EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 4.12.2018

COM(2018) 785 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET EMPTY

Rapport om utvärderingen av EU-ramen för nationella strategier för integrering av romer fram till 2020

{SWD(2018) 480 final}

1. Inledning

EU-ramen för nationella strategier för integrering av romer fram till 2020 är det första EU-initiativ med romer som målgrupp som innehåller en uppföljningsmekanism. 1 Ramens huvudsakliga mål är att komma till rätta med socioekonomisk exkludering och diskriminering av romer genom att främja lika tillgång till utbildning, sysselsättning, hälso- och sjukvård och bostäder. I ramen uppmanades medlemsstaterna att utforma nationella strategier för integrering av romer (nedan kallade nationella strategier) 2 och utse nationella kontaktpunkter för romer (nedan kallade kontaktpunkter) för att samordna planering, genomförande och övervakning av dessa strategier så att EU:s mål för integrering av romer kan uppnås. För varje mål angav EU en rad åtgärder som medlemsstaterna kan vidta. I utvidgningsländerna 3 tillkom ett femte mål, nämligen tillgång till handlingar (t.ex. id-kort), och EU strävar efter att förbättra utbetalningarna av föranslutningsstöd, stärka civilsamhällets medverkan och förbättra övervakningen.

Ruta 1: EU:s mål för integrering av romer

Med anledning av rådets slutsatser om påskyndande av processen för integrering av romer genomfördes en utvärdering för åren 2011–2017. 4 I föreliggande rapport sammanfattas resultatet av det öppna offentliga samrådet, resultaten av utvärderingen samt de viktigaste lärdomarna som dragits i utvärderingen. Det arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar som åtföljer rapporten innehåller den fullständiga utvärderingen.

2. Offentligt samråd

Vid samrådet undersöktes orsakerna till utanförskapet, hur man ska komma till rätta med dem och vilka aktörer som skulle göra det, samt hur åtgärderna ska prioriteras. Man samlade in synpunkter på resultat, utmaningar och framsteg både vad gäller den politiska utvecklingen och romernas situation i fråga om utbildning, sysselsättning, hälso- och sjukvård, bostäder och diskriminering/antiziganism 5 . Resultaten omfattar uppfattningar hos berörda parter som t.ex. nationella romska kontaktpunkter, civilsamhällets organisationer och enskilda personer från medlemsstater och utvidgningsländer.

En överväldigande majoritet av de 240 svarspersonerna anser att romernas situation är sämre än icke-romers inom de fem områdena, främst vad gäller diskriminering, sysselsättning och bostäder. De flesta anser också att det för att förbättra situationen behövs offentliga åtgärder, både från EU-institutionernas och de nationella myndigheternas sida, på alla dessa områden.

De flesta anser att utbildningssituationen har förbättrats sedan 2011. På hälso- och sjukvårdsområdet se många en förbättring medan åsikterna i fråga om sysselsättning går isär. Både när det gäller bostäder och diskriminering är det fler som anser att situationen har försämrats än som anser att den har förbättrats.

Diagram 1: Upplevda förändringar i romernas situation sedan 2011

Öppet offentligt samråd

När det gäller utvecklingen av politiska åtgärder på EU-nivå har de största framstegen skett på utbildningsområdet och i kampen mot diskriminering. Även vad gäller hälso- och sjukvård och sysselsättning ser de flesta en förbättring. Vad gäller bostäder är det fler som har en negativ bild än en positiv bild av utvecklingen. Beträffande de politiska åtgärderna på nationell nivå är det något fler som ser en positiv förändring inom utbildning och hälso- och sjukvård och något fler som ser en negativ utveckling inom sysselsättning, diskriminering och i synnerhet bostäder.

I svaren påstås att strategierna för integrering av romer, både på EU-nivå och på nationell nivå, för att vara framgångsrika måste vara heltäckande, och åtminstone omfatta EU-ramens huvudområden och bekämpa antiziganism. Ur en förteckning över 20 möjliga prioriterade områden 6 visade sig utbildning vara en klar prioritering (för 67 % av svarspersonerna på EU-nivå och 76 % på nationell nivå), följt av sysselsättning (för 49 % av svarspersonerna på EU-nivå och 57 % på nationell nivå). Över en tredjedel av svarspersonerna på både EU-nivå och nationell nivå ansåg att arbetet med att motverka diskriminering och antiziganism, samt tillgången till bostäder och hälso- och sjukvård, var prioriterade frågor.

