1.

Det är kanske förvånande att spridning av gödsel är en av de viktigaste jordbruksrättsliga frågorna i domstolens praxis. ( 2 ) Det låg därför nära till hands att införa ett krav på att tillämpliga bestämmelser ska beaktas för att jordbrukssubventioner ska kunna beviljas. Detta skedde genom att det så kallade tvärvillkoret infördes i förordning (EG) nr 1782/2003 ( 3 ) och utvidgades till att omfatta andra system för ekonomiskt stöd, framför allt till stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) enligt förordning (EG) nr 1698/2005 som ska undersökas i förevarande fall. ( 4 )

2.

Frågan är här på vilka villkor stödmottagaren ska hållas ansvarig för ett åsidosättande av bestämmelserna om spridning av gödsel på subventionerad mark. Nederländska Raad van State har härvid ställt frågor till domstolen vars intresse går betydligt längre än jordbruksmiljölagstiftningen. Det rör sig nämligen om villkoren för uppsåtligt agerande och fastställande av uppsåt samt om mottagaren kan tillsrivas ansvar för andras handlingar när mottagaren har gett dem i uppdrag att sprida gödslet.

3.

De unionsrättsliga bestämmelserna utgörs av förordning (EG) nr 1698/2005 samt förordning (EG) nr 1975/2006 ( 5 ) och 796/2004 ( 6 ) som har antagits för genomförandet av den förstnämnda förordningen.

4.

Stöd för att främja landsbygdens utveckling ska beviljas på grundval av förordning (EG) nr 1698/2005. Jordbruksföretag som mottagit sådant stöd ska enligt artikel 51 uppfylla vissa miljörättsliga minimikrav på hela sitt jordbruksföretag. I punkt 1 i dess tillämpliga lydelse anges följande:

”1.   Om en stödmottagare som får stöd enligt artikel 36, leden a i – iv och leden b i, iv och v, genom en handling eller en underlåtenhet som stödmottagaren själv kan anses vara direkt ansvarig för, på hela sitt jordbruksföretag inte uppfyller de bindande kraven i artiklarna 4 och 5 i förordning (EG) nr 1782/2003 eller i bilagorna III och IV till den förordningen, skall det totala stödet för det kalenderår då detta inträffade sänkas eller dras in.

De minskningar eller indragningar som avses i första stycket skall också tillämpas om en stödmottagare som får stöd enligt artikel 36 a iv genom en handling eller en underlåtenhet som stödmottagaren själv kan anses vara direkt ansvarig för, på hela sitt jordbruksföretag inte uppfyller de minimikrav för användning av gödningsmedel och växtskyddsprodukter som avses i artikel 39.3.”

5.

Enligt artikel 4 och bilaga III nr 4 i till förordning (EG) nr 1782/2003 omfattas direktiv 91/676 ( 7 ) av de nämnda kraven. Enligt nämnda direktiv ska medlemsstaterna anta bestämmelser om spridning av gödselmedel.

6.

I artikel 22 i förordning nr 1975/2006 föreskrivs att bland annat artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 ska gälla för att fastställa vilka minskningar och uteslutningar som ska tillämpas när en överträdelse konstateras. Denna hänvisning utgick genom artikel 1.10 i förordning (EG) nr 484/2009 ( 8 ) med verkan från och med den 1 januari 2010.

7.

I artikel 23.2 och 23.3 i förordning nr 1975/2005 (”Fastställande av minskningar och uteslutningar”) regleras beräkningen av minskningar enligt följande:

”Om överträdelsen beror på försumlighet från stödmottagarens sida skall minskningen beräknas i enlighet med reglerna i artikel 66 i förordning (EG) nr 796/2004.

Om överträdelsen begåtts medvetet skall minskningen beräknas i enlighet med artikel 67 i förordning (EG) nr 796/2004.”

8.

I sin ursprungliga version hade artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 följande lydelse:

”Vid tillämpningen av artikel 6.1 i förordning (EG) nr 1782/2003 skall en åtgärd eller en försummelse direkt anses bero på den enskilde jordbrukare som själv begick överträdelsen och som vid den tidpunkt då överträdelsen i fråga konstaterades ansvarade för jordbruksföretaget, arealen, produktionsenheten eller djuret i fråga. Om jordbruksföretaget, arealen, produktionsenheten eller djuret i fråga överfördes till en jordbrukare efter det att överträdelsen hade börjat, skall även den övertagande parten hållas ansvarig för att han fortsatte överträdelsen, förutsatt att han rimligtvis kunde ha upptäckt och åtgärdat överträdelsen.”

