EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Strasbourg den 23.11.2021

JOIN(2021) 32 final

GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Reaktion på statsstödd instrumentalisering av migranter vid EU:s yttre gränser

REAKTION PÅ STATSSTÖDD INSTRUMENTALISERING AV MIGRANTER VID EU:S YTTRE GRÄNSER

1.INLEDNING

En särskilt inhuman form av hybridhot har börjat förekomma genom statsstöd instrumentalisering eller utnyttjande av människor i politiska syften. Det strider mot EU:s värderingar och de universella värderingarna. Att motverka hybridhot är en av de mest komplexa utmaningar som Europeiska unionen och dess medlemsstater står inför. De sätt som statliga och icke-statliga aktörer kan utöva påtryckningar på eller angripa en annan stat har utvecklats. Det kan komma i form av bland annat cyberattacker, utländsk informationsmanipulation och inblandning. Alla dessa former av hot syftar till att destabilisera eller undergräva samhälle och centrala institutioner och får till följd att medborgarna utsätts för risker.

Lukasjenkoregimens och dess anhängares åtgärder på sistone måste ses mot denna bakgrund: som ett målmedvetet försök att skapa en varaktig, utdragen kris, som ett led i en övergripande samordnad insats för att destabilisera Europeiska unionen och sätta dess enighet och beslutsamhet på prov. Dessa gärningar utgör en verklig och aktuell fara för EU:s säkerhet. Dessutom får sådana åtgärder och den strategi de ingår i globala konsekvenser och är en angelägen fråga inte bara för EU utan för världssamfundet.

Det är EU som helhet som utmanas, särskilt Litauen, Polen och Lettland, som sedan i somras har upplevt ett dolskt nytt hot i form av instrumentalisering av desperata människor. Detta har lett till en rekordhög ökning av antalet irreguljära gränspassager från Belarus. De närmast föregående åren gjordes det nästan inga försök alls att irreguljärt passera EU:s yttre gränser till Belarus, men nu händer det dagligen. Detta initieras och organiseras av Lukasjenkoregimen som lockar människor till gränsen, i samarbete med människosmugglare och kriminella nätverk.

För migranterna vid gränsen är situationen fortfarande allvarlig. Det är mycket viktigt att humanitärt bistånd når alla behövande och att de kan få livräddande hjälp.

EU har med kraft fördömt denna instrumentalisering av utsatta migranter och flyktingar. Hur allvarlig situationen är har tydliggjorts på högsta nivå. Europeiska rådet dryftade hotet vid sina möten i juni och oktober 2021 1 . I sitt tal om tillståndet i unionen kallade kommissionens ordförande Ursula von der Leyen Belarus handlande för en hybridattack avsedd att destabilisera Europa 2 . EU:s hållning är och förblir att Lukasjenkoregimen saknar demokratisk legitimitet.

Starkt stöd har getts till de medlemsstater som drabbats hårdast, då de förvaltar den yttre gränsen på EU:s vägnar. Stödet omfattar operativ och ekonomisk hjälp för att stärka gränsförvaltningen och tillgodose humanitära behov. Det kompletteras med omfattande diplomatiska insatser för att uppmana tredjeländer och flygbolag att undvika att omedvetet bli delaktiga i den belarusiska strategin, liksom direkta påtryckningar på Belarus. EU:s insatser för att bygga upp en koalition mot instrumentalisering av människor har gett snabba resultat. Transitvägar som utnyttjas av smugglarna för att föra migranter till den belarusiska gränsen stängs en efter en.

I det här meddelandet ges en översikt över de åtgärder som hittills vidtagits och vad som planeras för att intensifiera åtgärderna. Dessutom övervägs hur dagens ram kan anpassas för att tillhandahålla en mer permanent verktygslåda för att hantera framtida försök att destabilisera EU genom statsstödd instrumentalisering av irreguljära migranter. EU accepterar inte några hybridattacker där människor utnyttjas på det här sättet, där man utnyttjar mänskligt lidande och provocerar våld och förlust av människoliv i politiska syften. Världssamfundet som helhet måste samlat motsätta sig en sådan manipulation av människor.

EU:s kollektiva styrka och solidaritet i denna fråga visar dessutom vilket mervärde EU tillför till gränsförvaltning och migrationshantering.

2.NULÄGE

Situationen vid EU:s yttre gräns

Den 16 november uppgick det totala antalet inresta till EU från Belarus under 2021 till 7 698, varav 4 222 till Litauen, 3 062 till Polen och 414 till Lettland. Över 40 000 upprepade försök att korsa dessa gränser har förhindrats under 2021 3 . Det är främst fråga om irakiska och afghanska medborgare. Oberoende av den statsstödda instrumentaliseringen av migranter försöker ett antal belarusiska medborgare fly undan den belarusiska regimens förtryck. 

Situationen vid Polens gräns mot Belarus trappades avsiktligt upp av den belarusiska regimen den 8 november. Flera tusen personer ansamlades på Belarus sida för att sätta press på den polska gränsen. De belarusiska myndigheterna anstiftade detta. Under de följande dagarna försåg de belarusiska myndigheterna också mindre grupper av migranter med verktyg och tårgas för att försöka forcera gränsen. Belarusiska soldater förstörde delvis det tillfälliga gränsstängslet.