Behovet av ett helhetsperspektiv visas även av det faktum att utanförskapet konstateras ha flera olika orsaker som integrationsstrategierna måste hanteras på samma gång. Det handlar framför allt om diskriminering och antiziganism, ett begränsat politiskt engagemang, romernas låga deltagande, institutionernas begränsade kapacitet och otillräcklig finansiering.

Av svarspersonerna anser 60 % att nationella, regionala och lokala myndigheter behöver EU-stöd för att förbättra romernas situation. Berörda parter anser att EU:s roll är mer framträdande än de nationella myndigheternas vad gäller övervakning och genomdrivande av EU-lagstiftning mot diskriminering och rasism. EU kan också villkora finansiering med krav på att ambitiösa politiska åtgärder ska arbetas fram och genomföras för att integrera romerna. De nationella myndigheterna förväntas spela en större roll i arbetet med att bekämpa antiziganism (t.ex. bygga upp gemenskap mellan romer och icke-romer, utbilda offentliga tjänstemän i icke-diskriminering och inkludering av romer eller föra in romernas historia och kultur i skolans läroplan) och med att öka romernas deltagande (politiskt deltagande, nationella samarbetsforum, kapacitetsuppbyggnad, medverkan i formuleringen av politiska åtgärder och övervakningen av dessa).

Framstegen (med att föra upp integreringen av romer högt upp på den politiska dagordningen, bidra med EU-finansiering och erkänna antiziganism som en särskild form av intolerans) är kopplade till EU-nivån snarare än den nationella nivån. De flesta berörda parter som deltog i det offentliga samrådet anser att den övergripande utmaningen för ramen och de nationella strategierna är att reellt få med romernas situation i den politiska huvudfåran (mainstreaming, dvs. att en lyhördhet finns för romska behov vid utarbetandet av politiska åtgärder i allmänhet).

3. Resultat per utvärderingskriterium

Vid utvärderingen bedömdes fem grundläggande kriterier (relevans, samstämmighet, ändamålsenlighet, effektivitet och europeiskt mervärde) och tre extra kriterier (rättvisa, samordning och hållbarhet). De extra kriterierna granskas nedan tillsammans med det grundläggande utvärderingskriterium som de är närmast förknippade med (rättvisa under relevans, samordning under ändamålsenlighet och hållbarhet under europeiskt mervärde).

3.1. Relevans

Vid analysen av relevans undersöktes om de fastställda målen var lämpliga för de behov som förelåg vid den aktuella tidpunkten och om de är relevanta än i dag. Relevansen bedömdes överhuvudtaget vara positiv med vissa begränsningar. Genom utvärderingen bekräftades att de prioriterade områdena är centrala för romers inkludering och att de är giltiga än i dag.

Vid utvärderingen hittade man även brister i ramens ursprungliga utformning:

·Även om utbildningsmålet (att alla romska barn åtminstone går ut grundskolans årskurs sex) var relevant så var det inte ambitiöst.

·Motverkan av diskriminering var ett allmänt mål, ett övergripande tema utan något specifikt icke-diskrimineringsmål. Åtgärderna för att bekämpa antiziganism befanns otillräckliga, trots att ramen angav åtgärder mot diskriminering inom samtliga politikområden och EU i senare policydokument erkänt antiziganism som en särskild form av intolerans 7 , och trots att ramen innehöll åtgärder på både EU-nivå och nationell nivå mot diskriminering, rasism och främlingsfientlighet i linje med EU:s lagstiftning 8 .

·Även om mångfalden inom det breda samlingsbegreppet ”romer” 9 betonades i ramen visade den sig ge begränsade möjligheter att hantera den romska befolkningens mångfald. Otillräcklig uppmärksamhet ägnades åt specifika romska grupper, jämställdhetsperspektivet eller diskriminering på flera grunder (rättvisa).

