EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 16.2.2021

COM(2021) 62 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om en eventuell utvidgning av ramen för bruttosoliditetsbufferten till andra systemviktiga institut och om definitionen och beräkningen av det totala exponeringsmåttet, inbegripet behandlingen av centralbanksreserver

Rapportens rättsliga grund och omfattning

Enligt artikel 511 i förordning (EU) nr 575/2013 (nedan kallad kapitalkravsförordningen), ändrad genom förordning (EU) 2019/876 (nedan kallad CRR II) 1 , ska kommissionen senast den 31 december 2020 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om

(a)huruvida det är lämpligt att införa ett påslag på bruttosoliditetskravet för andra systemviktiga institut 2 , 3 , och om

(b)huruvida definitionen och beräkningen av det totala exponeringsmåttet enligt artikel 429.4 i kapitalkravsförordningen, inbegripet behandlingen av centralbanksreserver, är lämplig.

Kommissionen ska beakta den internationella utvecklingen och internationellt överenskomna standarder i denna rapport och överväga att lägga fram ett lagstiftningsförslag.

Påslag på bruttosoliditetskravet för andra systemviktiga institut

Kravet på en bruttosoliditetsbuffert för globala systemviktiga institut har införts i EU-rätten i enlighet med en överenskommelse i Baselkommittén för banktillsyn från december 2017 4 . Det finns i dag inget liknande krav på bruttosoliditetsbuffert för de cirka 160 institut inom EU som för närvarande identifieras som andra systemviktiga institut. 5

Behovet av att bedöma om det är lämpligt att införa en bruttosoliditetsbuffert för andra systemviktiga institut följer av att ett sådant krav infördes genom CRR II för institut som identifierats som globala systemviktiga institut. I EU finns för närvarande åtta globala systemviktiga institut. Dessa institut ska uppfylla ett buffertkrav på 50 % av sitt riskbaserade buffertvärde 6 som tillämpas utöver det framtida minimikravet på bruttosoliditetsgrad 7 (kraven enligt den första pelaren) och det ytterligare kapitalbaskravet för att hantera risken för alltför låg bruttosoliditet 8 (kraven enligt den andra pelaren).

Enligt CRR II skulle bruttosoliditetsbufferten för globala systemviktiga institut ursprungligen börja gälla den 1 januari 2022. Genom förordning (EU) 2020/873 har dock detta datum senarelagts med ett år till den 1 januari 2023 9 , för att ge instituten ytterligare möjlighet att snabbt och effektivt hantera effekterna av covid-19. Detta är i linje med den reviderade tidsplanen för genomförandet som gruppen av centralbankschefer och tillsynschefer och tillsynsorganet för Baselkommittén för banktillsyns enats om 10 .

I kapitalkravsförordningen anges två olika tidpunkter för kommissionens övervägande om att införa ett krav på bruttosoliditetsbuffert för andra systemviktiga institut. Utöver ovan nämnda rapport, med tidsfrist i slutet av 2020, kan ett sådant krav för andra systemviktiga institut undersökas som en del av den omfattande översynen av verktygslådan för makrotillsyn inom banksektorn 2022, i enlighet med artikel 513 i kapitalkravsförordningen 11 . Den översynen ska vara klar senast den 30 juni 2022. Mot bakgrund av att tillämpningsdatumet för bruttosoliditetsbufferten för globala systemviktiga institut har senarelagts anser kommissionen att frågan om huruvida ett ytterligare buffertkrav för andra systemviktiga institut ska införas snarare bör bedömas som en del av kommissionens rapport som ska lämnas in enligt artikel 513 i kapitalkravsförordningen. I den bedömningen måste kommissionen ta hänsyn till att andra systemviktiga institut kan se mycket olika ut. Vissa är lika stora som globala systemviktiga institut, medan andra är betydligt mindre och mer inhemskt inriktade. Dessa olikheter bland andra systemviktiga institut motiverar en noggrann bedömning av huruvida det är lämpligt att utvidga kravet på bruttosoliditetsbuffert för globala systemviktiga institut även till denna grupp.