De tre medlemsstaterna har vidtagit en rad olika åtgärder som svar på detta. Alla tre har utlyst undantagstillstånd och har stärkt sin närvaro vid de yttre gränserna med stöd från EU och genom att sätta in militär. De har också antagit särskild lagstiftning för att hantera den här situationen 4 . Kommissionen har kontakt med dessa medlemsstater och ger teknisk vägledning om deras lagstiftning för att säkerställa överensstämmelse med respekten för de grundläggande rättigheterna och EU-lagstiftningen.

Situationen har tydligt påverkat antalet asylansökningar, som har ökat avsevärt. Den 14 november hade 2 649 asylansökningar lämnats in i Litauen, 294 ansökningar i Lettland och 6 498 ansökningar i Polen.

Dessutom finns det mycket som tyder på att det har skett en betydande ökning av otillåtna sekundära förflyttningar i samband med olagliga inresor från Belarus. Tyskland uppskattar att över 10 000 upptäckta fall vid den tyska gränsen till Polen de senaste månaderna kan hänföras till detta. Den tyska federala polisen och den polska polisen samarbetar för att patrullera gränsområdet och utföra kontroller för att upptäcka eventuella irreguljära migranter. Gemensamma insatser mot smuggling pågår också inom den gemensamma utredningscellen i Vilnius, där Litauen, Polen, Tyskland och Finland utbyter information om smuggling och samordnar gemensamma operativa insatser. Sexton smugglingsfall har hittills åtgärdats. Utredningscellen ska i början av december bli en operativ arbetsgrupp, och andra medlemsstater kommer att inbjudas att delta.

Den humanitära situationen i Belarus och EU:s insatser i närtid

Belarus agerande har lett till en humanitär kris, och ett antal dödsfall har redan bekräftats. Det bör erinras om att Belarus bär huvudansvaret för att hantera den här krisen. Landet är skyldigt att följa Genèvekonventionen, inbegripet principen om non-refoulement. Belarus måste därför stå för ett godtagbart skydd för de flyktingar som man bjudit in till sitt territorium och samarbeta med UNHCR om detta.

I Belarus sitter män, kvinnor och barn, inklusive sårbara personer som gravida kvinnor, fast i temperaturer under fryspunkten. I takt med att vintern nalkas kommer situationen att förvärras. Eftersom de humanitära organisationerna inte bereds tillräckligt tillträde är det svårt att bedöma det exakta antalet behövande människor. Uppskattningsvis rör det sig om 2 000 personer nära gränsen och upp till 15 000 personer totalt i Belarus. Det uppges nu att de belarusiska myndigheterna i regionen har anordnat natthärbärge för ett antal kvinnor och barn och flyttat människor från de improviserade lägren vid gränsen till ett logistikcentrum i närheten.

Även om det begränsade tillträdet har hindrat behovsbedömningen har kommissionen fortsatt att hålla nära kontakt med sina humanitära partnerorganisationer. Nyligen fattade beslut har fått fram 700 000 euro i humanitärt bistånd för att hjälpa partnerna att bistå sårbara människor som sitter fast vid gränsen och inom landet (se nedan).

Situationen i medlemsstaterna och EU:s reaktion i närtid

EU har erbjudit närtidsstöd till de hårdast drabbade medlemsstaterna genom att ge praktiskt stöd via civilskyddsmekanismen, sätta in EU-organ och skaffa fram ytterligare medel i så att berörda humanitära organen ges fullt tillträde på plats. Det politiska stödet befästes och besök av kommissionär Ylva Johansson i Litauen i augusti och i Polen i september ledde till ett antal åtgärder, bl.a. ett beslut om nödbidrag från asyl-, migrations- och integrationsfonden till Litauen på 36,7 miljoner euro. Bidraget omfattar stöd till genomförandet av asylärenden och till mottagningsvillkor, särskilt för utsatta personer.

Sedan juli har kommissionen låtit berörda medlemsstater, EU-organ, Europeiska utrikestjänsten och relevanta internationella organisationer sammanstråla i veckomöten i EU:s nätverk för beredskap för migration och krishantering (Blueprint Network) för lägesbild och samordning av hög kvalitet så att effektiva insatser kan utformas.

Litauen aktiverade EU:s civilskyddsmekanism den 15 juli 2021. Kommissionen samordnade stöd från 19 medlemsstater 5 och Norge i form av tält, sängar, värmesystem, elgeneratorer, sängkläder, mat och annat bistånd in natura. Polen och Lettland kan fortfarande aktivera civilskyddsmekanismen, och varje land kan fastställa sina särskilda behov. Kommissionens centrum för samordning av katastrofberedskap står i ständig kontakt med Polen, Lettland och Litauen för att ge det stöd som behövs.

EU:s organ för inrikes frågor har också varit inkopplade sedan juli. Hittills har 104 Frontex-tjänstemän, 73 Easo-experter, två gästtjänstemän från Europol och en analytiker satts in i Litauen. Dessutom försåg Frontex Litauen med patrull- och transportbilar samt helikoptrar. Sju Frontex-tjänstemän, en patrullbil och ett fordon med värmekameror samt nio Easo-experter (stödtjänstemän och tolkar) är för närvarande utstationerade vid Lettlands gräns mot Belarus. Det finns också en Europol som är utstationerad i Polen samt tre Frontex-tjänstemän som var närvarande i Polen före krisen. Frontex stöder även Lettland och Litauen med återvändanden, och tog nyligen emot begäran om stöd från Polen.