9.

Genom artikel 2 punkt 3 i förordning (EG) nr 239/2005 ( 9 ) ändrades artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 på så sätt att begreppet själv togs bort ur dess ordalydelse i flera, men inte i alla språkversioner.

10.

Genom artikel 2 punkt 3 i förordning (EG) nr 319/2008 ( 10 ) utgick artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 med verkan från och med den 1 april 2008. I artikel 3 föreskrevs emellertid följande:

”Artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004, i dess lydelse innan artikel 2.3 utgick genom denna förordning, ska fortsätta att gälla vid tillämpning av artikel 22.1 i förordning (EG) nr 1975/2006.”

11.

I artiklarna 66 och 67 i förordning (EG) nr 796/2004 regleras minskningen av stöd vid försummelse och vid avsiktlig överträdelse.

12.

Enligt artikel 5.1 i regeringens förordning om användning av gödselmedel (besluit gebruik meststoffen), som fattats för att införliva rådets direktiv 91/676/EEG är det förbjudet att på gräsbevuxen mark och åkermark använda stallgödsel såvida denna inte är utsläppsfattig.

13.

Enligt artikel 2.1 i policyreglerna om ramvillkor för minimikraven i den gemensamma jordbrukspolitiken (Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) (nedan kallade policyreglerna), ska en överträdelse av de skyldigheter som föreligger i samband med beviljande av stöd medföra att inkomststöd som beviljats inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken minskas med en viss procentsats.

14.

Enligt artikel 8.1 i policyreglerna är nedsättningen för uppsåtlig överträdelse av ett krav eller en norm som huvudregel 20 procent, varvid uppsåtsbedömningen enligt artikel 8.2 i policyreglerna alltid ska göras utifrån följande kriterier:

15.

I bilagan till policyreglerna anges som krav att den stallgödsel som används ska vara utsläppsfattig.

16.

A. M. van der Ham och A. H. van der Ham-Reijersen van Buuren (i det följande tillsammans och var och en för sig: Van der Ham) innehar ett jordbruksföretag i Nederländerna och mottar stöd för miljövänligt jordbruk.

17.

Vid den kontroll som gjordes den 13 mars 2009 hos van der Hams verksamhet konstaterades att icke-utsläppsfattig stallgödsel användes. Det berörda området gräsbevuxen mark gödslades på van der Hams uppdrag av en anställd vid ett entreprenadföretag. Några närmare uppgifter lämnades inte till domstolen om de konkreta villkoren för spridning.

18.

Med anledning av det konstaterandet minskade College van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (provinsregering i Zuid‑Holland, nedan kallat College) det stöd som beviljats van der Ham för år 2009 genom beslut av den 29 juli 2010 med 20 procent på grund av uppsåtlig överträdelse av de krav som gällde för det.

19.

College gör sin bedömning av huruvida kraven åsidosatts uppsåtligen utifrån kriterierna i artikel 8.2 i policyreglerna. Förbudet mot icke-utsläppsfattig spridning av gödslet är ”en politik som gällt länge” i den mening som avses i artikel 8.2 c i policyreglerna vilket medförde att uppsåt ansågs föreligga till följd av åsidosättandet av förbudet. Van der Ham hölls alltså ansvariga för den icke-utsläppsfattiga spridningen av gödslet genom den anställda lantarbetaren.

20.

Enligt beslut av den 2 december 2010 vidhöll College efter omprövning sitt tidigare beslut. Överklagandet vid Rechtbank ’s-Gravenhage ogillades också. Van der Ham överklagade Rechtbanks dom till Raad van State. Denna begär att domstolen ska meddela ett förhandsavgörande om följande frågor:

21.

Europeiska kommissionen, Konungariket Nederländerna, Republiken Slovenien och Republiken Estland har yttrat sig skriftligen i förfarandet vid domstolen. Vid förhandlingen den 25 september 2013 har dessutom van der Ham men inte Estland yttrat sig.

22.

Det ska i det följande inledningsvis klargöras vilken lydelse av de ovan anförda förordningarna som är tillämplig (se nedan punkt A). Därefter kommer kriterierna för en uppsåtlig överträdelse av kraven (se nedan punkt B) och de omständigheter under vilka en stödmottagare är ansvarig för överträdelser som begåtts av personer som handlat på dennes uppdrag att behandlas (se nedan punkt C).

23.