För att respektera medlemsstaternas befogenheter ger EU-ramen dem flexibilitet att anpassa sina mål och val av målgrupper efter sin specifika nationella kontext. Denna flexibilitet innebär att ramens relevans i mycket beror på hur lämpliga och ambitiösa målen och åtgärderna i de nationella strategierna är. Visserligen ger den metoden goda möjligheter att göra åtgärdernas mer relevanta, men vid utvärderingen konstaterades att den överlag bidrog till att fragmentera genomförandet, vilket minskade ändamålsenligheten.

3.2. Ändamålsenlighet

Vid analysen av ändamålsenlighet undersöktes vilka framsteg som hittills gjorts i förhållande till ramens mål, både målen för romernas integrering och inrättandet av instrument och strukturer för romernas integrering på EU-nivå och nationell nivå (samordning).

Ändamålsenligheten vad gäller de framsteg som gjorts i förhållande till målen för romernas integrering bedöms överlag vara begränsad och det råder stora skillnader mellan olika områden och länder 10 . Utbildning befinns vara det område där störst framsteg har skett (större andelen elever lämnar skolan med högst grundskoleutbildning, deltagande i förskoleverksamhet och obligatorisk skolgång, men försämringar vad gäller segregation). Romernas självupplevda hälsostatus har blivit bättre men tillgången till sjukvård är fortfarande begränsad. Inga förbättringar har noterats vad gäller möjligheterna till arbete och andelen romska ungdomar som varken arbetar eller studerar har till och med ökat. Bostadssituationen är fortfarande svår. Vissa framsteg har noterats vad gäller det allmänna målet att bekämpa fattigdom. Antiziganism och hatbrott är fortfarande ett stort problem, trots att diskrimineringen av romer minskat något vad gäller tillgången till tjänster på vissa områden.

Diagram 2: Förändringar i romernas situation inom politikområdena fattigdom, diskriminering per område och antiziganism 2011–2016

   Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter 2011, 2016, 2017

Ändamålsenligheten vad gäller samordning bedöms vara positiv på EU-nivå men begränsad på nationell nivå. Enligt resultaten från utvärderingen har ramen lyckats med att inrätta eller stärka instrument och styrstrukturer och att bygga upp ett samarbete mellan och kapaciteten hos aktörer som arbetar med inkluderingen av romer. Ramen har ytterligare bidragit till att förbättra samarbetet mellan berörda parter på EU-nivå och nationell nivå men deltagandet räcker fortfarande inte för att påverka beslutsfattandet och tjänsternas utformning. På nationell nivå har ramen gett upphov till nya instrument – nationella strategier, kontaktpunkter och plattformar – men de nationella strategierna är inte helt anpassade till integreringsmålen. Enligt resultaten från utvärderingen har inrättandet av nationella kontaktpunkter visserligen bidragit till att förbättra samarbetet myndigheterna emellan och mellan myndigheter och andra berörda parter, men flera kontaktpunkter saknar fortfarande institutionell tyngd, resurser och kapacitet.

3.3. Samstämmighet

Vid analysen av samstämmighet undersöktes hur väl EU-ramen fungerar tillsammans med andra EU-instrument och nationella instrument. Samstämmigheten bedöms vara positiv på EU-nivå men begränsad på nationell nivå.

Av utvärderingen framgår att framsteg gjorts på EU-nivå vad gäller mobiliseringen av politiska, finansiella och rättsliga instrument för romers inkludering. Detta gäller särskilt för Europa 2020-strategin (genom synergier mellan Europa 2020-målen och målen för integrering av romer och landspecifika rekommendationer om romer) och de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna 2014–2020: den särskilda investeringsprioriteringen för romer 11 och förhandsvillkor). Dessutom skapades en koppling mellan Europa 2020 och ESI-fonderna. De medlemsstater som mottog landspecifika rekommendationer om romer skulle inkludera den särskilda investeringsprioriteringen för romer och använda ESI-fonderna för att göra inkluderande politiska reformer. Detta gjorde att det tematiska förhandsvillkoret om romer och dess kriterier blev tillämpliga. Dessa är nära kopplade till ramens mål.