3.HANTERING AV DEN PÅGÅENDE KRISEN

Åtgärder utanför EU

-Restriktiva åtgärder (sanktioner)

EU:s reaktion på Lukasjenkoregimens instrumentalisering av migranter inträder efter stigande oro för hur Belarus bryter mot internationella normer, både genom att motverka demokratin och genom att tvinga ned Ryanairplanet i maj 6 . Sanktionerna, ett svar på valfusket och tillslagen mot det civila samhället och oppositionen samt på nedtvingningen av flygplanet, har gradvis trappats upp och totalt står nu 166 personer och 15 enheter på sanktionslistan. Detta kompletteras av ett omfattande paket med ekonomiska åtgärder mot Belarus, förbud mot flygningar genom EU:s luftrum och nekat tillträde för belarusiska lufttrafikföretag till EU:s flygplatser.

Åtgärderna utökas nu just som svar på Belarus statsstödda instrumentalisering av migranter och flyktingar. Den 15 november ändrade rådet EU:s sanktionssystem för Belarus, och EU kan nu också rikta in sig på enskilda personer och enheter som organiserar eller bidrar till verksamhet som underlättar olagliga passager av EU:s gränser. Ytterligare åtgärder kan komma att vidtas efter Internationella civila luftfartsorganisationens (Icao) undersökningar.

Rådet har också nått en politisk överenskommelse om ett femte sanktionspaket för att ta itu med situationen vid gränsen, instrumentaliseringen av migranter och det fortsatta förtrycket i Belarus. I enlighet med EU:s gradvisa strategi för sanktioner gör den förstärkta rättsliga ramen det möjligt för EU att vidta ytterligare åtgärder mot dem som avsiktligt sätter människors liv, hälsa och välbefinnande i fara och försöker underminera säkerheten vid EU:s yttre gränser. Som reaktion på utvecklingen är kommissionen beredd att föreslå ytterligare restriktiva åtgärder för diskussion i rådet så att den belarusiska regimens förmåga att utnyttja migranter minskar.

Ett starkt och enhetligt genomförande av befintliga restriktioner ökar trycket på regimen 7 . Åtgärderna torde ge betydande resultat med tanke på vissa av de förtecknade personernas och enheternas ekonomiska profil. Informationsutbyte mellan medlemsstaterna och med kommissionen är avgörande för att säkerställa att dolda ekonomiska band är kända för alla berörda nationella myndigheter och att sanktionerna genomförs fullt ut. Kommissionen och medlemsstaterna har agerat systematiskt för att genomdriva förbudet mot att flyga över Belarus för flygbolag baserade i EU. Som svar på praktiska frågor från näringsliv, juristfirmor och nationella myndigheter tänker kommissionen inom kort lägga fram ytterligare vägledning 8 . 

-Tillfälligt upphävande av avtalet om förenklade viseringsförfaranden

Den 9 november 2021 antog rådet kommissionens förslag om att partiellt och tillfälligt upphäva avtalet mellan EU och Belarus om förenklade viseringsförfaranden. Detta gäller belarusiska regeringstjänstemän (medlemmar av Belarus officiella delegationer, ledamöter av Belarus nationella och regionala regeringar och parlament, Belarus författningsdomstol och Belarus högsta domstol). Detta innebär att belarusiska regeringstjänstemän måste lämna in samtliga styrkande handlingar för varje viseringsansökan, att utfärdande av viseringar för flera inresor inte underlättas och att de inte har rätt att slippa betala viseringsavgiften. Övriga bestämmelser i avtalet fortsätter att gälla och förenklarna fortsätter för vanliga belarusiska medborgare.

-Diplomatiska insatser

Sedan krisens början har EU till fullo utnyttjat alla till buds stående diplomatiska verktyg. Kontakter har tagits på både politisk och teknisk nivå. Kommissionens ordförande Ursula von der Leyen betonade behovet av en proaktiv strategi genom att meddela att vice ordförande Margaritas Schinas i samarbete med utrikesrepresentanten Josep Borrell ska resa till de viktigaste ursprungs- och transitländerna för att hindra att människor hamnar i den fälla som Belarusregimen gillrat.

Den 30 juli gjorde Josep Borrell ett uttalande på EU:s vägnar där han fördömde regimens utnyttjande av migranter och flyktingar 9 och en andra förklaring i vilken situationen identifierades som en hybridattack den 10 november 10 . Den belarusiska regimen har varit föremål för démarcher i augusti och september. Utrikesrepresentanten Josep Borrell ringde den belarusiska utrikesministern Vladimir Makei den 14 och 16 november för att ta upp den svåra humanitära situationen vid gränsen och kräva att regimen upphör med sina nuvarande olagliga och omoraliska metoder. 

Frågan om statsstödd instrumentalisering av migranter har också tagits upp av EU i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa och i Förenta nationerna i både New York och Genève. Den 11 november hölls på begäran av EU ett möte bakom lykta dörrar i FN:s säkerhetsråd om situationen vid gränsen och om Belarus instrumentalisering av migranter. G7-ländernas utrikesministrar gjorde den 18 november ett uttalande där de ställde sig solidariska med Polen, Litauen och Lettland och lovordade EU:s åtgärder i nära samarbete med ursprungs- och transitländerna för att få slut på Lukasjenkoregimens åtgärder.

