIV:s resolutioner i den gemensamma marknadsordningen för vin. ( 24 )

34.

Kort därefter, i september 2008, föreslog kommissionen att rådet, uttryckligen även till följd av de hänvisningar till OIV:s rekommendationer som infördes i ovannämnda förordningar, skulle bemyndiga kommissionen att förhandla om att Europeiska gemenskapen skulle bli en avtalsslutande part i OIV. ( 25 ) Rådet utfärdade emellertid inte något sådant bemyndigande, eftersom den nödvändiga majoriteten inte uppnåddes. ( 26 )

35.

Kommissionen lade den 16 maj 2011 för första gången, med beaktande av OIV:s nionde generalförsamling, fram ett förslag till rådets beslut om fastställande av Europeiska unionens ståndpunkt vad gäller OIV:s resolutioner. Kommissionen grundade sig härvid i förfaranderättsligt hänseende på artikel 218.9 FEUF, det vill säga den bestämmelse som rådet i förevarande fall åberopat i det angripna beslutet. Kommissionens förslag antogs emellertid inte. Kommissionen ansåg till följd härav att medlemsstaterna med anledning av avsaknaden av rådets beslut inte fick inta ståndpunkter inom OIV som påverkade unionens regelverk och upptog i en icke-uttömmande förteckning 14 utkast till resolutioner som enligt kommissionens uppfattning skulle påverka detta regelverk om de antogs. Trots detta antog de medlemmar som var representerade i OIV efter en tidigare samordning mellan medlemmarna ett flertal resolutioner med konsensus vid OIV:s generalförsamling den 24 juni 2011, bland annat även sådana som enligt kommissionen påverkade unionens regelverk. Kommissionen inledde till följd härav ett fördragsbrottsförfarande mot de berörda medlemsstaterna, bland annat mot Förbundsrepubliken Tyskland. ( 27 )

36.

Den 27 april 2012 överlämnade kommissionen till rådet ett förslag till beslut om fastställande av Europeiska unionens ståndpunkt vad gäller resolutioner som skulle bli föremål för en omröstning på OIV:s tionde generalförsamling den 22 juni 2012. ( 28 ) Under trycket från ett eventuellt fördragsbrottsförfarande ( 29 ) antogs förslaget grundat på artikel 43 jämförd med artikel 218.9 FEUF efter ändringar med kvalificerad majoritet – varvid Tyskland, Republiken Tjeckien, Österrike och Slovakien röstade emot och Luxemburg avhöll sig från att rösta – den 11 juni 2012 av den särskilda jordbrukskommittén och den 18 juni 2012 av rådet (jordbruk och fiske). ( 30 ) Tyskland, Grekland, Nederländerna (Ungern och Finland anslöt sig till denna förklaring), Rumänien och Förenade kungariket gjorde i detta sammanhang uttalanden till protokollet där det ifrågasattes om artikel 218.9 FEUF utgjorde lämplig rättslig grund. ( 31 )

37.

I det angripna beslutet från rådet av den 18 juni 2012 fastställs unionens gemensamma ståndpunkt med avseende på 27 utkast till resolutioner som anges i bilagan avseende analysmetoder för fastställande av vinprodukters sammansättning och vissa specifikationer för renhets- och identifieringskrav för ämnen som ingår i oenologiska metoder. Det är härvid fråga om resolutioner som enligt rådet omfattas av unionens behörighet och som har rättslig verkan. ( 32 ) De medlemsstater som är medlemmar i OIV ska inta den gemensamma ståndpunkten på dess generalförsamling. De berörda medlemsstaterna kan härvid efter omröstning framför allt på plats, utan beslut från rådet, godta ändringar som inte utgör en innehållsmässig ändring av resolutionerna. Om ny vetenskaplig eller teknisk information som skulle kunna ändra ståndpunkten förebringas, så måste de berörda medlemsstaterna emellertid begära att omröstningen vid generalförsamlingen skjuts upp fram till dess att unionens ståndpunkt fastställts på grundval av de nya omständigheterna.

38.

Resolutionerna antogs med ett undantag ( 33 ) av OIV:s generalförsamling den 22 juni 2012 i Izmir. Tidigare bedömdes ändringarna i utkasten till resolutionerna inte vara ”innehållsmässiga” på de möten som hölls i Izmir avseende samordning av unionens ståndpunkt. Även Förbundsrepubliken Tyskland godkände och samtyckte till det tekniska innehållet i resolutionerna.

39.

En behandling av tillkomsthistorian bakom bestämmelsen om fastställande av unionens ståndpunkt i ett organ som inrättats genom ett avtal motiveras redan av den särskilda plats i systematiken som bestämmelsen har som punkt 9 i artikel 218 FEUF. Det kan nämligen förvåna att en bestämmelse om fastställande av unionens ståndpunkt i ett organ som inrättats genom ett avtal återfinns i en artikel som reglerar förfarandet för förhandlingar och ingående av avtal mellan unionen och tredjestater eller internationella organisationer. För att kunna förstå denna bestämmelse, vars räckvidd är föremål för förevarande tvist, är det enligt min mening nödvändigt att granska dess ursprung samt de bestämmelser som föregick denna bestämmelse.

40.

EEG‑fördraget innehöll inte någon bestämmelse motsvarande dagens artikel 218.9 FEUF. I artikel 116 EEG föreskrevs emellertid följande: ”Medlemsstaterna får inom ramen för internationella organisationer av ekonomisk karaktär efter övergångstidens utgång endast uppträda gemensamt i alla frågor av särskilt intresse för den gemensamma marknaden. Kommissionen ska i detta syfte lägga fram förslag till rådet, vilket skall besluta om dessa förslag. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet. …”.

41.