Om bruttosoliditetsbufferten utvidgas kan det få allvarligare återverkningar som måste beaktas tillsammans med andra möjliga förändringar av makrotillsynen för banksektorn som kan anses nödvändiga, särskilt mot bakgrund av de lärdomar som dragits av den nuvarande krisen. Det är därför mer lämpligt att överväga att utvidga kravet på bruttosoliditetsbuffert till andra systemviktiga institut inom ramen för den omfattande översynen av verktygslådan för makrotillsyn inom banksektorn 2022.

Definition och beräkning av det totala exponeringsmåttet

Genom CRR II ändrades beräkningen av bruttosoliditetsgraden 12 för att anpassa den europeiska ramen till den reviderade internationella standard som ingår i 2017 års reformpaket för Basel III efter krisen. Ändringarna infördes bland annat för att säkerställa lika villkor på internationell nivå för institut som är etablerade i unionen men som också är verksamma utanför unionen 13 .

Sedan CRR II antogs har Baselkommittén för banktillsyn reviderat en specifik aspekt i ramen för bruttosoliditetsbufferten. För att göra det enklare att tillhandahålla kundclearingtjänster ändrades behandlingen av derivat som clearas av kund för bruttosoliditetsändamål i juni 2019 14 . Enligt de reviderade reglerna anpassas i allmänhet behandlingen av dessa derivat till den behandling som planeras enligt schablonmetoden för motpartskreditrisk inom den riskbaserade ramen. Ändringen gör det möjligt för instituten att kvitta ersättningskostnaden och den potentiella framtida exponeringen för derivat som clearas av kund genom kontant och icke-kontant separerad initial marginalsäkerhet samt kontant och icke-kontant marginalsäkerhet som erhållits från en kund.

Marknadsaktörer har kopplat den tidigare behandlingen av derivat som clearas av kund till den ökade koncentrationen i tillhandahållandet av clearingtjänster 15 . En översyn anses därför vara nödvändig, eftersom man då undanröjer ett hinder för institut att erbjuda kundclearingtjänster genom sänkta rörliga kostnader utan att det får en väsentlig inverkan på deras totala motståndskraft. Ändringen bör göra det enklare att tillhandahålla clearingtjänster, vilket är i linje med målet med reformerna som genomförts efter den globala finanskrisen i syfte att skapa incitament att cleara OTC-derivat centralt.

Baselkommittén för banktillsyns reviderade bestämmelse om kundclearing kommer att börja gälla från och med den 1 januari 2023. Till skillnad från Baselkommittén för banktillsyns behandling, enligt den reviderade europeiska ramen för bruttosoliditetsbuffert, som gäller från och med den 28 juni 2021, får icke-kontant marginalsäkerhet fortfarande inte användas för att kvitta ersättningskostnaden 16 . För att ge institut inom EU samma incitament att erbjuda kundclearingtjänster och säkerställa lika villkor internationellt bör behandlingen av derivat som clearas av kund enligt kapitalkravsförordningen anpassas till den reviderade internationella standarden. För att se till att anpassningen sker utan dröjsmål avser kommissionen att inbegripa översynen i det kommande lagstiftningsförslaget som syftar till att införa de sista delarna av Basel III-reformen.

Såsom anges i början av denna rapport ska kommissionen i enlighet med artikel 511 i kapitalkravsförordningen även rapportera om huruvida behandlingen av centralbanksreserver för bruttosoliditetsändamål är lämplig. På grundval av den reviderade Baselstandarden från 2017 17 infördes i enlighet med CRR II ett handlingsutrymme i den europeiska ramen för bruttosoliditetsbuffert som gör det möjligt att tillfälligt undanta vissa centralbanksexponeringar från ett instituts totala exponeringsmått under exceptionella omständigheter 18 . Handlingsutrymmet är avsett att underlätta en effektiv transmission av penningpolitiska åtgärder. Enligt den ursprungliga kompensationsmekanismen som anges i CRR II måste alla effekter som uppstår till följd av att centralbanksreserver undantas neutraliseras helt genom en strikt proportionell ökning av ett instituts individuella bruttosoliditetskrav.