Kommissionen och utrikesrepresentanten har intensifierat sina besök i viktiga ursprungs- och transitpartnerländer. Myndigheterna i partnerländerna har varnats för situationen vid EU:s gräns mot Belarus, riskerna för att deras medborgare och personer i transit utnyttjas, behovet av att aktivt informera medborgarna om riskerna och farorna med irreguljär migration till Europa samt risken för negativa konsekvenser för deras relationer med EU. Vikten av samarbete när det gäller återvändande av migranter utan laglig rätt att stanna i EU har framhållits. Kommissionens ordförande Ursula von der Leyen har aktivt tagit upp frågan på internationell nivå och med viktiga partner, bland annat med USA. I början av september besökte Josep Borrell Irak, och i oktober besökte kommissionär Ylva Johansson Turkiet. Vice ordförande Margaritas Schinas besökte nyligen Irak, Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet och ska snart besöka Uzbekistan.

Genom sitt nätverk av EU-delegationer och i nära samarbete med Eurocontrol har EU konsekvent övervakat situationen för att identifiera förändrade mönster av flygningar till Belarus och upptäcka nya rutter. Partnerländerna har uppmanats att bekämpa smugglingsnätverk och införa strängare kontroller av flygningar och passagerare för att minska risken för irreguljär förflyttning till EU.

Kontakterna har även omfattat direktkontakter med flygbolag och civila luftfartsmyndigheter. Detta har omfattat diskussioner med Arabiska civila luftfartsorganisationen, där man undersökt olika sätt att bidra till att begränsa oseriösa resor till Belarus.

EU:s medlemsstater har också vänt sig till partnerländerna om situationen vid EU:s gräns mot Belarus och den belarusiska regimens fortsatta instrumentalisering av migranter. Gemensamma démarcher har gjorts av EU-delegationerna och medlemsstaterna samt av medlemsstater som agerat bilateralt i Kazachstan, Indien, Georgien, Ukraina, Turkiet och Uzbekistan.

EU:s oavbrutna engagemang har lett till resultat. Diskussionerna med Irak har, mot bakgrund av kommissionens förslag enligt artikel 25a i viseringskodexen om att förbättra samarbetet om återtagande, belyst vikten av att stärka samarbetet om återvändande, inbegripet ofrivilliga återsändanden. Efter den första kontakten i juli av Josep Borrell och Ylva Johansson agerade Iraks regering snabbt och avbröt direktflygningarna från Bagdad till Belarus i augusti. Det gäller fortfarande. Efter Margaritas Schinas besök stoppades också flygningar från Erbil som transiterade genom tredjeländer till Belarus. Irak har dessutom utrett smugglingsverksamhet och stängt belarusiska honorärkonsulat. Den organiserar nu repatrieringsflygningar för irakier, som också stöds av kommissionen (se nedan).

Flera andra åtgärder har vidtagits för att ställa in flygningar och införa strängare kontroller av flygningar och passagerare under november tillsammans med luftfartsmyndigheterna i ett antal viktiga stater som nu inte tillåter irakiska, syriska, afghanska och jemenitiska passagerare att resa eller transitera till Minsk. Det är viktigt att kontrollera hur dessa beslut genomförs.

Det kommer att krävas intensiva diplomatiska insatser för att förhindra att nya rutter uppstår, då risken finns att Belarus försöker kompensera genom att underlätta resor via nya rutter, särskilt österifrån. EU bör fortsätta att medvetandegöra relevanta partner om risken att snärjas i Belarus strategi som nav för irreguljära förflyttningar. Starka och konsekventa kollektiva budskap kommer att krävas för att försäkra dessa partner om att EU kommer att stödja förebyggande åtgärder och för att klargöra de potentiella negativa konsekvenserna om denna fråga inte ägnas vederbörlig uppmärksamhet.

-Motverkande av desinformation 

Informationsmanipulation är ett viktigt verktyg för att utnyttja migranter. Det finns tydliga bevis för att situationen utnyttjas för att orkestrera en bred desinformationskampanj för att nedsvärta EU internationellt genom att framställa EU som flyktingfientligt. Samma kampanj gör gällande att Lukasjenkoregimen tillmötesgår legitima önskemålen hos människor som vill migrera och syftar till att avleda uppmärksamheten från de systematiska människorättskränkningarna i Belarus. Ökad öppenhet och informationskampanjer är viktiga för att effektivt motverka detta narrativ. Öppenhet för medierna och civilsamhällets organisationer är avgörande för att de ska kunna bidra till att motverka desinformation.

Ryska statskontrollerade medier är hela tiden närvarande vid den belarusiska gränsen tillsammans med sina belarusiska kolleger. Detta garanterar att manipulativa budskap sprids i hela världen. Situationen förvärras av att regimen i stor utsträckning har stängt oberoende medieföretag i Belarus.

EU kommer att fortsätta att ge rättsligt, ekonomiskt och annat stöd till de oberoende belarusiska medierna, inbegripet dess verksamhet i exil. Alla EU-delegationer har fått i uppdrag att spela en aktiv roll i hanteringen av frågor som rör informationsmanipulation. Utrikestjänstens Stratcom-avdelning fortsätter att informera om och offentligt avslöja desinformation och informationsmanipulation från belarusiska och ryska statskontrollerade medier i migrationsfrågan, och dela med sig av sin analys och övervakning till medlemsstaterna och internationella partner via systemet för snabb varning.