Domstolen har slagit fast att bestämmelsen har fått sin utformning ”med sikte på att medlemsstaterna skall uppträda gemensamt i sådana internationella organisationer i vilka gemenskapen inte deltar.” ( 34 ) En sådan bestämmelse var nödvändig på den tiden av det skälet att internationella organisationer i allmänhet enbart tillät stater som medlemmar, ( 35 ) vilket kunde ge upphov till problem vad beträffar unionens centrala behörighetsområde, nämligen handelspolitiken. I praktiken tillämpades denna bestämmelse även utanför den gemensamma handelspolitiken. ( 36 ) Dessutom förefaller domstolen insistera på en mer regelbunden tillämpning av bestämmelsen. ( 37 ) Medlemsstaterna uppfattade däremot denna bestämmelse som ett hot för deras behörigheter. ( 38 )

42.

Bestämmelsen ströks ur Maastrichtfördraget och ersattes inte. På Gusp‑området kvarstod enbart en samordningsskyldighet i internationella organisationer och en skyldighet att hävda gemensamma ståndpunkter. ( 39 ) Skälet till detta är att ingreppet i medlemsstaternas suveränitet var för stort ur deras synvinkel. ( 40 ) Fördragen innehöll således ingen bestämmelse som uttryckligen reglerade samordningen av medlemsstaternas och gemenskapens uppträdande i internationella organisationer.

43.

Med hänsyn till internationella organisationers ökade betydelse på flera områden och gemenskapens omfattande befogenheter måste gemenskapen emellertid även i fortsättningen vidta åtgärder med avseende på internationella organisationer, vilket gav upphov till frågan om vilken som var den rättsliga grunden, vilken i praktiken emellertid var relevant enbart då unionens institutioner och medlemsstaterna inte kunde enas.

44.

Vid förhandlingen av folkrättsligt bindande beslut kom tillämpning av bestämmelserna om ingående av avtal i fråga. Redan i sitt yttrande 1/78 slog domstolen fast att det var bestämmelserna om förhandlingar om och ingående av avtal, och inte artikel 116 EEG, som skulle tillämpas vid förhandlingar inom internationella organisationer avsedda att leda till ett ”åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan”. ( 41 ) I sitt yttrande 2/92 (EU:C:1995:83) tog domstolen därefter ställning till gemenskapens medverkan i det tredje reviderade beslutet av rådet för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) rörande nationell behandling. ( 42 ) Gemenskapen var inte medlem i organisationen. Domstolen slog fast att (det rättsligt bindande) beslutet skulle likställas med ett avtal mellan gemenskapen och tredje land. Ett avtal i den mening som avses i artikel 228 EG var nämligen ”varje åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan”. ( 43 ) Uppfattningen att antagande av beslut av internationella organisationer ska likställas med ingående av avtal låg således nära till hands. ( 44 )

45.

I själva verket kunde i det fallet även konstateras att avsaknaden av en uttrycklig rättslig grund för samordningen av uppträdandet i internationella organisationer vid rättsligt bindande beslut av organisationerna hade ersatts av en tillämpning av bland annat artikel 113 EG (gemensam handelspolitik) och artikel 228 EG (ingående av folkrättsliga avtal). ( 45 )

46.

Detta rättsläge uppfyllde emellertid inte unionens behov vad gällde dess yttre förbindelser. Framför allt blandade avtal gav upphov till problem. ( 46 ) Under förhandlingarna avseende Amsterdamfördraget fastställdes att gemenskapen trots den existerande behörighetsfördelningen måste agera samstämmigt. Detta gällde framför allt med hänsyn till ökningen av antalet blandade organ, vilkas beslut hade rättslig verkan. ( 47 ) För att lösa detta problem föreslogs ett tillägg till artikel 228.2 EG, det vill säga bestämmelsen om ingående av avtal. ( 48 )

47.

Resultatet av förhandlingarna var (efter omnumreringen av tidigare artikel 228 EG) artikel 300.2 andra stycket EG, som hade följande lydelse: ”Med avvikelse från bestämmelserna i punkt 3 skall samma förfaranden tillämpas på ett beslut om att tillfälligt upphöra att tillämpa ett avtal samt för att bestämma vilka ståndpunkter som på gemenskapens vägnar skall intas i ett organ som inrättats genom ett avtal som grundas på artikel 310, om detta organ skall fatta beslut med rättslig verkan, med undantag för sådana beslut som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram.”

48.

Systematiken i bestämmelsen är särskilt belysande. I artikel 300.1–300.5 EG reglerades förfarandet vid ingående av folkrättsliga avtal. Därvid skilde sig förhandlingarna rörande ett avtal (artikel 300.1 EG) från undertecknandet, som kunde åtföljas av ett beslut om provisorisk tillämpning, och ingåendet av avtalet (artikel 300.2 första stycket). Europarlamentets deltagande i förfarandet för ingående av avtal reglerades enligt dessa bestämmelser i punkt 3.

49.

I artikel 300.2 EG andra stycket som återfanns mitt i bestämmelserna om ingående av avtal föreskrevs att ”[m]ed avvikelse från bestämmelserna i punkt 3 skall samma förfaranden tillämpas” på ett beslut om att tillfälligt upphöra att tillämpa ett avtal samt för att bestämma vilka ståndpunkter som skulle intas i organ som inrättats enligt artikel 310 EG. Förfarandet för ingående av avtal (nämligen artikel 300.2 första stycket EG) skulle även, med en ändring avseende parlamentets deltagande, tillämpas på beslutsprocessen i organ som inrättats enligt artikel 310 EG, det vill säga genom associeringsavtal. I stället för att parlamentet medverkade enligt artikel 300.3 EG, föreskrevs i detta fall enbart, i artikel 300.2 tredje stycket EG, att parlamentet omedelbart och fullständigt skulle informeras. Begränsningen av bestämmelsens tillämpningsområde till beslut av associeringsråden kan förklaras av den särskilda ställning som associeringsrådens beslut har i unionens rättsordning, nämligen som en integrerad del av denna rättsordning. ( 49 )

50.

Förutom att klargöra tillämpningen av bestämmelserna avseende ingående av avtal syftade bestämmelsen därmed till att skapa ett förenklat förfarande, ( 50 ) en lex specialis till det normalt tillämpliga förfarandet för fastställande av de ståndpunkter som ska intas i associeringsråden, det vill säga i organ som inrättats genom avtal vid vilka unionen per definition (artikel 310 EG) är avtalspart.

