EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 8.12.2022

COM(2022) 673 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Den tredje utsiktsrapporten om ren luft

Den tredje utsiktsrapporten om ren luft

1.Inledning

Under de senaste årtiondena har luftföroreningarna i EU minskat tack vare EU:s lagstiftning om ren luft och gemensamma åtgärder som vidtagits av EU och nationella, regionala och lokala myndigheter. Luftkvaliteten är dock fortfarande en viktig fråga för EU-medborgarna 1 .

EU:s strategi för att förbättra luftkvaliteten innebär att vidta åtgärder inom tre områden (pelare). Den första pelaren är luftkvalitetsnormerna enligt luftkvalitetsdirektiven 2 . Den andra är att fastställa nationella utsläppsminskningsskyldigheter i enlighet med direktivet om nationella åtaganden om utsläppsminskning (NEC-direktivet) 3  för de viktigaste gränsöverskridande föroreningarna 4 . Den tredje är att fastställa utsläppsnormer på EU-nivå, genom lagstiftning, för viktiga föroreningskällor, från utsläpp från fordon och fartyg till energi och industri, samt ekodesignkrav för värmepannor och kaminer.

Alla tre pelarna utvecklas för att anpassas till ny politisk och vetenskaplig utveckling. Till följd av mandatet enligt den europeiska gröna given och EU:s ambition att uppnå nollförorening för en giftfri miljö föreslog kommissionen nyligen en översyn av luftkvalitetsdirektiven 5 . Förslaget leder in EU på vägen mot nollförorening av luft senast 2050 och fastställer tillfälliga luftkvalitetsnormer för 2030, som bättre överensstämmer med de uppdaterade luftkvalitetsriktlinjer som utfärdats av Världshälsoorganisationen (WHO) för de viktigaste luftföroreningarna 6 .

När det gäller NEC-direktivet utförs efterlevnadskontroller mot de nationella åtagandena om utsläppsminskning för 2020–2029 för de fem skadligaste gränsöverskridande luftföroreningarna. Den första efterlevnadskontrollen ägde rum 2022, efter det att medlemsstaterna lämnat in nationella inventeringar med uppgifter om sina utsläpp av föroreningar 2020. Detta visade att mycket mer behöver göras i 14 medlemsstater, särskilt för att minska ammoniakutsläppen från jordbrukssektorn 7 .

När det gäller att ta itu med utsläppen vid källan lade kommissionen nyligen fram ett förslag om en ny, strängare Euro 7-utsläppsnorm för nya motorfordon. Tidigare i år föreslog kommissionen också en översyn av direktivet om industriutsläpp 8 . Kommissionen har sett över de nationella strategiska planerna för den nya gemensamma jordbrukspolitiken för 2023–2027 och de föreslagna systemen som gör det möjligt att stödja investeringar för minskning av ammoniak.

I denna tredje utsiktsrapport om ren luft utvärderas utsikterna att uppnå målen i NEC-direktivet för 2030 och därefter, när det gäller att minska utsläppen av luftföroreningar och de därpå följande effekterna på luftkvaliteten, hälsan, ekosystemen och ekonomin. Denna analys bygger vidare på och kompletterar det arbete som utförts med den konsekvensbedömning som ligger till grund för översynen av luftkvalitetsdirektiven 9 . Den integrerar EU:s klimatmål inom ramen för 55 %-paketet, i linje med kommissionens förslag från 2021 om att minska utsläppen av växthusgaser med 55 % fram till 2030 10 . Den tredje utsiktsrapporten om ren luft belyser också hur den nuvarande energikrisen påverkar luftkvaliteten och luftföroreningarna.

Den tredje utsiktsrapporten om ren luft bidrar direkt till övervaknings- och prognosramen för nollförorening 11 genom att analysera utsikterna att uppnå de två målen för ren luft i handlingsplanen för nollförorening 12 . Dessa är att minska luftföroreningarnas hälsoeffekter (uttryckt i antalet förtida dödsfall) med mer än 55 % i EU fram till 2030 och med 25 % i de ekosystem där luftföroreningar hotar den biologiska mångfalden (jämfört med 2005 års nivåer).

Slutligen, och som förberedelse inför översynen av NEC-direktivet senast 2025 13 , analyseras i den tredje utsiktsrapporten om ren luft flera aspekter som skulle kunna omfattas av den översynen. I synnerhet undersöks effekten på efterlevnaden av att införa ett mer omfattande urval av utsläpp som för närvarande inte ingår i kontrollerna av efterlevnaden av de nationella åtagandena om utsläppsminskning, men som har en tydlig inverkan på luftkvaliteten. Detta inbegriper kondenserbara partiklar och vissa utsläppskällor inom jordbruket. I rapporten betonas också sidovinsterna med minskade metanutsläpp, som både är luftföroreningar och en stark växthusgas.

2.Utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet samt framsteg mot uppfyllandet av målen

2.1.Aktuella utsläpp av luftföroreningar och den befintliga luftkvaliteten

Under årens lopp har EU minskat utsläppen av de viktigaste luftföroreningarna, men i mycket olika takt beroende på typen av förorening. Utsläppen av ammoniak (NH3), där jordbrukssektorn genererar 94 %, ligger fortfarande på samma oroväckande nivå och har i vissa medlemsstater till och med ökat under de senaste åren.

Figur 1: Utveckling av utsläppen i EU‑27, 2000–2020 (i % jämfört med 2005 års nivåer)

Källa: Europeiska miljöbyrån.

Trots att luftföroreningarna generellt minskat är föroreningarnas inverkan på hälsa och ekosystem fortfarande problematisk. Under 2020 utsattes de flesta boende i stadsområden i EU för luftföroreningar på nivåer som skadade deras hälsa 14 . Europeiska miljöbyrån (EEA) uppskattar att luftföroreningar är den enskilt största miljöbetingade hälsorisken i Europa, som på ett oproportionerligt sätt påverkar känsliga och sårbara samhällsgrupper 15 . Att ta itu med luftföroreningar är därför också en fråga om rättvisa och jämlikhet. Inom EU anses omkring 238 000 förtida dödsfall bero på fina partiklar, 49 000 bero på kvävedioxid och 24 000 bero på akut exponering för ozon (dessa siffror bygger på observerade snarare än modellerade luftkvalitetsdata och härrör från en uppdaterad metod som tagits fram av EEA) 16 . EEA uppskattade också att över 65 % av ekosystemområdet i EU hade föroreningsnivåer som överskred den kritiska belastningsgränsen för övergödning 2018 17 .

2.2.Framsteg mot uppfyllandet av målen

Efter att ha granskat de utsläppsinventeringar för 2020 som medlemsstaterna lämnade in 2022 18 drog kommissionen slutsatsen att 14 medlemsstater inte uppfyllde de fastställda minskningsåtagandena för minst en förorening. I elva av dessa medlemsstater är ammoniak en av de föroreningar med för höga utsläpp. Länderna måste utveckla nationella luftvårdsprogram och uppdatera dem minst vart fjärde år, eftersom de är det viktigaste styrinstrumentet för att fullgöra NEC-direktivets minskningsåtaganden. Alla medlemsstater som lämnade in sitt första nationella luftvårdsprogram tidsfristen för rapportering 2019 måste rapportera en uppdaterad plan 2023 med åtgärder för att minska sina utsläpp. Medlemsstater för vilka det första nationella luftvårdsprogrammet eller de senaste uppgifterna visar att de inte kommer att uppfylla de fastställda minskningsåtagandena måste också uppdatera sina åtgärder för att minska utsläppen.

De utsläppsuppgifter för 2020 som medlemsstaterna lämnade 2022 visar också att flera medlemsstater måste uppnå en dramatisk minskning av utsläppen av flera föroreningar för att fullgöra sina mer ambitiösa utsläppsminskningsåtaganden för 2030 och framåt. EEA:s analys 19 visar att mellan 2020 och 2030 måste sju medlemsstater minska sina utsläpp av PM2,5 med mer än 30 % och åtta medlemsstater måste minska sina utsläpp av NOx lika mycket. För utsläpp av NMVOC och ammoniak måste tio och elva medlemsstater minska sina utsläpp med över 10 % fram till 2030. Detta innebär återigen att de måste införa fler strängare och effektivare strategier och åtgärder.