Covid-19-krisen har visat att en sådan kompensationsmekanism skulle ha blivit alltför restriktiv och att dess tillämpning inte skulle underlätta en effektiv transmission av penningpolitiken. Eftersom de centralbanksreserver som undantas skulle ha neutraliserats helt genom en ökning av bruttosoliditetskravet skulle instituten ha begränsade möjligheter i fråga om hur mycket de kan öka sina centralbanksreserver. Detta skulle i sin tur ha kunnat avskräcka institut från att i en stressituation utnyttja centralbankers likviditetsfaciliteter i den utsträckning som behövs. Detta skulle ha hindrat en effektiv transmission av penningpolitiska åtgärder. Med tanke på institutens begränsade möjlighet att kontrollera omfattningen av centralbanksreserverna under en kris 19 kunde de ha tvingats minska sin skuldsättning genom att sälja tillgångar eller minska utlåningen till den reala ekonomin, eller bådadera.

Mot bakgrund av dessa slutsatser och baserat på ett förslag från kommissionen den 28 april 2020 20 har behandlingen av centralbanksreserver ändrats av medlagstiftarna 21 . Enligt den omarbetade behandlingen kommer det individuella bruttosoliditetskravet för ett institut som utnyttjar denna möjlighet att behöva justera bruttosoliditetsgraden endast en gång, nämligen vid den tidpunkt då institutet utnyttjar sitt handlingsutrymme. Justeringen kommer att baseras på ett genomsnittligt värde av institutets godtagbara centralbanksreserver och totala exponeringsmått den dag då de exceptionella omständigheterna anses ha startat. Den justerade bruttosoliditetsgraden kommer att gälla under hela den period då handlingsutrymmet utnyttjas och kommer inte att ändras som är fallet med den tidigare kompensationsmekanismen.

Ovan nämnda ändring, som kommer att börja gälla den 28 juni 2021 i enlighet med den ursprungliga tidsplanen för CRR II, bör öka åtgärdens effektivitet och öka de behöriga myndigheternas möjlighet att agera på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt under möjliga framtida chocker och kriser. För att säkerställa detta handlingsutrymme under den pågående covid-19-pandemin och fram till dess att den reviderade behandlingen börjar gälla infördes dessutom möjligheten att under en övergångsperiod tillfälligt utesluta vissa centralbanksreserver i enlighet med den europeiska ramen för bruttosoliditetsbuffert 22 .

Slutsats

Kommissionen anser inte att det är lämpligt att införa ett påslag på bruttosoliditetskravet för andra systemviktiga institut i det aktuella sammanhanget. Denna fråga bör undersökas som en del av den omfattande översynen av verktygslådan för makrotillsyn inom banksektorn som ska genomföras senast den 30 juni 2022, i enlighet med artikel 513 i kapitalkravsförordningen.

Kommissionen anser att det är lämpligt att justera beräkningen av det totala exponeringsmått som avses i artikel 429.4 i kapitalkravsförordningen för att anpassa behandlingen av derivat som clearas av kund till internationellt överenskomna standarder.

Lagstiftaren har redan reviderat behandlingen av centralbanksreserver via förordning (EU) 2020/873. I avsaknad av ytterligare internationell utveckling vad gäller behandlingen av centralbanksreserver och mot bakgrund av den senaste översynen anser kommissionen inte att ytterligare ändringar är nödvändiga.

(1)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av den 20 maj 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttosoliditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 150, 7.6.2019, s. 1).

(2)

Andra systemviktiga institut definieras i artikel 131 i direktiv 2013/36/EU (kapitalkravsdirektivet), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/878 av den 20 maj 2019 (EUT L 176, 27.6.2013, s. 338).

