This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0760
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the Directive on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om översynen av direktivet om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om översynen av direktivet om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning
COM/2023/760 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 7.12.2023
COM(2023) 760 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
om översynen av direktivet om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning
{SWD(2023) 760 final}
1.Inledning
Denna rapport har utarbetats för att återspegla resultatet av kommissionens allmänna översyn av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/65/EU om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (RoHS-direktivet) ( 1 ). Genom rapporten uppfylls kravet i artikel 24.2 i RoHS-direktivet på att kommissionen ska genomföra en allmän översyn av direktivet senast den 22 juli 2021 och lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet, vid behov åtföljt av ett lagstiftningsförslag.
Insamling och bedömning av uppgifter har skett med hjälp av oberoende konsulter i en utvärderingsstudie som inleddes 2018 och slutfördes i mars 2021 ( 2 ). Vid den tidpunkten inleddes ytterligare en studie, med syftet att föreslå alternativ för att korrigera de brister som upptäcktes i utvärderingsstudien och bedöma de möjliga effekterna av dessa. När det under arbetets gång blev tydligt att det inte behövdes någon fullständig konsekvensbedömning övergick man till att fylla i dataluckor för utvärderingen. Denna andra, kompletterande studie slutfördes i maj 2023 ( 3 ). Som ett led i processen hölls samråd med berörda parter. Dessa omfattade både ett öppet offentligt samråd och riktade samråd med berörda parter i branschen och företrädare för nationella förvaltningar. I denna rapport återspeglas de viktigaste resultaten av den utvärdering som kommissionen genomfört med stöd av de båda studierna, och som presenteras i sin helhet i det relaterade arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar ( 4 ). Mot denna bakgrund har ett antal slutsatser inför framtiden utarbetats.
2.Bakgrund
RoHS-direktivet från 2011 kom till efter omarbetningen av det tidigare direktivet från 2002 ( 5 ), vilket i sin tur var den första omfattande EU-lagstiftningen om begränsning av vissa farliga ämnen ( 6 ) i elektrisk och elektronisk utrustning (EEE). Direktivet kompletterar direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk eller elektronisk utrustning (WEEE), som antogs och omarbetades parallellt ( 7 ). De viktigaste målen för RoHS-direktivet är att minska mängden farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning för att skydda människors hälsa och miljön, och att underlätta miljövänlig återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning. Även om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk eller elektronisk utrustning samlas in separat och genomgår återvinningsförfaranden utgör innehållet i t.ex. de berörda tungmetallerna och flamskyddsmedlen sannolikt ett hot mot hälsa och miljö, särskilt om behandlingen inte sker under optimala förhållanden ( 8 ). Ett annat syfte med direktivet är att säkerställa en fungerande inre marknad ( 9 ) genom harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning ( 10 ).
Direktivets bilagor har ändrats genom delegerade akter. Detta har gjorts för att ändra förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar i bilaga II ( 11 ) och för att ändra förteckningarna över undantag från dessa i bilagorna III och IV ( 12 ). Sådana tidsbegränsade undantag från ämnesbegränsningarna kan beviljas för särskilda användningar i enlighet med tydligt definierade villkor enligt artikel 5.1 a, bland annat att substitution inte är tekniskt möjligt. När undantag har beviljats efter en ansökan införs de i bilaga III eller IV. Förteckningarna över undantag uppdateras i enlighet med den tekniska utvecklingen, medan den tekniska utvärderingen av ansökningarna om undantag görs med stöd av externa konsulter.
RoHS-direktivet ändrades framför allt 2017 ( 13 ) till följd av den översyn av tillämpningsområdet som genomfördes för att ge verkan åt artikel 24.1. Sedan 2019 omfattar RoHS-direktivet all elektrisk och elektronisk utrustning (öppet tillämpningsområde), från hushållsapparater till medicintekniska produkter. Undantagna från tillämpningsområdet är militär utrustning, rymdutrustning, storskaliga stationära industriverktyg (t.ex. tryckpressar, fräs- och borrmaskiner) och fasta installationer (t.ex. elgeneratorer). Även solcellspaneler undantas.
Utöver de centrala bestämmelserna om ämnesbegränsningar innehåller RoHS-direktivet också ett antal bestämmelser som syftar till att möjliggöra återanvändning och reparation av EEE som innehåller begränsade ämnen. Avsikten är gynna resurseffektivitet och målen för en cirkulär ekonomi. Detta ägnades särskild uppmärksamhet i den ändring som gjordes 2017, där tillämpningsområdet för undantagen från ämnesbegränsningarna utvidgades för återanvända reservdelar. Sådana behövs fortfarande till vissa begagnade enheter på grund av begränsad kompatibilitet, förutsatt att de återvinns från EEE i ett slutet retursystem ( 14 ).
