Conclusions
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LEENDERT A. GEELHOED
föredraget den 10 mars 2005(1)
Mål C-392/02
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Konungariket Danmark
Fördragsbrott, artikel 10 EG och artiklarna 2 och 8 i rådets beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna
medel – Medlemsstaternas finansiella ansvar för gemenskapernas egna medel – Underlåtenhet att inbetala ett belopp om 140 409,60 DKK i tullar som inte uppburits på grund av ett misstag från tullmyndigheternas
sida som den betalningsskyldige inte rimligen kunde ha upptäckt (artikel 220.2 b i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet
av en tullkodex för gemenskapen)
I – Inledning
1.
Europeiska gemenskapernas kommission har i detta mål yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit
att fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten (särskilt enligt artikel 10 EG och artiklarna 2 och 8 i rådets beslut
94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 om systemet för gemenskapernas egna medel, nedan kallat beslut 94/728)
(2)
, genom att de danska myndigheterna har underlåtit att till kommissionen överföra ett belopp om 140 409,60 DKK jämte dröjsmålsränta
på detta belopp räknat från den 20 december 1999.
2.
Bakom denna vid första påseende tekniska tvist gäller målet en principiell åsiktsskillnad avseende arten och vidden av de
skyldigheter som åvilar medlemsstaterna enligt beslut 94/728. Ett antal medlemsstater – Konungariket Nederländerna, Förbundsrepubliken
Tyskland, Konungariket Belgien, Republiken Portugal, Konungariket Sverige och Republiken Italien – har därför intervenerat
i målet till förmån för Konungariket Danmark.
3.
Åsiktsskillnaden mellan å ena sidan kommissionen och å andra sidan Konungariket Danmark och de medlemsstater som har intervenerat
till stöd för detta land skall ses mot bakgrund av den avdelning i EG‑fördraget som innehåller de finansiella bestämmelserna
(artiklarna 268–280 EG), såsom dessa bestämmelser tillämpas sedan det så kallade Delorspaketet genomfördes år 1988. Härmed
avslutades de konflikter mellan rådet och Europaparlamentet, i dess egenskap av medlagstiftare på budgetområdet, med avseende
på gemenskapsbudgetarnas storlek och innehåll som förekommit så gott som årligen under tiden 1979–1987. Bakgrunden skall beaktas
vid redogörelsen härnedan för de bestämmelser som är tillämpliga i detta mål, eftersom bakgrunden inte är utan betydelse för
bedömningen av de olika rättsfrågor som aktualiseras i målet.
II – Allmän bakgrund och tillämpliga bestämmelser
A –
Egna medel
4.
Det årliga beslutet om gemenskapsbudgeten hade av olika orsaker blivit alltmer komplicerat sedan år 1979. För det första hade
Greklands, Spaniens och Portugals medlemskap avsevärt ökat välfärdsskillnaderna inom Europeiska gemenskapen. Man fruktade
att välfärdsskillnaderna skulle bli ännu större när den planerade inre marknaden hade fullbordats. Det medförde att det politiska
kravet på ett större stöd från gemenskapen till mindre välmående regioner stärktes. För det andra gav kontrollen av de obligatoriska
jordbruksgarantiutgifternas storlek upphov till allt fler problem under perioden. Jordbruksgarantiutgifternas andel av de
redan hårt överbelastade gemenskapsutgifterna steg till över 70 procent. För det tredje uppstod ett i det närmaste permanent
dödläge mellan rådet och Europaparlamentet genom att de obligatoriska gemenskapsutgifterna hotade att tränga ut de icke-obligatoriska
gemenskapsutgifterna, över vilka Europaparlamentet hade en särskild behörighet som medlagstiftare enligt artikel 272 EG.
5.
Kommissionen föreslog därför, för att komma ut ur återvändsgränden, i februari 1987 ett lagstiftningspaket för att genomgripande
ändra gemenskapens allmänna finanser (Delorspaketet). Europeiska rådet tillstyrkte i februari 1988 förslagets huvudlinjer.
Beslutet avsåg fyra väsentliga delar i gemenskapsfinanserna. Dessa fyra delar har sedan år 1988 varit avgörande för gemenskapens
budgetprocess och för innehållet i gemenskapsbudgeten. Det årliga budgetbeslutet, såsom detta formellt regleras i artikel 272 EG,
brukar hålla sig inom de ramar som avgränsas av dessa fyra delar.
6.
Delarna är:
a.
Den ekonomiska ramen på medellång sikt
Den ekonomiska ramen beslutas av Europeiska rådet på förslag av kommissionen för en period av fem eller sex år. Efter år 1988
har ramarna på nytt fastställts av Europeiska rådet i Edinburgh i december 1992 och av Europeiska rådet i Berlin i mars 1999.
I ramarna fastställs utvecklingen av gemenskapens maximiutgifter totalt sett och utvecklingen i budgetens mest väsentliga
enskilda delar. Ramarna blir, i mer genomarbetad form, föremål för interinstitutionella avtal (nedan kallade IIA) mellan Europaparlamentet,
rådet och kommissionen. I dessa IIA fastställs de kvantitativa ramar som budgetlagstiftaren skall hålla sig inom under den
berörda perioden.
Fördelningspolitiska skäl har självfallet stor betydelse för strukturen och innehållet i den ekonomiska ramen på medellång
sikt.
b.
Beslut 94/728
Varje ekonomisk ram på medellång sikt har som motbild ett beslut om gemenskapens egna medel, i vilket de inkomster som är
nödvändiga för att täcka de utgifter som anges i den ekonomiska ramen regleras. Fördelningspolitiska skäl har självfallet
också stor betydelse vid dimensioneringen av gemenskapens olika ”egna medel” och för medlemsstaternas bidrag till dem. Medlemsstaterna
brukar hålla noggrann uppsikt på de positiva eller i förekommande fall negativa saldon som för deras vidkommande följer av
differensen mellan inkomster och bidrag.
c.
Budgetdisciplin
Den ömtåliga budgetpolitiska balansen mellan de ekonomiska ramarna på medellång sikt och de egna medlen är ytterst sårbar
för budgetöverskridanden. Det har därför sedan år 1988 i anslutning till varje ny ekonomisk ram vidtagits åtgärder för att
hindra icke avsedda utvecklingar i utgifterna. Dessa åtgärder, som nu fastställs i rådets förordning (EG) nr 2040/2000 av
den 26 september 2000 om budgetdisciplin3 –EGT L 244, s. 27., avser i synnerhet att kontrollera jordbruksutgifterna.
d.
Strukturfonderna
I det redan angivna fördelningsperspektivet har, med avseende på välfärdsskillnaderna inom Europeiska gemenskapen, utgifterna
för strukturfonderna, inklusive sammanhållningsfonderna, en viktig funktion. Vid besluten om de ekonomiska ramarna brukar
fördelningen av medel ur strukturfonderna till varje medlemsstat noggrant anges. Efter varje fastställande av de ekonomiska
ramarna brukar gemenskapens lagstiftning avseende strukturfonderna utökas.
7.
I det aktuella målet är det särskilt sammanhanget mellan den ekonomiska ramen på medellång sikt och det därmed sammanhängande
beslutet om egna medel som är av betydelse. Såsom sagts ovan vilar den ömtåliga balansen mellan de båda besluten i Europeiska
rådet särskilt på hur de saldon påverkas som för medlemsstaternas vidkommande följer av en kombinerad tillämpning av den ekonomiska
ramen och beslutet om egna medel. Frågan om avgifterna är nära förbunden med frågan om följderna av hur de olika egna medlen
fördelas på enskilda medlemsstater. Det skall härvidlag påpekas att det av bestämmelsen i artikel 268 EG sista meningen, i
vilken föreskrivs att gemenskapsbudgetens utgifter och inkomster skall balansera varandra, följer att lägre inkomster i ett
slag av egna medel antingen skall kompenseras i ett annat slag av egna medel eller skall medföra en anpassning av de utgifter
som anges i de ekonomiska ramarna. Det finns enligt båda hypoteserna en viss risk för att den enighet som ligger till grund
för besluten om gemenskapens utgifter och inkomster äventyras. Till följd av den inbyggda sårbarheten i gemenskapens budgetprocess
definieras medlemsstaternas skyldigheter noggrant i besluten om gemenskapens egna medel och i tillämpningsföreskrifterna till
dem och kommissionen brukar vaksamt kontrollera att de efterlevs.