När det gäller luftkvalitetsdirektiven pågick 28 överträdelseförfaranden i oktober 2022 på grund av överskridanden av luftkvalitetsnormerna i 18 medlemsstater. Förfaranden vid både EU-domstolen och nationella domstolar bekräftar att luftkvalitetsplanerna i många fall var otillräckliga och/eller att otillräckliga åtgärder vidtogs för att minska luftföroreningarna.

2.3.Kopplingar mellan förslaget att se över luftkvalitetsdirektiven och det fortsatta genomförandet av NEC-direktivet

Som en uppföljning av åtagandet om den europeiska gröna given lade kommissionen den 26 oktober 2022 fram ett förslag om att se över luftkvalitetsdirektiven. Syftet var att successivt uppnå fullständig anpassning av EU:s luftkvalitetsnormer till WHO:s rekommendationer, förbättra regelverket och stärka bestämmelserna om övervakning, modellering och luftkvalitetsplaner. Översynen bygger på lärdomarna från 2019 års utvärdering (kontroll av ändamålsenligheten) av luftkvalitetsdirektiven.

När det gäller kopplingen till NEC-direktivet omfattar förslaget övervakning av alltmer oroväckande föroreningar, inklusive ammoniak, i ”supersites” för övervakning på urbana bakgrundsplatser och bakgrundsplatser på landsbygden. Övervakningen på urbana bakgrundsplatser kommer att komplettera ekosystemövervakningen av ammoniak enligt NEC-direktivet, medan övervakning på bakgrundsplatser på landsbygden kan sammanfalla med den övervakning som fastställs i artikel 9 i NEC-direktivet. Förslaget förenklar också övervakningskraven för ozon och gör dem mer enhetliga. Syftet med översynen är att öka luftkvalitetsplanernas effektivitet, bland annat genom att kräva att luftkvalitetsplaner utarbetas innan luftkvalitetsnormerna träder i kraft, om dessa normer överskrids före 2030, och genom att föreskriva regelbundna uppdateringar av luftkvalitetsplanerna om de inte uppfyller kraven. Dessa förändringar kommer att främja framåtblickande luftkvalitetsplanering, som därmed kan samordnas mer effektivt med nationella luftvårdsprogram. Rapportering av konsekvenser för ekosystemen och av de nationella luftvårdsprogrammen enligt NEC-direktivet kan hjälpa de behöriga myndigheterna att identifiera föroreningarnas ursprung, vilket är ett viktigt krav för effektiva luftkvalitetsplaner.

När detta förslag har genomförts kommer det att stärka uppfattningen att medlemsstaterna måste minska sina utsläpp av luftföroreningar ytterligare för att uppfylla de nya och mer ambitiösa luftkvalitetsnormerna. Det kommer också att bidra till ett effektivt genomförande av skyldigheterna enligt NEC-direktivet. Effekterna av mer ambitiösa luftkvalitetsnormer på utsläpp av luftföroreningar och på hälsa, ekosystem och deras ekonomiska konsekvenser har analyserats i den konsekvensbedömning som ligger till grund för förslaget att se över luftkvalitetsdirektiven. Den tredje utsiktsrapporten om ren luft bygger på denna analys och kompletterar den genom att lägga till den senaste utvecklingen inom modellering och politik (se bilagan) och förutspå situationer enligt flera potentiella framtidsscenarier.

3.Genomförandet av NEC-direktivet

3.1.Förändringar i relevant lagstiftning och politiskt sammanhang

I juli 2021 antog kommissionen 55 %-paketet med lagstiftningsförslag för att öka EU:s klimatambition. Målet att minska utsläppen av växthusgaser skärptes till minst 55 % under 1990 års nivåer senast 2030. Detta ligger i linje med EU:s överordnade mål att bli klimatneutralt senast 2050. Åtgärderna i förslagen inom 55 %-paketet kommer att medföra positiva bieffekter på luftkvaliteten genom att minska utsläppen av de viktigaste luftföroreningarna (PM2,5, NOx och SO2) jämfört med situationen med tidigare överenskommen klimat- och energipolitik (som var grunden för den andra utsiktsrapporten om ren luft) 20 .

När det gäller transport behandlar förslaget om en Euro 7-utsläppsnorm utsläpp från avgasrör samt från bromsar och däck för nya lätta och tunga fordon. De föreslagna reviderade koldioxidnormerna för bilar kommer att förbjuda försäljning av personbilar och lätta lastbilar med förbränningsmotor från och med 2035 21 . Andra åtgärder inom transportsektorn, som är mer kopplade till beteendeförändringar och åtgärder på lokal nivå, kunde inte återspeglas i modellen.

Slutligen kommer nya föreslagna regler i direktivet om industriutsläpp att stärka kopplingarna till innovation och industriell omvandling, skärpa reglerna om tillståndsvillkor och om fastställande av gränsvärden för utsläpp och öka efterlevnaden samtidigt som nivån på offentlig information, deltagande och tillgång till rättslig prövning höjs. De utökar de anläggningar som omfattas till utvinningsindustrin, gigafabriker för batterier och stora nötkreatursgårdar samt till fler gris- och fjäderfäanläggningar (som tillsammans utgör 13 % av de gårdar som inte är självförsörjande i EU, som står för 60 % av ammoniakutsläppen och 43 % av metanutsläppen från EU:s boskap). Referensscenariot i denna tredje utsiktsrapport om ren luft omfattar således delar av förslaget till direktivet om industriutsläpp som rör den föreslagna utvidgningen till fler jordbruksföretag med djurhållning 22 .

3.2.Utsikterna att uppnå NEC-direktivets åtaganden om utsläppsminskning för 2030 och därefter

Enligt resultaten av den tredje utsiktsrapporten om ren luft är det bara fem medlemsstater 23 som är på väg att uppnå alla sina åtaganden om utsläppsminskning 2030, med nuvarande nationella åtgärder och EU-lagstiftning, och förutsatt att ovannämnda lagstiftningsförslag från kommissionen antas och genomförs (detta är ”referensscenariot” 24 ). Alla andra medlemsstater måste vidta ytterligare åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter. Detta gäller särskilt ammoniakutsläpp, för vilka 20 medlemsstater måste öka insatserna för att minska sina utsläpp fram till 2030. Tabell 1 visar de medlemsstater som inte förväntas klara sina åtaganden om utsläppsminskning per förorening. Dessa framåtblickande modelleringsresultat bekräftar den trend som observerats i de uppgifter som analyserats av EEA (se avsnitt 2.2).

Om man tittar på modelleringen för utsläppsnivåerna 2025 och på huruvida medlemsstaterna är på en linjär målbana 25 för att uppnå sina mer ambitiösa minskningsåtaganden för 2030 beräknas endast sju medlemsstater 26 vara på väg att minska alla fem föroreningar tillräckligt. De återstående medlemsstaterna måste vidta åtgärder mycket snabbt, särskilt för att minska ammoniakutsläppen, eftersom 19 medlemsstater inte förväntas vara på en linjär målbana 2025.

Utsikterna till efterlevnad förbättras med scenariot att EU:s befolkning gradvis övergår till en flexitarisk kost 27 . Detta vore särskilt bra för ammoniakutsläppen, då ytterligare nio medlemsstater skulle vara på väg att uppfylla minskningsåtagandena 2030 jämfört med referensscenariot, vilket innebär att totalt 16 medlemsstater skulle uppfylla sina åtaganden 28 . I scenariot med strängare EU-omfattande luftkvalitetsnormer för PM2,5 på 10 µg/m3 i linje med kommissionens förslag (scenariot ”strängare luftkvalitetsnormer”) skulle ytterligare två medlemsstater uppfylla åtagandet att minska ammoniakutsläppen (totalt 18 medlemsstater), och utsikterna att uppfylla åtagandena för NMVOC och PM2,5 skulle förbättras. Om alla tillgängliga tekniska åtgärder användes 29 skulle alla medlemsstater kunna uppfylla sina åtaganden för 2030, utom en för NOx.

Tabell 1: Medlemsstater som inte förväntas klara sina åtaganden om utsläppsminskning

Källa: Egen sammanställning baserad på IIASA:s modelleringsresultat (2022).

Anm.: För 2025 görs bedömningen mot den linjära minskningsbanan, såsom förklaras i fotnot 25. ”–” betyder att alla medlemsstater beräknas nå målen.

3.3.Effekter av att förbättra de typer av utsläpp som omfattas för att uppfylla åtagandena enligt NEC-direktivet

Den modellering som ligger till grund för denna utsiktsrapport om ren luft omfattar nya delar som syftar till att föra resultaten närmare verkliga förhållanden 30 .