51.

I Nicefördraget bibehölls formuleringen av denna bestämmelse, men begränsningen av dess tillämpning till organ som inrättats genom avtal enligt artikel 310 EG upphävdes. Ordalydelsen av den här relevanta delen av artikel 300.2 andra stycket EG hade numera följande allmänna formulering: ”som på gemenskapens vägnar skall intas i ett organ som inrättats genom ett avtal”. På så sätt var bestämmelsens tillämpningsområde inte längre begränsat till en specifik eller unik typ av avtal genom vilket ett organ inrättats. ( 51 )

52.

I Lissabonfördraget kom förfarandet för ingående av avtal, och även för fastställande av en gemensam ståndpunkt, att regleras i artikel 218 FEUF. Detta medförde en rad redaktionella ändringar. Hänvisningen till ”samma förfaranden” samt den inledande hänvisningen till avvikelsen från bestämmelserna i punkt 3 bortföll. De ersattes av en beskrivning av förfarandet. För övrigt medförde denna ändring av fördraget inte några viktiga innehållsmässiga ändringar. De redaktionella ändringarna innebar framför allt inte någon ändring av bestämmelsernas egenskap som lex specialis, vilket framgår redan av att de fortfarande utgör en del av bestämmelserna om förfarandet för ingående av avtal (artikel 218 FEUF).

53.

Slutligen ska det prövas huruvida målet CITES, som parterna åberopat vid ett flertal tillfällen, är av betydelse för förevarande förfarande och framför allt huruvida domstolen inom ramen för detta mål redan implicit avgjort de frågor som är föremål för bedömning i förevarande mål.

54.

Målet CITES avsåg också fastställande av en gemensam ståndpunkt för medlemsstaterna i unionen inom ramen för ett internationellt avtal (nämligen på den fjortonde konferensen för parterna till CITES-konventionen), i vilket själva unionen inte var part. Rådet hade, såsom i förevarade fall, fattat ett beslut om fastställande av en gemensam ståndpunkt som skulle intas på konferensen. Trots att rådet enligt egna uppgifter hade antagit beslutet genom förfarandet enligt artikel 300.2 andra stycket EG, som föregick dagens artikel 218.9 FEUF, angavs ingen rättslig grund i beslutet. Valet av relevant rättslig grund hade tidigare varit föremål för debatt i rådet. Kommissionen väckte talan om ogiltigförklaring med motiveringen att beslutet utgjorde ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, eftersom det inte hade angetts någon rättslig grund. ( 52 )

55.

Målet är relevant för förevarande tvist av två skäl. För det första fann domstolen i enlighet med kommissionens ståndpunkt att ett beslut måste ange den rättsliga grunden för det beslut som fastställer den ståndpunkt som unionen ska inta beträffande områden inom unionens befogenhet, som ska uttryckas av medlemsstaterna genom gemensamt agerande i unionens intresse vid en konferens för parterna till ett folkrättsligt avtal som unionen inte ratificerat. ( 53 )

56.

Ur denna synvinkel utgör förevarande mål en följd av målet CITES. Rådet har nu i enlighet med sin skyldighet angett en rättslig grund. Sökanden och dess intervenienter anser emellertid att denna inte är tillämplig.

57.

Det andra skälet till att målet CITES har en särskild betydelse för förevarande mål är att den rättsliga grund vars relevans har bestridits i förevarande mål även nämndes i målet CITES. Rådet och kommissionen anser att domstolen i det målet i vart fall implicit bekräftade att den rättsliga grunden är tillämplig i fall som det förevarande.

58.

Enligt min mening följer detta inte av domen. Domstolen anförde visserligen att ”rådet antog ett beslut i enlighet med artikel 300.2 andra stycket EG”, ( 54 ) men detta utgjorde enbart en beskrivning av de faktiska omständigheterna. ( 55 ) Domstolen har inte någonstans slagit fast att nämnda bestämmelse faktiskt utgör lämplig rättslig grund för fastställande av ståndpunkter i internationella organ i vilka unionen inte är medlem.

59.

Generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande innehöll inte heller några sådana konstateranden. Generaladvokaten anförde tvärtom att den rättsliga grunden för beslutet inte entydigt framgår av rättsakten om den inte anges, även av det skälet att det är oklart om artikel 300.2 andra stycket EG är tillämplig vid folkrättsliga avtal i vilka gemenskapen inte är part. En systematisk tolkning talar visserligen mot en sådan tillämpning, men en teleologisk tolkning för denna. ( 56 ) Generaladvokaten behövde inte uttala sig över huruvida bestämmelsen var tillämplig och gjorde inte heller detta.

60.

I målet CITES avgjorde domstolen därmed inte, inte heller implicit, de frågor som ställts i förevarade fall. Dessa frågor är fortfarande obesvarade.

61.

Tyskland har till stöd för sin ståndpunkt anfört följande två argument. För det första att utgångspunkten för den bestämmelse som ska tolkas i förevarande fall är att unionen själv är medlem i den ifrågavarande internationella organisationen, vilket inte är fallet i förevarande mål och, för det andra, att det med avseende på fastställandet av unionens ståndpunkt enligt bestämmelsen krävs att ytterligare ett villkor är uppfyllt, vilket inte är fallet här, nämligen att de internationella organisationerna ska anta akter med ”rättslig verkan”, det vill säga folkrättsligt bindande akter, vilket inte heller är fallet. Det ska i förevarande tvist följaktligen prövas huruvida det enligt artikel 218.9 FEUF som del av dess normativa innehåll faktiskt krävs för det första att unionen är medlem i den aktuella internationella organisationen och för det andra att de akter som det berörda organet ska anta, eller i vart fall vissa av dessa akter, är folkrättslig bindande.

62.