8.
I det aktuella målet gäller saken tolkningen av vissa bestämmelser i beslut 94/728 och i rådets förordning (EEG, Euratom)
nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel
(4)
, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1355/96 av den 8 juli 1996 om ändring av förordning (EEG, Euratom)
nr 1552/89 om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapens egna medel
(5)
(nedan kallad förordning nr 1552/89). Bestämmelserna avser medlemsstaternas skyldigheter mot gemenskapen vid uppbörd, bokföring
och överföring av tullar såsom gemenskapens ”egna medel”.
9.
I förevarande fall är följande bestämmelser i beslut 94/728 relevanta.
Artikel 2.1:
”Följande inkomster skall utgöra egna medel som redovisas i gemenskapens budget:
a)
Avgifter, bidrag, tilläggs- eller utjämningsbelopp, fyllnadsbelopp eller liknande som fastställts eller kommer att fastställas
av gemenskapens institutioner för handel med tredje land inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken samt även bidrag
och avgifter som föreskrivs enligt den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
b)
Tullar och andra avgifter enligt gemensamma tulltaxan som fastställts eller kommer att fastställas av gemenskapens institutioner
för handel med tredje land samt tullavgifter på varor som omfattas av Fördraget om upprättande av Europeiska kol- och stålgemenskapen.
…”
Artikel 2.3:
”3. Medlemsstaterna skall behålla 10 % av de belopp som avses i punkt 1 a) och b) för att täcka kostnaderna för uppbörden.”
Artikel 8.1:
”Gemenskapens egna medel enligt artikel 2.1 a) och b) skall uppbäras av medlemsstaterna enligt deras respektive nationella
lagar och andra författningar vilka vid behov skall anpassas för att uppfylla gemenskapsbestämmelsernas krav. Kommissionen
skall med jämna mellanrum granska de nationella bestämmelser som den underrättats om av medlemsstaterna, meddela till medlemsstaterna
de anpassningar som den anser behövs för att de nationella bestämmelserna skall följa gemenskapsbestämmelserna samt rapportera
till den budgetansvariga myndigheten. Medlemsstaterna skall ställa medlen enligt artikel 2.1 a–d till kommissionens förfogande.”
Artikel 8.2 slutet:
”…[skall] rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de bestämmelser
som krävs för att genomföra detta beslut och för att möjliggöra kontrollen av uppbörden, kontrollen av att kommissionen får
medlen till sitt förfogande och kontrollen av betalningen av de inkomster som avses i artiklarna 2 och 5”.
10.
Följande bestämmelser i förordning nr 1552/89, i deras lydelse vid den aktuella tidsperioden, är relevanta i förevarande mål.
Artikel 2:
”1. Vid tillämpningen av denna förordning skall gemenskapens anspråk på egna medel enligt artikel 2.1 a och b i beslut 88/376/EEG,
Euratom [nu beslut 94/728], anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av
anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.
1a. Fastställandet enligt punkt 1 skall anses ha skett dagen för bokföring enligt tullföreskrifterna. ...
1b. Om tvister uppstår, får de behöriga administrativa myndigheterna, i syfte att fastställa anspråk enligt punkt 1, räkna
ut anspråksbeloppet senast i samband med det första administrativa beslut som underrättar den betalningsskyldige om skulden,
eller när ärendet anhängiggörs vid den rättsliga myndigheten, om detta anhängiggörande sker först. ...”
Artikel 6:
”1. Räkenskaper över egna medel skall föras av respektive medlemsstats finansförvaltning eller av det organ som utsetts av
respektive medlemsstat och skall delas upp på typ av medel.
1a.
…
- 2.a)
- De anspråk som fastställs enligt artikel 2 skall, om inte annat följer av b, bokföras senast den första arbetsdagen efter
den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställdes.
- b)
- Fastställda anspråk som inte är bokförda enligt a på grund av att de inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, skall
anges i särskilda räkenskaper inom den tid som fastställs i a. Medlemsstaterna får använda detta förfarande när det har rests
invändningar mot fastställda anspråk för vilka säkerhet har ställts och dessa anspråk kan komma att förändras när tvisten
har lösts.”
3 och. 4 I dessa punkter i artikel 6 anges medlemstaternas skyldigheter att tillställa kommissionen periodiska rapporter över
räkenskaperna.
Artikel 17:
”1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det belopp som motsvarar de enligt artikel 2
fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning.
2.
Medlemsstaterna fritas från skyldigheten att ställa belopp motsvarande fastställda anspråk till kommissionens förfogande endast
om dessa belopp inte har uppburits på grund av force majeure. Medlemsstaterna fritas även från denna skyldighet i vissa särskilda
fall när det efter en noggrann undersökning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet visar sig att beloppen
på lång sikt är omöjliga att uppbära på grund av skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna. Dessa fall skall anges i den
rapport som föreskrivs i punkt 3, om beloppen överstiger 10 000 ecu omräknade till nationell valuta enligt den växelkurs som
var tillämplig den första arbetsdagen i oktober i det föregående budgetåret; i denna rapport skall skälen anges till att medlemsstaten
inte kunde tillhandahålla beloppen. Kommissionen får inom sex månader vid behov sända sina kommentarer till den berörda medlemsstaten.
…”
B –
Medlemsstaterna och de betalningsskyldiga
11.
I beslut 94/728 och i förordning nr 1552/89 anges medlemsstaternas skyldigheter mot gemenskapen vid fastställande, uppbörd,
bokföring och överföring av de egna medel som definieras i artikel 2.1 a och b i beslutet. Utmärkande för dessa ”traditionella”
egna medel är att de helt definieras av gemenskapslagstiftaren och att medlemsstaternas skyldigheter vid uppbörd och överföring
av dessa medel är av rent teknisk beskaffenhet. Tillämpningen medför att medlemsstaterna skall vidta myndighetsåtgärder mot
enskilda betalningsskyldiga för att säkerställa att de avgifter som skall betalas verkligen betalas in och slutligen kan överföras
till gemenskapen. Relevanta bestämmelser i detta avseende föreskrivs, försåvitt det gäller fastställande och uppbörd av tullar
och därmed besläktade avgifter, i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex
för gemenskapen (nedan kallad tullkodexen).
(6)
12.
Följande bestämmelser i den omfattande tullkodexen är av särskilt intresse för bedömningen av den aktuella tvisten.
I artikel 4.9 definieras tullskuld som ”en persons skyldighet att erlägga den importtull (tullskuld vid import) eller den
exportskuld (tullskuld vid export) som gäller för särskilda varor enligt gällande gemenskapsbestämmelser”.
I artikel 4.10 anges vad som skall förstås med importtullar:
- –
- ”tullar och andra avgifter med motsvarande verkan vilka skall betalas vid import av varor,
- –
- jordbruksavgifter och andra avgifter vid import som införts enligt den gemensamma jordbrukspolitiken eller enligt särskilda
ordningar för vissa varor som tillverkats genom bearbetning av jordbruksprodukter.”
Artikel 201 avser hur en tullskuld vid import uppkommer.
”1. En tullskuld vid import uppkommer när:
-
- a) tullpliktiga varor övergår till fri omsättning, eller
-
- b) tullpliktiga varor hänförs till förfarandet för temporär import med partiell befrielse från importtullar.
2. En tullskuld uppkommer vid den tidpunkt då tulldeklarationen tas emot.
3. …”
Hur tullbeloppet skall bokföras och hur den betalningsskyldige skall underrättas aktualiseras i artikel 217 och följande.
Särskilt följande bestämmelser är av intresse i detta mål:
Artikel 217
”1. Varje belopp avseende importtullar eller exporttullar som kommer från en tullskuld, nedan kallat tullbelopp, skall av
tullmyndigheterna beräknas så snart de fått nödvändiga uppgifter och föras in i räkenskaperna eller något annat likvärdigt
medium (bokföring).
Det första stycket gäller inte:
a) …
b) …
c) …
Tullmyndigheterna får avstå från att bokföra ett tullbelopp som enligt artikel 221.3 inte kan meddelas gäldenären när tidsfristen
gått ut.
2. Medlemsstaterna skall fastställa de praktiska förfarandena för bokföring av tullbeloppen. Dessa förfaranden får vara olika
beroende på tullmyndigheternas uppfattning om huruvida beloppen kommer att betalas eller inte med hänsyn till omständigheterna
då tullskulden uppstod.
Artikel 218
1. Om en tullskuld uppkommer till följd av mottagandet av en deklaration för en vara för ett annat tullförfarande än temporär
import med partiell befrielse från importtullar eller någon annan åtgärd med motsvarande rättsliga verkan som detta skall
ett belopp som motsvarar tullskulden bokföras så snart det har beräknats och senast dagen efter den andra dagen efter det
att varorna har frigjorts. …
2. …
3. …
Artikel 219 …
Artikel 220
1. Om ett tullbelopp som härrör från en tullskuld inte har bokförts enligt artiklarna 218 och 219 eller har bokförts med ett
lägre belopp än det belopp som skulden lagligen uppgår till, skall det belopp som skall utkrävas eller återstår att kräva
bokföras inom två dagar efter det att myndigheterna blivit medvetna om situationen och har möjlighet att beräkna vad beloppet
lagligen uppgår till samt fastställa vem som är gäldenär (bokföring i efterhand). Denna tidsfrist kan förlängas enligt artikel 219.
2. Förutom i de fall som avses i artikel 217.1 andra och tredje stycket, skall bokföring i efterhand inte ske i följande fall:
a)
Det ursprungliga beslutet att inte bokföra tullbeloppet eller att bokföra det till ett lägre belopp än vad det lagligen uppgår
till fattades på grundval av allmänna bestämmelser som senare förklarats ogiltiga genom domstolsbeslut.
b)
Det rätta tullbeloppet har inte bokförts på grund av ett misstag från tullmyndigheternas sida och gäldenären kunde inte rimligen
ha upptäckt detta, eftersom denne för sin del handlat i god tro och följt bestämmelserna i den gällande lagstiftningen i fråga
om tulldeklarationen.
c)
De bestämmelser som antagits enligt kommittéförfarandet befriar tullmyndigheterna från bokföring i efterhand av tullbelopp
som underskrider ett visst belopp.
Artikel 221
1. Gäldenären skall på lämpligt sätt underrättas om tullbeloppet så snart detta bokförts.
2. Om tullbeloppet inte tagits upp i tulldeklarationen för kännedom, får tullmyndigheterna närmare ange att underrättelse
inte skall ske enligt punkt 1, utom i de fall då det angivna tullbeloppet inte överensstämmer med det belopp som tullmyndigheterna
fastställt.
Om den möjlighet som anges i stycket ovan utnyttjas, skall det faktum att tullmyndigheterna frigör varorna, utan att det påverkar
tillämpningen av artikel 218.1 andra stycket, anses likvärdigt med underrättelse till gäldenären om det tullbelopp som bokförts.
3. Underrättelse till den gäldenären skall inte ske senare än tre år efter den dag då tullskulden uppkom. Om till följd av
ett handlande som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder tullmyndigheterna inte har kunnat fastställa det exakta belopp
som lagligen skall betalas, får dock sådan underlättelse, så långt gällande bestämmelser medger, lämnas efter utgången av
denna treårsperiod.”
13.
Kommissionen har fastställt närmare tillämpningsföreskrifter för tullkodexen i ett antal förordningar. Följande är av intresse
i detta sammanhang:
- –
- Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92
om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (nedan kallad förordning nr 2454/93).
(7)
- –
- Kommissionens förordning (EG) nr 1677/98 av den 29 juli 1998 om ändring av förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter
för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (nedan kallad förordning nr 1677/98).
(8)
- –
- Kommissionens förordning (EG) nr 1335/2003 av den 25 juli 2003 om ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 om
tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (nedan kallad
förordning nr 1335/2003).
(9)
14.
Vid den tidpunkt när de faktiska omständigheterna bakom den aktuella tvisten ägde rum hade artikel 869 b i förordning nr 2454/93
följande lydelse:
”Tullmyndigheterna skall själva besluta att inte registrera obetalda tullar i bokföringen
a) …
b) i de fall de anser att de villkor som fastställs i artikel 220.2 b i kodexen är uppfyllda, förutsatt att det belopp som
inte tagits ut av den ifrågavarande gäldenären för en eller flera import‑ eller exportärenden men till följd av ett enda misstag
är mindre än 2 000 ecu.”
Genom artikel 1.5 i förordning nr 1677/98 ersattes orden ”2000 ecu” i artikel 869 b med orden ”50 000 ecu”.
15.
Artikel 871 första stycket i förordning nr 2454/93 har följande lydelse: ”I andra fall än de som avses i artikel 869, om vilka
tullmyndigheterna antingen anser att de villkor som fastställs i artikel 220.2 b i kodexen är uppfyllda eller tvekar om den
riktiga omfattningen av den bestämmelsens villkor för ett särskilt fall, skall dessa myndigheter hänföra ärendet till kommissionen,
så att ett beslut kan fattas i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 872–876. …”
16.
Artiklarna 869 b och 871 i förordning nr 2454/93 ersattes genom artikel 1.1 och 1.2 i förordning nr 1335/2003. Artikel 1 i
förordning nr 1335/2003 skall tillämpas från och med den 1 augusti 2003 på fall som inte meddelats kommissionen före detta
datum.
17.
Artiklarna 869 b och 871 i förordning nr 2454/93 har nu följande lydelse.
Artikel 869 b
”Tullmyndigheterna skall själva besluta att inte registrera obetalda tullar i bokföringen
a) …
b) i de fall då de anser att villkoren i artikel 220.2 b i kodexen är uppfyllda, med undantag av de fall då ett ärende i enlighet
med artikel 871 skall föreläggas kommissionen. Om artikel 871.2 andra strecksatsen är tillämplig får tullmyndigheterna fatta
beslut om att inte i efterhand bokföra de tullar det gäller först när det redan inledda förfarandet enligt artiklarna 871–876
har avslutats.”
Artikel 871.1 och 871.2:
”1. Tullmyndigheterna skall vidarebefordra fall till kommissionen för hantering enligt förfarandet i artiklarna 872–876 om
de anser att villkoren i artikel 220.2 b i kodexen är uppfyllda och
- –
- att kommissionen har begått ett misstag i den mening som avses i artikel 220.2 b i kodexen,
- –
- omständigheterna i det berörda fallet har samband med resultatet av en gemenskapsundersökning som genomförts i enlighet med
bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa
myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen
(10)
eller genomförts på grundval av andra gemenskapsbestämmelser i vilka det anges att sådana undersökningar kan företas eller
på grundval av avtal som inrymmer denna möjlighet vilka gemenskapen ingått med vissa länder eller grupper av länder,
- –
- det belopp som inte uppburits hos en ekonomisk aktör på grund av ett och samma misstag och som kan hänföra sig till flera
import‑ eller exporttransaktioner är minst 500 000 euro.
2. Sådan vidarebefordran som avses i punkt 1 skall inte ske
- –
- om kommissionen redan har fattat ett beslut enligt förfarandet i artiklarna 872–876 i ett fall med jämförbara faktiska och
rättsliga omständigheter, eller
- –
- om kommissionen redan har förelagts ett fall med jämförbara faktiska eller rättsliga omständigheter.”
18.
I artikel 873 första stycket i förordning nr 2454/93 föreskrivs följande: ”Efter samråd med en grupp av experter som består
av företrädare från alla medlemsstaterna och som sammanträder inom kommitténs ramar för att bedöma ärendet i fråga, skall
kommissionen besluta om omständigheterna i fråga är eller inte är sådana att tullbeloppet i fråga inte behöver registreras
i bokföringen.”
III – Förfarandets bakgrund
19.
I början av 1990-talet importerade ett danskt företag (nedan kallat importören) djupfrysta sockerärtor till Danmark från Folkrepubliken
Kina. Fram till slutet av år 1995 såldes de till en dansk grossist innan tullklarering skedde. Grossisten ombesörjde själv
tullformaliteterna. Grossisten innehade ett tillstånd för import till nolltullsats, eftersom sockerärtorna var avsedda för
slutanvändning hos grossisten. Från och med den 1 januari 1996 tullklarerade emellertid importören själv de produkter som
angetts ovan. Tullmyndigheterna i Ballerup (Danmark) godtog tulldeklarationerna utan att kontrollera om importören innehade
något tillstånd för slutanvändning för den berörda varan och fortsatte att tillämpa nolltullsatsen.
20.