I synnerhet kan modelleringen nu på ett systematiskt sätt ta hänsyn till utsläpp av kondenserbara partiklar för alla viktiga sektorer. Dessa är utsläpp som först är i ångform (i eller nära skorstenen) och som omvandlas till partiklar när de släpps ut i luften. Det är viktigt att ha med dessa utsläpp eftersom de bidrar till den låga kvaliteten på luften som vi andas 31 . Tidigare var det inte möjligt att göra detta på ett systematiskt sätt och för alla sektorer med utsläpp 32 , men nya rön 33 har förbättrat tillgängligheten till uppgifter. Detta är särskilt viktigt för sektorn för uppvärmning av bostäder, där inkluderandet av kondenserbara partiklar för vissa medlemsstater skulle kunna förändra omfattningen av de åtgärder som krävs för att minska de verkliga utsläppen. Det skulle därför också kunna ändra fördelningen av utsläppsminskningar mellan ekonomiska sektorer genom att öka den relativa andelen hushållsuppvärmning av utsläppen.

När man jämför referensutsläpp med och utan att systematiskt inkludera kondenserbara partiklar i modellen 34 ser man stora förändringar i några medlemsstater (framför allt Österrike och Tyskland). En jämförelse av effekterna på en geografiskt uppdelad nivå visar att PM2,5-koncentrationerna endast ändras marginellt i större delen av Europa. Det har dock en tydlig inverkan på vissa områden, såsom områden där uppvärmning av bostäder spelar en viktig roll (t.ex. Finland och Estland, där koncentrationerna generellt är låga), och delar av Centraleuropa, t.ex. Österrike och Tyskland, som traditionellt inte inkluderar kondenserbara partiklar i sina nationella uppgifter om PM2,5-utsläpp 35 . Dessa förändringar påverkar dock inte någon medlemsstats utsikter att uppfylla sina åtaganden om utsläppsminskning för PM2,5.

En annan förbättring av modelleringen av verkliga utsläpp är att inkludera utsläpp av NOx och NMVOC från jordbruket. Dessa utsläpp undantas för närvarande från efterlevnadskontroller enligt NEC-direktivet 36 på grund av bristen på tillräckligt tillförlitliga uppgifter när åtagandena fastställdes. Nyare uppgifter gör det nu möjligt att införliva denna information i modellerna 37 . Detta ändrar den beräknade efterlevnadsstatusen i flera medlemsstater. När NOx-utsläpp från jordbruket inkluderas försämras utsikterna att uppfylla minskningsåtagandena fram till 2030 enligt referensscenariot, från att endast en medlemsstat (MT) är ur kurs när det gäller att uppfylla åtagandet till att sju (CZ, DK, HU, IE, LT, MT, RO) är det. När NMVOC-utsläpp från jordbruket inkluderas försämras utsikterna till efterlevnad fram till 2030 enligt referensscenariot från fyra medlemsstater (HU, LT, SI, ES) till åtta (CZ, FR, HU, IE, LT, LU, SI, ES). Detta visar att det krävs ytterligare åtgärder i flera medlemsstater för att frigöra den fulla potentialen för minskning av utsläpp. I det scenario som räknar med de nyligen föreslagna strängare luftkvalitetsnormerna påverkas möjligheterna att efterleva NEC-direktivet inte lika dramatiskt genom att dessa källor till jordbruksutsläpp inkluderas.

Dessa resultat kopplade till en bättre representation av kondenserbara partiklar och jordbruksutsläpp skulle kunna bidra till översynen av NEC-direktivet, som ska göras senast 2025.

4.Chanserna att uppnå nollföroreningsmål som rör luft

4.1.EU:s mål för ren luft 2030 i handlingsplanen för nollförorening

Handlingsplanen för nollförorening innehåller två EU-mål för 2030 som rör ren luft:

1)Minska luftföroreningarnas hälsoeffekter (uttryckt i antalet förtida dödsfall) med mer än 55 % jämfört med 2005 års siffror.

2)Minska EU:s ekosystemareal där luftföroreningar hotar den biologiska mångfalden, uttryckt som ekosystemareal där kvävedepositionen överskrider den ”kritiska belastningen”, med 25 % (jämfört med 2005 års siffror).

Enligt referensscenariot skulle EU i stort sett uppfylla nollföroreningsmålet för att minska hälsoeffekterna, med en uppskattad minskning på 66 % av antalet förtida dödsfall mellan 2005 och 2030. EU skulle dock uppfylla ekosystemmålet först 2040 38 och endast uppnå en 20-procentig minskning i riskområden mellan 2005 och 2030. Om de nya luftkvalitetsnormerna uppfylldes skulle EU kunna uppnå detta mål 2030, vilket skulle ge både hälsofördelar och fördelar för den biologiska mångfalden.

4.1.1.Hälsomål och övergripande hälsokonsekvenser enligt olika scenarier

Bakgrundskoncentration av luftföroreningar och befolkningens exponering

Enligt referensscenariot sjunker koncentrationerna av föroreningar redan med tiden, och 2030 beräknas inga områden i EU överskrida 20 µg/m3 för PM2,5. Stora områden beräknas dock ha föroreningskoncentrationer över WHO:s aktuella rekommenderade riktvärde för luftkvalitet på 5 µg/m3 år 2030 och till och med år 2050.

När man översätter bakgrundskoncentrationer till effekter på EU-befolkningens hälsa framgår det att antalet personer som andas ren luft kommer att öka avsevärt (figur 2) 39 . Även om detta skulle vara en stor förbättring krävs ytterligare politiska åtaganden för att begränsa de negativa hälsoeffekterna av exponering utöver WHO:s riktvärden från 2021, även för den (ungefär) återstående hälften av EU:s befolkning.

Om hela EU övergick till en flexitarisk kost förväntas vissa fördelar i form av minskad PM2,5-exponering på grund av minskade ammoniakutsläpp, vilket bidrar till bildandet av sekundära partiklar. Jämfört med referensscenariot skulle antalet människor som förväntas andas ren luft i linje med WHO:s riktvärde öka med omkring 5–7 miljoner 2030 och med omkring 10 miljoner 2050.

Resultaten varierar för enskilda länder, även om alla förväntas se en stadig förbättring både när det gäller bakgrundskoncentrationer och relaterad exponering av befolkningen (vilket diskuteras närmare i IIASA, 2022).

Figur 2: Befolkning i EU-27 som exponeras för olika koncentrationer av PM2,5

Källa: IIASA (2022)

Anm.: Med OPT10 avses scenariot ”strängare luftkvalitetsnormer” (som i kommissionens förslag till översyn av luftkvalitetsdirektiven), med MTFR avses scenariot ”alla tekniska åtgärder”, med ZPAP avses scenariot som optimerar för uppnåendet av det ekosystemrelaterade nollföroreningsmålet och med FlexDiet avses scenariot med flexitarisk kost.

För närvarande bor drygt 50 % av EU:s befolkning i områden med NO2-nivåer under WHO:s riktvärde på 10 µg/m3. År 2030 beräknas detta överstiga 75 % i alla scenarier och uppgå till drygt 80 % om alla tekniska åtgärder vidtas. År 2050 beräknas mer än 95 % av EU:s befolkning bo i områden där föroreningarna ligger under WHO:s rekommenderade nivå för NO2 enligt alla scenarier.

Förtida dödsfall och uppnående av nollföroreningsmålet

Antalet förtida dödsfall 40 på grund av PM2,5-exponering beräknas minska med omkring 60–75 % fram till 2030 och 2050 jämfört med 2005 års siffror, enligt alla scenarier (inklusive referensscenariot). Antalet förtida dödsfall kommer att minska snabbare om strängare luftkvalitetsnormer uppfylls och alla tekniska åtgärder vidtas 41 . Förutsatt att alla strategier som ingår i referensscenariot har de avsedda resultaten kommer EU att uppnå det hälsorelaterade nollföroreningsmålet med god marginal 2030. Scenariot där EU:s befolkning skulle övergå till en flexitarisk kost skulle leda till ytterligare 2 000 färre förtida dödsfall per år 2030.

Figur 3: Förtida dödsfall som beror på exponering för totala PM2,5-koncentrationer i EU-27, i tusen fall per år

Källa: IIASA (2022)

Anm.: Det markerade 55 % avser nollföroreningsmålet.

