Conclusions
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN MISCHO
föredraget den 12 juni 2003(1)
Mål C-278/01
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Konungariket Spanien
Fördragsbrott – Domstolens dom med fastställelse av fördragsbrott – Underlåtenhet att följa domen – Artikel 228 EG – Penningsanktioner – Vite – Kvaliteten på badvatten – Direktiv 76/160/EEG
1.
Den svåra frågan om badvattnets renhet, som är högaktuell nu på försommaren, är verkligen inte ny för domstolen. Förevarande
mål är emellertid det första som rör verkställande av en dom på området.
I – Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2.
Enligt första skälet i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten
(2)
(nedan kallat direktivet) syftar direktivet till att skydda miljön och människors hälsa genom att minska föroreningen av
badvatten och skydda sådant vatten mot ytterligare försämring.
3.
Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de fysikaliska,
kemiska och mikrobiologiska parametrar som anges i bilagan. Dessa värden får inte vara mindre stränga än de som anges i kolumn
I i bilagan (artiklarna 2 och 3).
4.
Enligt artikel 4.1 i direktivet skall kvaliteten på badvattnen inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämma med
de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3.
5.
Då det i artikel 395 i Akten om villkoren för Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna
och om anpassning av fördragen
(3)
inte föreskrivs något undantag till förmån för Konungariket Spanien beträffande direktivet, skall spanskt badvatten överensstämma
med de gränsvärden som fastställts i direktivet från och med den 1 januari 1986.
II – Domen i målet kommissionen mot Spanien
6.
Domstolen konstaterade i sin dom av den 12 februari 1998
(4)
att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i direktivet, genom att inte inom
den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att kvaliteten på inre badvatten i Spanien
skall överensstämma med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3 i nämnda direktiv.
III – Det skriftliga förfarandet och parternas yrkanden
7.
Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att kvaliteten på inre badvatten i Spanien fortfarande inte överensstämmer med
de gränsvärden som fastställs i direktivet. Kommissionen har därvid sammanställt följande tabell:
| År
|
Antal badplatser
|
C(I) (%)
|
NF (%)
|
NC (%)
|
NB (%)
|
| 1998
|
215
|
73
|
0,9
|
25,6
|
0,5
|
| 1999
|
213
|
76,5
|
0,5
|
13,1
|
9,9
|
| 2000
|
202
|
79,2
|
1
|
14,9
|
5
|
C(I) : Det procentuella antalet badplatser med tillräcklig provtagningsfrekvens, som överensstämmer med de obligatoriska gränsvärdena.
NF : Det procentuella antalet badplatser med otillräcklig provtagningsfrekvens.
NC : Det procentuella antalet badplatser där provtagning har underlåtits (eller för vilka det saknas uppgifter) eller som inte
överensstämmer med de föreskrivna gränsvärdena.
NB : Det procentuella antalet badplatser som belagts med badförbud under hela badsäsongen.
8.
Kommissionen har dessutom anmärkt att den spanska regeringen under årens lopp har minskat antalet badplatser vid inre vatten.
9.
Kommissionen har tillagt att det i den åtgärdsplan som den spanska regeringen har upprättat fastställs en rad pågående och
planerade åtgärder som skall vara genomförda till år 2003.
10.
Mot bakgrund av dessa omständigheter anser kommissionen att svaranden inte har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa
domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.
11.
Kommissionen har erinrat om att den enligt artikel 228.2 andra stycket andra meningen EG skall ange det standardbelopp eller
det vite som den med hänsyn till omständigheterna anser lämpligt. Kommissionen har med stöd av den beräkningsmetod som fastställts
i dess meddelanden 96/C 242/07 av den 21 augusti 1996 om genomförandet av artikel 171 i EG-fördraget (nu artikel 228 EG)
(5)
och 97/C 63/02 av den 28 februari 1997 om metoden för beräkning av vite enligt artikel 171 i EG-fördraget
(6)
föreslagit att domstolen skall förelägga Spanien att vid vite på 45 600 euro som sanktion för varje dags försening, verkställa
domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, från och med den dag då dom avkunnas i förevarande mål till dess att
domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien har verkställts.
12.
Beloppet i fråga har beräknats på följande sätt. Ett enhetligt basbelopp på 500 euro per dag har multiplicerats med en koefficient
på 4, vilken motsvarar överträdelsens svårighetsgrad (på en skala från 1–20), en koefficient på 2, vilken motsvarar överträdelsens
varaktighet (på en skala från 1–3) och en koefficient på 11,4 (baserad på den berörda medlemsstatens bruttonationalprodukt
och på röstviktningen i rådet) som skall motsvara den berörda medlemsstatens betalningsförmåga.
13.
Den spanska regeringen anser i första hand att talan skall ogillas, eftersom kommissionen inte väntade tillräckligt länge
med att fastställa att domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien inte hade verkställts. I andra hand har regeringen
gjort gällande att det inte är lämpligt att förelägga om ett dagligt vite i förevarande fall. Regeringen har slutligen, i
tredje hand, bestritt vitesbeloppet.
14.
Kommissionen har yrkat att domstolen skall
- –
- fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att följa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien och därmed
åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 228 EG, genom att, i strid med de skyldigheter som medlemsstaten åläggs enligt
artikel 4 i direktivet, inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på inre badvatten i Spanien
överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3 i direktivet,
- –
- förplikta Konungariket Spanien att, till kontot gemenskapens egna medel, betala ett vite om 45 600 euro för varje dags försening
med att vidta de åtgärder som krävs för att följa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, från och med den
dag då dom avkunnas i förevarande mål till dess att domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien har verkställts,
- –
- förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
15.
Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall
- –
- ogilla talan i dess helhet,
- –
- i andra hand, ogilla yrkandet om vitesföreläggande,
- –
- i tredje hand, förelägga ett dagligt vite om högst 11 400 euro,
- –
- under alla förhållanden förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Bedömning
A –
Underlåtenheten att följa 1998 års dom
16.
Konungariket Spanien har till sitt försvar i första hand kraftigt ifrågasatt kommissionens påstående att det skall konstateras
att 1998 års dom inte har följts, eller, vilket är samma sak, att svaranden inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.
17.
I det avseendet skall ett visst antal omständigheter framhållas. Det skall för det första erinras om att det framgår av fast
rättspraxis att direktivet ålägger medlemsstaterna att uppnå vissa resultat.
(7)
Det åligger dem att se till att samtliga badplatser överensstämmer med de gränsvärden som föreskrivs i bilagan till direktivet
och medlemsstaterna kan inte åberopa praktiska svårigheter som grund för att underlåta att uppfylla sina skyldigheter.
18.
För det andra skall det påpekas att bedömningen av huruvida en medlemsstat eventuellt har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
skall göras vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet. I artikel 228.2 andra stycket anges uttryckligen
att kommissionen får väcka talan vid domstolen ”om den berörda medlemsstaten underlåter att inom den tidsfrist som kommissionen
bestämt vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom”. Detta är ett viktigt påpekande i förevarande mål, eftersom
parterna har diskuterat flera faktiska omständigheter som avser situationen efter detta datum.