-Sociala medier och bekämpning av vilseledande information till migranter

Sociala medier har spelat en avgörande roll för att stimulera efterfrågan på migrantsmugglarnas tjänster och skapa orealistiska förväntningar på möjligheterna att komma in i EU. De används också som logistiskt verktyg för människosmugglare och mellan migranter i Belarus. Europol samarbetar med företag inom sociala medier för att uppmuntra plattformarna att bidra till att störa kommunikationen.

Europeiska utrikestjänsten avser att intensifiera arbetet mot falsk och vilseledande information på nätet, med fokus på var migranter utbyter information, och på hur Belarus och migrantsmugglare kan stimulera efterfrågan på irreguljär migration. EU:s delegationer tänker använda särskilt kommunikationsmaterial.

Det befintliga projektet Infomigrants stöder informations- och upplysningskampanjer för över 50 miljoner människor på sex språk (franska, arabiska, engelska, bengali, dari och pashto) 11 . Projektet driver informationskampanjer via en nätportal som på en gemensam plattform tillhandahåller nyheter och informationstjänster för migranter och flyktingar i tredjeländer, och expanderar det direkta engagemanget med migranter via Facebook Messenger. Projektet tillhandahåller tillförlitlig, verifierad och objektiv information för att motverka missuppfattningar om riskerna längs migrationsrutten och livskvaliteten utomlands. Särskild information som nu sprids om Belarus omfattar dagliga nyheter och direkt engagemang om riskerna. Migranter som sitter fast vid Belarus gränser har kunnat kontakta Infomigrants, varna andra för att ge sig av på resor och klargöra att det inte finns någon garanti för asyl.

Genom ett EU-finansierat projekt tillhandahåller det internationella centrumet för migrationspolitisk utveckling (ICMPD) information till potentiella migranter i Asien om alternativen för lagliga vägar och om riskerna med irreguljär migration. Det särskilda centrumet i Irak har snabbt ökat sin verksamhet för att avskräcka från ytterligare avresor till Belarus. Kampanjen har genomförts genom individuella kontakter, budskap i sociala medier och tv-kampanjer.

-Ökat humanitärt stöd i Belarus

Då det nu uppstått vissa nya möjligheter att ge humanitärt stöd till migranter som sitter fast i Belarus har EU nyligen kunnat ge direkt stöd i Belarus. Detta inbegriper ett anslag i närtid på 200 000 euro till Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen (IFRC) som en del av EU:s totala bidrag till den katastrofbiståndsfond som förvaltas av IFRC. Denna EU-finansiering hjälper IFRC och den belarusiska rödakorsorganisationen att tillhandahålla välbehövligt nödbistånd, bland annat mat, hygienartiklar, filtar och förstaförbandslådor.

Kommissionens småskaliga verktyg har också aktiverats med 500 000 euro till internationella organisationer som Internationella organisationen för migration, FN:s flyktingkommissariat och IFRC för att tillhandahålla katastrofbistånd. De kan ge livräddande hjälp till de mest utsatta människorna som sitter fast vid gränsen, bl.a. mat och vatten, andra förnödenheter som filtar, kläder och barnartiklar samt hälsostöd, och förbereda sig på vinterboning. Kommissionen står för närvarande i kontakt med sina humanitära partnerorganisationer om hur dessa medel ska användas. Det är absolut nödvändigt att de ges tillträde till behövande människor.

Kommissionen är beredd att tillhandahålla ytterligare humanitära medel, bland annat till FN:s flyktingkommissariat och Internationella organisationen för migration, för att tillgodose tydligt fastställda humanitära behov, om de humanitära partnerorganisationernas tillträde förbättras. 

-Hemflygningar av människor som sitter fast i Belarus

Ett humant svar på krisen inbegriper att hjälpa människor att återvända hem när det är möjligt. Det finns redan tecken som tyder på att många är beredda att återvända till sina hemländer. Kommissionen kommer att sätta in upp till 2,5 miljoner euro för att underlätta beledsagat självmant återvändande. Det täcker kostnaderna för återvändande och återanpassning i hemlandet samt nödvändigt humanitärt, medicinskt och juridiskt stöd när de är kvar på Belarus territorium.

Ett flygplan med 432 irakier ombord avgick från Minsk till Bagdad den 18 november. De irakiska myndigheterna har bett om hjälp med sådana återvändanden. Därför tänker kommissionen mobilisera ytterligare medel på cirka 1 miljon euro för att stödja frivilligt återvändande och återanpassning i samarbete med Internationella organisationen för migration. Sammantaget innebär detta att kommissionen bidrar med upp till 3,5 miljoner euro till frivilliga återvändare från Belarus.

Dessutom kommer ytterligare finansiering i det nya budgetinstrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen att hjälpa Irak att intensifiera samarbetet med EU för att ta itu med gemensamma migrationsutmaningar, särskilt förebygga irreguljär migration, utveckla samarbete om återvändande, återtagande och återanpassning, ta itu med de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och tvångsförflyttning, ge stöd och skydd till flyktingar i landet och bättre organisera arbetskraftsmigration.

Vid gränsen och inuti EU

-Gränsförvaltning, asyl och återvändande

EU-finansiering kan ge ytterligare stöd till de hårdast drabbade medlemsstaterna, med hjälp av asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) och instrumentet för gränsförvaltning och visering (BMVI). Medlemsstaterna har fått anslag för nationella program, men de båda finansieringsinstrumenten har också varsin övergripande facilitet. Detta finansierar prioriteringar på EU-nivå, bl.a. nödbistånd för akuta och omedelbara behov och stöd till medlemsstater som är utsatta för migrationstryck.

Detta har redan utnyttjats för 36,7 miljoner euro i nödbistånd till Litauen. Programmet visar hur EU kan hjälpa till att hantera en rad olika ekonomiska och operativa behov, från operativ utrustning och gränsövervakningssystem till transporter för gränsbevakare. Det kan hjälpa till med mottagningscentrumens kvalitet och tillgänglighet, liksom migranttransporter, och bygga upp särskilda anläggningar för att stödja utsatta grupper. Kommissionen för en dialog med Litauen, Polen och Lettland om omfattningen av denna finansiering och hur den kan hjälpa, på grundval av en fullständig behovsbedömning. Utöver de 360 miljoner euro som avsatts för dessa medlemsstater inom instrumentet för gränsförvaltning och visering för denna finansieringsperiod kommer ett tillskott på cirka 200 miljoner euro att göras tillgängligt för 2021 och 2022.

EU har också erbjudit stöd från EU-organen till Lettland, Litauen och Polen, som är de tre medlemsstater som Belarus riktar in sig på. Detta framgår redan av utplaceringen av experter. Organen kan nu ytterligare utöka det operativa stödet, och det är viktigt att de här tre medlemsstaterna utnyttjar stödet fullt ut.

Förutom att svara på en betydande begäran om insatser i Litauen omfattar Frontex nuvarande stöd dygnetrunttjänster för situations- och krisövervakning och operativt informationsutbyte. Andra alternativ är tillhandahållande av utrustning, kapacitetsuppbyggnad och utbildning av nationella gränsbevakare, riktad information och riskanalys 12 samt utplacering av den permanenta kåren.

Frontex nya mandat skapar stora möjligheter att gå längre till stöd för gränskontrollverksamhet, inbegripet screening och återvändandeinsatser. Det öppnar för mycket tydligare operativ samordning. Till exempel kan Frontex verkställande direktör på begäran av en medlemsstat inleda en snabb gränsinsats eller återvändandeintervention på den berörda värdmedlemsstatens territorium. Detta möjliggör en organiserad och resursfinansierad insats på EU-nivå. Det är viktigt att alla medlemsstater är beredda att tillhandahålla utrustning och personal i linje med Frontex nya mandat. 

Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) ger operativt stöd till Litauen för att påskynda handläggningen av asylansökningar och förbättra mottagningsvillkoren i enlighet med EU:s normer. Easo hjälper även Lettland med tolkning och kapacitetsuppbyggnad. Ytterligare stöd kan inriktas på att registrera och behandla ansökningar på effektivast möjliga sätt, säkerställa screening av utsatta migranter samt stödja förvaltning, utformning och uppbyggnad av mottagningsanläggningar med lämplig standard.

När det gäller återvändanden har kommissionen, Frontex och IOM samarbetat Litauen för att öka återvändandekapaciteten. Polen har också bett Frontex om stöd till genomförande av återvändanden. EU:s solidaritet med de tre berörda medlemsstaterna fortsätter att omfatta stöd till återvändande till ursprungsländerna, och detta har redan lett till ett betydande antal återvändandeinsatser. EU:s insatser omfattar inte bara tekniskt och operativt stöd utan också kontakter med Irak och andra tredjeländer för att se till att återvändande personer släpps in och att nödvändiga tillstånd ges för charterflygningar.

Arbetet kommer att intensifieras med skräddarsytt stöd till alla tre medlemsstaterna. Frontex stöd kan omfatta insatser av återvändandeexperter och organisering av identifieringsuppdrag samt chartring av flyg för återvändande.

Utöver det operativa stöd som tillhandahålls och som kan förstärkas arbetar kommissionen dessutom med ett förslag till provisoriska åtgärder inom asyl och återvändande, på grundval av artikel 78.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Detta följer på Europeiska rådets uppmaning till kommissionen att föreslå eventuella nödvändiga ändringar av EU:s rättsliga ram och konkreta åtgärder för att säkerställa ett omedelbart och lämpligt svar i enlighet med EU-rätten och internationella förpliktelser. Det är också ett svar på en begäran från de drabbade medlemsstaterna om att de ska kunna använda provisoriska åtgärder för att hantera den akuta migrationssituationen vid EU:s yttre gränser effektivt. Åtgärderna syftar till att ytterligare stödja Lettland, Litauen och Polen i hanteringen av den rådande situationen på ett kontrollerat och snabbt sätt, samtidigt som de grundläggande rättigheterna och internationella förpliktelserna respekteras fullständigt.

– Bekämpning av smuggling

De belarusiska myndigheternas strategi, att först locka migranter till Belarus och sedan få dem att olagligen passera EU:s yttre gränser och eventuellt förflytta sig vidare inom EU, bygger på en smugglingsekonomi som uppmuntrar, underlättar och slår mynt av dem som kan lockas med falska löften.