De lokala tullmyndigheterna i Vejle (Danmark) fastställde den 12 maj 1997 att importören inte innehade ett erforderligt godkännande
för att tillämpa nolltullsatsen. Tullmyndigheterna i Vejle ändrade då två tulldeklarationer och påförde en importtull med
16,8 procent. Importören hade samma dag hänvänt sig till tullmyndigheterna i Ballerup som ändrade rättelserna och på nytt
tillämpade nolltullsatsen, utan att kontrollera om importören innehade ett erforderligt godkännande för slutanvändning av
de berörda varorna.
21.
De behöriga tullmyndigheterna fastställde vid en efterhandskontroll av 25 tulldeklarationer som lämnats in mellan den 9 februari 1996
och den 24 oktober 1997 att importören inte innehade ett erforderligt tillstånd för slutanvändning. Tullmyndigheterna riktade
därför ett krav på inbetalning av ett belopp om 509 707,30 DKK (ungefär 69 000 EUR) för de importtullar som felaktigt inte
betalats in. De danska myndigheterna frågade emellertid kommissionen, sedan de fastställt att de ändringar av rättelserna
som beslutats av tullen i Ballerup den 12 maj 1997 hade kunnat väcka en berättigad förväntan hos importören att det påföljande
tullklareringsförfarandet hade varit korrekt, om det då enligt artikel 220.2 b i tullkodexen var motiverat att bortse från
att bokföra de importtullar som nu krävts in från importören avseende tulldeklarationer som ingetts efter detta datum. Saken
gällde därvid ett belopp på 140 409,60 DKK (ungefär 19 000 EUR).
22.
Kommissionen besvarade frågan jakande i beslut av den 19 juli 1999. Kommissionen underströk särskilt i beslutet att de ändringar
som vidtagits av tullmyndigheterna i Ballerup den 12 maj 1997 av rättelserna som gjorts av den lokala tullen i Vejle skall
anses som ett misstag från behöriga danska myndigheters sida som den betalningsskyldige inte rimligen kunnat upptäcka.
23.
Kommissionen begärde i skrivelse av den 21 oktober 1999 att de danska myndigheterna skulle överföra ett belopp om 140 409,60
DKK till kommissionen såsom egna medel före den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följde efter
den månad skrivelsen skickades, det vill säga den 20 december 1999, vid äventyr av att dröjsmålsränta som föreskrivs i tillämplig
gemenskapslagstiftning skulle påföras. Kommissionen begärde dessutom att beloppet tydligt skulle anges i den räkenskapsrapport
som skall skickas in till kommissionen varje månad.
24.
Efter att de danska myndigheterna i skrivelse av den 15 december 1999 hade meddelat att de inte ämnade följa kommissionens
begäran översände kommissionen en formell underrättelse i skrivelse av den 19 juli 2000. Kommissionen, som inte godtog den
danska regeringens svar av den 29 september 2000, skickade den 6 april 2001 ett motiverat yttrande i vilket Konungariket Danmark
uppmanades att inom två månader från det att detta land delgivits yttrandet rätta sig efter detta. Eftersom den danska regeringen
i sitt svar vidhöll sin uppfattning att medlemsstaterna inte kan göras ekonomiskt ansvariga för sådana fel av tullmyndigheterna
som enligt kommissionens uppfattning, inte kan utkrävas av de avgiftsskyldiga, väckte kommissionen den aktuella talan vid
domstolen.
IV – Parternas ståndpunkter
25.
Jag skall nedan vid återgivningen av parternas ståndpunkter begränsa mig till att återge vissa huvudlinjer i det omfattande
skriftliga och muntliga åsiktsutbytet mellan, å ena sidan, kommissionen och, å andra sidan, Konungariket Danmark och de medlemsstater
som stöder Konungariket Danmarks slutsatser. Jag skall nedan, i de fall det är nödvändigt, vid bedömningen av ståndpunkterna behandla
de argument som anförts mer i detalj.
26.
Kommissionen har hävdat att de ”traditionella” egna medel som avses i artikel 2 i beslut 94/728 uppkommer när tullskulden
uppstår och att beloppet 140 409,60 DKK följaktligen skulle ha överförts till kommissionen i enlighet med artikel 8.1 i beslut
94/728. De danska myndigheterna skulle enligt artikel 2.1 i förordning nr 1552/89 således ha fastställt ett anspråk på dessa
medel på gemenskapens vägnar genom att korrekt tillämpa relevanta tullbestämmelser och, eftersom erforderlig slutanvändningsförklaring
saknades, utkräva anspråksbeloppet.
27.
Ett klargörande av när de danska myndigheterna skulle ha fastställt att det fanns en tullskuld skulle även ha gjort det möjligt
att beräkna den frist inom vilken de berörda egna medlen skulle ha krediterats kommissionens konto enligt artikel 10 i förordning
nr 1552/89. Om denna frist inte iakttas uppkommer en skyldighet att betala dröjsmålsränta enligt artikel 11 i förordning nr 1552/89.
Kommissionen stöder sin uppfattning på domen i mål 303/84, kommissionen mot Tyskland.
(11)
28.
Enligt kommissionen skall det göras en klar åtskillnad mellan, å ena sidan, förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna
och, å andra sidan, förhållandet mellan medlemsstaterna och de betalningsskyldiga, vid medlemsstaternas uppbörd av tullar
och vid medlemsstaternas inbetalning av de berörda tullarna. Det rättsliga förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna
regleras genom bestämmelserna om gemenskapens finansiering, särskilt beslut 94/728 och förordning nr 1552/89, samt principen
om gemenskapslojalitet i artikel 10 EG. Förhållandet mellan medlemsstaterna och de ekonomiska aktörerna regleras däremot helt
genom tullkodexen och de närmare tillämpningsföreskrifterna till tullkodexen, såsom förordning nr 2454/93.
29.
Det finns förvisso, fortsätter kommissionen, ett rent juridiskt‑tekniskt samband mellan de två regelverken, eftersom det i
förordning nr 1552/89 hänvisas till de olika etapper som skall fastsättas vid uppkomst, fastställande och uppbörd av en tullskuld.
Hänvisningarna har emellertid ingen betydelse för de nationella myndigheternas finansiella ansvar mot gemenskapen för medlemsstaternas
fel vid uppbörden av ”traditionella” egna medel. Om en medlemsstat, av ett eller annat skäl, underlåter att utkräva medlen
kan medlemsstaten endast lösas från sin skyldighet att betala in medlen till kommissionen med stöd av artikel 17 i förordning
nr 1552/89 och det endast under de villkor som uttömmande definieras i den bestämmelsen. Den omständigheten att ett företag
befrias från att betala tull påverkar således, enligt artikel 220.2 b i tullkodexen, inte i sig den berörda medlemsstatens
skyldighet att betala in tullarna.
30.
Hänvisningen i artikel 2 i förordning nr 1552/89 till tullkodexen och särskilt till bokföringen av en tullskuld skall med
nödvändighet förstås som en hänvisning till de objektiva omständigheter som krävs i tullkodexen för att bokföring skall kunna
ske och inte som en hänvisning till frågan om de nationella myndigheterna verkligen skall bokföra tullskulden eller inte.
Kommissionen utläser ur detta att från det ögonblick då den faktiska importen av varorna på gemenskapens tullområde skedde,
och tullskulden således uppstod, tillhörde tullavgifterna och jordbruksavgifterna gemenskapen och inte medlemsstaterna.
31.
Gemenskapen har emellertid anförtrott medlemsstaterna uppbörden av dessa inkomster, eftersom det är medlemsstaterna som förfogar
över de praktiska resurserna för att göra detta. Medlemsstaterna får som motprestation, enligt artikel 2.3 i beslut 94/728,
behålla 10 procent (nu 25 procent) av de egna medel som skall inbetalas. Kommissionen utläser ur detta att gemenskapen därför
har en än större rätt att förvänta sig att medlemsstaterna fullgör sina uppgifter omsorgsfullt. Det är således medlemsstaterna
som skall bära de finansiella följderna av att de eventuellt har varit vårdslösa vid uppbörden av de egna medlen.
32.
Kommissionen har till stöd för sin uppfattning hänvisat till principen om sund ekonomisk förvaltning som föreskrivs i artiklarna 248 EG
och 274 EG, såsom denna princip genomförts i artikel 2 i budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas
allmänna budget
(12)
, i dess senaste lydelse enligt förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 762/2001.
(13)
Ett åsidosättande av principen om sund ekonomisk förvaltning skulle medföra att de inkomster som därmed förloras måste fördelas
på samtliga medlemsstater via de så kallade BNP-medlen. Härmed skulle det göras avsteg från den ömtåliga balansen i finansieringen
av gemenskapens medel.