Inledningsvis ska det således prövas huruvida artikel 218.9 FEUF även kan tillämpas för att fastställa de ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas av ett organ som inrättats genom ett avtal när själva unionen inte är part i avtalet, utan enbart vissa medlemsstater.

63.

Artikel 218.9 har i sin helhet följande lydelse: ”Rådet ska på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik anta ett beslut om tillfälligt upphävande av tillämpningen av ett avtal och om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram.”

64.

En mening innehåller därmed vid en första anblick två olika bestämmelser. Inledningsvis kan konstateras att bestämmelsen avser antagande av ett beslut om ”tillfälligt upphävande av tillämpningen av ett avtal”. Denna bestämmelse antogs enligt den förhärskande uppfattningen till följd av att de handels- och samarbetsavtal som unionen ingått sedan 1990-talet i allt större omfattning innehåller klausuler om mänskliga rättigheter med avseende på vilka ett åsidosättande ska leda till en suspension eller ett upphävande av avtalet. ( 57 ) Denna bestämmelse skapade klarhet med avseende på det därvid tillämpliga förfarandet och möjliggjorde för unionen att agera skyndsamt. ( 58 )

65.

Bestämmelsen innehåller således en rättslig grund för fastställande av ståndpunkter i internationella organisationer. Denna är föremål för förevarande mål.

66.

Vid en bokstavstolkning kan det konstateras att det i bestämmelsen inledningsvis allmänt talas om ”avtal”, ( 59 ) utan att det därvid uttryckligen görs någon skillnad mellan sådana situationer där unionen är avtalspart i sådana avtal och sådana situationer där det inte förhåller sig på det sättet. Att detta inte har reglerats kan emellertid inte, såsom rådet föreslagit, föranleda den förhastade slutsatsen att bristen på åtskillnad i lagen innebär att inte heller den som tillämpar lagen får göra någon åtskillnad. ( 60 )

67.

Det ska nämligen inledningsvis beaktas att begreppet avtal används i bestämmelsen flera gånger och framför allt med avseende på två olika situationer. Inledningsvis regleras ”tillfälligt upphävande av tillämpningen av ett avtal”, därefter fastställande av ståndpunkter för ett organ som inrättats genom avtal. Under dessa omständigheter ska emellertid samma ord även anses ha samma betydelse. Det är klart att det i det förstnämnda fallet enbart kan vara fråga om unionens avtal. Därmed måste begreppet avtal även ha samma betydelse i det andra fallet, det vill säga att det även här rör sig om unionens avtal. ( 61 )

68.

Tysklands argument som grundar sig på begreppet ”på unionens vägnar” är enligt min mening inte lika övertygande. Tyskland har anfört att det av den omständigheten att de ståndpunkter som ska fastställas ”på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal” ( 62 ) följer att unionen måste vara medlem i organisationen. ( 63 ) Jag tror emellertid av nedan anförda skäl inte att tillämpningen av detta begrepp automatiskt innebär att unionen själv måste vara part i avtalet.

69.

Om unionen själv är part i avtalet, det vill säga medlem i den internationella organisationen, behöver den inte någon medlemsstat som företrädare som talar på unionens vägnar, utan enbart en institutionell företrädare i den mening som avses i andra stycket i denna artikel. ( 64 ) I det nu aktuella sammanhanget kan begreppet således enbart tolkas i oegentlig eller överförd mening, nämligen på så sätt att medlemsstaterna lägger fram sina ståndpunkter i unionens intresse även utan att därvid uttryckligen handla i någon annans namn.

70.

Rådet har såtillvida med rätta påpekat att även unionens exklusiva externa behörigheter ofta måste utövas genom medlemsstaterna som handlar solidariskt i unionens intresse. Det förhåller sig till exempel på det sättet när unionen själv inte kan bli medlem i en internationell organisation av folkrättsliga skäl. ( 65 ) I ett sådant fall framför medlemsstaterna unionens ståndpunkt och är, såsom kommissionen anfört, skyldiga att säkerställa att denna ståndpunkt framförs på ett effektivt sätt.

71.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att begreppet avtal på det sätt som detta används i artikel 218.9 FEUF avser avtal i vilka unionen är part.

72.

Med avseende på bestämmelsens systematik kan slutsatser dras såväl av den rubrik under vilken bestämmelsen befinner sig som av själva artikeln.

73.

Den bestämmelse som är föremål för tolkning ingår i avdelning V avseende ”Internationella avtal” i femte delen (”Unionens yttre åtgärder”) i EUF‑fördraget. Såsom framgår av den inledande bestämmelsen i avdelningen, artikel 216 FEUF rörande behörigheten att ingå avtal, regleras unionens avtal i denna avdelning. Detta bekräftas av innehållet i de andra bestämmelserna i avdelningen.

74.

Även själva artikel 218 FEUF talar för en sådan systematisk tolkning. I artikel 218.1 FEUF föreskrivs nämligen att, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 207 FEUF, ”avtal mellan unionen och tredjeländer eller internationella organisationer [ska] förhandlas fram och ingås enligt nedanstående förfarande”. Beslut om fastställande av vilka ståndpunkter som ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal och som ska anta akter med rättslig verkan är, såsom framgår av tillkomsthistorian, enligt fördraget en särskild typ av ingående av ett avtal. Enligt artikel 218.1 FEUF är tillämpningen av punkt 9 i nämnda bestämmelse klart begränsad till avtal ”mellan unionen och tredjeländer eller internationella organisationer.”

75.

Denna tolkning bekräftas även av att bestämmelsen uttryckligen inte är tillämplig på rättsakter ”som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram”. Av denna begränsning av tillämpningsområdet för bestämmelsen framgår enligt min mening tydligt att den utgör lex specialis för fastställandet av ståndpunkter i internationella organisationer som avser att skapa en förenkling av förfarandet i förhållande till det mer omständliga förfarandet för ingående av avtal. Denna förenkling av förfarandet, som består i en begränsning av parlamentets deltagande, är inte tillämplig när det gäller särskilt viktiga beslut. En lex specialis för förenkling av förfarandet för ingående av avtal kan emellertid inte tillämpas på avtal med avseende på vilka unionens förfarande för ingående av avtal ändå inte är tillämpligt. Eftersom förfarandet för ingående av avtal är tillämpligt på unionens avtal kan även förfarandet enligt artikel 218.9 FEUF enbart vara tillämpligt på unionens avtal.