De frågor som Raad van Strate ställt hänför sig till artikel 51 i förordning (EG) nr 1698/2005, i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 74/2009 samt utan närmare uppgifter till den tillämpliga lydelsen av artikel 23 i förordning (EG) nr 1975/2006 och artikel 67 i förordning (EG) nr 796/2004.

24.

Den kontroll som gjordes hos van der Ham ägde emellertid rum den 13 mars 2009. De ovannämnda förordningarna ska i förevarande fall därför tillämpas och tolkas i de lydelser ( 11 ) som gällde vid denna tidpunkt.

25.

Vad gäller artikel 51 i förordning (EG) nr 1698/2005 är detta lydelsen före ändringen genom förordning (EG) nr 74/2009, eftersom de ändringar som är relevanta i förevarande fall först gällde från och med den 1 januari 2010.

26.

Även artiklarna 22 och 23 i förordning (EG) nr 1975/2006 ändrades, närmare bestämt genom artikel 1.10 och 1.11 i förordning (EG) nr 484/2009, ( 12 ) men dessa ändringar gällde också först från den 1 januari 2010. Följaktligen ska även den lydelse som gällde före ändringen vara föremål för tolkning.

27.

Förordning (EG) nr 796/2004 ändrades slutligen visserligen först efter kontrollen hos van der Ham den 16 maj 2009 genom förordning (EG) nr 380/2009, dessa ändringar ska dock tillämpas på stödansökningar för år eller bidragsperioder som inleds den 1 januari 2009 eller senare. I enlighet med artikel 86 i förordning (EG) nr 1122/2009 ( 13 ) upphörde den att gälla från och med den 1 januari 2010, den ska dock fortsätta att tillämpas i fråga om stödansökningar som avser regleringsår eller bidragsperioder som börjar före den 1 januari 2010. I förevarande fall är således förordning (EG) nr 796/2004 i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 380/2009 tillämplig. Problem vad gäller retroaktiv verkan uppkommer inte därigenom, eftersom de bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall inte berörs av ändringarna.

28.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i hur begreppet uppsåtlig överträdelse ska tolkas enligt artikel 23 i förordning (EG) nr 1975/2006 och artikel 67.1 i förordning (EG) nr 796/2004 samt om begreppet kan tolkas på så sätt att det räcker att den regel som åsidosatts är en politik som gällt länge för att en uppsåtlig överträdelse ska anses föreligga. Den andra frågan, som innehåller en öppnare formulering, är om en överträdelse ska anses ha begåtts uppsåtligen när en eller flera av följande omständigheter som anges i de nationella policyreglerna är för handen.

29.

Den slovenska regeringen har gjort gällande att den andra frågan ska begränsas till att omfatta det kriterium som anges i den första frågan, nämligen huruvida en politik som gällt länge har åsidosatts. Frågan är med avseende på de kriterier som anges i de övriga punkterna rent hypotetisk och har inte något direkt samband med tvisten i målet vid den nationella domstolen.

30.

Den administrativa myndighetens beslut grundar sig förvisso enbart på det nämnda kriteriet. Det kan emellertid inte uteslutas att även andra kriterier är relevanta för att avgöra tvisten. Den andra frågan ska därför också besvaras i sin helhet.

31.

För att besvara de första båda frågorna ska först begreppet uppsåt granskas och därefter de nationella kriterierna undersökas.

32.

Såsom den hänskjutande domstolen har anfört definieras inte begreppet uppsåtlig överträdelse enligt artikel 23 i förordning (EG) nr 1975/2006 och artikel 67.1 i förordning nr 796/2004. Begreppet uppsåt ska ges en självständig och enhetlig tolkning i unionsrätten, särskilt som förordningarna i detta avseende inte heller hänvisar till den nationella lagstiftningen. ( 14 )

33.

I rättspraxis förekommer begreppet uppsåt visserligen ibland, men varken lagstiftaren eller domstolen har hittills utvecklat en universellt giltig definition.

34.

Detta framgår av domen i målet Afrasiabi m.fl. ( 15 ) till vilken den hänskjutande domstolen hänvisat, och artikel 7.3 och 7.4 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran ( 16 ) som var föremål för tolkning i den domen. Enligt den franska lydelsen av nämnda bestämmelse är det förbjudet att medvetet och avsiktligt ( 17 ) delta i viss verksamhet, vilket föranledde domstolen att fastställa att båda rekvisiten är kumulativa. ( 18 ) Däremot kombineras kriterierna kännedom och avsikt till exempel i den tyska, ( 19 ) engelska ( 20 ) eller nederländska ( 21 ) versionen av förordning (EG) nr 423/2007 och domen. Rekvisitet avsiktligt är redan uppfyllt vid kännedom. ( 22 )

35.