I absoluta tal 42 visar denna prognos att betydande förbättringar bör åstadkommas jämfört med referensscenariot, men den innebär fortfarande uppskattningsvis 200 000 förtida dödsfall på grund av PM2,5-exponering 2030. Strängare luftkvalitetsnormer skulle minska siffran till 177 000 år 2030, med ytterligare minskningar om alla tekniska åtgärder vidtas 43 .

Dessutom beräknas exponering för NO2 orsaka omkring 60 000 förtida dödsfall enligt referensscenariot för 2030, med små skillnader mellan olika scenarier. Detta skulle dock halveras fram till 2050. Exponering för marknära ozon beräknas orsaka omkring 50 000 förtida dödsfall enligt referensscenariot för 2030.

4.1.2.Ekosystemrelaterat mål och övergripande konsekvenser för ekosystemen

Luftföroreningar påverkar ekosystemens hälsa genom försurning, övergödning och ozonpåverkan. Modelleringsresultaten 44 visar på en betydande förbättring över tiden när det gäller försurning: Enligt referensscenariot skulle mindre än 3 % av ekosystemarealen i EU påverkas av surt nedfall som överstiger de kritiska belastningsgränserna 2030, jämfört med 15 % 2005. Detta visar fördelarna med den kraftiga minskning av SO2-utsläppen som redan har uppnåtts under de senaste årtiondena. Dessa fördelar skulle bli ännu större om strängare luftkvalitetsnormer fastställs, alla tekniska åtgärder vidtas eller EU:s befolkning övergår till en flexitarisk kost.

När man tittar på övergödningseffekterna av luftföroreningar 45 är situationen dock mindre positiv. Detta är kopplat till den nuvarande prognosen att EU inte kommer att uppnå det ekosystemrelaterade målet om nollförorening enbart med politik enligt referensscenariot. I detta scenario skulle 68 % av EU:s ekosystemområde fortfarande lida av övergödning 2030 (jämfört med 86 % 2005). Under samma förhållanden skulle skyddade områden fortsätta att vara hårt drabbade 2030, och 59 % av Natura 2000-områdena skulle lida av övergödning. Om strängare luftkvalitetsnormer skulle fastställas eller alla tekniska åtgärder vidtas skulle andelen av EU:s ekosystem som lider av övergödning minska till 61 % respektive 56 %, och till 51 % och 46 % i Natura 2000-områden 2030.

Figur 4: Ekosystemområde i EU-27 där de kritiska belastningsgränserna för övergödning överskrids

Källa: IIASA (2022)

Anm.: Det markerade 25 % avser nollföroreningsmålet.

För att lösa detta övergödningsproblem, uppnå det ekosystemrelaterade nollföroreningsmålet och åtagandena om minskning av ammoniakutsläpp enligt NEC-direktivet samt bidra till genomförandet av lagen om återställande av natur måste medlemsstaterna vidta ytterligare åtgärder för att begränsa ammoniakutsläppen från jordbrukssektorn, eftersom ammoniak är den luftförorening som har störst inverkan på ekosystemen. Den optimala uppsättningen åtgärder för att uppnå nollföroreningsmålet handlar om effektivare hantering och spridning av gödsel från nötkreatur, svin och fjäderfä samt mineralgödselmedel för att minska ammoniakutsläppen.

Dessa väletablerade åtgärder (som återspeglas i NEC-direktivet antingen som obligatoriska eller frivilliga åtgärder) 46 skulle också avsevärt förbättra möjligheterna att uppfylla åtagandena om minskning av ammoniakutsläpp enligt NEC-direktivet, och färre medlemsstater beräknas inte klara minskningsåtagandena 2030 (från 20 till 7 medlemsstater). Medlemsstaterna uppmanas därför starkt att snabba på genomförandet av dessa åtgärder genom att

–anta nationell lagstiftning för att göra vissa jordbruksmetoder bindande,

–främja dessa metoder genom kommunikations- och informationskampanjer, bland annat genom jordbruksrådgivning inom ramen för den nya gemensamma jordbrukspolitiken.

Medlemsstaterna bör också överväga att vidta andra åtgärder för att förbättra hanteringen av näringsämnen och undvika att förlust av näringsämnen leder till luft-, vatten- och markföroreningar, genom en integrerad strategi för kväve, särskilt från jordbruket. Detta är i linje med från jord till bord-strategin, nitratdirektivet och den kommande integrerade handlingsplanen för hantering av näringsämnen.

4.2.Ekonomiska konsekvenser

Luftföroreningarnas ekonomiska konsekvenser är många. De allra flesta effekterna återspeglas inte i marknadspriserna, i synnerhet inte de direkta hälsoeffekterna 47 av föroreningar, men skador på ekosystem (inklusive jordbruksområden och skogar) och material från luftföroreningar genererar också kostnader. Luftföroreningarna har också indirekta effekter, bland annat vissa makroekonomiska konsekvenser som återspeglas i marknadspriserna. Kostnaderna för luftvårdsåtgärder bör därför vägas mot de fördelar som dessa åtgärder medför för samhället genom att ett penningvärde tillskrivs dessa fördelar 48 .

Enligt referensscenariot beräknas de hälsoskador som orsakas av luftföroreningsnivåer över WHO:s riktvärde 49 uppgå till mellan 114 och 384 miljarder euro per år 2030. De beräknas minska till mellan 44 och 169 miljarder euro 2050 50 , i takt med att befolkningens exponering för luftföroreningar minskar. Enligt scenarierna med strängare luftkvalitetsnormer eller alla tekniska åtgärder beräknas hälsoskadorna minska med minst 30 % jämfört med referensscenariot, både fram till 2030 och 2050. Att kombinera alla tillgängliga tekniska åtgärder med en ändrad kost skulle minska hälsoskadorna till det lägsta värdet.

Den ekonomiska kostnaden för skador på ekosystemen på grund av luftföroreningar 51 varierar från 3,6 till 10,8 miljarder euro 2030. Detta beräknas endast minska marginellt till 3,1–9,2 miljarder euro 2050, vilket återspeglar den blygsamma minskningen i Natura 2000-områden som påverkas av övergödning enligt referensscenariot. Situationen skulle dock förbättras avsevärt om man förde en mer ambitiös politik för ren luft. Kostnaden för skador på grödor och skogar uppskattas till 8,9 respektive 8,7 miljarder euro 2030 enligt referensscenariot, och minskar endast marginellt med mer ambitiösa scenarier för ren luft. Dessa ekosystem påverkas egentligen mest av ozon, som endast indirekt minskas i de scenarier som förutses.

Den ekonomiska kostnaden för skador på material till följd av luftföroreningar beräknas uppgå till 676 respektive 444 miljoner euro 2030 respektive 2050 enligt referensscenariot.

Jämfört med den nuvarande politiken beräknas de olika scenarierna medföra olika nivåer av fördelar som inte är marknadsfördelar och olika nivåer av merkostnader för de luftvårdsåtgärder som krävs. Att välja de mer ambitiösa scenarierna för ren luft (fastställa strängare luftkvalitetsnormer, vidta alla tekniska åtgärder eller genomföra optimala åtgärder för att uppnå nollföroreningsmålen) ger alltid direkta nettovinster (vinster minus kostnader) jämfört med referensscenariot 52 .

Luftvårdsåtgärder och deras positiva effekter på luftkvaliteten har också större makroekonomiska effekter 53 som återspeglas på marknaden. Luftvårdsåtgärder skapar både en kostnad för vissa sektorer och en affärsmöjlighet för andra, eftersom luftkvaliteten påverkar både arbetskraftens produktivitet och grödornas avkastning och därmed ekonomin som helhet. Utifrån de senaste antagandena om effekterna på arbetsproduktiviteten 54  ökar alla förbättrade scenarier för ren luft EU:s BNP med 0,26–0,28 % 2030 jämfört med referensscenariot, vilket visar de övergripande positiva ekonomiska effekterna av luftvårdsåtgärder.

Den sektorsvisa fördelningen av effekterna visar att endast jordbrukssektorn kommer att ha små negativa effekter 2030 när alla tekniska åtgärder vidtas (omkring 2 % sämre än i referensscenariot, särskilt inom djurhållningssektorn). I scenariot med strängare luftkvalitetsnormer är nettoeffekten på alla sektorer (inklusive jordbruket) positiv.

Figur 5: Makroekonomiska marknadseffekter av scenarier för ren luft, i procentuell förändring av EU:s BNP jämfört med referensscenariot

Källa: IIASA (2022) baserat på JRC:s modellering, baserad på OECD:s antaganden om arbetsproduktivitet 2019.

5.Effekterna på ren luft av de senaste geopolitiska händelserna och energikrisen

Rysslands oprovocerade och oberättigade militära angrepp mot Ukraina ledde till en enorm störning av det europeiska energisystemet, vilket krävde omedelbara kollektiva åtgärder. Den 18 maj 2022 lade kommissionen fram sin REPowerEU-plan 55 för att få ett slut på EU:s beroende av import av gas, olja och kol från Ryssland, med utgångspunkt i förslagen inom 55 %-paketet och i linje med klimatneutralitetsmålet i den europeiska gröna given. I denna plan lades ytterligare åtgärder fram som kombinerar smarta investeringar och reformer för att snabbt spara energi för hushåll, företag och industri, och för att påskynda omställningen till ren energi, bland annat genom att föreslå högre mål för förnybar energi och energieffektivitet för 2030 56 .

Som en del av den tredje utsiktsrapporten om ren luft har kommissionen testat prognoser för EU:s energimix som utöver de åtgärder som ingår i referensscenariot omfattar de potentiella konsekvenserna av att fasa ut fossila bränslen från Ryssland och de viktigaste REPowerEU-åtgärder som tillkännagavs vid den tidpunkten 57 , för att bedöma deras inverkan på luftföroreningar.

Senare i år lade kommissionen också fram nödåtgärder för att ytterligare minska energiförbrukningen på kort sikt 58 och främja den nödvändiga snabba utvecklingen av förnybar energi 59 . Ovannämnda prognoser beaktar inte de senaste åtgärderna och potentiella snabba förändringar som skulle kunna utlösas, särskilt beteendeförändringar och påskyndad utbyggnad av förnybar energi.

Utifrån dessa prognoser är det för luftkvaliteten relevant med en beräknad minskning av EU:s totala energianvändning och en kraftig minskning av användningen av naturgas, som kompenseras av en massiv ökning av förnybara energikällor och vätgas. Jämfört med referensscenariot beräknas den totala förbrukningen av fast biomassa i detta scenario för närvarande hålla sig på en relativt stabil nivå 2030, och minska med över 40 % fram till 2050. Att öka energieffektiviteten och stimulera investeringar i obrännbara förnybara energikällor skulle ge sidovinster med avseende på ren luft.

Den nuvarande energikrisen förväntas dock också leda till att en del av den befintliga kolkapaciteten förlängs, beroende på medlemsstaternas specifika situation och deras nuvarande energimix samt på hur snabb utbyggnaden av alternativa energikällor är. Denna tillfälliga möjlighet att användningen av kol börjar öka igen har motsatt effekt på ren luft. På grund av dessa beräknade förändringar av EU:s energimix, och i avsaknad av ytterligare politiska åtgärder för att uppnå ren luft, tyder prognoserna på att luftkvaliteten skulle försämras för omkring 2 % av EU:s befolkning 2030 jämfört med referensscenariot. Därefter skulle läget förbättras något när det gäller hur stor del av EU:s befolkning som har ren luft 2050, på grund av den påskyndade utbyggnaden av ren energiproduktion och lägre användning av fast biomassa, olja och gas. Sammantaget uppskattas detta alternativa scenario, jämfört med referensscenariot, leda till ett något högre antal förtida dödsfall 2030, men sedan till en större minskning fram till 2050, i linje med de tendenser som observerats för de beräknade föroreningskoncentrationerna.

Det finns geografiska skillnader i dessa effekter i EU 60 . Denna negativa effekt på medellång sikt skulle kräva att EU vidtar lämpliga luftvårdsåtgärder för att undvika risken för att målen för ren luft och rättsliga skyldigheter inte uppnås. Kostnaden för relaterade hälsoskador och materiella skador är något högre (3–4 % för hälsoskador och 14 % för materiella skador) 2030 i detta fall än enligt referensscenariot, men något lägre 2050.

När det gäller möjligheterna att efterleva NEC-direktivet är PM2,5 den viktigaste föroreningen att beakta vid ändringar av energimixen 61 . Jämfört med utsikterna till efterlevnad med nuvarande politik (avsnitt 3.2) skulle ytterligare en medlemsstat hamna utanför den linjära minskningsbanan 2025 (DK), medan samma fyra medlemsstater som i referensscenariot inte förväntas klara sitt minskningsåtagande för 2030 (DK, HU, SI, ES).

REPowerEU-planen antogs främst som svar på behovet av att drastiskt påskynda omställningen till ren energi och stärka Europas oberoende av energi från opålitliga leverantörer och prisvolatila fossila bränslen, vilket ger mer långsiktiga fördelar i fråga om luftkvaliteten. På kort sikt skulle dock den beräknade ökningen av kolanvändningen för att kompensera utfasningen av rysk gas, särskilt i vissa EU-regioner, leda till ökade luftföroreningar och därmed större hälsoskador än i referensscenariot, och även till färre fördelar i fråga om luftkvaliteten. De negativa effekterna av ren luft på kort sikt förväntas dock inte ha någon negativ inverkan på möjligheterna att uppnå det hälsorelaterade nollföroreningsmålet för 2030 på EU-nivå. Modelleringen visar att EU inte kommer att klara ekosystemmålet, som i referensscenariot, om inte ytterligare åtgärder vidtas.

Med tanke på den nuvarande dynamiken på energimarknaderna och de tillhörande ändringarna av regelverket bör alla dessa resultat betraktas som vägledande. Utöver eventuella framtida åtgärder på EU-nivå råder det stor osäkerhet om hur energianvändarna i medlemsstaterna kommer att reagera på ändrade energipriser. En ökning av användningen av billiga energikällor (såsom egeninsamlad ved med lägre bränslekvalitet) skulle leda till ökade utsläpp av luftföroreningar. Behovet av att övergå till andra mer förorenande energikällor har redan lett till tillfälliga undantag från utsläppsnormer, vilket innebär en risk för försämrad luftkvalitet som måste bedömas på nationell nivå för att undvika att efterlevnaden av EU:s lagstiftning om ren luft äventyras och för att förhindra negativa effekter på hälsa och ekosystem. Ett snabbt genomförande av strukturåtgärder och en oförutsägbar utveckling av energimarknaderna skulle i stället påskynda omställningen till ren energi ytterligare och leda till att luftkvaliteten förbättras.

6.Samverkan med klimatpolitiken – fokus på metan och sot

För att komplettera bedömningen av luftkvalitetseffekterna av åtgärderna för att utöka EU:s klimatambition, som ingår i referensscenariot (55 %-paketet), analyserar kommissionen i denna tredje utsiktsrapport om ren luft synergierna mellan klimatpolitiken och politiken för ren luft med anknytning till utvecklingen av kortlivade klimatpåverkande ämnen.

I NEC-direktivet erkänns kopplingen mellan luftföroreningar å ena sidan och metan och sot, två viktiga kortlivade klimatpåverkande ämnen, å andra sidan. Medlemsstaterna måste rapportera nationella utsläpp av sot när uppgifterna finns tillgängliga, och för närvarande gör alla utom två medlemsstater det. Med utgångspunkt i kommissionens förklaring om metan i slutet av NEC-direktivet tillkännagavs i ”en EU-strategi för att minska metanutsläppen” 62 att kommissionen, som en del av översynen av NEC-direktivet senast 2025, kommer att undersöka möjligheten att ta med metan bland de reglerade föroreningarna.

Metan är både ett kraftfullt klimatpåverkande ämne och en föregångare till marknära ozonföroreningar, som uppskattades stå för 24 000 förtida dödsfall i EU 2020 63 . Antropogena metanutsläpp i EU kommer huvudsakligen från jordbruk (54 %), avfall (27 %) och energi (17 %) 64 .

Sot 65 är en typ av fina partiklar och bidrar till de negativa effekterna på hälsa och miljö. Det bildas av ofullständig förbränning av fossila bränslen och trä. Genom att absorbera ljus och värme i luften bidrar sot till klimatförändringarna. När sot deponeras på is och snö minskas ytans albedo 66 , vilket bidrar till uppvärmning, särskilt i de arktiska regionerna i EU.

Att minska utsläppen av metan och sot kan därför ge fördelar både i form av ren luft och när det gäller begränsning av klimatförändringar, vilket ökar minskningsåtgärdens kostnads–nyttoförhållande.