19.
Dessa omständigheter är, vilket kommer att visa sig nedan, relevanta vid bedömningen av huruvida vite skall föreläggas. Däremot
kan de inte beaktas under det oundvikliga inledande skedet, det vill säga vid bedömningen av huruvida svaranden eventuellt
har åsidosatt sin skyldighet att följa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.
20.
Förhållandena i den aktuella tvisten skall omedelbart klargöras. Den spanska regeringen har inte bestritt att den underlåtit
att inom den föreskrivna tidsfristen uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. Regeringen har följaktligen även medgett
att den inte har följt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien inom den tidsfrist som den ålagts genom kommissionens
talan.
21.
Svaranden kan knappast göra annat. Det framgår nämligen tydligt av kommissionens sifferuppgifter att en viss andel, eller
närmare 20 procent av de omtvistade badplatserna inte uppfyllde kraven enligt direktivet under badsäsongen 2000. Den tvåmånadersfrist
som fastställts i det motiverade yttrandet av den 27 juli 2000 löpte dock ut i september samma år.
22.
Svaranden har visserligen med kraft bestritt kommissionens synsätt i ett visst hänseende, nämligen behandlingen av de badplatser
som belagts med badförbud eller som strukits från förteckningen över badplatser. Svaranden anser nämligen, till skillnad från
sökanden, att sådana badplatser inte skall hänföras till den grupp som inte uppfyller kraven enligt direktivet. Svaranden
har emellertid utan omsvep erkänt att, även om kommissionens sifferuppgifter skulle ändras i den riktningen, Spaniens anpassningsnivå
under den aktuella perioden låg klart under de 100 procent som krävs för att följa direktivet och därmed även domen i det
ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.
23.
Det saknas således anledning att i det här skedet pröva huruvida badförbud eller strykning av badplatser får konsekvenser
för bedömningen av badplatsernas överensstämmelse med de krav som uppställs i bilagan till direktivet, en fråga som jag för
övrigt i vissa avseenden redan haft tillfälle att analysera.
(8)
24.
Skall det för den skull redan nu anses att kommissionen har styrkt att domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien
inte har följts? Detta vore att bortse från innehållet i svarandens argumentation. Svaranden har nämligen i huvudsak gjort
gällande att kommissionen inte har gett den tillräckligt med tid för att uppfylla sina skyldigheter. Domstolen kan således
inte fastställa att dessa skyldigheter har åsidosatts.
25.
Innan det i förekommande fall prövas huruvida detta resonemang kan tillämpas på omständigheterna i förevarande fall, skall
det prövas huruvida det kan godtas rent principiellt. Det skall nämligen i det avseendet erinras om att det framgår av fast
rättspraxis,
(9)
vilken svaranden för övrigt själv har åberopat, att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga
om lämpligheten av att väcka talan om fördragsbrott och när en sådan talan skall väckas.
26.
Svaranden anser dock att en talan som rör underlåtenhet att följa en dom skiljer sig något i det avseendet. I fördraget, och
i synnerhet i artikel 228 EG, med stöd av vilken en sådan talan väcks, föreskrivs nämligen ingen tidsfrist inom vilken medlemsstaten
skall följa domstolens dom.
27.
Det skall således hänvisas till domstolens rättspraxis av vilken det framgår att en medlemsstat måste få rimlig tid på sig
att följa domen, vilket den inte har fått i förevarande fall.
28.
Jag delar svarandens uppfattning. Det skall i det avseendet påpekas att en talan som rör underlåtenhet att följa en dom vari
det fastställts att ett direktiv har åsidosatts skiljer sig på en viktig punkt från en talan som rör underlåtenhet att följa
nämnda direktiv. I direktivet föreskrivs nämligen i regel en tidsfrist inom vilken medlemsstaten skall följa direktivet.
29.
När en talan om fördragsbrott har anhängiggjorts behöver domstolen endast fastställa att tidsfristen har löpt ut och att skyldigheterna
enligt direktivet inte har uppfyllts. Medlemsstaten kan inte, utom i fall av force majeure, hävda att tidsfristen varit för
kort.
30.
I förevarande mål är situationen en helt annan, eftersom det har yrkats att domstolen skall fastställa att en medlemsstat
har underlåtit att följa en dom. Svaranden har nämligen med rätta påpekat att det i fördraget inte föreskrivs någon tidsfrist
i det hänseendet. Domstolen har emellertid redan prövat denna fråga, som uppkommer så snart talan rör underlåtenhet att följa
en dom.
31.
Av hänsyn till vikten av en omedelbar och enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten krävs det enligt denna rättspraxis
(10)
att åtgärder för att följa en dom vidtas omedelbart och slutförs snarast möjligt. Användningen av termen ”möjligt” tyder
på att en viss tid kan förflyta innan det kan anses klarlagt att domen inte har följts, åtminstone när det gäller resultatet
av de åtgärder som vidtas.
32.
Det förhållandet att åtgärderna enligt rättspraxis skall vidtas och slutföras ”snarast möjligt” utgör helt enkelt en tillämpning
av principen att ingen kan pressas över sin förmåga. Detta bekräftar enligt min mening svarandens resonemang att det i varje
enskilt fall måste prövas huruvida medlemsstaten har haft den tid som rimligen behövs för att följa domstolens dom.
33.
Denna rättspraxis innebär även att en talan om fastställelse av underlåtenhet att följa domen skall ogillas om kommissionen
väckt den efter så kort tid att medlemsstaten inte rimligen har kunnat vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens
dom.
34.
Parterna har därvid gjort helt olika bedömningar av de två villkor som följer av rättspraxis, nämligen att medlemsstaten omedelbart
vidtar åtgärder för att följa domen och att dessa slutförs snarast möjligt.
35.
Svarandens åtgärder är enligt kommissionen klart bristfälliga i båda avseendena. Kommissionen har i det avseendet anfört att
de första svar som de spanska myndigheterna ingav under de månader som följde efter avkunnandet av domen i det ovannämnda
målet kommissionen mot Spanien långt ifrån innehöll, såsom svaranden har gjort gällande, en fullständig lägesrapport och ett
detaljerat förslag på åtgärder, inklusive kostnaderna för dessa. De uppgifter som ingavs till kommissionen var tvärtom, avseende
vissa av landets regioner, ofullständiga och inaktuella. I synnerhet saknades ett detaljerat förslag på åtgärder.
36.
Skall det för den skull anses vara klarlagt att de spanska myndigheterna inte omedelbart vidtog åtgärder för att följa domen
i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien?
37.