Av domen i målet Afrasiabi kan i vart fall slutsatsen dras att de parter som deltog i målet med rätta anfört att begreppet avsiktligt även utan att kännedom uttryckligen anges omfattar de båda kriterierna, nämligen kännedom ( 23 ) och avsikt. Detta grundar sig på en tillräcklig övertygelse ( 24 ) i Europa, så att det även kan antas att denna är vägledande unionslagstiftaren vid tillämpningen av begreppet avsiktligt.

36.

Kännedom och avsikt måste avse de faktiska omständigheter som måste föreligga vid överträdelsen. Av domen i målet Afrasiabi kan i detta avseende slutsatsen dras att det räcker att gärningsmannen har samtyckt till överträdelsen. ( 25 )

37.

Det ska således konstateras att det för att en uppsåtlig överträdelse i den mening som avses i artikel 23 i förordning (EG) nr 1975/2006 och artikel 67.1 i förordning (EG) nr 796/2004 ska anses föreligga i vart fall krävs att gärningsmannen är medveten om att en överträdelse är möjlig och har samtyckt till denna.

38.

Det ska i detta mål klargöras huruvida det är tillåtet att i det konkreta fallet underlåta att fastställa huruvida kännedom och avsikt föreligger och i stället anta att uppsåt föreligger när vissa kriterier är uppfyllda, till exempel när en politik som gällt länge har åsidosatts.

39.

Enligt kommissionen kan medlemsstaterna anta sådana bestämmelser med beaktande av effektivitets- och likvärdighetsprincipen. Kriterierna får följaktligen varken i alltför stor utsträckning påverka verkan av de unionsrättsliga kraven eller utforma dem på ett mindre förmånligt sätt än verkan av de nationella kraven. De båda principerna är emellertid vanligtvis enbart tillämpliga på nationella bestämmelser i den mån medlemsstaterna i brist på unionsrättsliga bestämmelser ska reglera förfarandet för tillämpning av den materiella unionsrätten. ( 26 )

40.

Bevisupptagningen omfattas av processrätten, men detta gäller inte för bestämmelserna om bevisvärdering, såsom förevarande kriterier. De avser fastställandet av ett materiellt villkor för nedsättning av stöd som föreskrivs i unionsrätten. Kriterierna måste därför iaktta innehållet i dessa villkor. Detta innebär att de varken får leda till att uppsåt anses föreligga när det inte föreligger uppsåt i den mening som avses i unionsrätten, de får inte heller utesluta uppsåt trots att uppsåt föreligger ur ett unionsrättsligt perspektiv.

41.

Villkoret att kraven ska ha åsidosatts uppsåtligen kan berövas sin verkan om vart och ett av kriterierna skulle utgöra en icke motbevisbar presumtion för att uppsåt föreligger, såsom antyds i de båda första frågorna. Det kan nämligen inte uteslutas att kriterierna är uppfyllda trots att överträdelsen inte var uppsåtlig.

42.

Spridning av stallgödsel är förvisso ett klart fall. Denna verksamhet utövas i allmänhet uppsåtligen i en viss form. Om det på detta område finns en politik som gällt länge så kan det antas att den berörda parten hade kännedom om att en viss form av spridning kan utgöra ett åsidosättande och i vart fall godtar en sådan möjlighet.

43.

Vad gäller andra överträdelser kan det vara tveksamt om det finns en avsikt att handla trots kännedom om förbudet. Detta gäller till exempel för helt skyddade växtarter i den mening som avses i artikel 13 i livsmiljödirektivet ( 27 ) som enligt artikel 51.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 och bilaga III A nr 5 inte får skäras av eller förstöras avsiktligt, varvid det räcker att risken för skada godtagits. ( 28 ) Dessa skyddsbestämmelser kan till exempel åsidosättas genom slåtter på ängar på vilka helt skyddade arter befinner sig, som förbisetts trots noggrann granskning. I ett sådant fall måste det i vart fall vara möjligt att visa att de nederländska kriterierna inte är uppfyllda.

44.

Om inte annat följer av innehållet i kriterierna saknar det däremot betydelse att det enligt ordalydelsen i artikel 8.2 i de nederländska policyreglerna, såsom den nederländska regeringen påpekat, krävs att uppsåtsbedömningen enbart ska göras utifrån vissa kriterier. Den omständigheten att enbart relevanta kriterier ska beaktas kan nämligen inte inverka menligt på bedömningen.