3.Samverkan med annan politik
Utöver WEEE-direktivet samverkar RoHS-direktivet med flera andra av EU:s strategier och rättsakter. RoHS-direktivet bidrar till målen i handlingsplanen för den cirkulära ekonomin inom ramen för den europeiska gröna given ( 15 )( 16 ), bland annat genom att reservdelar undantas från ämnesbegränsningarna. Genom att direktivet syftar till att stödja icke förorenade avfallsflöden underlättar det återvinning av kritiska råvaror som omfattas av kommissionens nya förslag till en förordning om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råvaror ( 17 ).
Direktivet har stark koppling till kemikalielagstiftning såsom förordningen om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen ( 18 ) och förordningen om långlivade organiska föroreningar ( 19 ). Det är också kopplat till kemikaliestrategin för hållbarhet ( 20 ), vars syfte är att uppnå en strategi för design som är inriktad på säkerhet och hållbarhet och giftfria materialkretslopp, inklusive EEE.
RoHS-direktivet reglerar produkter och är därmed en produktlagstiftning. Det innehåller harmoniserade bestämmelser om bedömning av överensstämmelse och marknadskontroll. De krav på ekodesign för specifik elektrisk och elektronisk utrustning som fastställts inom den ram som ekodesigndirektivet ( 21 )( 22 ) utgör är nära kopplade till ämnesbegränsningarna enligt RoHS-direktivet.
4.Resultatet av utvärderingen
Utvärderingen följde Europeiska kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning ( 23 ) och beaktade utvärderingskriterierna relevans, ändamålsenlighet, effektivitet, samstämmighet och mervärde för EU.
4.1.Ändamålsenlighet
Det har varit svårt att kvantifiera direktivets direkta inverkan på minskningen av farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning som släpps ut på marknaden i EU. Ett skäl till det är att flera initiativ och lagstiftningsakter påverkar mängden farliga ämnen i EEE. Enligt en uppskattning i den kompletterande studien kan införandet av RoHS-direktivet ha minskat de begränsade ämnena i EEE med ungefär två tredjedelar mellan 2003 och 2016. Denna uppskattning gjordes under vissa specifika förhållanden och omfattade inte alla ämnen som för närvarande finns förtecknade i bilaga II till direktivet. Det går ändå att konstatera att RoHS-direktivet bidrog till att minska den relativa mängd farliga ämnen i EEE som släpptes ut på EU-marknaden.
Minskningen av farliga ämnen i EEE är tänkt att bidra till målet att skydda människors hälsa. Särskilt arbetstagare i sektorn för behandling av WEEE riskerar att exponeras för de farliga ämnen som finns förtecknade. Genom att minska de farliga ämnena per elektrisk eller elektronisk utrustning i det avfallsflödet har avfallshanteringen totalt sett blivit säkrare för arbetstagarna i sektorn. Detta beror dock delvis även på åtgärder för att skydda arbetstagares hälsa och säkerhet i EU.
Om mängden farliga ämnen i EEE minskas får det också positiva effekter på miljön genom att risken för att dessa ämnen släpps ut i miljön minskar. Begränsningarna av ämnen minskar dessutom risken för negativa miljö- och hälsoeffekter från WEEE som inte samlats in och behandlats korrekt. Detta är betydelsefullt med tanke på att den genomsnittliga insamlingsnivån för WEEE i EU var 45,9 % år 2020 ( 24 ).
När farliga ämnen ersattes bidrog det också till en ökad användning av återvunnet material, eftersom det är troligare att ”rena” returråvaror uppfyller produktkraven.
Användningen av kablar och reservdelar som innehåller farliga ämnen är fortfarande tillåten på vissa villkor. Kablar och reservdelar får användas i utrustning som släpptes ut på marknaden innan den började omfattas av direktivets tillämpningsområde. Under vissa förhållanden får även återvunna reservdelar användas i EEE som släppts ut på marknaden tio år efter det att utrustningen började omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det är dessutom möjligt att använda reservdelar som innehåller farliga ämnen till enheter som fortfarande är beroende av dem, genom beviljande av ett tidsbegränsat undantag enligt bilaga III eller IV, beroende på vad som är lämpligt. Detta bidrar också till en så effektiv resursanvändning som möjligt och till att man undviker att elektrisk och elektronisk utrustning blir uttjänt i förtid. Direktivet har i detta avseende effektivt bidragit till målen för en cirkulär ekonomi.
Den totala minskningen av farliga ämnen i WEEE motverkas dock delvis av den växande mängd WEEE som genereras i Europa, och som har lett till att den årliga tillväxttakten för WEEE-flödet nu ligger på 2 % ( 25 ). I den kompletterande studien i samband med utvärderingen konstaterades även att det släpps ut mer och mer elektrifierad utrustning på marknaden (t.ex. i sektorn för smarta hem), samtidigt som den genomsnittliga livslängden för EEE har minskat.
4.2.Effektivitet
RoHS-direktivet har lett till miljö- och hälsofördelar, som exempelvis att riskerna för miljön och människors hälsa från farliga ämnen i EEE har minskat. Direktivet har också medfört ekonomiska fördelar eftersom det har skapat rättssäkerhet för alla berörda parter och infört lika villkor för EEE-företag på den inre marknaden. Dessutom har RoHS-direktivet gett upphov till investeringar för att hitta substitut för farliga ämnen. Detta har i många fall lett till att alternativ har tagits fram, och det har således haft en positiv effekt på nyttig innovation.
Icke desto mindre är genomförandet av RoHS-direktivet naturligtvis även förbundet med kostnader för berörda parter. Dessa består av efterlevnadskostnader avseende informationskrav, efterlevnadskostnader avseende teknik samt verkställighets- och genomförandekostnader. Kostnaderna beror i hög grad på de ekonomiska aktörernas situation. Därför är det inte möjligt att göra en tillförlitlig uppskattning av kostnaderna med hjälp av de uppgifter som finns tillgängliga.
Det som främst driver på efterlevnadskostnaderna avseende informationskrav är hantering av information i leveranskedjan och att följa förfarandet för bedömning av överensstämmelse. Detta inbegriper att samla in information, tillhandahålla teknisk dokumentation och upprätthålla ett it-system. De flesta efterlevnadskostnader som rör skyldigheter enligt RoHS-direktivet härrör från allmänna krav om utsläppande av produkter på marknaden, som även är tillämpliga enligt annan lagstiftning som gäller för EEE (t.ex. lågspänningsdirektivet ( 26 )). Dessa kostnader påverkas dock av ändringar i direktivet, t.ex. när nya ämnen läggs till i förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar.
En kostnadsdrivare kan uppstå för företag som fortfarande behöver tidsbegränsade undantag. Dessa kostnader uppkommer när ansökan utarbetas och relevant information samlas in i enlighet med bilaga V till RoHS-direktivet, samt när ytterligare dokumentation tas fram under utvärderingen. När ett undantag enligt RoHS-direktivet har beviljats är det emellertid giltigt för alla ekonomiska aktörer. Kostnaderna bärs alltså inte av varje företag som är beroende av undantaget.
När begränsningarna trädde i kraft blev det nödvändigt med investeringar i form av utveckling och validering av substitut eller tekniska alternativ. Samma situation gäller vid nya begränsningar. Sådana efterlevnadskostnader avseende konstruktionsförändring och teknik uppstod främst omkring 2003 i samband med det första RoHS-direktivet. De uppkom sedan på nytt 2011 när tillämpningsområdet utvidgades, och slutligen 2015 när de fyra mjukgörarna lades till i förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar. Många företag strävar dock ständigt efter att ta fram nya konstruktioner.
Bestämmelserna om marknadskontroll är centrala för genomförandet och verkställigheten av direktivet. Marknadskontrollen har stärkts genom den ram som förordningen om marknadskontroll utgör ( 27 ). Den förordningen har bland annat lett till att RoHS nu omfattas av det europeiska nätverket för produktöverensstämmelse, och till att det har inrättats en grupp för administrativt samarbete för att harmonisera verkställigheten mellan länder. För medlemsstaterna är verkställighetskostnaderna högre än genomförandekostnaderna. Genomförandekostnaderna beror främst på att många medlemsstater måste införliva ändringar av bilagorna genom enskilda delegerade direktiv. Från 2012 till december 2022 antogs omkring 80 delegerade direktiv från kommissionen, som framför allt handlade om undantag enligt bilagorna III och IV. Det frekventa behovet av införlivande skapar en administrativ börda för vissa medlemsstater.
När det gäller verkställighetskostnaderna har medlemsstaterna olika resurser och strategier, och de använder olika åtgärder för att kontrollera efterlevnaden av RoHS-direktivet. Kontroll av CE-märkningskraven och av att giltig teknisk dokumentation föreligger har befunnits vara den minst betungande och mest ekonomiska metoden. Det är endast en bråkdel av den EEE som kommer ut på marknaden som kan inspekteras med avseende på efterlevnaden av RoHS-direktivets krav på ämnesbegränsningar. Uppskattningar antyder bristande efterlevnad i en omfattning på 23–28 % av den EEE som inspekterats, även om avsaknaden av uppgifter gör att det fortfarande finns många obesvarade frågor.