33.
Kommissionen har i detta avseende pekat på domen i mål 110/76, Pretore di Cento,
(14)
och i mål C‑96/89, kommissionen mot Nederländerna
(15)
. Jag återkommer nedan närmare till domarnas innehåll och deras betydelse för att kunna besluta i den aktuella tvisten vid
bedömningen av de argument som anförts.
34.
Den danska regeringen har utförligt argumenterat mot kommissionens uppfattning och hävdat att det i den gemenskapsrätt som
är relevant i förevarande fall inte föreskrivs ett finansiellt ansvar för medlemsstaterna för fel som gjorts av deras nationella
myndigheter vid uppbörden av gemenskapens egna medel. För att så skulle vara fallet måste det finnas ett uttryckligt stöd
i relevanta gemenskapsbestämmelser. Vare sig av lydelsen eller förarbetena till beslut 94/728 eller förordning nr 1552/89
– eller de texter som gällde tidigare – framgår emellertid att syftet varit att införa ett finansiellt ansvar för medlemsstaterna
för fel och vårdslöshet vid uppbörden av egna medel. I artiklarna 2 och 8 i beslut 94/728 definieras endast skyldigheten att
överföra inkomsterna från import‑ och exporttullar till kommissionen. Dessa bestämmelser innehåller inga föreskrifter om följderna
av eventuella fel och brister från de nationella tullmyndigheternas sida.
35.
Den danska regeringen har i detta sammanhang påpekat att förevarande mål tjänar som ett testförfarande för kommissionen. Kommissionen
har redan vid upprepade tillfällen försökt uppnå att en princip om ett finansiellt ansvar för medlemsstaterna för misstag
vid uppbörden av egna medel skall föras in i besluten om egna medel och i tillämpningsföreskrifterna till dessa. Försöken
har än så länge varit förgäves eftersom kommissionens försök inte godkänts av rådet.
36.
Den danska regeringen har dock medgett att det följer av den lojalitetsprincip som föreskrivs i artikel 10 EG att medlemsstaterna
är skyldiga att genom en effektiv organisation av sin tullförvaltning garantera att de egna medlen uppbärs och överförs till
kommissionen. Det kan emellertid inte utläsas ur lojalitetsprincipen att en medlemsstat bär ansvaret för eventuella fel från
myndigheternas sida. Den danska regeringen anser att de förluster som följer av detta, som är en nära nog oundviklig konsekvens
av att delegera uppbörden av gemenskapens egna medel, får bäras av gemenskapen. Skulle motsatsen gälla blir följden att särskilt
de medlemsstater som står för gemenskapens väsentligaste handelskanaler med tredje land drabbas oproportionerligt hårt.
37.
Det skulle framgå vid en noggrann analys av ordalydelsen i beslut 94/728 och förordning nr 1552/89 och av dessas systematik
att kommissionens resonemang saknar grund. Särskilt de bestämmelser som kommissionen har grundat sina ställningstaganden på,
nämligen artiklarna 2 och 8 i beslut 94/728, innehåller endast bestämmelser om att inkomsterna från importtullarna skall överföras
till kommissionen. I bestämmelserna regleras inte den situation där det saknas inkomster, eftersom den nationella tullförvaltningen
har begått ett fel. Förordning nr 1552/89 kännetecknas vidare av en hög detaljeringsgrad. Den danska regeringen har motsatsvis
utläst ur detta att om rådet hade avsett att hålla medlemsstaterna ansvariga för fel och vårdslöshet av deras tullmyndigheter
med avseende på medel som gått förlorade för gemenskapen skulle rådet tveklöst ha infört en uttrycklig bestämmelse med denna
innebörd i förordningen.
38.
Den danska regeringen anser, i motsats till kommissionen, att det inte kan utläsas något argument från artikel 17 i förordning
nr 1552/89 i det aktuella fallet. I den bestämmelsen anges villkoren för att frita medlemsstater från skyldigheten att överföra
tullar som de tidigare har fastställt till kommissionen. Denna situation aktualiseras emellertid inte i förevarande fall.
Här gäller det en situation i vilken tullar inte har fastställts såsom egna medel, eftersom kommissionen enligt det förfarande
som avses i artikel 220.2 i tullkodexen jämförd med artikel 869 b i förordning nr 2454/93 har godtagit att importtullar som
felaktigt inte har bokförts inte skall utkrävas av den betalningsskyldige, eftersom denne skall kunna förlita sig på att de
besked som getts av den behöriga tullmyndigheten var korrekta. När nu de berörda tullanspråken inte längre behöver bokföras
finns det enligt ordalydelsen i artikel 2 i förordning nr 1552/89, inget belopp att fastställa. Beloppet kan således inte
bokföras i räkenskaperna över egna medel som avses i artikel 6.2 i förordning nr 1552/89 och beloppet kan då inte heller överföras
till kommissionen.
39.
Den danska regeringen har godtagit kommissionens ståndpunkt att beslut 94/728 och förordning nr 1552/89 å ena sidan och tullkodexen
å andra sidan har olika syften. Den danska regeringen anser icke desto mindre att kommissionen i situationer som den som föreligger
i tvisten, där vissa tullanspråk på grund av en korrekt tillämpning av tullkodexen och dess tillämpningsföreskrifter inte
längre kan utkrävas hos de betalningsskyldiga, inte är behörig att ändå kräva betalning av tullavgifterna såsom egna medel.
Det gäller även när kommissionen – enligt artikel 873 i förordning nr 2454/93 – är behörig att själv avgöra om medlemsstater
får avstå från att kräva in importtullar från företagen i de fall som anges i artikel 220.2 b i tullkodexen. Eftersom kommissionen
har fått befogenhet att besluta om medlemsstaterna får avstå från att utkräva vissa tullanspråk i efterhand, är det normalt
att anta att detta skett för att ett beslut att inte driva in tullavgifterna får till följd att kommissionen förlorar egna
medel.
40.
För att påvisa ett sådant samband mellan bestämmelserna om egna medel och gemenskapens tullbestämmelser har den danska regeringen
tillika anfört ett rättshistoriskt argument. Den danska regeringen har hämtat argumentet från förordning nr 1697/79.
(16)
I artikel 9 i denna förordning, som upphävdes genom tullkodexen, föreskrevs att fram till ikraftträdandet av gemenskapsbestämmelser
om villkoren för medlemsstaternas fastställande av egna medel vid påförande av import‑ eller exporttullar, gällde i det fall
medlemsstaterna inte med tillämpning av den aktuella förordningen hade utkrävt dessa tullar i efterhand, att medlemsstaterna
inte därmed fick fastställa tullarna såsom motsvarande egna medel i den mening som avsågs i ”förordningen” (ersatt av förordning
nr 1552/89).
41.
Den danska regeringen har avslutningsvis anfört ett mycket utförligt resonemang avseende varför den rättspraxis från domstolen
som anförts av kommissionen enligt den danska regeringens uppfattning inte skulle vara tillämplig i det aktuella målet. Denna
rättspraxis avser situationer i vilka den berörda medlemsstaten var skyldig att utkräva ett jordbruksbidrag eller en importtull
av ett företag i efterhand, även om utkrävandet inte skett i rätt tid. De bestämmelser som är tillämpliga i sådana fall innebär
inte att dessa bestämmelser motsvarar artikel 220.2 b i tullkodexen. I sådana fall får avgifterna i fråga nämligen utkrävas
av de berörda företagen i efterhand. Rättspraxis ger således inget stöd i de fall när en medlemsstat inte längre kan utkräva
medlen på grund av att tullförvaltningen har begått ett misstag.
42.
Den belgiska, den italienska, den nederländska, den portugisiska och den svenska regeringen har stött den danska regeringens
ståndpunkt. Regeringarna anser, även om de inbördes lägger tonvikten något olika, liksom den danska regeringen, att medlemsstaterna
inte bär ansvaret för fel eller vårdslöshet av de nationella tullförvaltningarna. De anser, liksom den danska regeringen,
att den rättspraxis från domstolen som kommissionen anfört inte är tillämplig i det aktuella fallet. Denna rättspraxis avser
nämligen inte fall i vilka de berörda medlemsstaterna inte längre kan utkräva tullarna och jordbruksavgifterna i efterhand.
Några medlemsstater har i detta sammanhang påpekat att fel som avses i artikel 220.2 b i tullkodexen även kan begås av kommissionen
eller av myndigheter i tredje land.
43.
Det har i några medlemsstaters intervention till stöd för Konungariket Danmark hänvisats till att fel är oundvikliga även
vid en samvetsgrann tillämpning av tullagstiftningen av en korrekt agerande tullförvaltning. Volymen i handeln med tredje
land gör det helt enkelt omöjligt att inte göra några fel. Den ståndpunkt som kommissionen har förespråkat medför att de medlemsstater
där de stora handelsströmmarna passerar bär oproportionerliga ekonomiska risker även när de lojalt uppfyller sina skyldigheter
enligt principen om gemenskapslojalitet enligt artikel 10 EG.
44.
Den tyska regeringens argument skiljer sig något från övriga medlemsstater som intervenerat i målet. Den tyska regeringen
har inledningsvis tagit upp frågan om talan kan tas upp till sakprövning. Domstolen skulle, med tillämpning av artikel 92.2
i rättegångsreglerna, på eget initiativ ha kontrollerat om talan kunde tas upp till sakprövning, eftersom domstolen inte är
behörig att döma i det aktuella målet. Förevarande talan är i själva verket en skadeståndstalan på grund av att tullkodexen
åsidosatts. Eftersom sådan talan inte föreskrivs i det rättsliga skyddssystemet i EG‑fördraget är de danska domstolarna behöriga
att bedöma en sådan talan enligt artikel 240 EG.
45.
För det andra har den tyska regeringen påpekat att det följer av objektiva omständigheter att en tullförvaltning helt utan
fel inte är möjlig och att endast fall som innehåller ett klart och tillräckligt allvarligt åsidosättande av gemenskapens
tull- och jordbrukslagstiftning, med finansiella förluster för gemenskapen som följd, skulle kunna medföra att en sådan skadeståndstalan
kan vinna bifall, med analog tillämpning av de kriterier som domstolen har angett i rättspraxis avseende gemenskapens och
medlemsstaternas ansvar mot enskilda. Det aktuella fallet uppfyller inte dessa kriterier.
V – Bedömning
A –
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
46.
Jag anser att den tyska regeringens påstående, som innebär att förevarande mål inte avser en talan på grund av vårdslöshet
utan en förtäckt skadeståndstalan, grundas på en felaktig läsning av kommissionens ansökan, vilken inte innehåller ett yrkande
om att Konungariket Danmark skall förpliktas att betala ett visst belopp, utan ett yrkande om fastställelse av att Konungariket
Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 10 EG och beslut 94/728. Det förhållandet att beloppet
140 409,60 DKK nämns i ansökan har ett oupplösligt samband med föremålet för talan om underlåtenhet, nämligen påståendet att
Konungariket Danmark har åsidosatt sina skyldigheter enligt beslut 94/728. Slutsatsen blir således att kommissionens talan
kan tas upp till sakprövning.
47.
Jag föregriper bedömningen i sak av förevarande talan genom att påpeka att parterna, inbegripet intervenienterna, inte alltid
är lika noggranna med terminologin i sina skriftliga och muntliga yttranden. I detta mål är frågan vilka skyldigheter som
följer för medlemsstaterna av beslut 94/728 och av tillämpningsförordning nr 1552/89 av avgörande betydelse, liksom frågan
huruvida skyldigheterna omfattar sådana situationer som dem som föreligger i tvisten. Frågan huruvida Konungariket Danmark
skall inbetala det nämnda beloppet eller inte avgörs i grunden av skyldigheternas innehåll och räckvidd. Det är följaktligen
felaktigt att slå fast att den omtvistade betalningsskyldigheten följer av ett, omtvistat, skadeståndsanspråk på beloppet.
B –
Bedömning i sak
48.
Kommissionen och den danska regeringen är eniga om de faktiska omständigheterna i målet. Även den danska regeringen har medgett
att de behöriga tullmyndigheterna i Ballerup gjorde ett misstag genom att felaktigt tillåta införsel av ett antal partier
till gemenskapens tullområde till nolltullsats, trots att importören inte innehade erforderligt tillstånd för slutanvändning.
Eftersom det berörda företaget måste ha haft en berättigad förväntan om att tullmyndigheternas beslut var korrekt, kan de
tullar som skall betalas inte utkrävas i efterhand av företaget.
49.
Före bedömningen av frågan om den danska regeringen har brustit i sin efterlevnad av de skyldigheter som åvilar den enligt
gemenskapsrätten, och om den därför är skyldig att ändå inbetala de egna medel som gått förlorade för gemenskapen, skall tre
inbördes nära sammanhängande frågor besvaras:
- –
- Vilka skyldigheter för medlemsstaterna följer av artiklarna 2.1 a och 2.1 b och 8.1 i beslut 94/728 jämförda med artiklarna 2.1,
6.2 och 17 i förordning nr 1552/89?
- –
- Vilket är sambandet mellan, å ena sidan, beslut 94/728 och förordning nr 1552/89 och, å andra sidan, tullkodexen och tillämpningsförordning
nr 2454/93?
- –
- Dessutom, vilka följder har tillämpningen av artikel 220.2 b i tullkodexen jämförd med artiklarna 871 och 873 i tillämpningsförordning
nr 2454/93 för medlemsstaternas skyldigheter enligt beslut 94/728 och förordning nr 1552/89?
C –
Skyldigheterna enligt beslut 94/728 och förordning nr 1552/89
50.
Svaret på den första frågan avgörs av hur artikel 2.1 i förordning nr 1552/89 skall tolkas. Det gäller härvid särskilt följande
delar: ”...” gemenskapens anspråk på egna medel [skall] anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts
i fråga om bokföring av anspråksbeloppet (la prise en compte du montant du droit) och underrättelse till den betalningsskyldige
om beloppet.
51.
Kommissionen har hävdat att med ”anses som fastställda” inte enbart skall förstås den situation när bokföring av anspråksbeloppet
och underrättelse till den betalningsskyldige från de nationella myndigheterna faktiskt skedde – varefter uppbörd av tullarna
och överförande av dessa till gemenskapen som egna medel kunde följa – utan även situationen när de nationella myndigheterna
skulle ha gjort ovanstående men underlät att göra det.
52.
Den danska regeringen, stödd av den belgiska, den nederländska och den portugisiska regeringen läser bestämmelsen i artikel 2.1
på ett annat och mera restriktivt sätt: gemenskapens anspråk på egna medel skall anses fastställda, så snart som de bokförts
enligt tullföreskrifterna och kan meddelas den betalningsskyldige.
53.
Jag anser, trots att texten i artikel 2.1 medger båda tolkningarna, att den uppfattning som kommissionen försvarat är den
riktiga. Generaladvokaten Mancini har i sitt förslag till avgörande inför domen i målet kommissionen mot Tyskland,
(17)
med avseende på en jämförbar tolkningsfråga rörande förordning nr 2981/77 – den förordning som ersattes av förordning nr 1552/89
–, påpekat att fastställandet inte är den handling genom vilken anspråk på egna medel uppstår, utan endast är den omständighet
varigenom det uppstår en skyldighet för medlemsstaten att överföra dessa medel till kommissionen. Anspråk på egna medel uppstår
således så snart som de villkor som ställts av gemenskapslagstiftaren har uppfyllts. Skulle det vara på annat sätt, det vill
säga om uppkomsten av ett anspråk vore beroende av de nationella myndigheternas initiativ skulle det kunna medföra att bokföringen
av egna medel för gemenskapens räkning sköts på en okänd framtid eller, vill jag tillägga, inte skedde över huvud taget.
54.
Domstolens dom i målet kommissionen mot Tyskland är, utan att därmed generaladvokatens vidare betraktelser godtas, helt i
enlighet med denna analys. Domstolen uttalade nämligen att det för skyldigheten att överföra de berörda avgifterna inte är
avgörande ”när de fastställdes utan när de skulle ha fastställts”.
(18)
Denna rättspraxis har senare bekräftats i domarna i målen kommissionen mot Grekland
(19)
och kommissionen mot Nederländerna.
(20)
55.
Enligt min åsikt är denna rättspraxis tillämplig i sin helhet i förevarande mål. Om gemenskapens anspråk endast skulle anses
fastställda om medlemsstaterna faktiskt hade bokfört dem skulle de åsyftade ”optimala villkoren” för gemenskapens förfogande
över egna medel inte vara garanterade. Tullar och avgifter som genom fel eller vårdslöshet av nationella förvaltningar inte
bokförts skulle då, i strid med det uttryckliga innehållet i skäl 2 i förordning nr 1552/89, inte kunna fastställas såsom
egna medel.