45.

Vad gäller de enskilda kriterierna, så förefaller de flesta i den form i vilken de används i policyn vara relevanta för att kunna fastställa uppsåt.

46.

Det kriterium som är viktigast i förevarande fall som den administrativa myndigheten anfört för att motivera uppsåt, nämligen att bestämmelserna om utsläppsfattig spridning av gödslet är en del av en politik som gällt länge får emellertid inte missförstås. Det är inte möjligt att härav e contrario dra slutsatsen att nya regler i tveksamma fall inte ska anses ha åsidosatts uppsåtligen. Mottagare av jordbruksstöd måste ha kännedom om samtliga regler som ska beaktas för att få stöd. Om man undviker detta felslut så förefaller kriteriet vara ägnat att stödja antagandet att förbudet åsidosatts uppsåtligen. Det gör det nämligen möjligt att anta att stödmottagaren hade kännedom om att kraven kunde åsidosättas vid vissa förfaranden, det ligger därför närmare till hands att han i vart fall godtog denna möjlighet.

47.

Den andra frågan är tvetydig vad gäller kriteriet avseende graden av komplexitet hos en regel. Av den omständigheten att ett krav är komplext kan naturligtvis inte slutsatsen dras att det föreligger en uppsåtlig överträdelse. Däremot är det mycket lätt att missuppfatta vissa särskilt komplexa krav. Graden av komplexitet upptogs därför sannolikt i förteckningen snarare som ett indicium mot presumtionen om uppsåt. Detta kriterium får emellertid inte heller tolkas på så sätt att det nödvändigtvis utesluter uppsåt.

48.

Sammanfattningsvis finner jag att de kriterier som anges i artikel 8.2 i de nederländska policyreglerna om ramvillkor för minimikraven i den gemensamma jordbrukspolitiken kan läggas till grund för en presumtion att kraven i artiklarna 4 och 5 samt bilagorna III och IV till förordning (EG) nr 1782/2003 har åsidosatts uppsåtligen. Tolkningen och tillämpningen av dessa kriterier får emellertid inte urholka villkoret för en uppsåtlig överträdelse.

49.

Raad van State har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida en jordbrukare kan hållas ansvarig för en uppsåtlig överträdelse, om verksamheten som utgör åsidosättande, utförts av en tredje man på dennes uppdrag. Man kan i detta avseende tänka sig olika ansvarssystem. Ett system inom ramen för vilket stödmottagaren kan hållas ansvarig oberoende av skuld för varje överträdelse som äger rum inom hans företag eller i vart fall för varje överträdelse som de personer som agerat har gjort sig skyldiga till (uppsåtligen eller av försumlighet) är särskilt effektivt. Ett system inom ramen för vilket ansvaret begränsas till överträdelser som stödmottagaren själv har gjort sig skyldig till är betydligt mer generöst för den jordbrukare som åtnjuter stöd. Jag kommer i det följande att visa att en medelväg som ligger mellan dessa ytterligheter ska väljas.

50.

Enligt artikel 51.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 kan stödet sänkas eller dras in enbart om kraven åsidosatts ”genom en handling eller en underlåtenhet som stödmottagaren själv kan anses vara direkt ansvarig för”.

51.

Enligt artikel 22 i förordning (EG) nr 1975/2006 ska bland annat artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 gälla för att fastställa vilka minskningar och uteslutningar som ska tillämpas när en överträdelse konstateras. Enligt denna artikel krävs att en åtgärd eller en försummelse anses bero på den jordbrukare ”som begick överträdelsen”.

52.

Den omständigheten att det krävs att överträdelsen direkt ska anses bero på jordbrukaren och att stödmottagaren måste ha begått denna tyder på att stöd enbart kan sänkas om stödmottagaren själv gjort sig skyldig till överträdelsen. Den franska lydelsen av artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 har emellertid en mer öppen formulering, enligt denna räcker det nämligen att stödmottagaren har förorsakat överträdelsen (”être à l’origine”).

53.

De olika språkversionerna av en unionsbestämmelse ska tolkas enhetligt. För det fall de skiljer sig åt är det därför nödvändigt att bestämmelsen i fråga tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av. ( 29 ) En bestämmelse som skiljer sig åt i de olika språkversionerna ska dessutom även tolkas i enlighet med upphovsmannens verkliga avsikt. ( 30 )

54.

Villkoret i artikel 51.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 att åsidosättandet måste ha uppkommit till följd av ”en handling eller en underlåtenhet som stödmottagaren själv kan anses vara direkt ansvarig för” formulerades vid den tidpunkten då jordbruksstödet kopplades till miljöstandarder, det så kallade tvärvillkoret, i artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003.

55.

Den tyska och den nederländska lydelsen av artikel 51.1 i förordning (EG) nr 1698/2005, som är föremål för förevarande prövning, skiljer sig visserligen något från formuleringen i artikel 6.1 i förordning (EG) nr 1782/2003, men det framgår framför allt av den engelska och franska versionen av bestämmelsen att de i princip har samma innehåll. Avvikelserna i den tyska och den nederländska lydelsen beror således enbart på en mindre konsekvent översättning, men avser ingen ändring av innehållet.

56.

Kommissionen föreslog under lagstiftningsproceduren för förordning nr 1782/2003 att stödet skulle minskas eller dras in då de grundläggande kraven inte uppfyllts. ( 31 ) Detta förslag kommer fortfarande till uttryck i skäl 2 i förordningen enligt vilket utbetalning av direktstöd är beroende av uppfyllelse av krav, utan att det anges att direkt beroende ska föreligga. Det är enbart storleken på minskningen som ska fastställas på grundval av kriterier som är proportionerliga, objektiva och graderade.

57.

Medlemsstaterna lade i rådet stor vikt vid stödmottagares direkta ansvar. ( 32 ) Man kan således utgå från att lagstiftaren genom den nuvarande lydelsen avsåg att förhindra att stöd minskas oberoende av jordbrukarens personliga ansvar.

58.

Ovannämnda uppfattning bekräftas av skäl 45 i förordning (EG) nr 1698/2005. Enligt nämnda skäl bör det finnas påföljder för stödmottagare som får stöd för vissa former av markförvaltning men som underlåter att inom hela sitt jordbruksföretag uppfylla de obligatoriska kraven i förordning (EG) nr 1782/2003, varvid hänsyn ska tas till hur allvarliga eller omfattande överträdelserna har varit, deras varaktighet och hur ofta de har förekommit. Om överträdelsen däremot inte kan anses bero på stödmottagaren så finns ingen anledning att använda påföljder.

59.

Villkoret att överträdelsen direkt ska anses bero på den enskilde jordbrukaren konkretiserades genom artikel 65.2 i rådets förordning (EG) nr 796/2004. I den ursprungliga versionen av den tyska, danska, engelska, italienska, nederländska och svenska lydelsen krävs att jordbrukaren själv begick överträdelsen för att överträdelsen ska anses bero på denne. Detta hade kunnat tolkas så, att stödet endast kan minskas om jordbrukaren själv gjort sig skyldig till överträdelsen.

60.

I ett senare skede utgick emellertid utrycket ”själv” i dessa språkversioner för att klargöra att den berörda jordbrukaren även kan ställas till svars ”om [han] själv inte varit den aktiva”. ( 33 ) Såsom den nederländska regeringen har påpekat är stödmottagarens ansvar därför inte begränsat till överträdelser som han själv gjort sig skyldig till.

61.

Sammantaget leder tillkomsten av artikel 51.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 och tillkomsten av artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 till att påföljder för en överträdelse enbart kan komma i fråga om stödmottagaren är personligt ansvarig, men det krävs inte att han själv har begått överträdelsen.

62.

Det systematiska sammanhang i vilket artikel 51.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 och artikel 65.2 i förordning (EG) nr 796/2004 ingår möjliggör en närmare konkretisering av stödmottagarens ansvar (se nedan punkt a). Däremot kräver varken senare kompletteringar av systemet (nedan punkt b) eller allmänna principer (nedan punkt c) eller risken för missbruk (nedan punkt d) att stödmottagarens ansvar utvidgas.

63.

Ovannämnda överväganden talar till övervägande del för att minskningar enbart ska ske vid överträdelser som omfattas av stödmottagaren ansvar. Positiva kriterier på grundval av vilka ansvaret kan fastställas följer av de bestämmelser i vilka minskning av stöd kopplas till uppsåt och försumlighet.

64.

Visserligen innehåller inte någon av de båda grundförordningarna, förordning (EG) nr 1698/2005 och förordning (EG) nr 1782/2003 några motsvarande bestämmelser, men i artikel 23 i förordning (EG) nr 1975/2006 hänvisas till artiklarna 66 och 67 i förordning (EG) nr 796/2004 för genomförande av artikel 51 i den förstnämnda förordningen. I ovannämnda bestämmelse regleras fastställande av minskningar och uteslutningar om överträdelsen beror på försumlighet eller begåtts medvetet.

65.

Även om försumlighet och kännedom därmed enbart nämns uttryckligen i samband med fastställande av påföljd, kan av sammanhanget slutsatsen dras att de båda kriterierna, var för sig, även måste vara uppfyllda för att påföljd ska komma i fråga. Systemet med minskningar och indragningar som föreskrivs i artikel 51 i förordning (EG) nr 1698/2005 grundar sig således på principen om skuld. Den som har gjort sig skyldig till överträdelser antingen av försumlighet eller medvetet ska hållas ansvarig för överträdelsen.

66.

Ovannämnda uppfattning bekräftas av skälen 56 och 57 i förordning (EG) nr 796/2004. Enligt det förstnämnda skälet ska det system med minskning av eller uteslutning från stöd som fastställs när det gäller tvärvillkoren (på miljörättens område) få jordbrukare att efterleva gällande lagstiftning på tvärvillkorens olika områden. Såsom anges i skäl 57 ska systemet därför enbart tillämpas vid överträdelser som kan påverka jordbrukare. Det rör sig om överträdelser som begåtts av försumlighet eller uppsåt.

67.

Enbart den omständigheten att verksamheten utförts av andra personer innebär i ett sådant fall inte att jordbruksinnehavaren inte själv kan tillskrivas skuld. Denna kan framför allt hänföra sig till utseendet av, instruktioner till eller övervakning av uppdragstagaren (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

Stödmottagaren måste nämligen i allmänhet säkerställa att den som utför jordbruksverksamhet för hans räkning har de kunskaper som behövs för att undvika överträdelser. Han får till exempel inte ge ett sådant uppdrag som nödvändigtvis leder till ett åsidosättande av kraven, utan uppdraget måste utformas på så sätt att verksamheten inte leder till överträdelser. Han måste utöva lämplig tillsyn över tjänsteleverantören för att kunna förhindra överträdelser om så krävs.

69.

I förevarande fall skulle det vara förståeligt om de nederländska myndigheterna på grund av en politik med icke-utsläppsfattig spridning av gödsel som gällt länge skulle anta att det föreligger en uppsåtlig överträdelse. Det skulle i det fallet ankomma på stödmottagaren att motbevisa detta antagande. Han skulle i det syftet till exempel kunna styrka att han låtit en tillförlitlig och erfaren lantarbetare utföra arbetet och att han gett honom i uppdrag att sprida icke-utsläppsfattig gödsel och att han utövat lämplig tillsyn över honom samt att han underrättat honom om de särskilda förhållanden som råder på hans mark. Om uppdragsgivaren emellertid inte lyckas visa att han uppfyllt sina skyldigheter fullt ut så föreligger ofta enbart försumlighet. Vid uppenbara överträdelser, till exempel då en lantarbetare som är känd för att vara otillförlitlig anlitats utan tillräcklig tillsyn ligger det emellertid närmare till hands att anta att ett åsidosättande av kraven godtagits, det vill säga att uppsåt föreligger.

70.

I domen i målet vid den nationella domstolen kan ansvaret inte heller utvidgas med stöd av målet Langestraat ( 34 ) till vilket det hänvisas i begäran om förhandsavgörande.

71.

I det fallet slog domstolen fast att underlåtenheten att iaktta bestämmelserna om tvärvillkor av den person som antingen överlät jordbruksmarken eller som den överläts till i sin helhet ska anses bero på den jordbrukare som lämnat in stödansökan. ( 35 )

72.

Denna dom grundar sig emellertid på artikel 23.1 andra stycket i förordning (EG) 73/2009. ( 36 ) Denna bestämmelse kan inte tillämpas i förevarande fall redan på grund av tidsaspekten. Den avser framför allt andra, specifika fall, nämligen överlåtelse av jordbruksmark.

73.

Den nederländska regeringen har emellertid försökt att motivera ett längre gående ansvar med principen om respondeat superior enligt vilken den som låter tredje man utföra verksamhet har ansvar för denna tredje man.

74.

Enligt min mening föreligger inte en sådan allmän regel enligt unionsrätten, vilket inte heller den nederländska regeringen har kunnat visa.

75.

Vad gäller medlemsstaternas lagstiftning så förefaller en sådan regel finnas i den nederländska civilrätten såväl på det avtalsrättsliga som det utomobligatoriska området, det vill säga i skadeståndsrätten. ( 37 )

76.

Vid en jämförelse av medlemsstaternas rättsordningar kan emellertid skillnader fastställas. I vissa medlemsstater är principen om att en person ska hållas ansvarig för en medarbetares felaktiga agerande oberoende av egen skuld i princip främmande i skadeståndsrätten. En huvudman ansvarar där därför inte för en medhjälpares felaktiga agerande på samma sätt som för sitt eget agerande, såvida han inte personligen kan tillskrivas skuld i samband med utseendet av eller övervakningen av uppdragstagaren. ( 38 )

77.

Det förhåller sig annorlunda på det avtalsrättsliga området. Om en person tar hjälp av tredje man för att fullgöra en skyldighet enligt ett avtal, så kan det för merparten av medlemsstaterna utgås från att de i sina rättsordningar har valt lösningar enligt vilka den som har skyldigheter enligt avtalet ska hållas ansvarig för sin medhjälpares felaktiga agerande i förhållande till avtalsparten. Han ska såtillvida ansvara för det felaktiga agerande som den tredje man som utövar verksamhet för honom har gjort sig skyldig till på samma sätt som för sitt egna felaktiga agerande. ( 39 )

78.

När det gäller ansvar för personer som bistår vid fullgörandet av ett avtal rör det sig om en allmänt erkänd regel i avtalsrätten. Det stöd som van der Ham har erhållit har emellertid inte beviljats på grundval av det avtal som ingåtts enligt principer om partsautonomi utan på grundval av en rättsakt från en myndighet. Rättsförhållandet liknar emellertid ett avtal på så sätt att det liksom i ett avtal föreligger ömsesidiga åtaganden vid vilka beviljandet av stöd är kopplat till att kraven för att beviljas stöd har iakttagits.

79.

Principen om att en person ansvarar för sina medhjälpare enligt avtalet kan tillämpas analogt. Syftet med principen är att den som använder sig av en medhjälpare för att uppfylla en förpliktelse och därav har fördelar av att dess verksamhetsområde utvidgas även måste finna sig i de nackdelar som ett eventuellt felaktigt beteende hos medhjälparen innebär. Det ska följaktligen förhindras att villkoren vad gäller ansvar för underlåtenhet hos den part som har skyldigheter enligt avtalet att fullgöra dessa blir sämre för avtalsparten.

80.

Ovannämnda överväganden ändrar emellertid inte den omständigheten att unionslagstiftaren inte upptagit principen om respondeat superior i bestämmelserna om minskning av jordbruksstöd på grund av åsidosättande av tvärvillkoren. Avgörande enligt artikel 51 i förordning (EG) nr 1698/2005 är däremot uttryckligen om stödmottagaren kan anses vara direkt ansvarig för åsidosättandet och detta ansvar har konkretiserats i artiklarna 65–67 i förordning (EG) nr 796/2004 som ett ansvar för skuld.

81.

Det skulle därför inte vara förenligt med rättssäkerhetsprincipen att utgå från att stödmottagaren kan hållas ansvarig oberoende av skuld för personer som utövar verksamhet på dennes uppdrag. Rättssäkerhetsprincipen kräver dels att den rättsliga regleringen ska vara klar och tydlig, dels att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas. Detta gäller i än högre grad när det rör sig om en bestämmelse som kan vara ekonomiskt betungande för den berörda parten. ( 40 )

82.

Kravet på skuld kan inte heller vederläggas av den nederländska regeringens argument att en snäv tolkning av jordbruksinnehavarens ansvar skulle kunna främja missbruk.

83.

En betydande risk för missbruk skulle säkerligen föreligga om stödmottagarens ansvar skulle begränsas till att omfatta överträdelser som denne själv gjort sig skyldig till, vilket ordalydelsen vid en mycket snäv tolkning möjliggör. I det fallet skulle nämligen en enkel fördelning av uppgifter möjliggöra ett kringgående av kraven.

84.

En begränsning av stödmottagarens ansvar till överträdelser som begåtts uppsåtligen eller av försumlighet främjar emellertid inte missbruk. Varje fall av missbruk skulle nämligen nödvändigtvis vara kopplat till uppsåt eller oaktsamhet hos stödmottagaren.

85.

En jordbruksinnehavare som har beviljats stöd på grundval av förordning (EG) nr 1698/2005 kan följaktligen enbart hållas ansvarig för en överträdelse av minimikraven som en annan person som utfört verksamheten på dennes uppdrag har gjort sig skyldig till om denne själv har handlat felaktigt, som framför allt hänför sig till utseendet av, instruktioner till eller övervakning av denna andra person.

86.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande: