1. 

Domstolen har för första gången ombetts att tolka Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1931/2006 av den 20 december 2006 om lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser och om ändring av bestämmelserna i Schengenkonventionen. ( 2 )

2. 

Ordningen för lokal gränstrafik, som utgör ett undantag från de allmänna bestämmelserna för gränskontroll av personers passage av de yttre landgränserna, eftersträvar allmänt att reglera situationen för de personer som lever i gränsområdena, vilka ofta uppfattar statsgränsdragningen som en artificiell omständighet som skadar, eller åtminstone utgör ett praktiskt hinder för dem att utveckla ett socialt liv i samtliga aspekter. Detta gäller särskilt personer som har påverkats av att gränser flyttats relativt ofta under det föregående århundradet.

3. 

Ratio legis för dessa särskilda bestämmelser, som har det särdraget att de till medlemsstaterna delegerar uppgiften att med berörda tredjeländer ingå bilaterala överenskommelser för genomförande av den ordning som de föreskriver, kommer att leda mig att föreslå att den hänskjutande domstolen ska fastställa att en ordning för lokal gränstrafik, såsom den i målet vid den nationella domstolen, inte har stöd i bestämmelserna i artikel 5 i förordning nr 1931/2006, med hänsyn till hur förordningen är uppbyggd, samt till de skyldigheter som följer av bland annat Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ( 3 ) Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 ( 4 ), även om den tolkas tillsammans med artikel 20 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, undertecknad i Schengen den 19 juni 1990. ( 5 )

4.

Förevarande mål avser specifika rättsliga bestämmelser. Dessa bestämmelser består i huvudsak av en internationell rättsakt, nämligen överenskommelsen om lokal gränstrafik, undertecknad den 18 september 2007 i Oujgorod (Ukraina) mellan den ungerska regeringen och Ukrainas ministerråd, ( 6 ) och en unionsrättslig sekundärrättsakt, förordning nr 1931/2006, varav den första antagits genom ”tillstånd” av den andra. Endast de mest relevanta bestämmelserna i nämnda bilaterala överenskommelse och nämnda förordning återges nedan, även om de är en del av en mer allmän rättslig ram, vilken bland annat utgörs av Schengenregelverket ( 7 ), kodexen om Schengengränserna ( 8 ) och viseringskodexen ( 9 ).

5.

I artikel 1.1 och 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen föreskrivs följande:

”1.   Personer som i minst tre år har varit fast bosatta i ett av de gränsområden som anges i bilaga I till överenskommelsen och som innehar tillstånd för lokal gränstrafik enligt artikel 2 kan resa in i och uppehålla sig i den andra avtalsslutande partens gränsområde utan ytterligare tillstånd.

…

5.   Tillståndet i artikel 2 ger rätt till flera inresor och en oavbruten vistelse i den andra avtalsslutande partens gränsområde i högst tre månader, inom en sexmånadersperiod, i synnerhet när tillståndet har utfärdats på sociala eller kulturella grunder, på grund av familjeanknytning eller på dokumenterade ekonomiska grunder vilka enligt den nationella lagstiftningen inte ska betraktas som yrkesverksamhet. En gränsboende som har rest in i den andra avtalsslutande partens gränsområde med stöd av tillstånd får inte vistas utanför detta gränsområde.

…”

6.

I skälen 2–4, 9 och 13 i förordning nr 1931/2006 anges följande:

…

…

7.

Artikel 2 a och 2 b i förordning nr 1931/2006 har följande lydelse:

”Denna förordning ska inte påverka bestämmelser i gemenskapslagstiftningen och i nationell lagstiftning om tredjelandsmedborgare angående

8.

I artikel 5 i förordning nr 1931/2006, som har rubriken ”Varaktighet för vistelsen i gränsområdet”, föreskrivs följande:

”I de bilaterala överenskommelser som avses i artikel 13 ska den längsta tillåtna varaktigheten anges för varje oavbruten vistelse enligt ordningen för lokal gränstrafik, vilken inte får överstiga tre månader.”

9.

Medlemsstaternas ingående av sådana bilaterala överenskommelser med angränsande tredjeländer som avses i artikel 5 i förordning nr 1931/2006 regleras i artikel 13 i nämnda förordning, vilken har följande lydelse:

”1.   För att genomföra ordningen för lokal gränstrafik ska medlemsstaterna få ingå bilaterala överenskommelser med angränsande tredjeländer i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.

Medlemsstaterna får även behålla befintliga bilaterala överenskommelser med angränsande tredjeländer om lokal gränstrafik. I den mån sådana överenskommelser är oförenliga med denna förordning, ska de berörda medlemsstaterna ändra överenskommelserna så att de blir förenliga med förordningen.

2.   De berörda medlemsstaterna ska, innan de ingår eller ändrar några bilaterala överenskommelser om lokal gränstrafik med angränsande tredjeländer, rådfråga kommissionen om huruvida överenskommelsen är förenlig med denna förordning.

Om kommissionen anser att överenskommelsen är oförenlig med denna förordning ska den underrätta den berörda medlemsstaten.

Medlemsstaten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att inom rimlig tid ändra överenskommelsen så att den blir förenlig med förordningen.

3.   Om gemenskapen eller den berörda medlemsstaten inte har ingått ett allmänt avtal om återtagande med tredjeland, ska de bilaterala överenskommelserna om lokal gränstrafik med detta tredjeland inbegripa bestämmelser för att underlätta återtagandet av personer som befunnits missbruka den ordning för lokal gränstrafik som fastställs i denna förordning.”

10.

Artikel 14 i förordning (EG) nr 1931/2006 har följande lydelse:

”I de bilaterala överenskommelser som avses i artikel 13 ska medlemsstaterna se till att tredjeländer behandlar både personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen och tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta i gränsområdet i den berörda medlemsstaten på ett sätt som åtminstone är jämförbart med behandlingen av gränsboende i det berörda tredjelandet.”

11.

Genom artikel 20 i förordning nr 1931/2006 ändrades för övrigt artikel 136.3 i KOTS. I nämnda artikel 136, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:

”1.   En avtalsslutande part som avser att inleda förhandlingar med tredje land om gränskontrollerna ska i god tid underrätta de övriga avtalsslutande parterna om detta.

2.   Om inte annat följer av den rätt som medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna har att gemensamt träffa sådana avtal, får inte någon part utan föregående medgivande av övriga avtalsslutande parter träffa avtal med ett eller flera tredje länder om förenkling eller avskaffande av gränskontrollerna.

3.   Punkt 2 ska inte tillämpas på bilaterala överenskommelser om lokal gränstrafik som avses i artikel 13 i [förordning nr 1931/2006].”

12.

I artikel 40.1 i 2007 års lag nr II om tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( 10 )) föreskrivs följande:

”Med stöd av kodexen om Schengengränserna ska behörig gränsmyndighet neka inresa på nationellt territorium för tredjelandsmedborgare som avser att vistas i området under en period som inte överstiger tre månader och, efter att ha beaktat deras intressen, skicka tillbaka dem ...”

13.

Oskar Shomodi ( 11 ) är en ukrainsk medborgare som innehar tillstånd för lokal gränstrafik. Tillståndet har utfärdats i enlighet med förordning nr 1931/2006 och är giltigt. Den 2 februari 2010 befann sig Oskar Shomodi vid gränsstationen i Záhony (Ungern) för att resa in i det gränsområde inom det ungerska territoriet som fastställts med tillämpning av nämnda förordning.

14.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (departementsdirektoratet för polisen i Szabolcs-Szatmár-Bereg, gränspolisstationen i Záhony) ( 12 ) nekade honom emellertid att resa in i det ungerska territoriet enligt ordningen om lokal gränstrafik, med stöd av artikel 40.1 i 2007 års lag nr II. Gränspolisen hade nämligen, mot bakgrund av uppgifterna i gränsregistret, konstaterat att motparten i målet vid den hänskjutande domstolen, under perioden från den 3 september 2009 till den 2 februari 2010 hade vistats 105 dagar i Ungern inbegripet flera in- och utresor, och således överskridit de tillåtna 93 dagarna.

15.

Konsuln på Ukrainas generalkonsulat i Nyiregyháza (Ungern) och motparten i målet vid den hänskjutande domstolen överklagade detta beslut till Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (regional domstol i Szabolcs-Szatmár-Bereg, Ungern) och gjorde gällande att det innebar ett åsidosättande av artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság biföll talan då den funnit att artikel 1.5 i den av Ungerna ingångna bilaterala överenskommelsen, mot bakgrund av unionsrätten skulle förstås så, att innehavaren av ett tillstånd för lokal gränstrafik har rätt till dels ett obegränsat antal in- och utresor till Ungern, dels en oavbruten vistelse där på högst tre månader under en sexmånadersperiod. Den ansåg således att innehavaren av ett tillstånd för lokal gränstrafik hade rätt till ett obegränsat antal inresor och att tidsgränsen på tre månader endast avsåg oavbruten vistelse. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság fann även att varken kodexen om Schengengränserna eller bestämmelserna i 2007 års lag nr II var tillämpliga på lokal gränstrafik.

17.

Klaganden i målet vid den hänskjutande domstolen överklagade Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróságs avgörande till Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága och gjorde gällande att den regionala domstolens tolkning av artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen stod i strid med artikel 20.1 i KOTS, skäl 3 i kodexen om Schengengränserna och med artiklarna 2 a och 5 i förordning nr 1931/2006. Klaganden gjorde gällande att sådan oavbruten vistelse som avses i denna bestämmelse i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen ska förstås så, att tillståndet för lokal gränstrafik är giltigt under en varaktighet på högst tre månader, där varje månad omfattar 31 dagar, det vill säga totalt 93 dagar under en period på sex månader räknat från den första inresan.

18.

Det är mot denna bakgrund som Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

19.

Skriftliga yttranden har inkommit från motparten i målet vid den hänskjutande domstolen, Ungern, Republiken Polen, Rumänien och Republiken Slovakien samt från kommissionen.

20.

Klaganden i målet vid den hänskjutande domstolen, Ungern, Rumänien och kommissionen har även yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 14 juni 2012.

21.

Det ska inledningsvis påpekas att det, mot bakgrund av omständigheterna i målet vid den hänskjutande domstolen och de i det målet tillämpliga bestämmelserna, i synnerhet de relevanta bestämmelserna i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen, särskilt är den hänskjutande domstolens fjärde tolkningsfråga som bör uppmärksammas.

22.

För det första framgår det nämligen av handlingarna i målet att motparten i målet vid den hänskjutande domstolen nekats tillträde till Ungern på grund av att summan av antalet vistelser i landet översteg tre månader under en sexmånadersperiod. Närmare bestämt var det ifrågasatta beslutet enbart grundat på dels den totala varaktigheten av den berörda partens sammanlagda vistelser i Ungern, dels på bestämmelserna i artikel 40.1 i 2007 års lag nr II, vilken enbart hänvisar till kodexen om Schengengränserna.

23.

Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att, i direkt relation till omständigheterna i målet vid den hänskjutande domstolen, få klarhet i huruvida bestämmelserna i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen är förenliga med artikel 5 i förordning nr 1931/2006. Artikel 1.5 i nämnda överenskommelse tillåter nämligen ”flera inresor och en oavbruten vistelse [i det gränsområde som överenskommelsen omfattar] i högst tre månader”, såsom föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 1931/2006 men endast ”under en period på sex månader”, med underförstådd hänvisning till artikel 20 i KOTS eller till artikel 5 i kodexen om Schengengränserna. Denna bestämmelse tillåter dessutom, enligt den hänskjutande domstolens bedömning, att den längsta tillåtna varaktigheten på tre månaders vistelse under en sexmånadersperiod, beräknas genom en sammanräkning av antalet dagar en persons upprepade vistelser i landet har varat.

24.

Den hänskjutande domstolens tre första frågor grundar sig däremot på en hypotetisk situation. Dessa frågor avser nämligen hypotesen att en person utnyttjar sitt tillstånd för lokal gränstrafik för att så att säga lagligen optimera sin uppehållstid i en medlemsstat, genom att vistas där oavbrutet under den längsta tillåtna tid på tre månader som föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 1931/2006 och sedan resa över gränsen, i förekommande fall samma dag, för att på nytt ha rätt till tre månaders vistelse och därmed förvanska ändamålet med de specifika bestämmelserna för lokal gränstrafik.

25.

Slutligen avser den femte frågan, vilken i viss mån kompletterar den fjärde frågan genom att vidga den, metoderna för beräkning av varaktigheten av vistelser till följd av enstaka eller upprepade in- och utresor som varat kortare tid än 24 timmar.

26.

Ett nekande svar på den fjärde tolkningsfrågan innebär att den femte frågan inte behöver besvaras. Vidare ska de tre första frågorna, som rör ett eventuellt missbruk av en frihet med hänsyn till att de avser en gränspassage som är ägnad att kamouflera en dold bostad och förvanska ändamålet med ordningen för gränstrafik, prövas i detta perspektiv i samband med prövningen av den fjärde frågan.

27.

Förordning nr 1931/2006 har det särdraget att vissa aspekter av dess genomförande delegeras till de berörda medlemsstaterna, genom att de ges en behörighet att, enligt artikel 13 däri, sluta bilaterala överenskommelser förenliga med bestämmelserna i nämnda förordning, ( 13 ) vilka överenskommelser ska ersätta tidigare befintliga överenskommelser. ( 14 )

28.

I artikel 5 i förordning nr 1931/2006 föreskrivs således att, i dessa bilaterala överenskommelser, den längsta tillåtna varaktigheten ska anges för varje oavbruten vistelse enligt ordningen för lokal gränstrafik, vilken inte får överstiga tre månader.

29.

Medlemsstaterna förfogar således, inom ramen för den skyldighet som de därigenom har, det vill säga under förutsättning att en längsta varaktighet för oavbruten vistelse har fastställts till högst tre månader och, mer allmänt, att unionsrätten har iakttagits, ( 15 ) över ett verkligt utrymme för förhandling med de berörda tredjeländerna för att fastställa bestämmelser för utövandet av de rättigheter som följer av ordningen för lokal gränstrafik.

30.

De olika berörda medlemsstaternas och tredjeländernas praxis vittnar även den, vad jag kan se, ( 16 ) om detta utrymme. Vissa av dessa överenskommelser kan föreskriva en relativt kort längsta varaktighet för vistelsen ( 17 ) utan andra villkor. Andra fastställer, liksom den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen, en längsta tillåtna varaktighet för oavbruten vistelse, men under en bestämd tidsperiod, liksom är fallet med de överenskommelser som Republiken Polen har slutit med Ukraina ( 18 ) respektive Republiken Vitryssland ( 19 ), eller vidare med den överenskommelse som Republiken Slovakien slutit med Ukraina. ( 20 ) I den överenskommelse som Rumänien har ingått med Republiken Moldavien föreskrivs bara en längsta tillåten varaktighet för oavbruten vistelse på tre månader i den bestämmelse i vilken begreppet lokal gränstrafik definieras. ( 21 )

31.

Det ska emellertid även understrykas att slutandet eller bibehållandet av dessa bilaterala överenskommelser, i enlighet med artikel 13 i förordning nr 1931/2006, sker på ”tillstånd” av unionen efter det att kommissionen har prövat huruvida de är förenliga med bestämmelserna i nämnda förordning. Även om medlemsstaterna enligt bestämmelserna i förordning nr 1931/2006 har ett verkligt utrymme för att fastställa de exakta metoderna för genomförandet av nämnda förordning genom överenskommelse med tredjeländer, ska behöriga nationella myndigheter och domstolar tolka och tillämpa de antagna bestämmelserna enligt lydelsen i och syftet med nämnda förordning samt i överensstämmelse med hela unionsrätten.

32.

Artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen uppfyller kraven i artikel 5 i förordning nr 1931/2006, men i en lydelse som inte är helt entydig.

33.

I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att tillståndet för lokal gränstrafik i artikel 2 ”ger rätt till flera inresor och en oavbruten vistelse i den andra avtalsslutande partens gränsområde i högst tre månader, inom en sexmånadersperiod”. Den fastställer därigenom tydligt den längsta tillåtna varaktigheten för oavbruten vistelse vid lokal gränstrafik till tre månader, samtidigt som den begränsar rätten till oavbrutna vistelser till ”en sexmånadersperiod”.

34.

Lydelsen i denna bestämmelse kan emellertid, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, tolkas olika av olika ungerska myndigheter och domstolar.

35.

Enligt det första synsättet, det vill säga det synsätt som Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, motparten i målet vid den hänskjutande domstolen och Ukrainas generalkonsul i Ungern har antagit, tillåter artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen dels flera inresor, dels en oavbruten vistelse på högst tre månader under en period på sex månader.

36.

Enligt det andra synsättet, det vill säga det synsätt som de behöriga ungerska myndigheterna har antagit, ska denna bestämmelse tolkas och tillämpas så att den längsta tillåtna varaktigheten på tre månader under en sexmånadersperiod kan beräknas genom en sammanräkning av en persons eventuella upprepade vistelser i området, oberoende av längden på varje vistelse.

37.

Den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen grundar sig, enligt sistnämnda synsätt, på idén att artikel 5 i förordning nr 1931/2006, jämförd med artikel 20 i tillämpningskonventionen eller artikel 5 i kodexen om Schengengränserna, fastställer en ordning med ”förbrukade” dagar, enligt vilken varje enhet av oavbruten närvaro ska tas med vid beräkningen av den längsta tillåtna varaktigheten på tre månader per sexmånadersperiod. Innehavarna av ett tillstånd för lokal gränstrafik får vistas i området i totalt tre månader per sexmånadersperiod. Denna tremånadersperiod kan fritt fördelas och även koncentreras till en enda oavbruten period, med preciseringen att det i sistnämnda fall inte går att passera gränsen enligt ordningen för lokal gränstrafik under de efterföljande tre månaderna. En gränsboende som under tre månader har vistats oavbrutet i en medlemsstats gränsområde alldeles i början av en sexmånadersperiod och som därefter återvänder till sitt tredjeland kan således inte åter passera gränsen under de efterföljande tre månaderna.

38.

Artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen uppfyller ”formellt” kravet i artikel 5 i förordning nr 1931/2006, genom att fastställa den längsta tillåtna varaktigheten för oavbruten vistelse till tre månader. Förstnämnda bestämmelse kan således inte i sig anses vara oförenlig med de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1931/2006 och kan till och med anses bokstavligen överensstämma med dessa. ( 22 ) Problemet är att denna grammatiska tolkning inte är tillräcklig.

39.

Enbart konstaterandet att förordning nr 1931/2006 är korrekt återgiven innebär inte att artikel 5 i denna förordning ska tolkas så, att bestämmelserna i artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen, såsom de tillämpas och tolkas av de behöriga ungerska myndigheterna, är fullständigt förenliga med unionsrätten, oberoende av bestämmelserna i artikel 20 i tillämpningskonventionen och artikel 5 i kodexen för Schengengränserna.

40.

Det bör i synnerhet undersökas huruvida det ytterligare krav som består i att begränsa möjligheten till oavbruten vistelse till tre månader ”under en sexmånadersperiod” ( 23 ) i kombination med metoden för att beräkna den längsta tillåtna varaktigheten på tre månader under en sexmånadersperiod, enligt vilken en persons upprepade vistelser i gränsområdet läggs samman, är fullt förenliga med lydelsen i och ändamålet med förordning nr 1931/2006 och mer allmänt samtliga unionsrättsliga bestämmelser och särskilt primärrätten.

41.

Skälen i förordning nr 1931/2006 ger vissa indikationer på grunderna till och ändamålen med den ordning för lokal gränstrafik som inrättats genom denna förordning. ( 24 ) I skälen anges att dessa särskilda bestämmelser har antagits i syfte att undvika att unionens gränser mot grannländerna utgör ”hinder för handel, socialt och kulturellt utbyte eller regionalt samarbete”. ( 25 ) Artikel 3.3 i förordning nr 1931/2006, som definierar lokal gränstrafik hänvisar även till sociala och kulturella, men också ”dokumenterade ekonomiska grunder” och grunder avseende ”familjeanknytning”. ( 26 )

42.

I detta perspektiv har den ordning för lokal gränstrafik som införts genom förordning nr 1931/2006 i grunden till syfte att säkerställa en avvägning av å ena sidan intresset av att underlätta gränspassage för ”gränsboende med ärliga avsikter som har legitima skäl att ofta passera en yttre landgräns”, och å andra sidan ”behovet av att förebygga olaglig invandring och potentiella hot mot säkerheten orsakade av olaglig verksamhet”. ( 27 )

43.

I mycket allmänna ordalag antas således införandet av ett ”effektivt och användarvänligt system för gränstrafik i liten skala” ( 28 ) dels utgöra ”en väsentlig del av varje regional utvecklingspolitik” ( 29 ) och en förutsättning för att kontrollen av de yttre gränserna som inrättats av unionen blir effektiv, samtidigt som gränserna inom ramen för upprättandet av området med frihet, säkerhet och rättvisa avskaffas. ( 30 )

44.

Det är således med beaktande av det historiska, kulturella, ekonomiska och sociala sammanhang som den ordning i vilken den ingår i som ratio legis av förordning nr 1931/2006 ska utläsas, dess bestämmelser tolkas och dess genomförande bedömas.

45.

Det kan vara lämpligt att i detta hänseende erinra om att det område som avses i tvisten i målet vid den nationella domstolen har haft en händelserik historia under 1900-talet, präglad av många gränsförskjutningar. ( 31 )

46.

Genom förordning nr 1931/2006 infördes ett ”tillstånd för lokal gränstrafik” ( 32 ) för vilket den fastställer villkor och system för utfärdande ( 33 ), villkor för giltighet ( 34 ) och villkor för in- och utresor i medlemsstaters områden för dem som innehar ett sådant tillstånd, samtidigt som den tillåter medlemsstaterna att med angränsande tredjeländer behålla eller sluta överenskommelser som är nödvändiga för genomförandet av den inrättade ordningen.

47.

Det ska i detta hänseende för det första understrykas att det varken i artikel 5 eller i någon annan bestämmelse i förordning nr 1931/2006 föreskrivs att vistelsens totala tillåtna varaktighet för dem som utnyttjar ordningen för lokal gränstrafik inte får överstiga den längsta varaktigheten för en oavbruten vistelse beräknad under en viss sexmånadersperiod. ( 35 )

48.

Det ska vidare påpekas att ordningen för lokal gränstrafik i huvudsak karaktäriseras dels av att dess tillämpningsområde är begränsat med hänsyn till såväl personkrets (ratione personae) ( 36 ) som geografi (ratione loci) ( 37 ), vid äventyr av sanktioner ( 38 ), dels av dess ändamål, som är att ge de gränsboende tillstånd att ”ofta” ( 39 ) och ”regelbundet” ( 40 ) passera en yttre landgräns, under förutsättning att de har legitima skäl att göra detta.

49.

Det kan emellertid konstateras att det i förordning nr 1931/2006 inte närmare anges hur orden ”ofta” och ”regelbundet” ska förstås. Det ankommer således på domstolen att, om nödvändigt, uttala sig på denna punkt, med beaktande av de legitima skäl som kan motivera tillstånd för lokal gränstrafik.

50.

Det påpekas emellertid att även om det i artikel 9 b i förordning nr 1931/2006 föreskrivs att tillstånd för lokal gränstrafik får utfärdas till gränsboende som kan uppvisa handlingar som bevisar att de är gränsboende och har ”legitima skäl att ofta passera en yttre landgräns enligt ordningen för lokal gränstrafik”, följer det inte heller av förordningen vilken typ av legitima skäl som kan godtas. ( 41 )

51.

I skäl 2 i förordning nr 1931/2006 anges endast, som jag redan har påpekat, ”handel, socialt och kulturellt utbyte” och i dess artikel 3.3 definieras ”lokal gränstrafik” som ”gränsboendes regelbundna passage av en yttre landgräns för en vistelse i detta gränsområde på till exempel sociala, kulturella … grunder eller på grund av familjeanknytning” men även på ”dokumenterade ekonomiska grunder”. Beträffande den sistnämnda situationen ska emellertid preciseras att förordning nr 1931/2006 enligt dess artikel 2 b inte ska påverka bestämmelser i unionslagstiftningen och i nationell lagstiftning om tredjelandsmedborgare angående tillträde till och utövande av ekonomisk verksamhet. ( 42 )

52.

Det följer således av det ovan anförda att ratio legis för ordningen för lokal gränstrafik är att tillåta de boende i de berörda gränsområdena att på ett enkelt sätt, det vill säga utan överdrivna administrativa skyldigheter, ( 43 ) ofta ( 44 ) och även regelbundet ( 45 ) av legitima skäl av ekonomisk, social eller kulturell art eller på grund av familjeanknytning, passera unionens yttre landgränser, med den preciseringen att denna frihet inte får förvanskas, missbrukas eller bedrägligt eller otillbörligen utnyttjas vid äventyr av sanktion. ( 46 )

53.

Det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att bedöma dessa legitima skäl vid utfärdandet av tillstånden för lokal gränstrafik, ( 47 ) med beaktande av det historiska, kulturella, ekonomiska och sociala sammanhang i vilket varje bilateral överenskommelse om genomförande av ordningen för lokal gränstrafik förhandlas fram och sluts av medlemsstaterna och de berörda tredjeländerna. De ska även beakta dessa legitima skäl när de utövar sin behörighet i artikel 6 i förordning nr 1931/2006 att genomföra in- och utresekontroller av gränsboende för att kontrollera att de uppfyller villkoren i artikel 4 i nämnda förordning eller sin behörighet i artikel 17 i nämnda förordning att belägga missbruk med sanktioner.

54.

De behöriga ungerska myndigheterna har emellertid gjort gällande att ordningen om lokal gränstrafik ingår som del i den övergripande rättsliga ram som införts genom KOTS och kodexen om Schengengränserna och att bestämmelserna i förordning nr 1931/2006 således ska tolkas mot bakgrund av de sistnämnda. Men dessa två regelverk har inte samma andemening.

55.

Det följer av artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen att det, underförstått men tydligt, är med hänvisning till den ordning som är tillämplig på korta vistelser för tredjeländers medborgare, i den mening som avses i dels artiklarna 5 och 20 i KOTS, dels artikel 5 i kodexen om Schengengränserna och artikel 2 i viseringskodexen, som de båda berörda staterna har genomfört det villkor som föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 1931/2006.

56.

I artikel 20 i KOTS föreskrivs att tredjeländernas medborgare utan skyldighet att inneha visering får röra sig fritt på de avtalsslutande parternas territorier under högst tre månader under en tidsperiod av sex månader räknat från första inresedag, ( 48 ) såvida de uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 5.1 a, 5.1 c, 5.1 d och 5.1 e.

57.

Denna begränsning av den tillåtna varaktigheten för vistelse till tre månader under en sexmånadersperiod återfinnes i artikel 5 i kodexen om Schengengränserna, vari allmänna inresevillkor för tredjelandsmedborgare inom unionens område för en kortvarig vistelse fastställs, och i artikel 2.2 a i viseringskodexen, i vilken begreppet visering definieras. ( 49 )

58.

Till skillnad från förordning 1931/2006, vars geografiska tillämpningsområde (ratione loci) och personkrets på vilken den tillämpas (ratione personae) är strikt begränsade, är KOTS, liksom kodexen om Schengengränserna och viseringskodexen, utom i undantagsfall tillämplig på kortvariga vistelser för alla tredjelandsmedborgare på de berörda medlemsstaternas hela territorium.

59.

Den allmänna begränsningen av kortvariga vistelser till en varaktighet på högst tre månader under en sexmånadersperiod, vilken är tillämplig på alla tredjelandsmedborgare, är således inte tillämplig på undantagsordningen för lokal gränstrafik.

60.

Ungern kan inte vinna framgång med sitt argument att den undantagskaraktär som förordning nr 1931/2006 har inte är fullständig och att den enbart avser inreseformaliteterna, varför artikel 5 i denna förordning ska läsas mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 20 i KOTS eller artikel 5 i kodexen om Schengengränserna.

61.

I skäl 3 i förordning nr 1931/2006 anges nämligen uttryckligen att ordningen för lokal gränstrafik utgör ett undantag från de allmänna bestämmelser för gränskontroll av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser som fastställs i kodexen om Schengengränserna. ( 50 ) I artikel 35 i kodexen om Schengengränserna preciseras för övrigt parallellt att den inte påverkar de unionsrättliga bestämmelser som är tillämpliga på lokal gränstrafik och existerande bilaterala överenskommelser på området.

62.

Härav följer att det är de samlade bestämmelserna i förordning nr 1931/2006, som just har till syfte att reglera lokal gränstrafik, som ska anses som undantag från den ordning för kortvariga vistelser som fastställs i kodexen om Schengengränserna.

63.

Den undantagskaraktär som förordning nr 1931/2006 har innebär emellertid inte att dess bestämmelser nödvändigtvis måste tolkas strikt eller restriktivt. Detta innebär framför allt, som vi kommer att se nedan, att bestämmelserna i denna förordning, såsom speciallag (lex specialis), inte kan utnyttjas i syften som inte anges däri eller användas i syfte att kringgå de unionsrättsliga bestämmelser som bland annat ska tillämpas dels på långvariga vistelser, ( 51 ) dels på tillträde till och utövande av ekonomisk verksamhet. ( 52 )

64.

Slutligen framgår det av övervägandena ovan att bestämmelserna i artikel 20 i KOTS och artikel 5 i kodexen om Schengengränserna inte påverkar själva systematiken i ordningen om lokal gränstrafik som införts genom förordning nr 1931/2006, som har till syfte att möjliggöra för berörda gränsboende att så långt det går passera gränser på ett normalt sätt, det vill säga med lätthet och så ofta det är nödvändigt, förutsatt att det inte förekommer missbruk.

65.

Av det anförda följer att domstolen huvudsakligen ska pröva huruvida den ordning som föreskrivs i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen, såsom den tolkas och tillämpas av de behöriga ungerska myndigheterna, med hänvisning till bestämmelserna i artikel 20 i tillämpningskonventionen och i artikel 5 i kodexen om Schengengränserna är förenlig med syftet med dels den ordning för lokal gränstrafik som vi just har undersökt i detalj, såsom den tolkats i enlighet med unionens primärrätt ( 53 ) och, mer specifikt, de relevanta bestämmelserna i stadgan ( 54 ) eller, i förekommande fall, i Europakonventionen, dels och mer allmänt hela unionsrätten ( 55 ) i den mening som avses i artikel 4.3 FEU. ( 56 )

66.

Det ska i detta hänseende påpekas att det i skäl 13 i förordning nr 1931/2006 föreskrivs att förordningen står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och friheter och principer som erkänns särskilt i stadgan.

67.

Vidare omfattas slutandet av sådana bilaterala överenskommelser som den som är aktuell i målet vid den hänskjutande domstolen av genomförandet ( 57 ) av ordningen för lokal gränstrafik, varför nämnda överenskommelser, som ska överensstämma med bestämmelserna i förordning nr 1931/2006, mer allmänt måste slutas i överensstämmelse med primärrätten och särskilt med bestämmelserna i stadgan, i enlighet med artikel 51.1 i denna eller annars, och i förekommande fall, med bestämmelserna i Europakonventionen, enligt artikel 6.3 FEU.

68.

Frågan skulle inledningsvis, rent intuitivt, kunna prövas i relation till den fria rörligheten.

69.

Det ska emellertid understrykas, med förbehåll för situationen för ”personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen” eller liknande rättigheter, ( 58 ) i den mening som avses i artikel 3.4 i förordning nr 1931/2006, att artikel 45.1 i stadgan, i vilken föreskrivs en rätt för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, inte är tillämplig på den personkrets som är aktuell i målet vid den hänskjutande domstolen (ratione personae). Inte heller artikel 45.2 i stadgan är tillämplig, i vilken det föreskrivs en möjlighet att medge tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom en medlemsstats territorium en sådan rätt. ( 59 )

70.

Bortsett från frågan huruvida målet vid den hänskjutande domstolen på ett eller annat sätt omfattas av tillämpningsområdet för artikel 2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen, ( 60 ) står det emellertid åtminstone klart att den under alla omständigheter, ( 61 ) mot bakgrund av själva systematiken i ordningen för lokal gränstrafik, omfattas av bestämmelserna i artikel 7 i stadgan, som garanterar respekt för privatlivet och familjelivet, en bestämmelse som i enlighet med artikel 52.3 i stadgan ska tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 8 i Europakonventionen. ( 62 )

71.

De tredjelandsmedborgare som inte omfattas av definitionen av familjemedlem till en unionsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2004/38/EG och som således inte åtnjuter en automatisk rätt till in- och utresor i värdmedlemsstaten, men som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1931/2006, måste enligt min uppfattning inom ramen för tillämpningen av denna kunna utnyttja de garantier som följer av rätten till privatliv och familjeliv i vid bemärkelse ( 63 ), vilket ömsesidigt även ska gälla gränsboende i medlemsstaterna.

72.

Det är således slutligen mot bakgrund av de relevanta bestämmelserna i stadgan och i Europakonventionen samt av unionsrättens allmänna principer, särskilt proportionalitetsprincipen, som förordning nr 1931/2006 ska tolkas och som tillämpningen av den aktuella bestämmelsen i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen ska bedömas.

73.

En rent mekanisk tillämpning av bestämmelsen i artikel 1.5 i den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen om lokal gränstrafik, såsom den tolkats av de behöriga ungerska myndigheterna och som leder till att en person med tillstånd för lokal gränstrafik, som kan styrka att han har personlig anknytning och familjeanknytning eller, i ett vidare perspektiv, social anknytning ( 64 ) till unionsmedborgare bosatta i gränsområdet i en medlemsstat som omfattas av förordning nr 1931/2006, nekas rätten att resa in till nämnda land, enbart på grund av att han har kumulerat tre månaders vistelse i nämnda land under en sexmånadersperiod, innebär emellertid en oproportionerlig kränkning av hans rätt till respekt för privatliv och familjeliv.

74.

Som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har slagit fast, om än i andra sammanhang, ( 65 ) skyddar artikel 8 i Europakonventionen, utöver familjelivet i strikt mening, rätten att knyta och upprätthålla band med sina likatänkande och med den yttre världen och kan omfatta aspekter som rör en individs sociala identitet. ( 66 )

75.

Eftersom utvisning av en invandrare som har etablerat sig i en medlemsstat, oberoende av huruvida ett familjeliv föreligger, anses vara en inskränkning av hans rätt till respekt för sitt privatliv, kan ett beslut att neka en person som innehar tillstånd för lokal gränstrafik inresa till en medlemsstat bedömas som sådant. Beslutet måste följaktligen vara förenligt med lagen och nödvändigt i ett demokratiskt samhälle, det vill säga motiverat av tvingande sociala hänsyn och bland annat stå i proportion till det legitima mål som eftersträvas. ( 67 )

76.

Det ankommer på de nationella myndigheterna att, under överinseende av de nationella domstolarna, säkerställa en välbalanserad avvägning mellan de föreliggande intressena, i detta fall rätten för motparten i målet vid den hänskjutande domstolen att fullt utnyttja sitt tillstånd för lokal gränstrafik och nödvändigheten för de behöriga myndigheterna i medlemsstaten att förebygga och sanktionera missbruk i enlighet med artikel 17 i förordning nr 1931/2006. Det ankommer i detta syfte på myndigheterna att från fall till fall undersöka huruvida ett tillstånd för lokal gränstrafik används på ett otillbörligt eller bedrägligt sätt av dess innehavare, varvid de ska beakta de legitima skäl som innehavaren har anfört vid tidpunkten för utfärdandet av tillståndet i syfte att erhålla detta.

77.

Mot denna bakgrund kan en praxis hos en behörig myndighet i en medlemsstat som går ut på att systematiskt neka personer som innehar tillstånd för lokal gränstrafik, vilka har utfärdats i vederbörlig ordning enligt bestämmelserna i förordning nr 1931/2006, att resa in i denna medlemsstat enbart på den grunden att de under en sexmånadersperiod har vistats upprepade gånger i landet under sammanlagt mer än tre månader och utan att beakta vare sig förekomsten av legitima skäl som motiverar dessa vistelser eller de omständigheter under vilka vistelserna har förlöpt och utan att någon otillbörlig eller bedräglig användning av dessa tillstånd har konstaterats i varje fall inte, även om myndigheten styrs av en bilateral överenskommelse om genomförande av nämnda förordning, anses uppfylla de krav som följer av proportionalitetsprincipen.

78.

Av det ovan anförda följer att förordning nr 1931/2006 ska tolkas så, att den utgör hinder mot en bilateral överenskommelse som ingåtts med stöd av artikel 13 i nämnda förordning, såsom den av Ungern ingångna bilaterala överenskommelsen, när de nationella myndigheternas och domstolarnas tolkning av den utesluter möjligheten för en person som omfattas av denna ordning att passera en medlemsstats gräns under de omständigheter som avses i målet vid den hänskjutande domstolen, utom när det förekommit bedrägeri eller missbruk.

79.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungern) har ställt på följande sätt:

Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1931/2006 av den 20 december 2006 om lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser och om ändring av bestämmelserna i Schengenkonventionen ska, i den del den fastställer den längsta tillåtna varaktigheten för oavbruten vistelse till tre månader enligt ordningen för lokal gränstrafik, tolkas så, att den utgör hinder för att en bilateral överenskommelse som har ingåtts med stöd av artikel 13 i denna förordning, eller tolkningen av denna överenskommelse, utesluter möjligheten för en person som omfattas av denna ordning att passera en medlemsstats gräns

Det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att, under överinseende av nationella domstolar, fastställa att tillståndet för lokal gränstrafik används på ett otillbörligt eller bedrägligt sätt.