76.

Rådet och kommissionen har som invändning mot detta argument anfört att även artikel 218.11 FEUF är tillämplig på avtal som medlemsstaterna ingått utan unionens deltagande, det vill säga att inte samtliga bestämmelser i artikel 218 FEUF enbart är tillämpliga på unionens avtal.

77.

Av domstolens fasta praxis framgår att den möjlighet som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF att inhämta ett yttrande om huruvida ett planerat avtal är förenligt med fördragen i vissa fall även föreligger med avseende på avtal som inte ska ingås av själva unionen utan av medlemsstaterna. ( 66 ) Härvid rörde det sig för domstolen emellertid om frågan hur befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna fastställs enligt unionsrätten, ( 67 ) och inte om en allmän prövning av medlemsstaternas avtal. Enligt min mening avser denna rättspraxis specifikt yttrandeförfarandet och kan inte anföras till stöd för tolkningen av de andra bestämmelserna i artikel 218 FEUF, framför allt den punkt som ska tolkas i förevarande fall.

78.

Den systematiska tolkningen talar således för sökandens ståndpunkt. ( 68 )

79.

Inom ramen för den teleologiska tolkningen ska inledningsvis syftet med bestämmelsen fastställas. Detta kan ske genom en tolkning av sammanhanget, genom beaktande av det mål som lagstiftaren eftersträvade med bestämmelsen samt, slutligen, mot bakgrund av målsättningen med lagstiftningen i dess helhet. ( 69 )

80.

Det mål som eftersträvas med bestämmelsen framgår inledningsvis av bestämmelsens tillkomsthistoria. Tillämpningen av det förfarande för ingående av avtal för fastställande av ståndpunkter i internationella organisationer avseende för unionen folkrättsligt bindande beslut som var obligatoriskt enligt Maastrichtfördraget stämde dåligt överens med verkligheten. Genom Amsterdamfördraget infördes ett förenklat förfarande som inledningsvis enbart var tillämpligt på associeringsråd. Tillämpningsområdet för detta förfarande utvidgades emellertid i ett senare skede. Artikel 218.9 FEUF avser således att skapa en lex specialis i förhållande till det allmänna förfarandet för ingående av avtal för den unionsinterna beslutsprocessen vid antagandet av beslut med rättslig verkan i internationella organ. Genom denna bestämmelse ska det, för att använda de ord som kommissionen använt i sitt yttrande som intervenient, möjliggöras ”att akter kan antas inom ramen för internationella avtal som på unionsnivå kan underkastas ett förenklat och således skyndsamt förfarande, utan att emellertid störa den institutionella jämvikten”.

81.

Av det sammanhang i vilket bestämmelsen ingår framgår att denna, trots utvidgningen av dess tillämpningsområde i Nicefördraget, vilken redan med hänsyn till de minimala ändringarna av ordalydelsen inte avsåg att medföra någon utvidgning av avtalen till att även omfatta medlemsstaternas avtal, och trots de ändringar som företagits genom Lissabonfördraget, fortfarande eftersträvar sitt ursprungliga mål. Den är nämligen än i dag del av den artikel som avser tillfälligt upphävande och ingående av unionens avtal och ska således fortfarande utgöra en lex specialis inom ramen för förfarandet för ingående av avtal.

82.

Förfarandet för ingående av avtal är emellertid ett förfarande för ingående av avtal mellan unionen och tredjeländer eller internationella organisationer (artikel 218.1 FEUF). Om förfarandet i artikel 218.9 FEUF utgör en lex specialis i förhållande till detta, så måste även tillämpningsområdet för denna bestämmelse vara begränsad till avtal i vilka unionen är part.

83.

Av vad som anförts följer att utgångspunkten i artikel 218.9 FEUF är att unionen måste vara part i det avtal genom vilket det organ som avses i bestämmelsen inrättas.

84.

Frågan om innebörden av kriteriet ”med rättslig verkan”, som är den andra frågan i förevarande mål, har uppkommit mot bakgrund av två särskilda omständigheter. För det första innehåller de OIV-resolutioner som det angripna beslutet avsåg rekommendationer som obestridligen, i vart fall i den mening som avses i den klassiska folkrätten, inte är bindande, ( 70 ) oberoende av frågan huruvida OIV:s resolutioner överhuvudtaget kan vara bindande för unionen, som inte är med i OIV. ( 71 )

85.

För det andra återfinns sedan år 2008 dynamiska hänvisningar i unionens sekundärrätt till nämnda OIV-resolutioner, vilket också är ostridigt. Kommissionen ska, när den lämnar tillstånd till oenologiska metoder, grunda sig på de metoder som har rekommenderats av OIV (artikel 120f i förordningen om en samlad marknadsordning). Därutöver ska de analysmetoder som ska användas för att bestämma sammansättningen av produkterna inom vinsektorn och de föreskrifter som gör det möjligt att fastställa om dessa produkter har genomgått någon behandling som står i strid med tillåtna oenologiska metoder, vara de som har rekommenderats och offentliggjorts av OIV (artikel 120g i förordningen om en samlad marknadsordning), som enligt artikel 15.2 i förordning nr 606/2009 även har offentliggjorts av kommissionen. Slutligen är de oenologiska metoder som rekommenderats av OIV även av direkt betydelse för import av vin (artikel 158a.2 i förordningen om en samlad marknadsordning). OIV:s resolutioner har i vart fall i de två sistnämnda fallen övertagits i sekundärrätten genom en dynamisk hänvisning i unionsrätten. De omtvistade resolutionerna avsåg även enligt sökandens uppfattning metoder i den mening som avses i artiklarna 120f, 120g och 158a.2 i förordningen om en samlad marknadsordning.

86.

Förbundsrepubliken Tyskland och dess intervenienter är av uppfattningen att enbart folkrättsligt bindande beslut från en internationell organisation kan utgöra akter ”med rättslig verkan”.

87.

Rådet och kommissionen anser däremot att även beslut från en internationell organisation som integrerats i unionsrätten genom dynamiska hänvisningar kan ha rättslig verkan i den mening som avses i denna bestämmelse. De har vidare anfört att även de svaga folkrättsliga verkningarna av ett icke bindande beslut räcker för att beslutet ska anses ha rättslig verkan.

88.

I det följande kommer jag att granska bestämmelsen med avseende på ordalydelse, systematik och teleologi för att fastställa vad som avses med begreppet rättslig verkan.

89.

Vid en första anblick av bestämmelsens ordalydelse kan noteras att begreppet ”med rättslig verkan” som används i bestämmelsen, såsom kommissionen anfört, avviker från begreppet folkrättsligt bindande. Det förhåller sig även på samma sätt i andra språkversioner, ( 72 ) där de begrepp som används snarare avser att akten har rättslig verkan och det därvid inte fastställs vilken typ av verkningar det ska röra sig om.

90.

En mer detaljerad analys visar att bestämmelsens ordalydelse emellertid talar mot rådets ståndpunkt som grundar sig på dynamiska hänvisningar i unionsrätten. I bestämmelsen talas om akter med rättslig verkan som ett organ som inrättats genom ett avtal ”ska anta” ( 73 ). Genom bestämmelsens formulering klargörs den nära anknytning som finns mellan organets handlingar och dess resultat. Organet ska således anta akter som redan från början har ”rättslig verkan”. Bestämmelsen avser således inte sådana situationer i vilka akter som inte har rättslig verkan får rättslig verkan först i efterhand genom en avtalsparts (i förevarande fall unionens) interna lagstiftning, även om detta sker automatiskt genom en dynamisk hänvisning, utan snarare sådana situationer där akterna ursprungligen (och därmed enligt organets egen rättsordning, det vill säga enligt folkrätten) har denna egenskap. Denna egenskap, det vill säga den direkta rättsliga verkan, utgör skälet till behovet att anta en gemensam ståndpunkt. I bestämmelsen rör det sig därför om att utifrån organets ståndpunkt skapa en bindande rättslig verkan för unionen.

91.

En systematisk tolkning är inte särskilt belysande. I artikel 216.2 FEUF används begreppet ”bindande” i samband med folkrättsliga avtal, ( 74 ) vilket kan tala för att begreppet rättslig verkan måste ha en annan betydelse. I bestämmelsen om talan om ogiltigförklaring (artikel 263 FEUF) förekommer emellertid begreppet ”rättsverkan” som liknar begreppet rättslig verkan, vilket särskilt kommer till uttryck i andra språkversioner, ( 75 ) och som hänför sig till domstolens fasta praxis, enligt vilken endast åtgärder som ”har bindande rättsverkningar” kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, ( 76 ) vilket kan tala för en tolkning av begreppet rättslig verkan som bindande verkan (i förevarande fall av folkrättslig karaktär). Den omständigheten att domstolen i andra sammanhang har bedömt att akter som inte är folkrättsligt bindande är relevanta ( 77 ) föranleder ingen annan bedömning av frågan om tolkningen i förevarande fall.

92.

Såsom redan anförts ovan är syftet med bestämmelsen att skapa en lex specialis i förhållande till det allmänna förfarandet för ingående av avtal för den unionsinterna beslutsprocessen vid antagandet av beslut med rättslig verkan i internationella organ. Detta syfte talar enligt min mening av två skäl för att tolka begreppet rättslig verkan som folkrättsligt bindande.

93.

För det första ska skillnad mellan synbart relevanta och icke‑relevanta akter göras på grundval av aktens verkningar. När det rör sig om akter med rättslig verkan motiverar de rättsliga verkningarna ett annat tillvägagångssätt vid fastställandet av en gemensam ståndpunkt än när det rör sig om akter som inte har rättslig verkan. Denna skillnad hänför sig följaktligen till en kvalitet som från början är inneboende i akterna, nämligen den omständigheten att de är folkrättsligt bindande för unionen. Akter som inte är folkrättsligt bindande kan visserligen på grund av en dynamisk hänvisning i unionsrätten redan från antagandet medföra rättsverkningar i unionsrätten, men dessa grundar sig på unionens fria vilja. Sådana rättsliga verkningar utgör emellertid inte en egenskap hos själva akten.

94.

För det andra framgår det av bestämmelsens tillkomsthistoria att förfarandet för ingående av avtal vid tillämpningen av Maastrichtfördraget skulle tillämpas på folkrättsligt bindande beslut. Begreppet folkrättsligt avtal gavs i detta avseende en vid tolkning, nämligen som ”varje åtagande som görs av folkrättssubjekt”. ( 78 ) Det förefaller således logiskt att även den lex specialis‑bestämmelse som införts genom Amsterdamfördraget avseende detta förfarande avser folkrättsligt bindande beslut.

95.

En sådan tolkning ger även den grad av rättssäkerhet som krävs vid beslutet angående tillämpningen av artikel 218.9 FEUF i de i förfarandet deltagande organens intresse. Detta gör emellertid inte de kriterier som svaranden föreslagit.

96.

Om rådet anser att en rättslig verkan som uppnås genom en dynamisk hänvisning i unionsrätten räcker för att tillämpa artikel 218.9 FEUF, så skulle detta innebära att lagstiftaren gavs ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om tillämpningen av förfarandet. Införandet av en dynamisk hänvisning skulle göra bestämmelsen tillämplig, medan en tillämpning av bestämmelsen skulle vara utesluten om man, i stället för att införa en sådan hänvisning, införlivade de berörda internationella rättsakterna med unionslagstiftningen. Ett sådant kriterium är enligt min mening för godtyckligt för att kunna användas för att besluta huruvida en så viktig bestämmelse som en eventuell rättslig grund för förfarandet är tillämplig. ( 79 )

97.

De svaga folkrättsliga verkningar av ett icke‑bindande beslut som rådet och kommissionen har anfört kan i ännu mindre grad användas som kriterium för tillämpningen av en rättslig grund för förfarandet. Man skulle i detta avseende kunna vara frestad att hänvisa till att den folkrättsliga doktrinen under de senaste åren i allt större utsträckning strävar efter att i begreppet ”soft law” även inbegripa sådana akter som visserligen inte är rättsligt bindande men som genom hänvisningar leder till att tillämpningen av dessa akter vid tolkningen av bindande lagstiftning eller deras faktiska effektivitet är av viss betydelse. ( 80 )

98.

Rådet har för att illustrera att det föreligger en viss betydelse i förevarande fall, det vill säga med avseende på de omtvistade OIV‑resolutionerna, med rätta påpekat att dessa resolutioner i egenskap av internationella tekniska standarder omfattas av artikel 2.4 och 2.5 i Världshandelsorganisationens avtal om tekniska handelshinder. ( 81 ) En stat som antar tekniska bestämmelser som är förenliga med dessa standarder har privilegier för det fall att det görs gällande att samma tekniska bestämmelser i världshandelsorganisationen utgör handelshinder. Det föreligger nämligen en motbevisbar presumtion att nationella tekniska bestämmelser som är förenliga med tillämpliga internationella standarder inte innebär ett onödigt hinder för den internationella handeln. ( 82 ) Enligt min mening utgör kategorin ”soft law” emellertid varken en rättsligt relevant kategori av akter eller en kategori som klart kan fastställas. Den kan således inte användas som kriterium för tillämpningen av en rättslig grund för förfarandet.

99.

Begreppet rättslig verkan i artikel 218.9 FEUF avser aktens folkrättsligt bindande verkan.

100.

Av vad som anförts ovan framgår i princip att artikel 218.9 FEUF med avseende på dess ordalydelse, systematik och syfte inte kan tillämpas på sådana fall som det förevarande. Bedömningen av förevarande fall kan emellertid inte anses avslutad i och med detta.

101.

Rådet och kommissionen har nämligen anfört argument som under vissa omständigheter skulle kunna motivera en analog tillämpning av bestämmelsen, trots att de två villkoren för tillämpning av bestämmelsen som är föremål för prövning i förevarande fall inte är uppfyllda. Enligt deras uppfattning kan artikel 218.9 FEUF tillämpas när den verksamhet som utövas av ett organ som inrättats genom ett folkrättsligt avtal omfattas av unionens behörighet, framför allt när det rör sig om unionens exklusiva behörighet. ( 83 ) Det är enbart på så sätt som unionens och medlemsstaternas handlingsförmåga inom deras behörighetsområde kan säkerställas.

102.

Behovet av en analog tillämpning av bestämmelsen kan således i förevarande fall följa av att det, för det fall att en internationell organisation bedriver verksamhet (som inte har rättslig verkan) utan unionens deltagande inom unionens behörighetsområde, i fördragen oavsiktligt inte föreskrivs något unionsinternt förfarande som unionen kan tillämpa för att säkerställa att dess yttre befogenheter på ett effektivt sätt utövas genom medlemsstaterna och att intresseläget är jämförbart med det fall i vilket artikel 218.9 FEUF normalt sett är tillämpligt.

103.

Analogi utgör ett unionsrättsligt instrument. ( 84 ) För att en analogi ska kunna göras krävs utöver en oavsiktlig lucka i lagen ( 85 ) att de intressen som avses i det fall som är föremål för prövning och det fall som regleras är jämförbara. Hur rigorös granskningen av dessa krav ska vara beror härvid på det område inom vilket en analog tillämpning övervägs. Analogier inom straffrätten är helt och hållet uteslutna. ( 86 ) På området för unionens materiella behörigheter är analogier mycket problematiska med hänsyn till principen om tilldelade befogenheter. ( 87 ) På andra områden däremot, såsom till exempel avseende sekundär unionslagstiftning om rätten att röra sig och uppehålla sig kan en analog tolkning ligga nära till hands. ( 88 )

104.

Vad gäller förevarande mål ska det inledningsvis påpekas att analogier inom området för den rättsliga grunden för förfarandet som det rör sig om i förevarande mål visserligen inte är uteslutna, men att förutsättningarna med hänsyn till att unionsorganen ska kunna utöva sina behörigheter ska underkastas en noggrann prövning. Den omständigheten att en bestämmelse har införts i form av lex specialis för en särskild situation talar också emot en analogi. ( 89 ) För att en analogi ska kunna tillämpas krävs vidare i princip en grundlig bedömning av de skäl som kan motivera dess tillämpning.

105.

Utgångspunkten i fördragen är att unionens behörigheter ska utövas genom unionens institutioner. ( 90 ) Om en internationell organisation handlar inom unionens behörighetsområde, så krävs enligt systemets logik inledningsvis att unionen själv agerar som medlem i organisationen. Unionen är i flera fall emellertid inte medlem i organisationen.

106.

För avgörandet i förevarande mål ska det enligt min mening emellertid skiljas mellan två kategorier av situationer. För det första finns en rad fall i vilka unionen av folkrättsliga skäl inte kan bli medlem i en internationell organisation. Ett sådant fall föreligger när den internationella organisationen inte tillåter internationella organisationer som medlemmar i organisationen eller om unionens ansökan om medlemskap i organisationen, oavsett skäl, avslagits. I ett sådant fall utövas unionens yttre behörighet enligt domstolens rättspraxis genom medlemsstaterna som agerar gemensamt i unionens intresse. ( 91 )

107.

Det förhåller sig annorlunda när unionen får bli medlem i den berörda internationella organisationen och en ansökan om medlemskap hittills inte avslagits av organisationen. I ett sådant fall är unionens anslutning den naturligaste vägen för unionen att effektivt utöva sina behörigheter.

108.