Enligt utvärderingen har ramen även lyckats med att se till att romernas inkludering att ingå i huvudfåran av andra politikområden, t.ex. utvidgningen 12 , agendan för städer 13 och EU:s politik för att bekämpa människohandel 14 eller förslag som exempelvis omarbetningen av dricksvattendirektivet 15 . I utvärderingen konstateras dock att romerna inte uttryckligen nämns i ungdomsgarantin eller den europeiska pelaren för sociala rättigheter. EU-ramen och EU:s rättsliga instrument kompletterar varandra i hög grad vad gäller mål och tillämpningsområde. Kommissionens arbete med att genomdriva EU-lagstiftningen stärker ramens politiska mål, samtidigt som övervakningen av hur de nationella strategierna genomförs ger kommissionen information om hur EU-lagstiftningen fungerar.

Vid utvärderingen konstaterades att ramen i mer begränsad omfattning har bidragit till att romernas integrering kommit att ingå som ett inslag i rättsliga, politiska och finansiella instrument på nationell nivå. De flesta nationella strategier stämmer inte överens med den offentliga politiken. Ett stort hinder är de nationella kontaktpunkternas begränsade inflytande över den allmänna politikens utformning, genomförande och beslutsfattande.

3.4. Effektivitet

Vid analysen av effektivitet bedömdes förhållandet mellan de resurser som används vid en åtgärd och de förändringar som sker. Vid utvärderingen fokuserade man på övervakningens och rapporteringens effektivitet och försökte bedöma kostnader och vinster i samband med EU-ramen och de nationella strategierna.

Övervaknings- och rapporteringssystemens effektivitet bedöms vara begränsad. Övervakningsinstrumenten har utvecklats gradvis. Med anledning av rådets rekommendation från 2013 infördes en heltäckande rapportering från medlemsstaternas sida, om än först från och med 2016 16 . Denna rapportering är i enlighet med medlemsstaternas åtaganden framförallt inriktad på integrationsåtgärder och inte på utfalls- och resultatindikatorer som skulle göra det möjligt att mäta åtgärdernas totala ändamålsenlighet. I utväderingen anses att det webbaserade rapporteringsverktyg som kommissionen tagit fram för nationell rapportering till EU är ett positivt steg på vägen mot policylärande och öppenhet men uppvisar fortfarande brister som måste åtgärdas (se avsnitt 4.5). För att säkerställa en oberoende uppföljning har undersökningar genomförts med finansiering från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och instrumentet för stöd inför anslutningen som gör det möjligt att övervaka framstegen över tid. Sedan 2017 har kommissionen drivit ett projekt för att övervaka genomförandet av de nationella strategierna med hjälp av samordnade koalitioner i civilsamhället 17 .

Enligt utvärderingen kunde kostnader och vinster inte med säkerhet kvantifieras, utvärderas och knytas till ramen. Medan kostnaderna är kortsiktiga är de flesta av de potentiella vinsterna långsiktiga och kan inte förverkligas förrän 2020. På lång sikt skulle de framsteg som görs inom utbildning, sysselsättning, bostäder och hälso- och sjukvård inte bara bidra till att minska fattigdomen bland romerna, utan även medföra skattemässiga fördelar, t.ex. tillskott till statsbudgeten eller påverkan på användningen av allmännyttiga varor och tjänster (minskad användning av sociala förmåner). Integreringen av romer skulle kunna påverka arbetsmarknaden (ökad effektivitet genom minskad arbetskrafts- och kompetensbrist) och ekonomin positivt, inklusive BNP.

3.5. Europeiskt mervärde

Vid analysen av europeiskt mervärde undersöktes om ramen bidragit till några förändringar utöver de som rimligtvis skulle kunna förväntas ha åstadkommits av berörda parter på egen hand eller utan att vidta några åtgärder alls. Det europeiska mervärdet bedöms vara positivt. I utvärderingen konstateras att EU:s åtgärder har inneburit ett mervärde för den nationella politiken för romer och dess genomförande när det gäller såväl politik som styrning och finansiering.