Sökandens första argument verkar inte vara avgörande. Enbart den omständigheten att de första svar som ingavs till kommissionen
var ofullständiga bevisar nämligen inte i sig att de spanska myndigheterna har underlåtit att vidta åtgärder. Dessa brister
kan även bero på att nämnda myndigheter kanske har börjat verkställa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien
men ännu inte har lyckats samla in de allra senaste uppgifterna från samtliga berörda regionala och lokala myndigheter.
38.
Kommissionen har även påpekat att, sedan den sänt det motiverade yttrandet till de spanska myndigheterna i juli år 2000 behövde
dessa endast två månader på sig för att inkomma med en samlad plan i vilken alla åtgärder som skulle vidtas noggrant angavs.
Denna korta tidrymd tyder enligt kommissionen på att det var möjligt att agera tidigare än vad de spanska myndigheterna gjorde.
De spanska myndigheterna inväntade i själva verket det motiverade yttrandet innan de på allvar började verkställa domen i
det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.
39.
Detta resonemang är inte övertygande. Den omständigheten att de spanska myndigheterna i juli år 2000 hade möjlighet att inom
två månader inkomma med en detaljerad plan till kommissionen tyder inte nödvändigtvis på att myndigheterna hade kunnat göra
samma sak år 1998 och att de således inte vidtog några åtgärder efter domens avkunnande och fram till dess att de mottog det
motiverade yttrandet. Det framgår nämligen av handlingarna i målet att nämnda plan hade upprättats på grundval av uppgifter
som samlats in under perioden 1998–2000. Det är följaktligen inte styrkt att de spanska myndigheterna hade möjlighet att upprätta
en sådan plan på grundval av enbart de uppgifter som fanns tillgängliga under de månader som följde efter avkunnandet av domen
i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien. Detta stämmer i ännu högre grad med hänsyn till att domen avkunnades strax
före en badsäsong, det vill säga en ny provtagningsperiod, vars resultat myndigheterna eventuellt ville invänta.
40.
Det framgår dessutom av kommissionens egna uppgifter att kvaliteten på de omtvistade badvattnen förbättrades, om än lite,
från år 1998 till år 1999, eftersom anpassningsgraden ökade från 73 till 76,5 procent. Ifrågavarande period började löpa direkt
efter domstolens dom. Således vederlägger snarare dessa uppgifter påståendet att de spanska myndigheterna inte vidtog några
åtgärder under den här perioden.
41.
Av vad anförts följer att kommissionen inte har styrkt det förhållandet att de spanska myndigheterna inte omedelbart vidtog
åtgärder för att följa domstolens dom. Det framgår emellertid av fast rättspraxis att det ankommer på kommissionen att styrka
ett sådant påstående.
(11)
42.
En medlemsstat är inte bara skyldig att omedelbart börja verkställa den aktuella domen, utan skall även, såsom redan har anförts,
slutföra detta uppdrag snarast möjligt. Svaranden har enligt kommissionen inte fullgjort denna skyldighet.
43.
Kommissionen har därvid påpekat att de gränsvärden som föreskrivs i direktivet inte ens i dag har uppnåtts. De datum som den
spanska regeringen i sin svarsinlaga har angett som sista datum för verkställande av domen i det ovannämnda målet kommissionen
mot Spanien, nämligen år 2005 eller i förekommande fall år 2003, kan inte anses överensstämma med rättspraxis enligt vilken
åtgärder för att följa domen skall vidtas och slutföras ”snarast möjligt”.
44.
Enligt kommissionen finns det två orsaker till att de spanska myndigheterna har kommit till korta. Den första orsaken är den
som just anförts, nämligen att dessa myndigheter på allvar började verkställa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot
Spanien först när de hade mottagit det motiverade yttrandet, eller mer än två år efter domens avkunnande. Den andra orsaken
är att den spanska regeringen inte omedelbart vidtog lämpliga åtgärder för att snabbare kunna utföra de arbeten som krävdes
för att överträdelsen skulle upphöra. Detta bekräftas av det förhållandet att de berörda anbudsförfarandena löpte på i normal
takt i stället för att brådskandeförklaras, vilket skedde först i januari 2001, eller tre år efter domens avkunnande, och
endast med avseende på vissa av dem.
45.
Den spanska regeringen har avseende det sistnämnda gjort gällande att det strider mot de gemenskapsrättsliga bestämmelserna
om offentlig upphandling att brådskandeförklara de aktuella projekten. Regeringen har emellertid inte förklarat varför de
projekt som enligt kommissionens oemotsagda uppgifter slutligen brådskandeförklarades inte blev det tidigare.
46.
Det är dessutom klarlagt att ett visst antal badplatser ännu inte överensstämde med gränsvärdena vid utgången av den tidsfrist
som fastställts i det motiverade yttrandet. Det exakta antalet är tvistigt mellan parterna, eftersom detta kommer an på hur
badförbud skall betraktas. Såsom redan har anförts har denna fråga emellertid ringa betydelse i det här skedet, eftersom de
siffror som uppnåtts under alla förhållanden är otillräckliga.
47.
Enbart den omständigheten skulle kunna anses vara tillräcklig för att fastställa underlåtenheten. En medlemsstat som inte
har verkställt domen inom den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet har nämligen a priori inte verkställt den
snarast möjligt. Svaranden anser emellertid att de särskilda omständigheterna i förevarande mål innebär att det inte går att
dra någon sådan slutsats. I Spanien har svårigheterna med att verkställa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien
varit så stora att domen, även om den verkställs snarast möjligt i den mening som avses i rättspraxis, inte skulle hinna verkställas
före utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet. Det förhållandet att domen ännu inte hade verkställts
vid utgången av denna frist bevisar således inte nödvändigtvis att den inte har verkställts snarast möjligt.
48.
Detta resonemang kan vid ett första påseende verka formalistiskt, särskilt med hänsyn till de faktiska omständigheterna i
förevarande mål. Det är nämligen ostridigt att de gränsvärden som föreskrivs i direktivet ännu inte har uppnåtts och att domen
i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien följaktligen ännu inte har verkställts. Det förefaller således som resultatet
hade blivit detsamma om kommissionen hade väntat med att ingripa, vilket den spanska regeringen följaktligen anser att den
borde ha gjort. Det kan således tyckas överdrivet formalistiskt att ogilla talan på den grunden att fördragsbrottet, som med
tiden blir mer och mer uppenbart, ännu inte kunde fastställas vid utgången av den tidsfrist som föreskrivs i det motiverade
yttrandet.
49.
Det sagda visar emellertid bristerna i resonemanget. Den faktiska utvecklingen efter denna tidpunkt är nämligen inte relevant
för bedömningen av vid vilken tidpunkt det är lämpligt att fastställa fördragsbrottet. Skyldigheten att fastställa fördragsbrottet
vid utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet följer såväl av fast rättspraxis
(12)
som av själva ordalydelsen av artikel 228.[2] EG.
50.