(3)

Kreditinstitut omfattas av ett lägsta bruttosoliditetskrav på 3 % som kommer att börja tillämpas från och med den 28 juni 2021. Bruttosoliditetskravet syftar till att bevara den finansiella stabiliteten genom att fungera som en säkerhetsmekanism för riskbaserade kapitalkrav och genom att begränsa uppbyggnaden av alltför stor skuldsättningsgrad under konjunkturuppgångar, och kompletterar de riskbaserade kapitalkraven.

(4)

Se Baselkommittén för banktillsyn (2017): Basel III: Finalising post-crisis reforms, s. 140–141.

(5)

Se https://eba.europa.eu/risk-analysis-and-data/other-systemically-important-institutions-o-siis-  

(6)

Se artikel 92.1a i kapitalkravsförordningen.

(7)

Se artiklarna 92.1 d och 429a.7 i kapitalkravsförordningen, i tillämpliga fall.

(8)

Se artikel 104.1 a i kapitalkravsdirektivet.

(9)

Se skäl 17 och artikel 2.2 i förordning (EU) 2020/873 (EUT L 204, 26.6.2020, s. 4).

(10)

Se Baselkommittén för banktillsyns pressmeddelande Governors and Heads of Supervision announce deferral of Basel III implementation to increase operational capacity of banks and supervisors to respond to Covid-19, 27 mars 2020, som finns på: https://www.bis.org/press/p200327.htm  

(11)

Se artikel 513.1 e i kapitalkravsförordningen, enligt vilken kommissionen ska bedöma huruvida det krav på bruttosoliditetsbuffert som avses i artikel 92.1a i kapitalkravsförordningen bör utvidgas till systemviktiga institut som inte är globala systemviktiga institut, huruvida dess kalibrering bör skilja sig från kalibreringen för globala systemviktiga institut samt huruvida kalibreringen bör vara beroende av institutets systemvikt.

(12)

Se artikel 1.117 i CRR II.

(13)

Se skäl 8 i CRR II.

(14)

Se Baselkommittén för banktillsyn (2019): Leverage ratio treatment of client cleared derivatives, juni 2019, som finns på: https://www.bis.org/bcbs/publ/d467.pdf

(15)

Se Baselkommittén för banktillsyn, kommittén för clearing- och regleringssystem med G10:s centralbanker, rådet för finansiell stabilitet (FSB) och Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Iosco) (2018): Incentives to centrally clear over-the-counter (OTC) derivatives: A post-implementation evaluation of the effects of the G20 financial regulatory reforms, november 2018, som finns på: www.bis.org/publ/othp29.pdf

(16)

Se artikel 429c.3 i kapitalkravsförordningen.

(17)

Se Baselkommittén för banktillsyn (2017): Basel III: Finalising post-crisis reforms, s. 144.

(18)

Se artikel 429a.1 n samt punkt 5 till 7 i kapitalkravsförordningen, ändrad genom CRR II.

(19)

I det avseendet noterade Europeiska centralbanken att ”(…) en ökning av centralbankslikviditeten som blir resultatet av genomförandet av penningpolitiken kommer att medföra att mängden reserver som banksystemet innehar ökar, vilket är fallet för de nyligen offentliggjorda penningpolitiska åtgärderna avseende covid‐19-krisen. Även om individuella kreditinstitut kan omfördela dessa reserver, kommer banksystemet inte att kunna undvika att inneha dessa ytterligare reserver och den därmed förknippade ökningen av det sammanlagda exponeringsmåttet för bruttosoliditetsgraden.”, Europeiska centralbankens yttrande av den 20 maj 2020 om ändringar av unionens tillsynsregelverk som svar på covid-19-pandemin (CON/2020/16) 2020/C 180/04, (EUT C 180, 29.5.2020, s. 4).

(20)

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning om ändring av förordningarna (EU) nr 575/2013 och (EU) 2019/876 vad gäller anpassningar mot bakgrund av covid-19-pandemin, COM(2020) 310 final, 28.4.2020, som finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX:52020PC0310

(21)

Se skäl 9 och artikel 1.4 i förordning (EU) 2020/873.

(22)

Se artikel 500b i kapitalkravsförordningen.