Europol ger dygnet runt stöd till brottsutredningar av Europeiska centrumet för bekämpning av människosmuggling (EMSC) och underlättar operativt informationsutbyte inom den gemensamma kontaktgruppen för människosmuggling och människohandel vid Europol, som sammanträder varje vecka. Europol bevakar också öppna källor och ger stöd via sin enhet för anmälan av innehåll på internet till de medlemsstater som ber om det. Europols löpande stöd till de berörda medlemsstaterna omfattar sekundära säkerhetskontroller och andra korskontroller som är inriktade på underlättande av smuggling, inbegripet otillåtna sekundära förflyttningar. Arbetet kan intensifieras genom utplacering av experter, dubbelkontroll av information mot uppgifter hos Europol, internetövervakning och underlättande av ett snabbt och säkert informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Situationen i Belarus kan prioriteras med skräddarsydda analyser, t.ex. hotbedömningar och lägesrapporter.

Kommissionen föreslog nyligen en ny EU-åtgärdsplanmot migrantsmuggling (2021-2025) 13 , där man uppmärksammar det nya fenomenet med instrumentalisering av migranter i politiska syften och behovet av att därför skydda EU:s yttre gränser. Om EU:s och medlemsstaterna gemensamt genomför centrala aspekter av åtgärdsplanen ger det ett effektivare svar på förändrade mönster och nya rutter, skärper påföljderna för människosmugglare, stärker brottsbekämpning och rättsligt samarbete samt förhindrar utnyttjande av migranter och säkerställer respekt för deras rättigheter.

Några delar snabbt kan sättas i verket är bl.a. gemensamma operativa partnerskap för utredning och åtal av kriminella nätverk för människosmuggling, inbegripet stöd till specialiserade utredningsenheter i partnerländer, särskilt i de länder som är mest involverade i flödena till Belarus. Att hjälpa partner med att upprätta solida rättsliga ramar för att bekämpa människosmuggling och i det praktiska genomförandet är centralt för att utveckla gemensamma operativa partnerskap mot smuggling.

4.FÖREBYGGANDE: ÅTGÄRDER MOT INSTRUMENTALISERING AV MÄNNISKOR

Statsstödd instrumentalisering av migranter bör erkännas som ett betydande nytt hot och inkluderas i arbetsområdena för EU:s säkerhetsunion och behandlas i stor omfattning av världssamfundet. EU:s diplomati ökar medvetenheten om fenomenet både bland EU:s partner och i multilaterala forum. Ansträngningarna ska fortsätta för att bygga ett globalt samförstånd om att människor inte får användas som pjäser det politiska maktspelet av principlösa spelare. Det ligger i bestämmelseländernas, transitländernas och ursprungsländernas gemensamma intresse att undvika att detta mönster upprepas. Kommissionen och medlemsstaterna bör samarbeta i kontakterna med viktiga internationella organ som Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) för att gripa in mot smuggling av migranter och statsstödd instrumentalisering av människor.

Inom EU ska den nya asyl- och migrationspakten förse EU med den heltäckande rättsliga och institutionella ram som krävs för att ta itu med de problem som uppstått på grund av avsaknaden av ett gemensamt effektivt och rättvist system. Det är mycket viktigt att Europaparlamentet och rådet når resultat i förhandlingarna.

Frågan om instrumentalisering måste beaktas i denna strategi, och kommissionens kommande förslag till reform av Schengenkodexen ska omfatta en förstärkning av EU:s rättsliga ram för att ge medlemsstaterna bättre verktyg för att skydda de yttre gränserna i situationer där människor instrumentaliseras, samtidigt som full respekt för de grundläggande rättigheterna säkerställs. Förslaget ska också innehålla åtgärder för att hjälpa de medlemsstater som ser irreguljära förflyttningar av migranter, inbegripet konsekvenserna av instrumentalisering av människor långt från den yttre gränsen.

En annan aspekt som bör behandlas är transporter. Som verktyg för migrantsmuggling är det viktigt att transportföretagen är aktivt delaktiga i arbetet med att förebygga och bekämpa de smugglingsrutter som instrumentaliseringen bygger på. Samma strategi behövs för att bekämpa de kriminella nätverken bakom människohandeln. Många transportföretag har redan nu strategier för att undvika att bli medbrottslingar, och internationella transportorganisationer och branschorganisationer har tagit fram vägledning för sina medlemmar 14 . 

Sådana policyer finns dock inte överallt, och där de finns följs de inte alltid. Den senaste tidens händelser kunde inte ha ägt rum utan att vissa transportföretag medvetet eller ovetande bidragit till – och i vissa fall tjänat på – utnyttjandet av människor, vilket lett till enorma humanitära kostnader och ett högt pris för säkerheten vid EU:s yttre gränser och stabiliteten i regionen. Deltagande i eller underlättande av sådan verksamhet kan utgöra brott enligt nationella bestämmelser som genomför protokollet mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen och protokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn.

För att säkerställa att EU har lämpliga verktyg för att bekämpa migrantsmuggling och instrumentalisering av migrantsmuggling i politiska syften och för att bekämpa människohandel krävs mer riktad lagstiftning som direkt tar sikte på transportföretag som ägnar sig åt sådan aktivitet eller begår andra allvarliga brott i samband med underlättande av olagliga inresor till EU.