Ruta 2: Europeiskt mervärde

Enligt utvärderingen skulle frågor som rör romer utan EU-ramen få mindre uppmärksamhet på EU:s politiska dagordning. I vissa länder kan de nationella strategierna upphöra helt. I andra kan de försvagas ytterligare, vilket skulle minska det politiska engagemanget för romernas inkludering. Om ramen skulle försvinna skulle det leda till reducerad och mindre noggrann övervakning och rapportering. En del av dagens nationella politik och riktade strukturer skulle upphöra eller blir mindre operativ och mer symbolisk. Mer tid behövs för att stärka arbetsstrukturerna och säkerställa hållbarheten och politikens långsiktiga effekter, enligt utvärderingen. Det är viktigt att arbetet med de nationella strategierna, under vägledning av en gemensam ram, fortsätter och förbättras. Visserligen har den inledande fasen har gett en del konkreta, om än otillräckliga, resultat, men i utvärderingen hävdas att den övergripande processen nu måste stärkas och bli mer fokuserad. Tonvikten måste ligga på att öka det politiska engagemanget, specifika, mätbara mål och noggrann övervakning samt ett effektivare genomförande med stöd av tillräcklig finansiering och deltagarbaserade styrsystem.

4. Utvärdering: slutsatser och lärdomar

Utvärderingen visade att ramen har varit avgörande för möjligheten att utveckla EU-instrument och nationella instrument och strukturer som syftar till att främja inkluderingen av romer men att ambitionen att ”få slut på romernas utanförskap” inte har uppnåtts. Både resultaten av utvärderingen och kommissionens tidigare årliga utvärderingar om genomförandet av de nationella strategierna pekar på vilka centrala prioriteringar som ska tas upp I . Bland dessa ingår behovet av en bättre låta romernas inkludering ingå i den politiska huvudfåran, ett tydligt fokus på bekämpning av antiziganism, förbättringar av partnerskap och romers deltagande och beakta den romska befolkningens mångfald (med fokus på romska kvinnor, ungdomar och barn) och en bättre målformulering, datainsamling och rapportering för att främja policylärande. 18  

4.1. Hållbarheten säkerställs genom en kombination av dels att reellt låta frågan om romernas inkludering ingå i den politiska huvudfåran och dels av att rikta åtgärder mot romer

Enligt resultaten av utvärderingen bör EU-ramen och de nationella strategierna användas mer ändamålsenligt för att romernas behov ska återspeglas i den allmänna politiken. Inkluderingen av romer blir verklighet när romernas särskilda behov beaktas i den allmänna politiken. Huvuddelen av dagens politik för inkludering av romer saknar ett systemperspektiv. Enligt utvärderingen bör de nationella myndigheterna följa en tudelad strategi där de dels gör allmänna tjänster inkluderande och dels tillhandahåller riktade program för de mest utsatta. I de nationella strategierna bör anges hur romerna ska inkluderas i utbildning, sysselsättning, hälso- och sjukvård och bostadspolitik och vilka konkreta åtgärder som ska utvecklas för att förbättra romernas förutsättningar på vissa specifika områden och se till att alla faktiskt har lika tillgång på de olika områdena. Därför bör medlemsstaterna till fullo använda investeringsprioriteringen om integration av marginaliserade grupper som t.ex. romer och andra relevanta investeringsprioriteringar. 

I fråga om denna punkt föreslog kommissionen i förordningarna om ESI-fonderna efter 2020 en starkare koppling mellan de nationella strategierna och EU-finansiering. Det innebar att man bibehöll ett särskilt mål om socioekonomisk integrering av marginaliserade grupper som t.ex. romer, samtidigt som fonderna endast fick användas om de var kopplade till stärkta tematiska nödvändiga villkor som innefattar krav på de nationella strategierna 19 :

·åtgärder för att påskynda integreringen av romer och förebygga och undanröja segregering,

·hänsyn till jämställdhetsperspektivet och situationen för unga romer,

·och med ett referensscenario samt mätbara mål och delmål,

·arrangemang för övervakning, utvärdering och översyn,

·arrangemang för att låta integreringen av romer ingå i den politiska huvudfåran på regional och lokal nivå,

·arrangemang för att säkerställa att utformning, genomförande, övervakning och översyn av de nationella strategierna utförs i nära samarbete med det romska civilsamhället och övriga berörda parter, även på lokal och regional nivå.

Integreringen av romer återfinns också bland de tematiska prioriteringarna för framtida bistånd till utvidgningsregionen inom ramen för IPA III.