Denna lösning är för övrigt påkallad av de mest grundläggande rättssäkerhetsskäl. Omständigheterna i målet måste ha inträffat
innan förfarandet vid domstolen påbörjas och kan inte avse en situation i stadig utveckling, eftersom lösningen på tvisten
annars skulle vara avhängig av hur länge förfarandet pågår vid domstolen.
51.
Det är detta som blir konsekvensen av kommissionens resonemang enligt vilket svaranden inte bara har haft åren 1998–2000 på
sig att uppfylla sina skyldigheter, utan även perioden därefter, fram till avkunnandet av domen i det ovannämnda målet kommissionen
mot Spanien. Detta argument skall således underkännas. Vidare fastställs att, eftersom tidsfristen i det motiverade yttrandet
löpte ut i september år 2000, svaranden hade ungefär två år och sju månader på sig att verkställa nämnda dom.
52.
Den rättspraxis
(13)
som kommissionen har åberopat vid förhandlingen beträffande domstolens beaktande av omständigheter som uppkommit efter utgången
av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet föranleder ingen annan slutsats. Domstolen fastställde nämligen
i dessa domar att omständigheter som hade uppkommit efter tidsfristens utgång var av samma karaktär som dem som avsågs i det
motiverade yttrandet och att de således omfattades av samma handlande. Det handlade följaktligen om att binda styrkta omständigheter
som uppkommit före tidsfristens utgång till omständigheter som uppkommit efter tidsfristens utgång.
53.
Den lösning som kommissionen har föreslagit i förevarande mål är i stället den rakt motsatta. Kommissionen har åberopat omständigheter
som uppkommit efter tidsfristens utgång i syfte att styrka fördragsbrottet, trots att omständigheterna i fråga måste ha förelegat
vid utgången av denna frist.
54.
Kommissionen har även gjort gällande att de tolv år som förflutit mellan den ursprungliga införlivandefristen och domens avkunnande
också skall beaktas, vilket svaranden har bestritt. Det är i det avseendet uppenbart att denna tidsperiod till och med är
längre än den tioårsperiod som medlemsstaterna inledningsvis hade tilldelats. Konungariket Spanien har följaktligen haft mer
än tillräckligt mycket tid på sig innan kommissionen väckte talan för första gången, även om det antas att direktivet började
verkställas först efter Konungariket Spaniens anslutning.
55.
Det är riktigt, såsom kommissionen för övrigt har påpekat, att skyldigheten att följa domstolens dom och skyldigheten att
genomföra direktivet i sak är identiska. Skyldigheterna i fråga kan dock inte likställas fullt ut. Det är i synnerhet tidsfristen
inom vilken skyldigheterna skall fullgöras som skiljer sig. Tidsfristen för direktivets genomförande anges i direktivet och
har i förevarande mål löpt ut för länge sedan.
56.
Den tidsfrist inom vilken domen skall verkställas börjar däremot löpa först när domen har delgivits och den löper ut först
sedan en rimlig tid har förflutit i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis. Tidsfristens rimlighet beror på vilka åtgärder
som kvarstår för medlemsstaten att vidta när domstolens dom avkunnas och varierar följaktligen beroende på omständigheterna
i varje enskilt fall.
57.
Det kan visserligen verka paradoxalt att tala om tidsfrister i fråga om medlemsstatens fullgörande av sina skyldigheter, trots
att flera år förflutit sedan fördragsbrottet fastställdes i en dom, som i sig har avkunnats tolv år efter utgången av den
tidsfrist som avses i själva direktivet. Det skall dock konstateras att det tydligt och enligt min mening följdenligt framgår
av ovannämnda rättspraxis rörande underlåtenhet att följa en dom, att domen ifråga inleder en ny tidsfrist som skall bedömas
utifrån de kriterier som följer av denna rättspraxis.
58.
Svaranden har därvid anfört ett visst antal argument som styrker påståendet att kommissionen borde ha gett den mer tid.
59.
Svaranden har för det första påpekat att medlemsstaterna, i själva direktivet, har tilldelats en ovanligt lång genomförandefrist.
Längden på tidsfristen förklaras av att gemenskapslagstiftaren medger att det är väldigt svårt att uppfylla de kriterier som
fastställts i direktivet och att det krävs långsiktiga åtgärder för att lyckas.
60.
Svaranden har för det andra lyft fram de egenartade förhållanden som råder i Spanien där direktivets genomförande har gett
upphov till alldeles särskilda problem. Badplatserna i Spanien karakteriseras av att vattnet i de berörda floderna rinner
långsamt och på många ställen är stillastående och grunt. Sådana vatten har en mycket liten utspädningsförmåga och förnyas
definitivt inte tillräckligt ofta, vilket får till följd dels att den minsta lilla förorening, som eventuellt orsakas av något
så beskedligt som närvaron av en badare, räcker för att de föreskrivna gränsvärdena skall överskridas, dels att det blir oerhört
svårt att avhjälpa dessa ständiga överskridanden. Denna redan inhemska situation har förvärrats av de senaste årens torka.
61.
Kommissionen har emellertid bestritt denna redogörelse över rådande omständigheter genom att hävda att situationen i Spanien
är jämförbar med den som råder i andra medlemsstater, såsom Republiken Grekland eller Republiken Italien. Svaranden har, utan
invändning från kommissionens sida, genmält att dessa medlemsstater inte har anmält lika många badplatser
(14)
som Spanien har gjort
(15)
och att endast ett fåtal av dessa badplatser befinner sig i en situation som är jämförbar med den som vanligen råder i Spanien.
62.
Kommissionen har under alla förhållanden låtit bli att bemöta övriga delar av svarandens argumentation. Svaranden har understrukit
att det skall göras åtskillnad mellan olika situationer. De resultat som skall uppnås varierar nämligen från direktiv till
direktiv. I vissa fall skall medlemsstaten sätta i kraft lagar och andra författningar. En sådan skyldighet är lätt att uppfylla
utan dröjsmål. I andra fall, såsom i det förevarande, består resultatskyldigheten i att förändra och kontrollera en fysisk
verklighet som sträcker sig över ett helt land vars livligaste vattendrag, med svarandens egna ord, skulle passera obemärkt
i en annan medlemsstat, utom vid dess mynning.
63.
Svaranden har med rätta fäst uppmärksamheten på det som är utmärkande i förevarande mål. Det skall nämligen erinras om att
det enligt ovannämnda rättspraxis handlar om att bedöma huruvida medlemsstaten har haft rimlig tid på sig att fullgöra sina
skyldigheter, vilket måste bedömas mot bakgrund av den faktiska situation som medlemsstaten befann sig i vid utgången av den
tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet.
64.