Den modellering som genomförts för denna rapport har därför analyserat utvecklingen av utsläpp av sot och metan enligt olika scenarier. Den visar att EU:s referensutsläpp av sot skulle minska betydligt (med 53 %) mellan 2020 och 2030, främst på grund av det gradvisa införandet av ekodesignkraven för anordningar för husuppvärmning, minskningen av biomassa och den kraftiga minskningen av kolanvändningen i denna sektor. En fjärdedel av den uppnådda minskningen kommer från transportsektorn, främst till följd av avancerade Euro-standarder, inklusive installation av effektiva partikelfilter.

Ännu större minskningar skulle kunna uppnås (72 % under referensnivån 2020) om alla tekniska åtgärder vidtogs. Enligt scenariot med alternativ energi som bedöms i avsnitt 5 beräknas utsläppen av sot öka något 2030 (jämfört med referensscenariot) på grund av den ökade användningen av fastbränsle (kol, biomassa) i vissa regioner och medlemsstater.

Enligt referensscenariot i denna rapport beräknas även EU:s metanutsläpp minska med 19 % mellan 2020 och 2030 67 . År 2050 skulle det ovannämnda flexitariska scenariot leda till en minskning av EU:s metanutsläpp på 11 % jämfört med referensscenariot.

Eftersom metan transporteras hemisfäriskt är det dock viktigt att komplettera åtgärderna på EU-nivå med globala åtgärder. I november 2021 sammankallade EU, tillsammans med Förenta staterna, den globala utfästelsen om metan 68 , som har bidragit till att påskynda åtgärderna. I utfästelsen föreslås ett frivilligt åtagande att senast 2030 minska de globala metanutsläppen med minst 30 % från 2020 års nivåer. Samtidigt ger luftkonventionen möjligheter att undersöka synergier mellan de internationella ramarna för ren luft och klimat. I synnerhet har översynen av Göteborgsprotokollet (se nästa avsnitt) öppnat dörren för diskussioner om metanets roll som ozonbildande och därmed en förorening som är relevant för politiken för ren luft.

De strängare normer för ozonkoncentration som läggs fram i kommissionens förslag till översyn av luftkvalitetsdirektiven betonar också behovet av att ytterligare minska utsläppen av alla ozonbildande ämnen, inklusive metan, inom och utanför EU.

7.Gränsöverskridande och internationell dimension

Luftföroreningarna i ett visst land kommer från flera olika källor, särskilt inhemska utsläpp, utsläpp som genereras i grannländer och naturliga källor. I de flesta medlemsstater är inhemska källor de främsta föroreningskällorna, och därför prioriteras minskning av inhemska utsläpp för att minska bakgrundskoncentrationen av luftföroreningar. Andelen föroreningar från inhemska källor är ofta högre i de största medlemsstaterna, där minst hälften av de nödvändiga åtgärderna måste vara att minska dessa källor.

Samtidigt bekräftar analysen att ett betydande bidrag till bakgrundskoncentrationen av PM2,5 i de flesta medlemsstater uppstår i andra medlemsstater. Detta återspeglar luftföroreningarnas gränsöverskridande karaktär, vilket motiverar åtgärder på EU-nivå, eftersom luftföroreningar av inhemskt ursprung har negativa effekter utanför en medlemsstats gränser 69 . På samma sätt skulle en minskning av luftföroreningarna enligt NEC-direktivets åtaganden gynna andra länder. Dessutom visar analysen att även tredjeländer, i varierande grad beroende på medlemsstaternas geografiska läge, är en källa till bakgrundskoncentrationer av luftföroreningar 70 . Med tiden och med ökad stränghet i EU:s luftvårdsscenarier beräknas andelen föroreningar från EU minska (på grund av ytterligare åtgärder inom EU), vilket ökar den relativa betydelsen av källor utanför EU. Detta visar tydligt att EU måste vidta kraftfullare åtgärder bilateralt (särskilt i samband med anslutnings- och grannskapspolitiken men även genom starkare internationella partnerskap) och i multilaterala forum som luftkonventionen.

Skyldigheterna enligt NEC-direktivet återspeglas åtminstone i viss utsträckning på internationell nivå genom luftkonventionen och dess ändrade Göteborgsprotokoll. Antalet länder som har ratificerat detta protokoll har ökat under de senaste åren, men mycket få ratificeringar sker fortfarande av parter utanför EU. Bland EU:s medlemsstater har sju 71 ännu inte undertecknat det ändrade protokollet, men de flesta går framåt i ratificeringsprocessen.

Den pågående översynen av det ändrade Göteborgsprotokollet är av särskilt intresse för arbetet med luftkonventionen. Översynen är i sitt slutskede och parterna kommer att besluta hur de ska gå vidare med sina slutsatser.

8.Slutsats

Den analys som gjorts för den tredje utsiktsrapporten om ren luft har visat att utsläppen av luftföroreningar beräknas fortsätta att minska. Detta är goda nyheter för EU-medborgarna och för EU:s ekonomi och samhälle. Under de senaste 20 åren har EU åstadkommit betydande minskningar av utsläppen av de flesta av de fem viktigaste föroreningar som regleras i NEC-direktivet. Utsläppen av ammoniak är dock ett oroande undantag. Dessa utsläpp har bara minskat marginellt och elva medlemsstater uppnådde inte sina åtaganden om minskning av ammoniakutsläppen 2020.

När det gäller ammoniakutsläpp är utsikterna att uppfylla NEC-direktivets åtaganden om utsläppsminskning fortfarande dystra. Dessa medlemsstater måste vidta betydande ytterligare åtgärder för att minska ammoniakutsläppen vid källan genom att främja god jordbrukssed. Som analysen också har visat skulle en gradvis övergång till en flexitarisk kost i EU, liksom en starkare impuls på medlemsstatsnivå att vidta relaterade jordbruksåtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, förbättra utsikterna till efterlevnad 72 . Ytterligare åtgärder krävs också för att begränsa utsläppen av PM2,5 och NMVOC, men för dessa två föroreningar beräknas för närvarande endast fyra medlemsstater inte klara sina minskningsåtaganden för 2030.

Kommissionen understryker att det är viktigt att fullt ut uppfylla NEC-direktivets åtaganden att minska luftföroreningarnas negativa inverkan på hälsa och miljö, i linje med EU:s nollföroreningsstrategi. Med nuvarande och föreslagna strategier förväntas EU uppfylla det hälsorelaterade nollföroreningsmålet, men har svårt att uppnå det ekosystemrelaterade målet 2030. Detta understryker behovet av att vidta ytterligare åtgärder för att minska ammoniakutsläppen.

För att säkerställa att de förväntade prognoserna förverkligas är det viktigt att genomföra befintlig lagstiftning fullt ut 73 . Det är också viktigt att parlamentet och rådet snabbt antar de senaste politiska förslag som kommissionen lagt fram (och som utgjorde en del av de underliggande antagandena för utsiktsrapporten om ren luft) samtidigt som den föreslagna ambitionsnivån bibehålls. Detta inbegriper förslagen om utsläppsnormer för fordon, industriutsläpp (inklusive en utvidgning av tillämpningsområdet för direktivet om industriutsläpp till att omfatta stora jordbruksföretag, som beräknas ha en betydande inverkan på minskningen av ammoniakutsläpp) och initiativ inom ramen för 55 %-paketet och REPowerEU-planen.

När det gäller REPowerEU-planen visar den analys som presenteras här att även om den påskyndade utbyggnaden av förnybar energi (i synnerhet vind- och solenergi) kommer att medföra långsiktiga fördelar kommer den ökade användningen av kol på grund av utfasningen av rysk gas att försämra luftkvaliteten på kort sikt och kräva vissa åtgärder för att minska föroreningarna (detsamma gäller för biomassa). Det kommer i detta sammanhang att vara mycket viktigt att föreslå strängare ekodesignnormer för värmepannor och kaminer med fastbränsle under den pågående översynen. Utvecklingen av energimarknaderna måste också följas noggrant ur ett ren luft-perspektiv, eftersom stigande priser kan leda till att konsumenterna övergår till billigare men mer förorenande bränslen. Den nuvarande situationen har redan lett till tillfälliga undantag från utsläppsnormer, vars konsekvenser för luftkvaliteten måste utvärderas och övervakas noggrant, även på nationell nivå.