Vid utvärderingen identifierades flera förhållanden där undantagsprocessen saknar insyn och effektivitet, liksom områden med potential att förbättra denna process. Framför allt pekade berörda parter på en upplevd bristande tydlighet kring artikel 5.1 a, i vilken kriterier fastställs för beviljande, förnyelse eller tillbakadragande av undantag.
För att bemöta dessa betänkligheter och öka öppenheten utarbetades en metod för undantag, en ansökningsblankett och en vägledning. Dessa offentliggjordes sedan på kommissionens webbplats ( 28 ). I samband med bedömningen av en begäran om undantag hålls ett samråd med berörda parter. Respektive uppgifter offentliggörs och utkasten till delegerade akter är öppna för allmänhetens återkoppling i enlighet med riktlinjerna för bättre lagstiftning.
En annan svag punkt i förfarandet är undantagsprocessens varaktighet från ansökningsdatumet till antagandet av det delegerade direktivet. Att utvärdera undantag och fatta vederbörliga beslut om dem tar i genomsnitt mer än 24 månader, och fler än 60 ansökningar om undantag är för närvarande under behandling (status i december 2022).
Flera faktorer är av betydelse i sammanhanget. För det första har den tekniska komplexiteten och detaljnivån ökat under årens lopp, i takt med att undantagen har blivit mer specifika. I stället för att fokusera på större, allmänna tillämpningsområden har undantagen kommit att inriktas på särskilda användningar där det är svårt med substitution och som därför delats upp i delundantag. För det andra kan olika kategorier av EEE (i linje med bilaga I till direktivet) vara relevanta för en undantagspost (dvs. en särskild användning) med olika utgångsdatum. Därigenom multipliceras antalet ansökningar och utvärderingar. För det tredje krävs det enligt artikel 5.1 a att ändringar antas genom enskilda delegerade direktiv, vilket betydligt ökar det administrativa arbetet. Den fjärde faktorn gäller tillgången på resurser för att hantera processen i samband med ansökningar om undantag. Detta är inte bara relevant för kommissionen, utan även för de som ansöker. Att utarbeta en ansökan och vid behov tillhandahålla ytterligare information under själva bedömningsförfarandet får konsekvenser för resurserna. Om dokumentationen i ansökan är otillräcklig drar förfarandet dessutom ut på tiden.
Vid utvärderingen konstaterades också att potentialen att ytterligare minska förekomsten av vissa farliga ämnen är lägre när det gäller undantagna användningar än när en begränsning precis har införts. Det innebär att fördelen med att begränsa tillämpningsområdet för ett undantag, i termer av mängden ämnen som undviks, i allmänhet är mindre jämfört med ursprungssituationen. Vidare är många (men inte alla) undantag nu av praktisk betydelse för ett begränsat antal företag.
Det blir också allt svårare att göra en grundlig bedömning av den tekniska information som den sökande lämnat. Detta beror på att komplexiteten ökar och att färre berörda parter deltar i processen. Det gäller särskilt konkurrerande företag och icke-statliga organisationer. Följden kan bli ensidiga bidrag till utvärderingarna, vars vetenskapliga robusthet kan påverkas. Att anlita externa konsulter för tekniskt stöd har vissa fördelar, men innebär ofta byte av samtalspartner och därmed en risk för att kontinuiteten går förlorad. Dessutom kan arbetet hämmas av avtal om att reagera flexibelt på förändringar (t.ex. genom tillbakadragna ansökningar om undantag).
Angående undantagsprocessen konstaterades att det saknas insyn och förutsägbarhet för berörda parter i förfarandet för översyn och ändring av förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar. RoHS-direktivet innehåller i detta avseende inga andra krav på förfarandet än skyldigheten att samråda med berörda parter. En metod för begränsningen av ämnen har utarbetats av externa konsulter och offentliggjorts som en del av en kompletterande studie ( 29 ). Dessutom har det visat sig vara resurs- och tidskrävande att skaffa alla relevanta data om ett ämne och motsvarande EEE under dess livscykel och bedöma olika motstridiga data. Den vetenskapliga robustheten i den nuvarande processen behöver förbättras, framför allt genom mer central informationsinhämtning och bedömning.
4.3.Samstämmighet
När det gäller RoHS-direktivets ”externa samstämmighet” (dvs. överensstämmelse med andra tillämpliga regler) fann man vid utvärderingen både potentiell och konstaterad överlappning mellan ämnesbegränsningarna enligt RoHS-direktivet och dem enligt Reach-förordningen. Överensstämmelsen med ekodesigndirektivet och förordningen om långlivade organiska föroreningar ansågs också vara problematisk. Samtliga dessa rättsakter innehåller mekanismer för att begränsa eller påverka förekomsten av vissa ämnen i EEE eller tillhörande materialflöden.