Kommissionen lägger i dag fram ett förslag om förebyggande och begränsande av verksamhet som bedrivs av transportföretag som ägnar sig åt eller underlättar människosmuggling eller människohandel till EU. 

Förslaget är en rättslig ram som gör det möjligt för EU att anta förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder mot företag inom alla transportslag (land, luft, inre vattenvägar och hav) som ägnar sig åt eller underlättar människosmuggling eller människohandel till EU. De åtgärder som vidtas bör vara nödvändiga och proportionella med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Det kan vara fråga om tillfälligt inställande eller begränsning av pågående verksamhet, tillfälligt indrag av driftslicenser, förbud mot att flyga över EU, göra tekniska stopp eller anlöpa EU-hamnar eller förbud mot att bedriva verksamhet till och från EU. Åtgärdernas verkan beror till stor del på hur snabbt de genomförs. Åtgärder ska därför antas snabbt av kommissionen på grundval av lämpligt underlag och efter att de berörda transportföretagen fått yttra sig.

5.SLUTSATSER

De beslutsamma och omfattande åtgärderna mot Belarus strategi av statsstödd instrumentalisering av migranter börjar ge resultat. En samlad diplomatisk insats har inletts för att skära av möjligheterna till smuggling av migranter till Belarus. Konsekvenserna för Belarus och för dem som underlättar smuggling blir allt tydligare. Stödet till de medlemsstater som påverkas mest ökar. Det behövs ett starkt fokus på de humanitära behoven hos de människor som nu sitter fast, inbegripet arbete för att hjälpa dem att återvända hem.

Samtidigt står EU inför ett försök att skapa en pågående och utdragen kris, och står sida vid sida med sina medlemsstater för att göra det tydligt att EU under inga omständigheter kommer att tolerera försök att undergräva eller destabilisera sina demokratiska värden och samhällen. Detta är centralt för vårt uppdrag att säkerställa ett säkert och demokratiskt Europa genom initiativ som säkerhetsunionen och den strategiska kompassen. Det är först och främst en humanitär nödvändighet att agera beslutsamt nu för att lindra situationen vid Belarus gränser och en moralisk skyldighet att förhindra att sådana hänsynslösa gärningar upprepas. Europeiska unionen håller därför på att bygga upp en global koalition mot att människor används som politiska spelpjäser.

Sammantaget visar EU:s reaktion på Lukasjenkoregimens aggressiva åtgärder behovet av en helhetsstrategi för att bekämpa hybridhot och mildra deras inverkan på EU:s och dess medborgares säkerhet. Framöver behöver EU en bedömning av den bredare utmaningen att utveckla kapacitet för att hantera hybridhot, kompletterat med särskilda verktyg som kan användas vid behov nu och i framtiden.

(1)

     Europeiska rådets slutsatser av den 24–25 juni 2021 och den 21–22 oktober 2021

(2)

     Talet om tillståndet i unionen 2021, 15 september 2021.

(3)

     Observera att det kan röra sig om flera försök av samma person att passera gränsen.

(4)

     Den 9 november beslutade Litauen om en ”situation med extraordinära omständigheter” och förbjöd vistelse inom 5 km från gränsområdet och kring migrantcentrer.

(5)

     Österrike, Kroatien, Tjeckien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Slovenien, Slovakien, Sverige och Norge.

(6)

     Nedtvingningen berörde en flygning inom EU, och syftet med den var att gripa en belarusisk dissident och hans partner, som är permanent bosatta i en EU-medlemsstat. Ryanairs plan är flaggat enligt irländsk lag.

(7)

     Att fysiska och juridiska personer och andra enheter och organ förs upp på förteckningen innebär inte bara att deras egna ekonomiska tillgångar och medel fryses utan även att resurser som de äger, innehar eller kontrollerar genom icke-sanktionerade bolag och mellanhänder. Det innebär också en skyldighet att inte tillhandahålla medel eller ekonomiska resurser som direkt eller indirekt skulle gynna de sanktionerade. Förbudet omfattar även fall där resurserna tillhandahålls indirekt genom ägda eller kontrollerade företag.

(8)

     Kommissionen har också fört upp Belarus på dagordningen i expertgruppen för genomförande av sanktioner och kan inrätta en undergrupp med ansvar för Belarus om situationen kräver det.

(9)

     Uttalande av EU:s utrikesrepresentant på Europeiska unionens vägnar om regimens utnyttjande av migranter och flyktingar, 30 juli 2021.

(10)

     Uttalande av EU:s utrikesrepresentant på Europeiska unionens vägnar om situationen vid Europeiska unionens gräns, 10 november 2021

(11)

     Detta kommer att förlängas inom ramen för asyl-, migrations- och integrationsfonden under 2022.

(12)

     T.ex. Eurosur Fusion Services som erbjuder riskanalys och riktad information för potentiella avrese- eller transitområden för irreguljär migration.

(13)

     COM(2021)591 final.

(14)

     Tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Icaos riktlinjer för rapportering av människohandel av flyg- och kabinbesättning. Iatas resolution om fördömande av människohandel. Iatas riktlinjer om människohandel, IMO:s interimistiska åtgärder för att bekämpa farliga metoder i samband med människohandel, smuggling och transport av migranter sjövägen.