Framför allt skulle mer ambitiösa luftkvalitetsnormer, som kommissionen nyligen lade fram i sitt förslag till översyn av luftkvalitetsdirektiven, underlätta genomförandet av NEC-direktivet. Detta skulle avsevärt förbättra utsikterna till efterlevnad 2030 (även om alltför många medlemsstater enligt prognosen fortfarande inte skulle klara sina åtaganden om minskning av ammoniak). Det skulle också medföra ytterligare minskningar av luftföroreningarnas inverkan på hälsa och ekosystem och ge makroekonomiska vinster, i linje med den analys som ligger till grund för den föreslagna översynen av luftkvalitetsnormerna.

Bilaga: De viktigaste metodskillnaderna jämfört med den andra utsiktsrapporten om ren luft och den analytiska grunden för översynen av luftkvalitetsdirektiven

Uppdateringar sedan den andra utsiktsrapporten om ren luft

–Referensscenariot återspeglar den senaste antagna och föreslagna EU-politiken.

–Uppdaterad metod för bedömning av hälsoeffekter. På grundval av de senaste vetenskapliga rönen innefattar den nu en del nya sjuklighetseffekter. En känslighetsanalys utförs för att återspegla olika lutningar i funktioner som rör förhållandet mellan koncentration och respons vid låga koncentrationsnivåer.

–Uppdaterad metod för värdering av hälsoeffekter. Samma monetariserade värden tillämpas som i den andra utsiktsrapporten om ren luft, men endast effekter över WHO:s riktvärden 2021 beaktas i monetariseringsdelen (den andra utsiktsrapporten om ren luft monetariserade effekterna på alla nivåer). Detta gör det möjligt att fokusera analysen på den monetariserade uppskattningen av de skador som främst beror på den antropogena delen av föroreningen. Metoden innefattar också några ytterligare sjuklighetseffekter.

Ytterligare uppdateringar sedan det analytiska arbete som ligger till grund för översynen av luftkvalitetsdirektiven

Det finns metodologiska skillnader på grund av de olika tidpunkterna för modelleringen för de två initiativen och de olika syftena. För det arbete som låg till grund för översynen av direktiven låg fokus på relativa förändringar mellan scenarierna under målåren 2030 och 2050, med fokus även på lokala effekter, medan utsiktsrapporten om ren luft också analyserar förändringar över tid och med ett grövre geografiskt synsätt.

–Användning av olika modeller och olika befolkningsprognoser för vissa delar av analysen. Analysen i utsiktsrapporten om ren luft bygger i första hand på GAINS-modellen, med antagande av en konstant befolkning för att uppskatta hälsoeffekterna, för att tillämpa samma metodrelaterade val för att bedöma uppnåendet av nollföroreningsmålet som användes vid fastställandet av målet. I det arbete som ligger till grund för översynen av luftkvalitetsdirektiven används uEMEP-modellen med högre geografisk upplösning för föroreningskoncentration och relaterade effekter.

–För att bedöma nollföroreningsmålet tittar man av samma skäl på de fullständiga hälsoeffekterna av antropogena PM2,5-utsläpp (medan man i konsekvensbedömningen av översynen av luftkvalitetsdirektiven tittar på de fall som beror på exponering över WHO:s riktvärde på 5 µg/m3 men inklusive naturliga källor).

–Referensscenariot omfattar jordbruksdelarna i det föreslagna ändrade direktivet om industriutsläpp.

–Referensscenariot har justerats efter samråd med medlemsstaterna för att bättre återspegla nationella strategier, åtgärder och utsläppsinventeringar.

–Användning av uppdaterade atmosfäriska överföringskoefficienter, vilket kan resultera i olika mönster för rumslig fördelning.

–Användning av 2021 års uppdaterade databas över kritiska belastningar för ekosystem, som tillhandahålls av samordningscentret för effekter enligt luftkonventionen.

–Utöver dessa metoduppdateringar analyseras fler scenarier i den tredje utsiktsrapporten om ren luft, som särskilt återspeglar förändringarna i energimixen till följd av kriget mot Ukraina och REPowerEU-planen och en övergång till en flexitarisk kost.

Dessa metodskillnader kan i vissa fall leda till olika resultat mellan den tredje utsiktsrapporten om ren luft och den analys som ligger till grund för översynen av luftkvalitetsdirektiven.

(1)     https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2660 .

(2)    Direktiv 2004/107/EG om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften och direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft i Europa.

(3)    Direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar.

(4)    Svaveldioxider (SO2), kväveoxider (NOx), ammoniak (NH3), lättflyktiga organiska ämnen utom metan (NMVOC) och fina partiklar (PM2,5).

(5)    COM(2022) 542.

(6)    WHO (2021) WHO Global Air Quality Guidelines . .

(7)     https://environment.ec.europa.eu/topics/air/reducing-emissions-air-pollutants/emissions-inventories_en#review-of-national-emission-inventories .

(8)    COM(2022) 586 (Euro 7) och COM(2022) 156 (ändring av direktivet om industriutsläpp). Dessa (liksom andra förslag från kommissionen som nämns i denna rapport) diskuteras mellan rådet och Europaparlamentet och kan därför komma att ändras.

(9)    SWD(2022) 545 final.

(10)     https://ec.europa.eu/clima/eu-action/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en .

(11)    COM(2022) 674.

(12)    COM(2021) 400 final.

(13)    Enligt artikel 13 i direktivet.

(14)     https://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2021/air-quality-status-briefing-2021 .

(15)    Europeiska miljöbyråns rapport nr 22/2018 .

(16)    Europeiska miljöbyrån, Health impact of air pollution in Europe 2022, 2022. Denna uppskattning baseras på övervakning av luftföroreningskoncentrationer och omfattar endast förtida dödsfall som beror på luftföroreningar över WHO:s riktvärden för luftkvalitet, till skillnad från andra uppskattningar i avsnitt 4 som härrör från modelleringsresultat i Klimont m.fl., Support to the development of the third Clean Air Outlook, IIASA, 2022 [IIASA 2022], och som återspeglar alla effekter (även de under WHO:s riktvärden), så att de stämmer överens med analyserna i tidigare utsiktsrapporter om ren luft.

(17)    Europeiska miljöbyråns rapport nr 9/2020 .

(18)    Utsläppsinventeringarna rapporteras med två års fördröjning, vilket innebär att kontroller av uppfyllandet av skyldigheterna för 2020–2029 genomfördes för första gången 2022.

(19)     https://www.eea.europa.eu/publications/national-emission-reduction-commitments-directive-2022 . Dessa siffror grundar sig på medlemsstaternas uppgifter och inte på de uppgifter som kommissionen därefter har kontrollerat och granskat.

(20)    Resultaten av ”MIX”-scenariot i konsekvensbedömningen av klimatmålsplanen för 2030 (SWD(2020) 176 final) visar att paketet skulle minska utsläppen av PM2,5, NOx och SO2 med 4 %, 7 % respektive 17 % år 2030 jämfört med situationen med tidigare överenskommen klimat- och energipolitik.

(21)    COM(2021) 556 final. Rådet och parlamentet nådde en provisorisk politisk överenskommelse i oktober 2022.

(22)    Den känslighetsanalys som genomförts för den konsekvensbedömning som ligger till grund för översynen av luftkvalitetsdirektiven har integrerat ytterligare aspekter av förslaget till översyn av direktivet om industriutsläpp genom att år 2030 anta en minskning på 20 % av PM2,5, SO2 och NOx från industrianläggningar som omfattas av det reviderade direktivet, jämfört med deras utsläppsnivåer för 2030 i det centrala referensscenariot. Resultaten är relativt stabila och leder endast till mycket små förändringar av koncentrationerna av PM2,5 och NOx. Den förorening som påverkats mest positivt är helt klart SO2, där de totala EU-utsläppen beräknas minska med 10 % år 2030 jämfört med referensscenariot. Detta skulle dock inte förändra den redan goda förväntade efterlevnaden av minskningsåtagandena för denna förorening enligt NEC-direktivet.

(23)    EE, EL, IT, FI, SE.

(24)    En beskrivning av alla scenarier som nämns i denna rapport finns i avsnitt 3 i IIASA (2022). Alla resultat som presenteras här härrör från GAINS-modellen ( https://gains.iiasa.ac.at/gains ).

(25)    Enligt artikel 4.2 i NEC-direktivet fastställs de vägledande nivåerna för 2025 års utsläpp genom en linjär minskningsbana mellan utsläppsnivåerna enligt åtagandena om utsläppsminskning för 2020 och utsläppsnivåerna enligt åtagandena om utsläppsminskning för 2030. Bedömningen görs därför mot en högsta tillåten utsläppsnivå som är genomsnittet av de högsta tillåtna nivåer som följer av åtagandena om utsläppsminskning för 2020–2029 och 2030.

(26)    BE, EL, HR, IT, MT, NL FI.

(27)    Baserat på ett scenario som tagits fram av JRC för tillämpning i CAPRI-modellen, med antagande av en kost baserad på människans totala energibehov på 2 500 kcal/dag (efter förbränning) enligt förslaget från EAT-Lancet Commission (Willet m.fl., Food in the Anthropocene: the EAT–Lancet Commission on healthy diets from sustainable food systems , The Lancet, vol. 393(10170), 2019). Övergången till en flexitarisk kost tillämpas i GAINS-modellen från och med 2020 och ökar successivt mot en fullständig tillämpning 2050.

(28)    AT, BG, HR, CY, CZ, DE, HU, IE, LT, LU och RO förväntas fortfarande inte klara sina minskningsåtaganden.

(29)    Scenariot för högsta tekniskt genomförbara minskning, kallat ”alla tekniska åtgärder”.

(30)    För en beskrivning av modelleringsramen och en bedömning av alla effekter som nämns i denna rapport, se IIASA (2022).

(31)    Särskilt när det gäller uppvärmning av bostäder uppskattas utsläppen av kondenserbara partiklar motsvara ungefär samma nivå som filtrerbara utsläpp, som är den del som oftast redovisas. Ytterligare information finns i IIASA:s rapport (bilaga).

(32)    De utsläppsinventeringar som lämnats in av medlemsstaterna har inte alltid varit helt jämförbara i denna fråga, särskilt på grund av bristen på vetenskapligt samförstånd om metoder för att beakta kondenserbara partiklar från uppvärmningssektorn (utsläpp från förbränning i bostäder). Detta ämne är föremål för diskussioner inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (luftkonventionen) ( https://emep.int/publ/reports/2020/emep_mscw_technical_report_4_2020.pdf ).

(33)    En uppsättning enhetliga emissionsfaktorer för uppvärmningssektorn som tagits fram i en studie för Nordiska ministerrådet (Simpson m.fl., Revising PM2.5 emissions from residential combustion, 2005-2019; Implications for air quality concentrations and trends , Nordiska ministerrådet, 2022).

(34)    Detta har varit föremål för samråd med medlemsstaterna.

(35)    IIASA (2022) inkluderar skillnadskartor som jämför de PM2,5-koncentrationer för 2015 som uppskattats i GAINS-modellen i standarduppställningen och använder den nya sammanhängande uppsättningen av emissionsfaktorer från Simpson m.fl. (2022). Dessa visar att det också finns områden där modellerade koncentrationer minskar något när man använder en sammanhängande uppsättning emissionsfaktorer.

(36)    Artikel 4.3 d i NEC-direktivet.

(37)    Antagandena för att inkludera utsläpp av NOx och NMVOC från jordbruket i GAINS diskuterades under samrådet med medlemsstaterna.

(38)    När man analyserar effekten av en övergång till en flexitarisk kost i EU (som leder till minskade ammoniakutsläpp) skulle målet nås 2035.

(39)    Dessa resultat är i stort sett förenliga med konsekvensbedömningen av luftkvalitetsdirektivet.

(40)    Luftföroreningarnas hälsoeffekter sträcker sig bortom dödlighet och omfattar även sjuklighet. Effekterna har analyserats och monetariseras för att man ska kunna bedöma de ekonomiska effekterna och fördelarna med lägre luftföroreningar (se avsnitt 4.2).

(41)    Detta resultat är oberoende av de antaganden om befolkningsutveckling (oavsett om den är statisk, enligt vad som rapporteras här, eller dynamisk) och hälsoeffekter som används.

(42)    Med samma metod som i den andra utsiktsrapporten om ren luft, som låg till grund för fastställandet av nollföroreningsmålen.

(43)    Dessa siffror skiljer sig från de siffror som presenteras i den konsekvensbedömning som ligger till grund för översynen av luftkvalitetsdirektiven (se bilaga 1).

(44)    Baserat på en databas för kritisk belastning för 2022 (samordningscentret för effekter inom arbetsgruppen för effekter enligt luftkonventionen) och de senaste koefficienterna för källa och mottagare som tillämpats i GAINS-modellen (se IIASA, 2022).

(45)    Bedömt som ett ekosystemområde där kvävedepositionen överskrider den kritiska belastningen.

(46)    Bilaga III, del 2.

(47)    Dödsfall står för mellan 70 % och 91 % av det sammanlagda värdet av hälsoskador, medan resten beror på sjuklighetseffekter. Intervallet avspeglar huruvida dödlighet värderas med hjälp av värdet av ett livsår eller värdet av ett statistiskt liv.

(48)    För en beskrivning av den metod som ligger till grund för resultaten i detta avsnitt, se IIASA (2022).

(49)    Under riktvärdet beror en större andel föroreningar på naturliga källor.

(50)    Intervallen avspeglar huruvida dödlighet värderas med hjälp av värdet av ett livsår eller värdet av ett statistiskt liv. Värdena uttrycks per år, i 2015 års priser.

(51)    Dessa effekter uppskattas endast genom förlust av ekosystemtjänster i Natura 2000-områden på grund av övergödning. De underskattar därför den totala förlusten av ekosystemtjänster.

(52)    Förekomsten av nettovinster till följd av luftvårdsåtgärder är robust i alla känslighetsfall (mått för värdering av dödlighet, exponeringsnivåer för luftföroreningar osv.).

(53)    Dessa effekter har beräknats av kommissionens gemensamma forskningscentrum med hjälp av GEM-E3-modellen ( https://joint-research-centre.ec.europa.eu/gem-e3_en ). Se avsnitt 4.4.5 i IIASA (2022) för ytterligare uppgifter.

(54)    Dechezleprêtre, A., Rivers, N., & Stadler, B. The economic cost of air pollution: Evidence from Europe. OECD Economics Department Working Papers, 2019.

(55)    COM(2022) 230 final.

(56)    Kommissionen föreslog att 2030-målet för förnybar energi skulle höjas till 45 % och energieffektivitetsmålet till 13 %.

(57)    I COM(2022) 230 och SWD(2022) 230.

(58)    COM(2022) 360 och rådets förordning (EU) 2022/1369.

(59)    COM(2022) 591.

(60)    Österrike, Bulgarien, Polen och Rumänien påverkas mest av högre föroreningskoncentrationer. De uppskattade förändringarna överskrider dock inte en ökning på 1,5 µg/m3 av koncentrationsnivåerna för PM2,5.

(61)    SO2 är också relevant, men utsikterna till efterlevnad är oförändrade med tanke på de stora marginaler med vilka alla medlemsstater förväntas uppfylla sina åtaganden om minskning av SO2.

(62)    COM(2020) 663 final.

(63)    EEA (2022).

(64)    Uppgifter från EU:s växthusgasinventering till UNFCCC den 27 maj 2022 (inklusive markanvändningssektorn).

(65)    Delar av denna beskrivning kommer från koalitionen för klimat och ren luft (https://www.ccacoalition.org).

(66)    Förmågan att reflektera solljus.

(67)    Enligt EU:s handlingsplan för metan (2022), inom den globala utfästelsen om metan, beräknas metanutsläppen minska med omkring 23 % mellan 2020 och 2030 i det strategiska scenariot. (https://www.ccacoalition.org/en/resources/national-methane-action-plans).

(68)     https://www.globalmethanepledge.org/ .

(69)    Effektiviteten i övervakningen av gränsöverskridande föroreningar kan förbättras avsevärt med hjälp av EU:s rymddata och rymdtjänster.

(70)    Mindre och mer isolerade medlemsstater skulle gynnas mest av minskningar i grannländer utanför EU, liksom av lägre utsläpp från internationell sjöfart (särskilt öar).

(71)

     Belgien, Grekland, Irland, Italien, Polen, Ungern och Österrike.

(72)    Många medlemsstater beslutade att behandla ammoniakutsläppen i sina strategiska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken och/eller genom nationell lagstiftning.

(73)    Bland annat genom EU-stöd, t.ex. instrumentet för tekniskt stöd ( https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/technical-support-instrument/technical-support-instrument-tsi_sv ) och EU-finansierade forsknings- och innovationsinitiativ som rör förebyggande och avhjälpande av luftföroreningar ( https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/c9d4c0b5-f85e-4599-986d-e6b2438229fc_en ).