Enligt Reach-förordningen är de mest relevanta och jämförbara mekanismerna i sammanhanget förfarandena för ”begränsningar” och ”tillstånd”. Även om det finns viktiga skillnader på grund av rättsakternas olika karaktär och motiveringen bakom dem ( 30 ) går det att jämföra dessa processer med RoHS-direktivets processer för ämnesbegränsning respektive undantag, vilka de också motsvarar i mycket bred bemärkelse. Metodologiska skillnader mellan Reach- respektive RoHS-processerna kan komplicera samordningen när beslut behöver anpassas till båda rättsakterna.
Beträffande innehållet i begränsningarna och undantagen enligt RoHS-direktivet upptäcktes även andra problem som rör samstämmigheten med andra rättsakter. Bestämmelserna befanns skilja sig åt i fråga om maximikoncentrationer, lagstiftningens tillämpningsområde, avvikelser för reservdelar, undantag, utgångsdatum och dokumentationskrav. Exempelvis motsvarar maximikoncentrationerna i bilaga II inte längre de värden som fastställts i andra rättsakter (det gäller t.ex. för polybromerade bifenyletrar). Ett annat exempel på inkonsekvens är bestämmelserna om reservdelar. Dessa bestämmelser infördes på grund av RoHS-direktivets särskilda karaktär, och förde med sig ett förhållningssätt i denna fråga som skiljer sig från annan kemikalielagstiftning eller är mindre framträdande än i den.
När de många allmänna påståendena från berörda parter beaktas mer ingående finner man dock svar på de flesta betänkligheter i lagstiftningshandlingar och andra handlingar – även om dessa inte är tillräckligt begripligt och tydligt formulerade, och även om de farhågor som uttrycks ofta enbart gäller enskilda områden och det saknas underbyggande av de mer omfattande konsekvenserna.
4.4.Mervärde för EU
Omarbetningen av RoHS-direktivet 2011 byggde på den tidigare harmonisering som uppnåtts och ökade mervärdet för EU. När RoHS-direktivet först antogs 2002 skapade det lika villkor och bidrog till att undanröja skillnader mellan de bestämmelser om användning av farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning som vissa medlemsstater dessförinnan hade infört. Genom den harmoniserade rättsliga ramen i hela EU stöds dessutom innovation och användning av substitut och alternativ för att ersätta användningen av farliga ämnen i EEE.
Alla medlemsstater har antagit lagstiftning som införlivar RoHS-direktivet i nationell lagstiftning. Genom omarbetningen av direktivet 2011 infördes en enhetlig tillämpning av allmänna bestämmelser om genomförande (t.ex. CE-märkning och försäkran om överensstämmelse), i linje med den nya lagstiftningsramen ( 31 ). Harmoniserade krav på EEE enligt RoHS-direktivet, i kombination med harmoniserade regler enligt lagstiftning om många produkter, bidrar därmed till att skapa och upprätthålla lika villkor för EEE. Detta gör i sin tur att den inre marknaden fungerar bättre. Denna slutsats finner stöd i utvärderingen av den nya lagstiftningsramen ( 32 ), där det bekräftas att den nya ramen inte bara har främjat lika villkor utan också enhetlighet och samstämmighet i EU:s harmoniseringslagstiftning.
Det omarbetade direktivet och de senare ändringar som har gjorts för att utvidga tillämpningsområdet har underlättat ytterligare harmonisering av regler för utrustning som inte tidigare omfattades, t.ex. medicintekniska produkter. Det har lett till bättre skydd av miljö och hälsa i EU. En annan aspekt är att RoHS-direktivet infördes tillsammans med WEEE-direktivet, som innehåller regler för insamling, behandling, återvinning och bortskaffande av WEEE i syfte att bidra till hållbar produktion och konsumtion. De båda lagstiftningsakterna samverkar effektivt med varandra. Att skilja dem från varandra på nationell nivå och EU-nivå skulle med all säkerhet leda till ett mindre enhetligt sakläge.
4.5.Relevans
På det hela taget fortsätter RoHS-direktivet att möta de behov som återspeglas i målen för direktivet, dvs. att skydda människors hälsa och miljön samt främja miljövänlig återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning. De ämnesbegränsningar som fastställs i direktivet är en viktig faktor vid utformningen av miljövänlig EEE. De är dessutom lättbegripliga för alla, delvis för att många poster helt enkelt omfattar ämnesgrupper i stället för att innehålla en lång och uttömmande förteckning över specifika ämnesföreningar (exempelvis omfattar posten ”bly” både bly och alla blyföreningar).
RoHS-direktivets relevans kan vara en bidragande orsak till att det avsevärt har påverkat utvecklingen av regelverk för farliga ämnen i EEE i tredjeländer. Multinationella företag har ofta valt att tillämpa en och samma standard för att rationalisera förfarandena och minska kostnaderna inom sin globala produktion. Den första harmoniserade standarden ( 33 ), som genomför begränsningarna enligt RoHS-direktivet, blev därför utgångspunkten för den berörda internationella standarden ( 34 ). Sedan dess har allt fler jurisdiktioner antagit lagstiftning som liknar RoHS-direktivet. Detta underlättar handeln med den berörda typen av utrustning.
Direktivets relevans har till och med stärkts mot bakgrund av den utveckling av EU:s politik som har skett sedan det först utarbetades. Denna utveckling omfattar bland annat följande:
·Målen i 2020 års handlingsplan för den cirkulära ekonomin och planens fokus på elektrisk och elektronisk utrustning, i samband med en ökad tyngdpunkt på returråvaror.
·Kemikaliestrategin för hållbarhet, som syftar till en strategi för design som är inriktad på säkerhet och hållbarhet och giftfria materialkretslopp, inklusive EEE.
·Återvinning av kritiska råvaror från WEEE. Här är materialflödet förutbestämt för återvinning av dessa ämnen, förutsatt att andra, potentiellt farliga ämnen inte förorenar avfallsflödet och förhindrar ekonomisk återvinning av dem.
Bestämmelsernas relevans framstår ännu tydligare när man betänker att människor använder EEE i sina dagliga liv i allt större utsträckning. Mängden elektrisk och elektronisk utrustning som släpptes ut på marknaden i EU steg från 7,6 miljoner ton 2012 till en topp på 12,4 miljoner ton 2020. Ökningen av EEE-volymerna understryker behovet av att minska miljöpåverkan på produktnivå. Ett viktigt led i detta är att undvika farliga ämnen.
En annan faktor att ta hänsyn till när man reflekterar över direktivets relevans är hur lång tid som går från det att den elektriska eller elektroniska utrustningen släpps ut på marknaden till dess att den är uttjänt. När den EEE som släpps ut på marknaden i dag så småningom blir till WEEE kommer återvinningsambitionerna att ha ökat, och framsteg inom den vetenskapliga kunskapen om potentiellt farliga ämnen skulle kunna förhindra materialåtervinning, eller åtminstone göra materialåtervinning dyrare för avfallsflöden som innehåller dessa ämnen.
Det finns även andra faktorer som kan påverka RoHS-direktivets relevans. Om förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar inte regelbundet ses över och ändras kommer direktivet att förlora en del av sin relevans, även om begränsningar av ämnen i EEE också skulle kunna ingå i annan kemikalielagstiftning, t.ex. Reach-förordningen. I allmänhet kan även andra incitament än lagstiftningsåtgärder bidra till en minskning av mängden farliga ämnen i EEE. Detta är relevant för nya potentiellt farliga ämnen eller för användningar som hittills har varit undantagna. Till exempel kan krav gällande offentlig upphandling eller modulering av avgifter för utökat producentansvar enligt WEEE-direktivet bidra till substitution av dessa ämnen.
Direktivets, och särskilt dess tillämpningsområdes, relevans kan också bli lidande om det inte tas vederbörlig hänsyn till vetenskapliga och tekniska framsteg. Exempelvis har ”kommersiella” solcellspaneler inledningsvis varit undantagna från direktivets tillämpningsområde för att inte hindra tillväxten av förnybar energi. Detta har dock resulterat i att det finns färre incitament att utveckla alternativ som är fria från farliga ämnen. Ett annat exempel är mekanismen för systemet med tidsbegränsade undantag. Detta system tar inte hänsyn till ett potentiellt undantags relevans och omfattning i förhållande till de resurser och ansträngningar som krävdes för att ansöka om det, utvärdera det och genomföra det. Precis som beskrevs tidigare har förfrågningarna blivit alltmer specifika och komplexa, delvis för mindre mängder av farliga ämnen. Ramarna för anpassning till vetenskapliga och tekniska framsteg har dock inte ändrats. En ineffektiv process kan undergräva ändamålsenligheten i systemet, som vid behov tillåter undantag och samtidigt stöder insatser för att ersätta de berörda ämnena. Om bestämmelserna inte anpassas till ett mer specifikt system för undantag (t.ex. genom införande av en proportionalitetsprincip) kan processen försenas. Exempelvis förblir undantag som det begärts en förnyelse av giltiga till dess att kommissionen fattar ett beslut. Till följd av förseningar i beslutsfattandet kan detta i praktiken leda till relativt långa förlängningar av undantag, något som kan skada ledande aktörer i sektorn och i slutänden påverka undantagssystemets relevans när det gäller att minska farliga ämnen i EEE.
Vid utvärderingen framkom att giltighetstiderna för tidsbegränsade undantag och övergångsperioderna när giltigheten har gått ut är för korta för EEE, som kräver lång tid för utveckling, provning och validering (det gäller t.ex. vissa medicintekniska produkter). Båda tidsperioderna är i dag begränsade. Giltighetstiden för tidsbegränsade undantag får inte överstiga sju år. Om ett undantag återkallas tillämpas en övergångsperiod på minst 12 och högst 18 månader.
5. Slutsatser
RoHS-direktivet har bidragit till att minska farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (EEE) i EU och till att skydda människors hälsa och miljön i olika steg i värdekedjan.
En utvärdering visade att RoHS-direktivet på det hela taget fungerar väl, trots de brister som har konstaterats. Direktivet begränsar på ett enkelt sätt förekomsten av farliga ämnen i EEE, och därmed även förekomsten av desamma i WEEE. Samtidigt tillåter det undantag vid behov. Genom att direktivet skapar lika villkor för producenter av elektrisk och elektronisk utrustning har det också bidragit till den inre marknadens harmonisering och funktion. Utan RoHS-direktivet hade inte samma harmoniseringsnivå kunnat uppnås. RoHS-direktivet har också blivit internationellt relevant som ett globalt riktmärke för minskning av farliga ämnen i EEE, med potentiellt betydande miljö- och hälsofördelar i hela världen.
Vid utvärderingen uppmärksammades att det till viss del saknas insyn och effektivitet i förfarandena för att fatta beslut om undantag och uppdatera begränsningarna av ämnen enligt RoHS-direktivet, och att dessa kan förbättras i fråga om vetenskaplig robusthet. Vissa skillnader i metoder och procedurer konstaterades också. Det gällde bland annat skillnader mellan det förberedande arbetet för ämnesbegränsningar enligt RoHS-direktivet å ena sidan, och ämnesbegränsningar och tillstånd enligt Reach-förordningen å den andra.
För att komma till rätta med dessa problem och öka den övergripande samstämmigheten föreslår kommissionen att ansvaret för den tekniska bedömningen av tidsbegränsade undantag och översynen av förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar ska omfördelas till Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa). Detta skulle innebära en förändring jämfört med nuvarande praxis, där kommissionen stöds av externa konsulter som ansvarar för att tillhandahålla tekniska synpunkter. Att låta Echa och dess tekniska kommittéer ansvara för den tekniska bedömningsprocessen efter en lämplig övergångsperiod skulle öka konsekvensen och effektiviteten, särskilt eftersom eventuell samverkan med annan kemikalielagstiftning också skulle tas upp till behandling. Kommissionen skulle fortsatt vara ansvarig för att fatta beslut om eventuella ändringar av direktivets respektive bilagor, vilket skulle ske genom delegerade akter.
En omfördelning av bedömningsuppgifterna till Echa skulle inte påverka de faktiska krav som ligger till grund för antagandet av ämnesbegränsningar eller undantag från dessa.
En sådan omfördelning skulle stärka principen om ett ämne, en bedömning som fastställdes inom ramen för kemikaliestrategin för hållbarhet. Den skulle också leda till mer rationaliserade förfaranden. Om kemikaliemyndigheten genomförde den tillhörande bedömningen skulle det gå att använda information och bedömningar som redan finns tillgängliga eller som samlas in enligt andra lagstiftningsakter som berör samma ämne och faller inom myndighetens ansvarsområde. Därigenom skulle överensstämmelsen med annan kemikalielagstiftning förbättras, vilket i sin tur skulle hjälpa till att uppfylla ett av RoHS-direktivets krav, nämligen att vara ”förenlig med annan lagstiftning som rör kemikalier, särskilt förordning (EG) nr 1907/2006”. Det faktum att alla framtida ansökningar om undantag skulle behandlas av Echa och dess vetenskapliga kommittéer skulle också säkerställa konsekvens i de rekommendationer som kommissionen ska fatta beslut om. Detta förutsätter att Echa utöver de lämpliga resurser som krävs kan utöka sin expertis både på EEE-området och när det gäller det skede då EEE upphört att vara avfall.
En annan synergieffekt är möjligheten att använda etablerade it-verktyg som förvaltas av Echa för att informera intressenter på ett bekant (dvs. när det gäller Reach) och modernt sätt. Dessutom kan ett och samma digitala gränssnitt användas för att lämna in ansökningar om undantag liksom den dokumentation som erfordras vid ett begränsningsförfarande. Mot bakgrund av dessa ändringar skulle kommissionen, om uppgifterna omfördelades till Echa, ge vägledning om ansökningarna om undantag och förfarandet för översyn av förteckningen över ämnen som omfattas av begränsningar.