Förevarande mål hör till den andra kategorin av situationer. Enligt artikel 8 i överenskommelsen av den 3 april 2001 får en ”internationell mellanstatlig organisation”, och därmed även unionen, enligt OIV uttryckligen ansluta sig till nämnda organisation. År 2008 avgav kommissionen följaktligen med hänvisning till de dynamiska hänvisningar till OIV-resolutionerna som kort dessförinnan hade införts i unionsrätten ( 92 ) en rekommendation om bemyndigande att förhandla om en anslutning, men detta bemyndigande tilldelades inte av unionsinterna skäl, nämligen till följd av att den majoritet som krävs i rådet inte hade uppnåtts.

109.

Under dessa omständigheter kommer jag att begränsa följande överväganden avseende frågan om en analog tillämpning av artikel 218.9 FEUF till den andra kategorin av situationer. Jag kommer följaktligen inte pröva frågan huruvida en analog tillämpning av bestämmelsen är motiverad på avtal som omfattas av unionens behörighet i vilka unionen emellertid på grund av det internationella avtalets utformning ”ännu inte” kan vara part. ( 93 )

110.

Enligt min mening kan en analog tillämpning av bestämmelsen inte ske med avseende på denna kategori.

111.

För det första skulle den tolkning av artikel 218.9 FEUF som svaranden har föreslagit i praktiken snarare innebära en återgång till artikel 116 EEG. Denna bestämmelse avskaffades emellertid medvetet och återinfördes inte. Dessutom avsåg den en helt annan situation. Unionslagstiftarens uppenbara vilja skulle inte beaktas vid ett sådant synsätt.

112.

För det andra skulle en sådan analog tillämpning innebära en underlåtenhet att beakta två viktiga utvecklingar i lagstiftningen. För det första omfattas verksamheten hos allt fler internationella organisationer av unionens behörighetsområde. För det andra har folkrättsliga hinder för unionens medlemskap i internationella organisationer i allt större omfattning avskaffats och kommer att avskaffas. Unionen ska i regel vara ansluten till internationella organisationer på de områden inom vilka unionen har exklusiv behörighet. Enligt domstolens praxis ska unionens institutioner och medlemsstaterna inom unionens exklusiva behörighetsområde använda alla rättsliga och politiska medel för att trygga unionens deltagande i avtal. ( 94 ) Om man emellertid anslöt sig till rådets uppfattning så skulle detta innebära att unionen hade rätt att bestämma huruvida den ville ansluta sig till en internationell organisation eller, utan att ansluta sig till en sådan organisation, fastställa ståndpunkter på samma sätt som efter en anslutning. Skulle man nämligen följa rådets tolkning av verkningarna av dynamiska hänvisningar så skulle unionen genom att införa en sådan hänvisning själv kunna medföra en tillämpning av artikel 218.9 FEUF och det skulle på så sätt i viss mån bli överflödigt att ansluta sig till den internationella organisationen.

113.

En analog tillämpning av artikel 218.9 FEUF skulle i förevarande fall slutligen innebära ett kringgående av Europaparlamentets behörigheter. Enligt artikel 218 FEUF ska parlamentetet i princip delta vid ingående av ett avtal. Denna bestämmelse är tillämplig vid unionens anslutning till en internationell organisation på samma sätt som, såsom anförts ovan, vid antagandet av ett beslut med rättslig verkan i folkrättsliga organisationer. Parlamentets roll inom ramen för artikel 218.9 FEUF har emellertid begränsats till omedelbar och fullständig information. Utvidgningen av artikel 218.9 FEUF till att även omfatta avtal som sluts av medlemsstaterna medför en avsevärd begränsning av parlamentets rätt att delta. Valet av korrekt rättslig grund syftar emellertid just till att även garantera rättigheterna för de unionsinstitutioner som berörs. ( 95 )

114.

En noggrann bedömning av de skäl som talar för och emot en analog tillämpning av artikel 218.9 FEUF stöder således inte en analog tillämpning.

115.

Artikel 218.9 FEUF utgör således inte en lämplig rättslig grund för det här aktuella beslutet. Mot bakgrund av ovannämnda överväganden rör det sig härvid inte heller om ett rent formellt fel. ( 96 ) Det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.

116.

Mot bakgrund av min ståndpunkt kommer jag inte ta ställning till de övriga grunder som framförts av intervenienterna, nämligen att motiveringen i det angripna beslutet var otillräcklig, som framförts av Nederländerna, och att parlamentet inte deltagit, som framförts av Ungern, och inte heller till huruvida dessa grunder kan tas upp till sakprövning.

117.

Rådet har för det fall att beslutet ogiltigförklaras yrkat att beslutets verkningar ska bestå. Sökanden har motsatt sig detta yrkande.

118.

Enligt artikel 264 FEUF ska domstolen, om den anser att det är nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad rättsakt som ska betraktas som bestående.

119.

I det angripna beslutet fastställdes en unionens ståndpunkt som ska intas, och har intagits, av dem av unionens medlemsstater som är parter i OIV. Situationen förefaller således motsvara den situation i vilken domstolen i målet CITES slog fast att verkningarna av det angripna beslutet skulle betraktas som bestående. ( 97 )

120.

Förevarande fall skiljer sig emellertid från målet CITES (EU:C:2009:590) redan av det skälet att sökanden i det fallet inte hade motsatt sig yrkandet om bestående verkningar. I förevarande fall har sökanden motsatt sig yrkandet med argumentet att bestående verkningar kan medföra konsekvenser inom ramen för fördragsbrottsförfarandet.

121.

Såsom den slovakiska regeringen anfört framgår inte i förevarande fall vems rättssäkerhet som skulle äventyras genom ogiltigförklaringen. De omtvistade OIV-resolutionerna har antagits och deras verkningar påverkas inte av att beslutet upphör att gälla. Enligt min mening ska således det yrkande som framställts i andra hand inte bifallas.

122.

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt den av mig föreslagna lösningen ska sökanden vinna framgång med sin talan. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas. Intervenienterna ska enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna bära sina kostnader.

123.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen beslutar följande: