—

Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL, genom C. Esquerrá Andreu, abogado,

—

Spaniens regering, genom J. López-Medel Báscones, i egenskap av ombud,

—

Europeiska gemenskapernas kommission, genom R. Vidal Puig och M. Afonso, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen med avseende på de bestämmelser som är tillämpliga i den spanska rättsordningen när skadeståndsanspråk framförs mot staten för åsidosättande av unionsrätten.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (nedan kallat Transportes Urbanos) och Administración del Estado avseende ett beslut att avslå ett skadeståndsanspråk som detta bolag framställt mot spanska staten för åsidosättande av unionsrätten.

3

I rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28), i dess lydelse enligt rådets direktiv 95/7/EG av den (EGT L 102, s. 18) (nedan kallat sjätte direktivet), föreskrivs i artikel 17.2–17.5, i dess lydelse enligt artikel 28f i sjätte direktivet, följande:

”2.   I den mån varorna och tjänsterna används i samband med den skattskyldiga personens skattepliktiga transaktioner, skall han ha rätt att från den skatt som han är skyldig att betala dra av följande:

…

5.   När varor och tjänster är avsedda att användas av en skattskyldig person såväl för transaktioner som omfattas av punkterna 2 och 3, och med avseende på vilka mervärde[s]skatten är avdragsgill, som för transaktioner med avseende på vilka mervärde[s]skatten inte är avdragsgill, skall bara den andel av mervärde[s]skatten vara avdragsgill som kan hänföras till de förstnämnda transaktionerna.

Denna andel skall bestämmas i enlighet med artikel 19 för alla transaktioner som genomförs av den skattskyldiga personen.

…”

4

I artikel 19 i sjätte direktivet fastställs kriterier för att beräkna den avdragsgilla andelen enligt artikel 17.5 första stycket i samma direktiv.

5

Artikel 163 i den spanska grundlagen (nedan kallad grundlagen) har följande lydelse:

”Om en domstol under ett förfarande finner att en bestämmelse, som har ställning av lag och är tillämplig i det aktuella fallet och vars giltighet är avgörande för målets utgång, kan strida mot grundlagen ska denna domstol hänskjuta frågan till Tribunal Constitucional [författningsdomstolen] i de fall, i den form och med de verkningar som föreskrivs i lag. Ett sådant hänskjutande har under inga omständigheter suspensiv verkan.”

6

I lag 37/1992 av den 28 december 1992 om mervärdesskatt (BOE nr 312, av den , s. 44247), i dess lydelse enligt lag 66/1997 av den (BOE nr 313, av den , s. 38517) (nedan kallad lag 37/1992), föreskrivs begränsningar av rätten för en skattskyldig att göra avdrag för mervärdesskatt som hänför sig till förvärv av subventionerade varor eller tjänster. Begränsningarna trädde i kraft från och med beskattningsåret 1998.

7

I lag 37/1992 föreskrivs även att varje skattskyldig person ska lämna in periodiska deklarationer i vilka denne ska beräkna de mervärdesskattebelopp som han ska erlägga (nedan kallade självdeklarationer).

8

Den skattskyldige har i enlighet med vad som stadgas i allmän skattelag 58/2003 av den 17 december 2003 (BOE nr 303, av den , s. 44987) rätt att begära rättelse av självdeklarationen och i förekommande fall kräva återbetalning av felaktigt inbetald skatt. Enligt artiklarna 66 och 67 i denna lag är preskriptionsfristen fyra år från och med dagen efter den dag då den felaktiga inbetalningen gjordes eller dagen efter den dag då fristen löpte ut för att inkomma med självdeklarationen om den felaktiga inbetalningen gjordes inom denna frist.

9

Genom dom av den 6 oktober 2005 i mål C-204/03, kommissionen mot Spanien (REG 2005, s. I-8389), slog domstolen fast att de begränsningar av avdragsrätten för mervärdesskatt som föreskrivs i lag 37/1992 var oförenliga med artiklarna 17.2, 17.5 och 19 i sjätte direktivet.

10

Transportes Urbanos lämnade in självdeklarationer för beskattningsåren 1999 och 2000 i enlighet med lag 37/1992, men använde inte sin rätt att begära rättelse av sina deklarationer med stöd av allmän skattelag 58/2003. Det är utrett att det föreskrevs en sådan rättighet då domstolen meddelade sin dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.

11

Transportes Urbanos framställde då skadeståndsanspråk mot spanska staten vid ministerrådet. Bolaget gjorde inom ramen för sitt anspråk gällande att det lidit en skada som uppgår till ett belopp om 1228366,39 euro, till följd av den spanske lagstiftarens åsidosättande av sjätte direktivet, vilket åsidosättande fastställts av domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien. Beloppet motsvarar de inbetalningar av mervärdesskatt som det spanska skatteverket felaktigt uppburit under de nämnda beskattningsåren och de återbetalningar som nämnda företag hade kunnat kräva under dessa år.

12

Genom beslut av den 12 januari 2007 avslog ministerrådet Transportes Urbanos anspråk med motiveringen att bolagets underlåtelse att begära rättelse av sina självdeklarationer inom den föreskrivna fristen innebar att det inte längre förelåg något direkt orsakssamband mellan det åsidosättande av unionsrätten som spanska staten klandras för och den skada som bolaget påstår sig ha lidit.

13

Ministerrådets avslagsbeslut grundar sig bland annat på två domar från Tribunal Supremo från den 29 januari 2004 respektive den (nedan kallade den omtvistade rättspraxisen). Enligt dessa domar gäller en regel enligt vilken en person, innan han kan framställa skadeståndsanspråk mot staten för åsidosättande av unionsrätten, först ska ha uttömt befintliga rättsmedel, genom överklagande till behörig myndighet och domstol, mot det förvaltningsbeslut som går vederbörande emot och som har antagits med tillämpning av en nationell lag som strider mot unionsrätten.

14

Den 6 juni 2007 överklagade Transportes Urbanos ministerrådets ovannämnda avslagsbeslut till Tribunal Supremo.

15

I sin begäran om förhandsavgörande påpekar Tribunal Supremo att det, för att framställa skadeståndsanspråk mot staten på grund av att en lag är grundlagsstridig, enligt den omtvistade rättspraxisen och till skillnad från vad som gäller när samma anspråk grundar sig på att lagen strider mot unionsrätten inte föreskrivs något krav på att alla rättsmedel först ska ha uttömts mot de förvaltningsbeslut som går vederbörande emot och som grundar sig på nämnda lag.

16

Anledningen till att dessa båda anspråk behandlas olika beror på de skillnader som föreligger mellan de rättsmedel som kan utövas mot ett förvaltningsbeslut beroende på om anspråken grundar sig på den omständigheten att förvaltningsbeslutet strider mot unionsrätten eller på att den nationella lag som tillämpats för att anta rättsakten strider mot grundlagen.

17

Eftersom nationell lag presumeras vara förenlig med grundlagen åtnjuter förvaltningsbeslut som antas med stöd av nämnda lag, enligt den omtvistade rättspraxisen, även en presumtion om att de är ”legitima”. Varken förvaltningsmyndigheter eller domstolar kan därför ogiltigförklara sådana rättsakter utan att lagen först ogiltigförklaras på grund av att den strider mot grundlagen. Detta ska ske genom dom av Tribunal Constitucional, som meddelas efter ett förfarande enligt artikel 163 i grundlagen för att kontrollera om en viss rättsakt är grundlagsenlig. Initiativet till ett sådant förfarande ankommer endast på den domstol vid vilken målet är anhängigt.

18

Om det som villkor för att framställa skadeståndsanspråk på grund av åsidosättande av grundlagen ställdes krav på att alla möjligheter att överklaga det skadebringande förvaltningsbeslutet till berörda myndigheter och till domstol ska ha uttömts, skulle detta innebära att enskilda var skyldiga att angripna ett förvaltningsbeslut som antagits med tillämpning av den påstått grundlagsstridiga lagen genom att först överklaga till berörda myndigheter och sedan till domstol och uttömma samtliga rättsmedel till dess en av domstolarna beslutar att ställa frågan huruvida lagen är förenlig med grundlagen till Tribunal Constitucional. En sådan situation skulle vara oproportionerlig och få oacceptabla följder.

19

Om däremot behöriga myndigheter eller domstolar anser att ett förvaltningsbeslut antagits med tillämpning av en lag som är oförenlig med unionsrätten, är de enligt EU-domstolens fasta rättspraxis skyldiga att inte tillämpa lagen och de förvaltningsbeslut som antagits med stöd härav. Det vore således möjligt att direkt begära att nämnda myndigheter ska ogiltigförklara det skadebringande förvaltningsbeslutet och härigenom uppnå full ersättning.

20

Att det föreligger ett skadeståndsgrundande åsidosättande av unionsrätten ska enligt den omtvistade rättspraxisen dessutom fastställas genom en dom från EU-domstolen i ett mål om förhandsavgörande. Verkningarna av en dom som EU-domstolen meddelat med stöd av artikel 267 FEUF kan inte jämföras med verkningarna av en dom från Tribunal Constitucional vari en lag förklaras strida mot grundlagen, eftersom det endast är avgörandet från den senare domstolen som medför att lagen ogiltigförklaras med retroaktiv verkan.

21

Tribunal Supremo beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

”Strider det mot likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen att, såsom Tribunal Supremo i [den omtvistade rättspraxisen], tillämpa olika rättspraxis vid skadeståndsanspråk mot staten i egenskap av lagstiftare beroende på om anspråket grundar sig på förvaltningsbeslut som har fattats med tillämpning av en lag som har förklarats grundlagsstridig eller om det grundar sig på förvaltningsbeslut som har fattats med tillämpning av en bestämmelse som har förklarats strida mot [unions]srätten?”

22

Den spanska regeringen anser att domstolen saknar behörighet att uttala sig om huruvida domstolsavgöranden, av den typ som utgör den omtvistade rättspraxisen, är förenliga med unionsrätten, då Tribunal Supremo själv kan ändra denna om den finner att den strider mot unionsrätten.

23

Det ska erinras om att det inte ankommer på domstolen att i ett förfarande angående begäran om förhandsavgörande ta ställning till huruvida nationella rättsregler är förenliga med unionsrätten. Domstolen har däremot vid upprepade tillfällen slagit fast att den är behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som gör det möjligt för denna att pröva en sådan fråga om förenlighet i syfte att kunna döma i det mål som anhängiggjorts vid den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1993 i mål C-292/92, Hünermund m.fl., REG 1993, s. I.-6787, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-467, och av den i mål C-380/05, Centro Europa 7, REG 2008, s. I-349, punkt 50).

24

Det påverkar – såsom generaladvokaten påpekade i punkt 13 i sitt förslag till avgörande – inte på något sätt domstolens behörighet att meddela förhandsavgörande att de nationella rättsregler vars förenlighet med unionsrätten den hänskjutande domstolen ska bedöma mot bakgrund av de tolkningsdata som domstolen framlägger har sitt ursprung i lagar, förordningar eller rättspraxis.

25

Enligt fast rättspraxis ankommer det – inom ramen för det samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 267 FEUF – uteslutande på de nationella domstolar vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att, mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål, bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra, REG 2001, s. I-2099, punkt 38, av den i mål C-18/01, Korhonen m.fl., REG 2003, s. I-5321, punkt 19, och av den i de förenade målen C-261/07 och C-299/07, VTB-VAB och Galatea, REG 2009, s. I-2949, punkt 32).

26

I förevarande fall har domstolen inte anmodats att tolka nationell rätt eller en dom från en nationell domstol utan att ge den hänskjutande domstolen tolkningsdata beträffande effektivitets- och likvärdighetsprinciperna i syfte att ge den hänskjutande domstolen möjlighet att bedöma om den enligt unionsrätten är skyldig att inte tillämpa nationella bestämmelser tillämpliga på skadeståndsanspråk som framställs mot staten på grund av att en nationell lag strider mot unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007 i mål C-119/05, Lucchini, REG 2007, s. I-6199, punkt 46).

27

Domstolen kan således ta upp förevarande begäran om förhandsavgörande till sakprövning.

28

Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för en regel i en medlemsstat enligt vilken det för att framställa skadeståndsanspråk mot staten på den grunden att en nationell lag strider mot unionsrätten ställs krav på att alla rättsmedel först ska ha uttömts mot det skadebringande förvaltningsbeslutet, medan något sådant krav inte uppställs för att framställa samma typ av anspråk på den grunden att lagen strider mot grundlagen.

29

För att besvara frågan ska det inledningsvis erinras om att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten, enligt fast rättspraxis, utgör en väsentlig del av systemet med de fördrag som unionen grundar sig på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I-5357, punkt 35, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-435, av den i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029, punkt 31, och av den i mål C-445/06, Danske Slagterier, REG 2009, s. I-2119, punkt 19).

30

Domstolen har slagit fast att skadelidande enskilda personer har rätt till skadestånd när tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att syftet med den unionsrättsliga bestämmelsen som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Danske Slagterier, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

31

Domstolen har även haft tillfälle att slå fast att med förbehåll för själva rätten till skadestånd, vilken grundar sig direkt på unionsrätten då dessa förutsättningar är uppfyllda, är det inom ramen för den nationella skadeståndsrätten som staten ska ersätta följderna av den vållade skadan, förutsatt att de villkor som fastställs i nationell skadeståndslagstiftning inte är mindre förmånliga än de som avser liknande ersättningsanspråk som grundar sig på nationella förhållanden (likvärdighetsprincipen) eller är utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003 i mål C-224/01, Köbler, REG 2003, s. I-10239, punkt 58, och av den i mål C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, REG 2007, s. I-2107, punkt 123).

32

Det är således, i likhet med vad den hänskjutande domstolen har anfört, mot bakgrund av dessa principer som den ställda frågan ska prövas.

33

Beträffande likvärdighetsprincipen ska det erinras om att enligt fast rättspraxis krävs det enligt denna princip att alla regler avseende en talan ska tillämpas på samma sätt på en talan som grundar sig på ett åsidosättande av unionsrätten och på en liknande talan som grundar sig på ett åsidosättande av nationell rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 1998 i mål C-231/96, Edis, REG 1998, s. I-4951, punkt 36, av den i mål C-326/96, Levez, REG 1998, s. I-7835, punkt 41, av den i mål C-78/98, Preston m.fl., REG 2000, s. I-3201, punkt 55, och av den i de förenade målen C-392/04 och C-422/04, i-21 Germany och Arcor, REG 2006, s. I-8559, punkt 62).

34

Denna princip kan emellertid inte tolkas så, att den ålägger en medlemsstat en skyldighet att utvidga sitt mest fördelaktiga nationella system till att omfatta samtliga fall av talan som väckts inom ett visst rättsområde (se domen i de ovannämnda målen Levez, punkt 42, samt dom av den 9 februari 1999 i mål C-343/96, Dilexport, REG 1999, s. I-579, punkt 27, och av den i mål C-63/08, Pontin, REG 2009, s. I-10467, punkt 45).

35

För att pröva om likvärdighetsprincipen har iakttagits i målet vid den nationella domstolen ska EU-domstolen därför undersöka om det skadeståndsanspråk som Transportes Urbanos framställt, vilket grundar sig på ett åsidosättande av unionsrätten, och ett anspråk som bolaget hade kunnat framställa genom att grunda sig på ett eventuellt åsidosättande av grundlagen kan anses likna varandra med hänsyn till deras respektive föremål och väsentliga beståndsdelar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Preston m.fl., punkt 49).

36

Vad beträffar föremålet för de två skadeståndsanspråk som nämns i föregående punkt, påpekar domstolen att de har exakt samma föremål, det vill säga ersättning för den skada som den skadelidande personen lidit på grund av en rättsakt eller en underlåtenhet från statens sida.

37

När det sedan gäller deras väsentliga beståndsdelar erinrar domstolen om att den aktuella regeln, enligt vilken alla tillgängliga rättsmedel först ska uttömmas, gör skillnad mellan dessa båda anspråk på så vis att det krävs att sökanden först ska ha uttömt alla rättsmedel mot det skadebringande förvaltningsbeslutet endast om skadeståndsanspråket grundar sig på att den nationella lag med tillämpning av vilken beslutet har antagits strider mot unionsrätten.

38

Det är emellertid viktigt att påpeka att till skillnad från vad som synes framgå av vissa delar av den redogörelse av den omtvistade rättspraxisen som nämns i punkt 20 i förevarande dom så är skadeståndet för en skada som orsakats av en medlemsstats åsidosättande av unionsrätten inte villkorat av att domstolen dessförinnan ska ha fastställt att ett sådant åsidosättande föreligger i en dom i ett mål om förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkterna 94–96, och dom av den 8 oktober 1996 i de förenade målen C-178/94, C-179/94 och C-188/94–C-190/94, Dillenkofer m.fl., REG 1996, s. I-4845, punkt 28, samt domen i det ovannämnda målet Danske Slagterier, punkt 37).

39

Domstolen konstaterar emellertid att Transportes Urbanos i målet vid den nationella domstolen uttryckligen grundat sitt skadeståndsanspråk på domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, som meddelades med stöd av artikel 226 EG, i vilken domstolen slog fast att lag 37/1992 stred mot sjätte direktivet.

40

Det framgår vidare av begäran om förhandsavgörande att Transportes Urbanos framställde sitt anspråk till ministerrådet på grund av att fristerna för att begära rättelse av självdeklarationerna för beskattningsåren 1999 och 2000 hade löpt ut då domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien meddelades.

41

Såsom redan fastslagits i punkterna 12 och 13 i förevarande dom avslogs anspråket emellertid av ministerrådet just på grund av att Transportes Urbanos inte hade begärt rättelse av sina självdeklarationer innan det framställde sitt anspråk.

42

Däremot anges i begäran om förhandsavgörande att om Transportes Urbanos hade kunnat grunda sitt skadeståndsanspråk på en dom från Tribunal Constitucional, vari samma lag ogiltigförklaras på grund av att den strider mot grundlagen, så skulle anspråket ha kunnat vinna framgång, oberoende av att bolaget inte hade begärt rättelse av sina självdeklarationer innan fristen härför löpte ut.

43

Det följer av ovannämnda överväganden att under de särskilda omständigheter som ledde fram till målet vid den nationella domstolen, såsom dessa beskrivits i begäran om förhandsavgörande, består den enda skillnaden mellan de två typer av anspråk som nämns i punkt 35 i förevarande dom i att de åsidosättanden av rättsordningen som de grundar sig på ska fastställas i en dom som meddelas av EU-domstolen enligt artikel 226 EG, i det ena fallet, och i en dom som meddelas av Tribunal Constitucional, i det andra fallet.

44

Enbart denna omständighet är emellertid inte tillräcklig för att fastställa en skillnad mellan de två anspråken med avseende på likvärdighetsprincipen. I begäran om förhandsavgörande nämns inte några andra omständigheter på grundval av vilka det kan slås fast att det förekommer ytterligare skillnader mellan det skadeståndsanspråk som Transportes Urbanos framställt mot staten och det anspråk som bolaget hade kunnat framställa på grundval av ett av Tribunal Constitucional fastställt åsidosättande av grundlagen.

45

I en sådan situation finner domstolen att de båda ovannämnda anspråken kan anses likna varandra i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 35 ovan.

46

Med hänsyn till de omständigheter som beskrivits i begäran om förhandsavgörande, utgör likvärdighetsprincipen således hinder mot att tillämpa en regel som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen.

47

Mot bakgrund av denna slutsats saknas det anledning att utifrån effektivitetsprincipen pröva regeln om att samtliga rättsmedel först ska ha uttömts.

48

Det följer av vad som anförts ovan att den ställda frågan ska besvaras enligt följande. Unionsrätten utgör hinder för tillämpning av en regel i en medlemsstat enligt vilken det är möjligt att vinna framgång med ett skadeståndsanspråk mot staten som framställs på den grunden att en nationell lag strider mot unionsrätten, vilket fastställts i en dom som EG-domstolen meddelat med stöd av artikel 226 EG, endast om sökanden först uttömt alla interna rättsmedel för att angripa det på denna lag grundade skadebringande förvaltningsbeslutet, medan någon sådan regel inte gäller då skadeståndsanspråk framställs mot staten på den grunden att samma lag strider mot grundlagen, vilket fastställts av behörig domstol.

49

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

Unionsrätten utgör hinder för tillämpning av en regel i en medlemsstat enligt vilken det är möjligt att vinna framgång med ett skadeståndsanspråk mot staten som framställs på den grunden att en nationell lag strider mot unionsrätten, vilket fastställts i en dom som Europeiska gemenskapernas domstol meddelat med stöd av artikel 226 EG, endast om sökanden först uttömt alla interna rättsmedel för att angripa det på denna lag grundade skadebringande förvaltningsbeslutet, medan någon sådan regel inte gäller då skadeståndsanspråk framställs mot staten på den grunden att samma lag strider mot grundlagen, vilket fastställts av behörig domstol.