56.
Ett sådant resultat skulle dessutom även vara oförenligt med förordning nr 1552/89. I artikel 17.2 i förordningen föreskrivs
mycket strikta villkor för medlemsstaternas uppbörd och för deras skyldighet att överföra fastställda tullar och avgifter
såsom egna medel till gemenskaperna. Villkoren är nämligen att uppbörd inte kunnat ske till följd av force majeure och att
det efter en noggrann undersökning visar sig att beloppen är omöjliga att uppbära, av skäl som inte kan tillskrivas den berörda
medlemsstaten. Det skulle göras i det närmaste fatala avsteg från vad som föreskrivs i denna bestämmelse om den inte skulle
tillämpas i fall i vilka de berörda medlemsstaterna, på grund av objektiva omständigheter och de tullföreskrifter som är tillämpliga
på dessa omständigheter, först hade fastställt att tull skulle erläggas och sedan inte tillämpade föreskrifterna eller tillämpade
dem ofullständigt. Det är föga meningsfullt att ställa höga krav på medlemsstaternas efterlevnad av skyldigheterna, som är
en fortsättning på konstaterandet att det är tal om egna medel, om skyldigheten att fastställa ett anspråk inte skulle grundas
på omständigheter som uppfyllde de objektiva villkoren i faktiskt och juridiskt avseende.
57.
Jag finner vad ovan angetts bekräftat i rättspraxis. Domstolen har uttalat att det föreligger ett nödvändigt samband mellan
skyldigheten att fastställa tullskulden och skyldigheten att bokföra den på kommissionens konto inom den föreskrivna fristen,
eventuellt med dröjsmålsränta.
(21)
Det påstådda nödvändiga sambandet är nämligen beroende av fastställandet av egna medel. Fastställandet får inte göras beroende
av en medlemsstats godtyckliga eller vårdslösa beteende.
(22)
58.
Avslutningsvis har jag vid beskrivningen av bakgrunden till målet redan hänvisat till att gemenskapsfinanserna kännetecknas
av ömtåliga balanser mellan inkomster och utgifter och inom inkomst‑ och utgiftsslagen. Denna känslighet kräver att medlemsstaterna
strikt definierar och strikt följer sina skyldigheter vid fastställande, uppbörd och överföring av egna medel. Det är oförenligt
med detta att en medlemsstat i en viss situation agerar vårdslöst vid fastställandet av de traditionella egna medlen och utan
vidare låter alla medlemsstater bära kostnaderna via de så kallade BNP-medlen. Denna möjlighet, som strider mot den lojalitet
som medlemsstaterna är skyldiga att visa varandra, skall förekommas genom en strikt tolkning och tillämpning av gemenskapsbestämmelserna.
59.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan drar jag slutsatsen att den danska regeringen mot bakgrund av de faktiska omständigheterna
i detta mål enligt artikel 2.1 i förordning nr 1552/89 skulle ha fastställt ett belopp av 104 409,60 DKK i tullar såsom gemenskapens
egna medel. Underlåtenheten utgör i sig ett åsidosättande av de skyldigheter som åvilar den medlemsstaten enligt gemenskapsrätten.
D –
Sambandet mellan bestämmelserna om egna medel och gemenskapens tullagstiftning
60.
Fastän den danska regeringen har medgett att dess tullmyndigheter har begått ett fel, varigenom tullanspråk inte har fastställts
såsom egna medel, har den danska regeringen bestridit att det följer av detta fel att den ändå skall överföra det belopp till
kommissionen som felaktigt inte har fastställts såsom egna medel. Den danska regeringen har, med tillämpning av artikel 220.2
b i tullkodexen, till stöd för denna uppfattning anfört att det inte var möjligt att utkräva de berörda anspråken hos den
betalningsskyldige och att den danska regeringen, i avsaknad av ett uttryckligt rättsligt stöd i gemenskapsrätten, inte kan
anses vara ”ansvarig” för ett bedömningsfel som begåtts av dess förvaltning.
61.
Jag anser inte att detta försvar är hållbart. Om det, såsom konstaterats ovan i punkt 59, skall antas att den danska regeringen
har brustit vid tillämpningen av artikel 2.1 i förordning nr 1552/89, har ett belopp om 140 409,60 DKK felaktigt inte fastställts
såsom gemenskapens egna medel och felaktigt inte krediterats kommissionens konto. Det är inte möjligt med en befrielse med
stöd av någon av de grunder som nämns i artikel 17.2 i förordningen, eftersom omöjligheten att utkräva medlen är en direkt
följd av ett bedömningsfel av den danska förvaltningen. Det följer av detta att den danska regeringen, enligt gemenskapsbestämmelserna
om egna medel, ändå skall överföra de medel som felaktigt inte har fastställts.
62.
Jag anser inte heller att de argument som den danska regeringen har hämtat ur ett påstått samband mellan bestämmelserna om
egna medel och gemenskapens tullbestämmelser är hållbara. I det förstnämnda regelverket regleras det rättsliga förhållandet
mellan gemenskapen och medlemsstaterna avseende fastställande och överföring av egna medel. I det sistnämnda regelverket regleras
det rättsliga förhållandet mellan medlemsstaterna och företagen med avseende på deklarationer, påförande och uppbörd av import‑
och exporttullar. Det finns förvisso ett samband mellan de två regelverken i den meningen att de egna medel som fastställts
enligt tillämpliga tullföreskrifter skall beslutas, påföras och uppbäras av behöriga nationella tullmyndigheter, men det är
i första hand fråga om ett tekniskt och funktionellt samband.
63.
I princip påverkar inte tillfälligheter, som kan förekomma i förhållandet mellan tullmyndigheter och betalningsskyldiga, redovisningen
mellan gemenskapen och medlemsstaterna av de tullinkomster som fastställts eller skulle ha fastställts såsom egna medel.
(23)
Vore det annorlunda skulle redovisningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen av de berörda egna medlen vara beroende av
de risker som alltid är förenade med tullhanteringen. Gemenskapslagstiftaren försökte att undgå dessa risker genom att i artikel 17.2
i förordning nr 1552/89 uttömmande ange villkoren för att medlemsstaterna kan befrias från skyldigheten att överföra de egna
medel till kommissionen som de har fastställt eller borde ha fastställt.
64.
Huvudregeln är att regleringen av de egna medlen är uttömmande, i det aktuella fallet genom beslut 94/728 och förordning nr 1552/89,
och att avsteg från huvudregeln endast kan göras om och i den mån gemenskapslagstiftaren uttryckligen har föreskrivit vissa
följder vid vissa förhållanden, med avseende på medlemsstaternas skyldigheter beträffande egna medel som kan förekomma vid
påförande och uppbörd av import‑ och exporttullar enligt bestämmelserna om egna medel.
(24)
65.
Den danska regeringen och de regeringar som stöder den danska regeringens slutsatser har i detta sammanhang anfört motargumentet
att det skulle innebära att medlemsstaterna bar ”ansvaret” för fel och vårdslöshet vid tillämpningen av tullagstiftningen.
Det skulle särskilt drabba medlemsstater med ett särskilt stort handelsutbyte med tredje land. Bortsett från, som jag redan
har påpekat ovan i punkt 47, att användandet av begreppet ”ansvar” är felaktigt, förefaller mig argumentet även ohållbart
av andra skäl. Det kan, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 2.3 i beslut 94/728 får behålla 10 procent av de traditionella
egna medel som skall överföras
(25)
, hävdas att de medlemsstater som bär oproportionerliga risker enligt samma argumentation även har oproportionerliga inkomster.
Argumentet är även såtillvida besynnerligt, då det innebär att riskerna utan vidare skall bäras av gemenskapen och, indirekt,
av andra medlemsstater. Det är således dessa medlemsstater som får bära de ekonomiska följderna av de berörda medlemsstaternas
bristande förvaltning vid tillämpningen av tullbestämmelserna. Kort sagt: de sistnämnda medlemsstaterna vill gärna ha fördelarna,
men inte betala priset för nackdelarna.
E –
Följderna av att artikel 220.2 b i tullkodexen tillämpas med avseende på medlemsstaternas skyldigheter enligt bestämmelserna
om egna medel
66.
Den danska regeringen har hävdat att en tillämpning av artikel 220.2 b i tullkodexen jämförd med artiklarna 871 och 873 i
tillämpningsförordning nr 2454/93 i förevarande fall har medfört att det belopp i importtull som tullmyndigheterna skulle
ha påfört inte länge vare sig kan påföras eller uppbäras. Därmed skulle den rättspraxis från domstolen som kommissionen har
anfört, nämligen domarna i målen kommissionen mot Tyskland
(26)
, kommissionen mot Grekland
(27)
och kommissionen mot Nederländerna,
(28)
inte vara tillämplig i den aktuella situationen. Kommissionen skulle dessutom enligt förfarandet i artiklarna 871 och 873
i tillämpningsförordningen ha godtagit att artikel 220.2 b i tullkodexen tillämpades. Kommissionen skulle då självklart även
ha beaktat följderna för fastställande och överföring av de egna medlen.
67.
Eftersom det är utrett i det aktuella målet att den danska regeringen skulle ha fastställt och utkrävt en tullskuld på 140
409,60 DKK samt att de behöriga danska tullmyndigheternas handlande har medfört att artikel 220.2 b i tullkodexen, enligt
viken uppbörd är omöjlig, skall tillämpas, skall det nu endast bedömas om den danska regeringen med tillämpning av artikel 220.2
b i tullkodexen, eller en bestämmelse som vilar på artikel 220.2 b, kan befrias från skyldigheten att till kommissionen såsom
egna medel överföra de tullar som skulle ha fastställts.
68.
Jag vill särskilt påpeka vid besvarandet av denna fråga att det saknas ett generellt rättsligt stöd för påståendet att tullar
som har fastställts såsom egna medel, inte skulle behöva överföras till kommissionen. Den rättspraxis från domstolen som diskuterades
ovan i punkterna 53–57 avsåg fall i vilka de berörda medlemsstaterna hade åsidosatt sina skyldigheter att i rätt tid fastställa
avgifter eller tullar. Därav följer att ett för sent uppfyllande av de skyldigheter som följer av bestämmelserna om egna medel
i gemenskapsrätten medför att de ifrågavarande egna medlen ändå, med dröjsmålsränta, skall inbetalas. Det finns ingen principiell
skillnad mellan godtyckligt eller vårdslöst agerande hos en medlemsstat som medför ett dröjsmål i tulluppbörden och ett jämförbart
agerande som med fog gör tulluppbörden omöjlig. Det är i båda fallen den berörda medlemsstaten som bär ansvaret för att det
resultat som åsyftas i bestämmelserna om egna medel uppnås, nämligen överföring av de egna medel som medlemsstaten skulle
ha fastställt.
69.
Själva svaret på frågan är enkelt. Varken i tullkodexen eller i tillämpningsförordning nr 2454/93 finns någon uttrycklig föreskrift
om att medlemsstater som vid tillämpningen av artikel 220.2 b i tullkodexen inte har kunnat utkräva tullar av den betalningsskyldige,
som de skulle ha fastställt såsom egna medel, skall befrias från att överföra beloppen i fråga till kommissionen.
70.
Det följer av detta att Konungariket Danmark har underlåtit att korrekt uppfylla de skyldigheter som vilar på Konungariket
Danmark enligt beslut 94/728 och förordning nr 1552/89, vilket medför att Konungariket Danmark ändå skall betala in ett belopp
om 140 409,60 DKK jämte dröjsmålsränta till kommissionen.
71.
Jag skall för fullständighetens skull påpeka att kommissionens delaktighet i det förfarande som föreskrivs i artiklarna 871
och 873 i tillämpningsförordning nr 2454/93 inte är ett argument för att medlemsstaterna skall befrias från sina skyldigheter
enligt bestämmelserna om egna medel vid tillämpningen av artikel 220.2 b i tullkodexen.
72.
I första hand föreskrivs det inte en sådan behörighet för kommissionen i bestämmelserna i fråga. För det andra skulle en sådan
behörighet vara olämplig i detta förfarande, eftersom kommissionen då hade måst väga principen om skydd för berättigade förväntningar
hos den betalningsskyldige mot de möjliga följderna för gemenskapens finanser. För det tredje innebär kommissionens delaktighet
i det ifrågavarande förfarandet ett helt annat ansvar än kommissionens ansvar vid kontrollen av att bestämmelserna om egna
medel följs, nämligen ett ansvar för likhet och enhetlighet vid tillämpningen av gemenskapens tullagstiftning.
F –
Rättegångskostnader
73.
Eftersom kommissionens talan enligt min mening skall bifallas, anser jag att Konungariket Danmark skall förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna.
VI – Förslag till avgörande
74.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall:
- 1)
- Ta upp kommissionens talan till sakprövning.
- 2)
- Fastställa att Konungariket Danmark, genom att underlåta att korrekt fastställa ett belopp om 140 409,60 DKK som egna medel
jämte dröjsmålsränta på detta belopp från den 20 december 1999 och genom att inte överföra detta belopp till kommissionen,
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, särskilt de skyldigheter som följer av artiklarna 2
och 8 i rådets beslut 94/728EG, Euratom av den 31 oktober 1994 om systemet för gemenskapernas egna medel samt artikel 2.1
i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet
för gemenskapernas egna medel .
- 3)
- Förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.
- 1 –
- Originalspråk: nederländska.
- 2 –
- EGT L 293, s. 9; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 192.
- 3 –
- EGT L 244, s. 27.
- 4 –
- EGT L 155, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 41.
- 5 –
- EGT L 175, s. 3
- 6 –
- EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4.
- 7 –
- EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1.
- 8 –
- EGT L 212, s. 18.
- 9 –
- EGT L 187. s. 16.
- 10 –
- EGT L 82 ,s. 1.
- 11 –
- Dom av den 20 mars 1986 i mål 303/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 1171), punkterna 17–19.
- 12 –
- EGT L 356, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 3.
- 13 –
- Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 762/2001 av den 9 april 2001 om ändring av budgetförordningen av den 21 december
1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget vad gäller åtskillnad mellan funktionerna för internrevision och finansiell
förhandskontroll (EGT L 111, s. 1).
- 14 –
- Dom av den 5 maj 1977 i mål 110/76, Pretore di Cento (REG 1977, s. 851).
- 15 –
- Dom av den 16 maj 1991 i mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna (REG 1991, s. I‑2461).
- 16 –
- Council regulaion (EEC) No 1697/79 of 24 July 1979 on the post-clerance recovery of import duties or export duties which have
not been required of the person liable for payment on goods entered for a customs procedure involving the obligation to pay
such duties (EGT L 197, s. 1).
- 17 –
- Fotnot 11 ovan, se i synnerhet s. 1176–1177.
- 18 –
- Domen i målet kommissionen mot Tyskland (fotnot 11 ovan), punkt 17.
- 19 –
- Dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland (REG 1989, s. 2965; svensk specialutgåva, volym 10, s.
153), punkt 14.
- 20 –
- Fotnot 15 ovan, punkterna 37–38.
- 21 –
- Jämför domarna i målen kommissionen mot Tyskland (fotnot 11 ovan), punkt 11, kommissionen mot Grekland (fotnot 19 ovan), punkt
17, och kommissionen mot Nederländerna (fotnot 15 ovan), punkt 38.
- 22 –
- Domen i målet kommissionen mot Nederländerna (fotnot 15 ovan), punkt 37.
- 23 –
- Domstolen uttalade detta redan i domen i målet Pretore di Cento (fotnot 14 ovan), punkterna 4‑6.
- 24 –
- Den här anförda huvudregeln som innebär en strikt åtskillnad mellan egna medel och tullagstiftningen kan även utläsas ur domstolens
rättspraxis. Se bland annat domarna av den 7 september 1999 i mål C-61/98, De Haan Beheer BV (REG 1999, s. I-5003), punkterna
34–35, och av den 14 november 2002 i mål C-112/01, SPKR (REG 2002, s. I-10655), punkt 34.
- 25 –
- Nu 25 procent. Se artikel 2.3 i rådets beslut 2000/597/EG, Euratom av den 29 september 2000 om systemet för Europeiska gemenskapernas
egna medel [EGT L 253, s. 42 (beslut 597/2000)].
- 26 –
- Fotnot 11 ovan.
- 27 –
- Fotnot 19 ovan.
- 28 –
- Fotnot 15 ovan.