I det avseendet är jämförelsen mellan detta mål och andra mål som rör underlåtenhet att verkställa en dom upplysande, även
om den naturligtvis inte får några rättsliga konsekvenser. I de fall skyldigheten endast bestått i att införa lagändringar
har kommissionen låtit mellan två
(16)
och tjugo år
(17)
förflyta innan den väckt talan. I ett mål
(18)
som är mer direkt jämförbart med förevarande mål, eftersom även det rörde en specifik miljöbekämpningsåtgärd, väckte kommissionen
talan om fastställelse av underlåtenhet att följa domstolens dom först fem och ett halvt år efter domens avkunnande. Detta
skedde trots att det dåvarande problemet, som rörde avfallshanteringen i ett område på Kreta, måste ha uppkommit vid en exaktare
tidpunkt än det problem som de spanska myndigheterna har att bemästra.
65.
Detsamma gäller för övrigt ett annat mål som kommissionen har åberopat vid förhandlingen.
(19)
Kommissionen har nämligen hänvisat till situationen i Förenade kungariket som också varit föremål för en talan om fastställelse
av underlåtenhet att följa en dom från domstolen inklusive yrkande om vitesföreläggande. Det är i det avseendet intressant
att konstatera att kommissionen, i det förfarandet, lät sex och ett halvt år förflyta innan den avgav ett motiverat yttrande.
Problemet som Förenade kungariket skulle bemästra var lokaliserat till en viss plats och borde således ha varit enklare att
lösa än det aktuella problemet i förevarande mål.
66.
Hur det än förhåller sig med den saken finns det annat som tyder på att direktivet, såsom jag redan har betonat i mitt förslag
till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, är särskilt svårt att genomföra, vilket för övrigt bekräftas
av det stora antalet talan om fördragsbrott som väckts med avseende på detta direktiv.
(20)
67.
Svaranden har nämligen åberopat en uppgift som är särskilt talande och som tillhandahållits i kommissionens egna rapporter.
I bilaga 1 till rapporten om kvaliteten på badvatten under badsäsongen år 2000 har kommissionen förklarat det förhållandet
att vissa badplatser sedan flera år tillbaka, och mer än tjugo år efter direktivets antagande, inte uppfyller de obligatoriska
kvalitetskraven i direktivet, genom att understryka hur svårt det är, i synnerhet när det handlar om mindre och mer diffusa
källor till förorening, att lokalisera problemen och avhjälpa dem. Kommissionen har även tillagt att det i de flesta fall
krävs flera badsäsonger innan den verkliga källan till förorening eller kedjan av föroreningar kan lokaliseras. I vissa situationer
återstår ingen annan lösning än att inleda långsiktiga projekt för att förbättra jordbruksmetoderna.
68.
Av vad anförts framgår klart att det i vissa situationer objektivt sett krävs, vilket även kommissionen anser, en tidsfrist
som är betydligt längre än de två och ett halvt år som kommissionen gett svaranden för att genomföra direktivet. Inget av
de argument som kommissionen anfört utesluter möjligheten att det rör sig om ett sådant fall i förevarande mål. Kommissionen
har inte påstått att de arbeten som utfördes innan domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien avkunnades var så
genomgripande att den här typen av problem inte längre kunde uppstå och att de skyldigheter som kvarstod följaktligen kunde
fullgöras utan dröjsmål. Kommissionen har inte heller påstått att svaranden i förevarande mål inte hade att bemästra diffusa
källor till förorening eller avrinning från jordbruksmark. Kommissionen har, tvärt om, inte förnekat svarandens påståenden
genom vilka just dessa omständigheter uttryckligen görs gällande.
69.
Det skall således konstateras att det inte går att med stöd av kommissionens argument fastställa att medlemsstaten i förevarande
fall har haft tillräckligt lång tid på sig att verkställa domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien. Kommissionen
har således inte styrkt att det redan vid utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet gick att fastställa
att svaranden hade underlåtit att fullgöra sina skyldigheter.
70.
Det skall påpekas att en sådan situation bör förbli undantagsmässig. Ifrågavarande situation är nämligen avhängigt av det
faktiska sammanhanget i förevarande mål, som dels karakteriseras av egenheter med avseende på direktivets genomförande, dels
av det som i sammanhanget kan uppfattas som viss brådska – vilken under andra omständigheter kanske hade varit berömvärd –
från kommissionens sida.
71.
Under alla förhållanden följer det av det ovan anförda att kommissionens talan skall ogillas, eftersom det påstådda fördragsbrottet
inte är styrkt. Det är således enbart för fullständighetens skull som jag skall analysera de olika argument som parterna har
anfört vad gäller metod och vitesbelopp.
B –
Principen om att fastställa vite och vitets storlek
72.
Svaranden har i det sammanhanget för det första gjort gällande att det med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål
inte är lämpligt att förelägga dagligt vite för att framtvinga verkställighet av domen i det ovannämnda målet kommissionen
mot Spanien. Vitet syftar inte enbart till att ålägga medlemsstaten en sanktion, utan även till att förmå den att omedelbart
anpassa sig. I förevarande fall skall medlemsstaten lokalisera problem, vilket den redan har gjort, upprätta handlingsplaner,
vilket den också redan har gjort, verkställa dessa och kontrollera resultaten i slutet av varje års badsäsong.
73.
Av detta följer att medlemsstaten skall iaktta tidsfrister som inte kan förkortas och i det sammanhanget fyller vitet inte
någon funktion, eftersom det inte kan göra det omöjliga möjligt, det vill säga uppnå det föreskrivna resultatet fortare.
74.
När domstolen väl har fastställt vitet kan det utkrävas utan vidare åtgärd under flera månader och fram till dess att det
går att kontrollera de värden som fastställts i direktivet, nämligen i slutet på den första badsäsongen efter vitesföreläggandet
(i Spanien sträcker den sig från den 15 april till den 23 oktober). Likadant blir det ett annat år till dess att det går att
kontrollera procentsatserna i slutet på nästkommande badsäsong.
75.
Kommissionen anser inte att frågan huruvida det är möjligt eller inte att omedelbart verkställa domen i det ovannämnda målet
kommissionen mot Spanien är relevant, bland annat med hänsyn till att vitet föreläggs flera år efter uppkomsten av den skyldighet
som skall fullgöras, nämligen att verkställa domstolens första dom.
76.
Kommissionen har tillagt att vitets lämplighet till syvende och sidst enbart beror på om överträdelsen kvarstår eller inte.
Gör den det, som i förevarande fall, är betalning av vite det bästa sättet att få överträdelsen att upphöra, särskilt med
beaktande av att Konungariket Spanien är skyldigt att vidta vissa konkreta åtgärder under hela året, såsom att kontrollera
diffusa föroreningar och illegal dumpning och bygga reningsverk för avloppsvatten, för att överträdelsen av direktivet skall
upphöra.
77.
Jag medger gärna att frågan om huruvida överträdelsen kvarstår eller inte i princip är den enda som är relevant vid prövningen
av huruvida det är lämpligt att förelägga ett vite. Kvarstår överträdelsen är åtgärden lämplig, eftersom den syftar till att
förmå medlemsstaten att vidta rättelse snarast möjligt. Om överträdelsen har upphört innan domstolen avkunnar sin dom går
det per definition inte att tvinga medlemsstaten till något och därför går det inte längre att förelägga ett vite.