Kommissionen skulle även uppdatera 2012 års dokument med vanliga frågor för att ta itu med det konstaterade behovet av att förtydliga terminologin, bland annat för att återspegla tekniska och vetenskapliga framsteg eller bort inaktuella tolkningar.
Mot bakgrund av ovanstående och med beaktande av andra prioriterade initiativ inom ramen för handlingsplanen för den cirkulära ekonomin kommer denna allmänna översyn av RoHS-direktivet, i enlighet med artikel 24.2, i det här skedet inte att åtföljas av en översyn av direktivet utan av en riktad ändring vad gäller omfördelning av vetenskapliga och tekniska uppgifter till Echa ( 35 ).
Överväganden för en framtida översyn
De åtgärder som beskrivs ovan kan inte lösa alla konstaterade brister, och det bör därför understrykas att resultatet av utvärderingen bör beaktas i eventuella framtida allmänna översyner.
Det finns potential att uppdatera bestämmelserna och göra dem lämpliga för framtiden. Detta börjar med att tillämpningsområdet uppdateras (t.ex. genom att situationen för solcellspaneler ses över) och därefter tas ett antal övergångsbestämmelser bort. Dessa var lämpliga när det öppna tillämpningsområdet infördes, men behövs inte längre. Parallellt med detta kan undantag som löpt ut och de fastställda administrativa bördorna för olika kategorier av EEE tas bort från bilagorna III och IV.
Även om stegen i de båda förfarandena skulle ändras om dessa omfördelades till Echa, skulle ramen för beviljande av undantag och bedömning av nya ämnen förbli densamma. Ramen behöver dock anpassas till vetenskapliga och tekniska framsteg för att göra den ändamålsenlig och bemöta den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen på ett flexibelt sätt. Kriterierna för beslut om undantag skulle t.ex. kunna ta hänsyn till i vilka fall undantagen bör upphöra att gälla för att de inte är relevanta på marknaden. De begränsade alternativen för giltighetstider eller övergångsperioder för undantag skulle också kunna anpassas för att tillåta enskilda perioder baserade på det specifika fallet. Dessutom skulle hindren för en effektiv process kunna undanröjas.
En annan möjlig åtgärd är att undersöka om det vore lämpligt att införa avgifter i systemet för tidsbegränsade undantag för användningar där begränsade farliga ämnen används.
Vidare kan RoHS-direktivet stärkas med tanke på att farliga ämnen i EEE fortfarande är en viktig fråga med anledning av den cirkulära ekonomin och nollföroreningsmålen. Det finns fortfarande ett stort behov av att bedöma och eventuellt begränsa vissa farliga ämnen. Detta gäller t.ex. nya ämnen som används i EEE och som strider mot direktivets mål.
Samtidigt bör det finnas möjlighet att stärka den cirkulära ekonomin för EEE. RoHS-direktivet skulle kunna förenkla bestämmelserna om återanvända reservdelar till EEE (t.ex. för användning inom en viss tidsfrist). Användningen av återvunnet material skulle kunna ökas genom att man inför gynnsamma villkor jämfört med nya råvaror.
En framtida översyn rekommenderas också på grund av samspelet med andra rättsliga instrument som för närvarande ses över och som eventuellt kan komma att leda till justeringar av RoHS-direktivet (t.ex. Reach-förordningen). Detta är emellertid också ett skäl till att det inte är rätt tidpunkt för en omfattande översyn av direktivet just nu.
Förekomsten av farliga ämnen i WEEE är ytterst relevant för behandlingen av WEEE, som tas upp i WEEE-direktivet. Det direktivet håller för närvarande på att utvärderas, och en nära samordning mellan de båda lagstiftningsakterna kan potentiellt skapa många positiva synergieffekter. Exempelvis skulle WEEE-direktivet kunna skapa ytterligare incitament till utfasning av farliga ämnen genom en anpassning av det utökade producentansvaret. Omvänt skulle RoHS-direktivet kunna tillåta reservdelar tillfälligt för att främja vissa enheters återanvändning och reparerbarhet. Dessutom skulle RoHS-direktivet kunna bidra till att förhindra förorening av materialflöden som innehåller kritiska råvaror. Detta kan ske genom att direktivets bestämmelser uppdateras vad gäller situationen för tekniska och vetenskapliga framsteg, eller genom att tidsbegränsade undantag tillämpas för att tillåta farliga ämnen i EEE att cirkulera i ett slutet system.
För att staka ut kursen och lämna tillräckligt med förberedelsetid för framtida utveckling bör man vid en eventuell framtida översyn av direktivet beakta rättsaktens långsiktiga perspektiv och dess ställning i lagstiftningen om avfall, produkter, miljö och kemikalier.