78.
Det framgår av de sista uppgifterna som parterna inkommit med till domstolen i förevarande mål att de gränsvärden som fastställts
i direktivet ännu inte har uppnåtts i alla inre badvatten i Spanien. Överträdelsen kvarstår således och därmed även nödvändigheten
av att förmå medlemsstaten att vidta rättelse snarast möjligt. Vitet kommer visserligen inte att leda till att domen verkställs
snabbare, eftersom domens genomförande är beroende av en rad arbeten som medlemsstaten eller de regionala och lokala myndigheterna
skall utföra. Med hjälp av vitet avråds dock de nationella myndigheterna från att upphöra med sina ansträngningar för att
exempelvis prioritera annat och på så sätt fördröja verkställandet av domstolens dom.
79.
Svaranden har även låtit förstå att ett dagligt vite är olämpligt i förevarande fall av den orsaken att överensstämmelsen
med gränsvärdena i direktivet kontrolleras en gång om året, nämligen i slutet av varje badsäsong. Av detta följer att vitet
oundvikligen drivs in under lång tid.
80.
Jag tolkar svarandens resonemang på så sätt, att ett vitesföreläggande är olämpligt därför att indrivningen sker dagligen,
trots att vitet, med hänsyn till att ett eventuellt konstaterande av att överträdelsen har upphört görs en gång om året, betalas
under tidsperioder då gränsvärdena enligt direktivet faktiskt har uppnåtts, även om denna situation fastställs långt senare.
Medlemsstaten blir således skyldig att betala vite för perioder under vilka överträdelsen faktiskt har upphört.
81.
Det skall mycket riktigt konstateras att det framgår av själva direktivet att badplatsernas tillstånd skall fastställas en
gång per år.
(21)
Denna periodicitet omfattas av de skyldigheter som följer av direktivet och en medlemsstat kan inte, innan fastställelsen
är gjord, anse att den redan följer direktivet och att vitet således inte längre skall betalas.
82.
Jag anser emellertid att den spanska regeringens argument förtjänar en djupare analys. Det kan även ifrågasättas om vitet
med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål, som karaktäriseras av att medlemsstaten är tvingad att fullgöra sina skyldigheter
gradvis, är olämpligt av den orsaken att dess storlek är konstant. Vitesbeloppet har beräknats med hänsyn till den situation
som medlemsstaten befann sig i när domstolen fattade sitt beslut och kommer inte att minska i takt med att medlemsstaten verkställer
domen.
83.
Kommissionen har vid förhandlingen gjort gällande att dessa problem inte är olösliga. Medlemsstaten kan nämligen inkomma med
en begäran till kommissionen, tillsammans med nödvändiga bevisuppgifter, för att påvisa att den gjort framsteg när det gäller
fullgörandet av sina skyldigheter och att vitesbeloppet därför skall sättas ned. Om kommissionen avslår ansökan eller fastställer
ett belopp som medlemsstaten fortfarande anser vara för högt, ankommer det på domstolen att göra en rättslig bedömning inom
ramen för en passivitetstalan eller, beroende på omständigheterna, en talan om ogiltigförklaring.
84.
Denna argumentation är inte övertygande. Det förefaller nämligen åtminstone tveksamt att parterna skulle ha rätt att på det
sättet råda över domstolens beslut i fråga om vitesbeloppet.
85.
Det kan till och med ifrågasättas om det inte, för det fall medlemsstatens skyldighet består i att anta lagar och andra författningar,
borde ankomma på domstolen att bedöma åtgärdens lämplighet och samtidigt fatta beslut om att häva vitet, eftersom det är domstolen
som har fastställt överträdelsen och förelagt vitet. Jag anser emellertid att detta vore alltför formalistiskt.
86.
Det skall under alla förhållanden erinras om att domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland underströk
vikten av att vitesbeloppet skall vara ”anpassat till omständigheterna”. Det är redan klarlagt att dessa omständigheter karaktäriseras
dels av att anpassningsgraden fastställs en gång per år, samtidigt som kommissionen har föreslagit ett dagligt vite, dels
av att medlemsstaten är tvingad att fullgöra sina skyldigheter gradvis, samtidigt som beloppet är konstant.
87.
Dessa särskilda omständigheter i förevarande mål får tydliga och allvarliga konsekvenser. Även om det i slutet av en viss
badsäsong konstateras att de spanska badvattnen nästan överensstämmer med de krav som uppställts i direktivet, kommer det
vite som kommissionen föreslagit alltjämt att kunna drivas in till fullo varje dag fram till nästa årsrapport.
88.
Svaranden är således ålagd att betala ett dagligt vite ytterligare ett år trots att dels antalet badplatser som ännu inte
uppnått överensstämmelse absolut inte är avpassat till det belopp som alltjämt kan utkrävas, dels antalet badplatser som fortfarande
är aktuella, hypotetiskt sett, är väldigt få och att det därför är troligt att överensstämmelse, visserligen
de facto och inte
de jure , uppnås kort därefter och åtminstone långt före nästa årsrapport.
89.
En sådan mekanism kan knappast anses vara ”anpassad till omständigheterna”, eftersom den innebär att det förhållandet att
två eller tre platser av över tvåhundra
(22)
ännu inte överensstämmer med gränsvärdena kan föranleda en skyldighet att dagligen under ett helt år, eller till och med
mer, betala samma höga belopp som fastställdes när antalet badplatser som inte hade anpassats var nästan tio gånger fler.
90.
Av vad som anförts följer att domstolen, enligt min mening, inte skall förelägga svaranden ett sådant vite som kommissionen
har föreslagit. Det ankommer således på domstolen att pröva huruvida vitet skall beräknas med stöd av andra faktorer, mot
bakgrund av att överträdelsen har fastställts och att den kvarstår – vilket skall erinras anförs som en andrahandshypotes.
91.
Det skall i det avseendet understrykas att domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland fastställde
att kommissionens förslag inte är bindande för domstolen.
(23)
Domstolen får därför fastställa vitet enligt andra metoder än dem som kommissionen har föreslagit, vilket den för övrigt
gjorde i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, vari domstolen fastställde ett lägre belopp än det som kommissionen
hade föreslagit.
92.
Nödvändigheten av att avhjälpa de nackdelar som påpekats ovan kommer enligt min mening att bibringa en metod för beräkning
av vitet.
93.
Jag anser följaktligen att domstolen skall förelägga svaranden att betala ett årligt vite till ett belopp som beräknas med
hänsyn till hur många badplatser som ännu inte överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i direktivet. Om vi i likhet
med domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland följer kommissionens förslag såsom användbar referenspunkt,
kan det konstateras att kommissionen har funnit det lämpligt att förelägga ett dagligt vite på 45 600 euro i ett sammanhang
där nära tjugo procent av badplatserna ännu inte överensstämde med de kriterier som uppställs i direktivet.
94.
Denna uppgift gör det möjligt att få fram ett belopp som på ett förnuftigt sätt avspeglar det årliga värdet av en procent
icke anpassade badplatser. Om tjugo procent motsvarar 45 600 euro per dag, är det nämligen möjligt att räkna ut hur mycket
en procent faktiskt motsvarar per år.
95.
Med denna metod beräknas denna siffra till 562 500 euro per år. Det bör således, i andra hand märk väl, anses vara ”anpassat
till omständigheterna” i den mening som avses i artikel 228 EG att förelägga Spanien att betala ett årligt vite om 562 500
euro per procent av de anmälda badplatser som enligt vad som har konstaterats inte överensstämmer med direktivet.
96.
Betalningsskyldigheten inträder den dag då kvaliteten på badvattnet – under den första säsongen efter avkunnandet av den dom
som domstolen kan se sig nödsakad att avkunna – fastställs, och i förekommande fall vid tidpunkten för nästa årsrapport.
97.
Den föreslagna metoden kan illustreras med ett konkret exempel. Om det antas att domstolen avkunnar sin dom år 2003 kommer
den första relevanta årsrapporten att avse säsongen 2004. Om det då konstateras att 90 procent av badplatserna överensstämmer
med de föreskrivna gränsvärdena och således 10 procent inte gör det, uppgår beloppet som svaranden skall erlägga vid den tidpunkten
till tio gånger 562 500 euro. Om det vid utgången av påföljande badsäsong år 2005 konstateras att 95 procent av badplatserna
har uppnått överensstämmelse och att med andra ord 5 procent inte har det uppgår beloppet som svaranden skall betala endast
till fem gånger 562 500 euro. När det omsider visar sig att samtliga badplatser uppfyller kraven förfaller vitet.
98.
Exemplet ovan visar tydligt hur den föreslagna metoden ger medlemsstaten möjlighet att skörda frukterna av sina ansträngningar
så snart resultaten blir mätbara, vilket ger ett positivt incitament åt medlemsstaterna att i överensstämmelse med ändamålet
med vitet uppnå överensstämmelse så snart som möjligt.
99.
Därmed är det dags att pröva det vitesbelopp som kommissionen räknat fram och som svaranden har bestritt i tredje hand.
100.
Beträffande den faktor som hör samman med överträdelsens varaktighet har kommissionen noterat att mer än tre år förflutit
sedan domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien avkunnades. Kommissionen har följaktligen föreslagit att faktorn
2 på en skala från 1 till 3 skall tillämpas. Svaranden har påpekat att endast tre badsäsonger har förflutit mellan domstolens
dom och talans väckande, vilket inte motsvarar en koefficient på 2. Kommissionen har emellertid gjort gällande att, om den
minsta koefficienten på 1 skulle tillämpas i förevarande mål, det inte skulle vara någon skillnad mellan ett fall i vilken
kommissionens vitesberäkning görs ett år efter domens avkunnande och det aktuella fallet, i vilket tre år och tre månader
förflutit mellan domstolens dom och kommissionens beslut att väcka talan.
101.
Jag delar ovannämnda analys. När det har klarlagts att den tidsfrist som svaranden tilldelats inte var otillräcklig, har det
förhållandet att den var kort ingen som helst betydelse för bedömningen av överträdelsens varaktighet. För att bedöma varaktigheten
behöver domstolen bara hänvisa till den tid som förflutit sedan den meddelade sin första dom och till det förhållandet att
överträdelsen kvarstår. Den aktuella perioden uppgår för närvarande till mer än fem år och direktivet har fortfarande inte
genomförts i Spanien. Följaktligen kan det inte riktas någon kritik mot att tillämpa en koefficient på 2 av 3 möjliga.
102.
Beträffande den faktor som hör samman med överträdelsens svårighetsgrad har kommissionen föreslagit att faktorn 4 på en skala
från 1–20 skall tillämpas. Kommissionen har motiverat denna siffra bland annat genom att framhålla betydelsen av de aktuella
gemenskapsbestämmelserna, som syftar till att skydda människors hälsa, och den tid som förflutit sedan genomförandefristen
i direktivet löpte ut. Kommissionen har emellertid beaktat graden av anpassning och i synnerhet de små framsteg som framgår
av siffrorna för åren 1999 och 2000.
103.
Svaranden har tvärtom påstått att kommissionen inte har beaktat det förhållandet att nära fyra femtedelar av badplatserna
redan överensstämde med gränsvärdena. Kommissionen borde dessutom ha hänvisat till den tid som förflutit sedan domen avkunnades
och inte till den tid som förflutit sedan direktivet skulle ha varit genomfört. Kommissionen har slutligen inte heller beaktat
det förhållandet att svaranden, i motsats till andra medlemsstater, med hänsyn till datumet för dess anslutning inte har haft
tio år på sig att genomföra direktivet.
104.
Det framgår emellertid klart av ansökan att kommissionen har beaktat utvecklingen i fråga om anpassningsgrad, som enligt kommissionens
påpekande har ökat från 54,5 procent år 1992 till 79,2 procent år 2000. Jag delar även kommissionens uppfattning vad gäller
beaktandet av den tid som förflutit sedan tidsfristen i direktivet löpte ut. Det är riktigt att denna period inte kan beaktas
vid beräkningen av överträdelsens varaktighet i förevarande mål, eftersom den består i en underlåtenhet att följa domstolens
dom, vilket per definition innebär att den endast kan ha pågått sedan domen avkunnades. Perioden i fråga är emellertid relevant,
inte för att bedöma överträdelsens varaktighet utan för att bedöma dess svårighetsgrad. Objektivt sett är det nämligen, såsom
kommissionen har understrukit, allvarligare att underlåta att följa ett direktiv under en lång period än under en kortare
period.
105.
Vad slutligen gäller kommissionens svar på svarandens argument att den inte fått ytterligare tid på sig att genomföra direktivet,
nämligen att svaranden, i likhet med Republiken Portugal, hade kunnat begära en sådan frist är knappast tillfredsställande.
Även om det antas att Konungariket Spanien hade rätt att inkomma med en sådan begäran är det däremot inte säkert att denna
begäran hade bifallits.
106.
Jag anser emellertid att kommissionens övriga argument, i synnerhet bestämmelsernas betydelse för människors hälsa, ett kriterium
som domstolen för övrigt har framhållit i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland,
(24)
motiverar att den koefficient som hör samman med överträdelsens svårighetsgrad fastställs till 4.
107.
Innan jag avslutar skall jag kort kommentera den diskussion – som inte kan kallas annat än hetsig – som kommissionen och svaranden
har fört beträffande förhållandet att ett stort antal badplatser har strukits från förteckningen över badplatser. Kommissionen
har i sin ansökan gjort gällande att siffrorna i dess årsrapporter som avser anpassningsgrad skall nedjusteras med hänsyn
till att vissa badplatser omotiverat har strukits från förteckningen över platser som beskrivs som sådana. Vissa av de platser
som omotiverat har strukits överensstämmer nämligen inte med de krav som fastställts i bilagan till direktivet.
108.
Svaranden har med kraft bestritt detta resonemang.
109.
Det har redan klarlagts att denna fråga inte är relevant för bedömningen av huruvida det föreligger en överträdelse. Inte
heller är den relevant för beräkningen av vitet, eftersom kommissionen själv har understrukit att vitet har beräknats på grundval
av siffror som ingår i dess årsrapporter, i vilka det bortses från strukna badplatser.
110.
Det kan emellertid ifrågasättas på vilket sätt denna fråga skulle ha betydelse för medlemsstatens fullgörande av sina skyldigheter.
Frågan skulle kunna vara relevant i det fall badplatsernas överensstämmelse med direktivet ifrågasätts av den orsaken att
kommissionen anser att resultatet i fråga har uppnåtts av den enda anledningen att badplatser omotiverat har strukits från
förteckningen.
111.
I det avseendet skall följande påpekas.
112.
Det är uppenbart att en medlemsstat har rätt att stryka badplatser från förteckningen över anmälda badplatser. Kommissionen
har för övrigt inte bestritt detta. Det går nämligen inte att anse att direktivet ålägger medlemsstaterna att en gång för
alla bestämma hur landets vatten skall användas.
113.
Tvisten rör konsekvenserna av en sådan strykning och sättet på vilket den görs.
114.
När det gäller konsekvenserna av en strykning finns det anledning att särskilja två fall. Det första utgörs av att medlemsstaten
har underlåtit att samtidigt utfärda badförbud på badplatsen i fråga. I det fallet har badplatsen felaktigt strukits från
listan. Badplatsen skall fortfarande uppfylla kraven enligt direktivet. En medlemsstat kan nämligen inte undanta en badplats
som fortfarande kan användas för badning från de krav som uppställs i direktivet utan att äventyra direktivets syfte att skydda
människors hälsa. En harmonisk utveckling av den gemensamma marknaden, som också avses i skälen till direktivet, äventyras
också, eftersom konkurrensvillkoren mellan de olika medlemsstaternas badplatser snedvrids.
115.
Denna lösning, som föranleds av ändamålen med direktivet, framgår även av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien.
116.
Det andra fallet utgörs av att den strukna badplatsen faktiskt har belagts med badförbud. Det framgår klart av artikel 1.2
a i direktivet att det endast avser badvatten där badning uttryckligen är tillåten. De krav som uppställts i direktivet skall
följaktligen inte tillämpas på vatten som inte uppfyller sagda kriterium.
117.
Visserligen skulle det kunna hävdas att en sådan lösning, som är förenlig med skyddet för människors hälsa, inte nödvändigtvis
är förenlig med skyddet för miljön som direktivet också avser att säkerställa. Detta ändamål skall emellertid tolkas mot bakgrund
av direktivets tillämpningsområde. Nämnda ändamål kan inte åberopas för att vidga direktivets tillämpningsområde utöver det
som uttryckligen anges i dess bestämmelser. Det skall i det avseendet erinras om att det framgår av fast rättspraxis att en
bestämmelse vars lydelse är fullständigt klar inte kan bli föremål för tolkning.
118.
Beträffande sättet på vilket strykningen görs uppkommer bland annat frågan om vem som har bevisbördan på det området. Det
skall därvid erinras om den fasta rättspraxis som redan har citerats ovan, enligt vilken det ankommer på kommissionen att
bevisa den påstådda överträdelsen.
119.
I förevarande mål innebär detta att det ankommer på kommissionen att bevisa att en eller flera badplatser har strukits från
den officiella förteckningen utan att samtidigt beläggas med badförbud.
V – Förslag till avgörande
120.
Av de skäl som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall
- –
- ogilla kommissionens talan,
- –
- förplikta kommissionen att betala rättegångskostnaderna.
- 1 –
- Originalspråk: franska.
- 2 –
- EGT L 31, 1976, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3.
- 3 –
- EGT L 302, 1985, s. 23.
- 4 –
- Mål C-92/96, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-505).
- 5 –
- EGT C 242, s. 6.
- 6 –
- EGT C 63, s. 2.
- 7 –
- Se exempelvis dom av den 8 juni 1999 i mål C-198/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I-3257).
- 8 –
- Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Danmark (dom av den 23 januari 2003 i mål C-226/01, REG 2003, s. I-0000).
- 9 –
- Se exempelvis dom av den 18 juni 1998 i mål C-35/96, kommissionen mot Italien (REG 1998, s. I-1351).
- 10 –
- Se dom av den 4 juli 2000 i mål C-387/97, kommissionen mot Grekland (REG 2000, s. I-5047), punkt 82 och där citerad rättspraxis.
- 11 –
- Se till exempel domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 73.
- 12 –
- Se till exempel dom av den 31 mars 1992 i mål C-362/90, kommissionen mot Italien (REG 1992, s. I-2353), punkt 10.
- 13 –
- Dom av den 22 mars 1983 i mål 42/82, kommissionen mot Frankrike (REG 1983, s. 1013; svensk specialutgåva, volym 7, s. 103),
och av den 4 februari 1988 i mål 113/86, kommissionen mot Italien (REG 1988, s. 607).
- 14 –
- Enligt Konungariket Spanien har Republiken Grekland endast anmält fem badplatser och av de italienska badplatserna är endast
46 jämförbara med de spanska.
- 15 –
- År 1998 anmälde Spanien 215 badplatser.
- 16 –
- Dom av den 6 november 1985 i mål 131/84, kommissionen mot Italien (REG 1985, s. 3531).
- 17 –
- Dom av den 7 mars 1996 i mål C-334/94, kommissionen mot Frankrike (REG 1996, s. I-1307).
- 18 –
- Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland.
- 19 –
- Det rör sig om mål C-85/01, kommissionen mot Förenade kungariket, som har avskrivits.
- 20 –
- Dom av den 14 juli 1993 i mål C-56/90, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1993, s. I-4109), i det ovannämnda målet
kommissionen mot Spanien, i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, av den 25 maj 2000 i mål C-307/98, kommissionen
mot Belgien (REG 2000, s. I-3933), av den 15 mars 2001 i mål C-147/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-2387), av
den 14 juni 2001 i mål C-368/00, kommissionen mot Sverige (REG 2001, s. I-4605), av den 13 november 2001 i mål C-427/00, kommissionen
mot Förenade kungariket (REG 2001, s. I-8535), och i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark.
- 21 –
- Se artikel 13 i direktivet i dess lydelse enligt artikel 3 i rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera
och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48).
- 22 –
- Det erinras om att Konungariket Spanien har anmält totalt 215 badplatser.
- 23 –
- Punkt 89 i domen.
- 24 –
- Punkt 94.