Även på EU-nivå föreslås i utvärderingen att ramen bör vara mer konsekvent med den övriga politiska åtgärder. De politiska prioriteringarna (både inkluderande strukturella reformer inom planeringsterminen och EU:s utvidgningspolitik och riktade politiska åtgärder inom ramen för de nationella strategierna) bör ha en tydligare koppling till EU-finansiering. Kommissionen skulle t.ex. kunna utforska fler möjligheter att villkora finansiering av bekämpning av diskriminering och antiziganism, och till fullo utnyttja synergier mellan målen för integrering av romer och viktiga europeiska och internationella politiska åtgärder, t.ex. den europeiska pelaren för sociala rättigheter och FN:s 2030-agenda för hållbar utveckling är en annan mekanism som man kan överväga att utnyttja till fullo.

4.2. Ökat fokus på att bekämpa diskriminering och antiziganism

Vid utvärderingen konstaterades att några av de största bristerna var avsaknaden av ett specifikt icke-diskrimineringsmål och riktade strategier och åtgärder för att bekämpa antiziganism. Även om det är så att diskriminering och socialt utanförskap ömsesidigt förstärker varandra kan alla romer utsättas för diskriminering, utan att alla romer står utanför samhället.

Vissa ansträngningar för att komma till rätta med denna svaghet har redan gjorts: Antiziganismen hålls under uppsikt på grundval av direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung 20  och rådets rambeslut om bekämpande av rasism och främlingsfientlighet 21 , övervakning av hatpropaganda på nätet innefattar antiziganism och romska icke-statliga organisationer har deltagit 22 , bekämpandet av diskriminering och antiziganism har prioriterats i upphandlingar inom programmet för rättigheter, jämlikhet och medborgarskap, inom projektet Roma Civil Monitor, i diskussioner med berörda parter, t.ex. EU:s plattform för romers integrering eller högnivågruppen för bekämpande av rasism och främlingsfientlighet 23 , och i den forskning som bedrivs av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (nedan kallad FRA) 24 .

I utvärderingen föreslås att medlemsstaterna bör uppmuntras att genomföra fler åtgärder som kommer åt diskriminering och antiziganism, t.ex. bör de nationella strategierna enligt utvärderingen innehålla riktade åtgärder för att förhindra och motverka hatbrott på grund av fördomar, hatpropaganda och stigmatisering på grund av antiziganism (t.ex. uppdatering av läroplaner, gemenskapsbyggande mellan olika etniska grupper, utbildning för att öka medvetenheten hos arbetsgivare, utbildningsmyndigheter, hälso- och sjukvårdsmyndigheter och bostadsmyndigheter, samt polis, åklagare och domare). Det behövs systematiska åtgärder för att förhindra att EU-medel används för diskriminerande ändamål. Ömsesidigt lärande och samarbete mellan offentliga myndigheter, civilsamhället, medierna och jämställdhetsorgan bör omfatta övervakning och bekämpande av antiziganism. De nationella kontaktpunkterna bör samarbeta med jämlikhetsorgan när de utarbetar handlingsplaner mot antiziganism, rasism och diskriminering i de nationella strategierna.

I utvärderingen föreslås att bekämpandet av diskriminering och antiziganism bör vara ett separat prioriterat område i ramen med ett särskilt icke-diskrimineringsmål vid sidan av de fyra målen för integrering av romer. Det bör samtidigt även fortsätta att vara en övergripande prioritering med specifika mål inom alla fyra politikområden. Ett tydligare fokus på att bekämpa antiziganism och diskriminering bör komplettera, inte ersätta, inkluderingsperspektivet. Detta skulle både kunna öka förutsättningarna att genomdriva lagstiftningen mot diskriminering och hatbrott och göra den politik som bedrivs för social inkludering mer ändamålsenlig.

4.3. Partnerskap

Vid utvärderingen konstaterades att styrmekanismer finns på EU-nivå och nationell nivå men att de fortfarande fungerar i begränsad omfattning. De nationella strategierna är generellt sett inte kopplade till den allmänna politiken på ett ändamålsenligt sätt, eftersom de inte innefattar viktiga sektorer och berörda parter på ett konsekvent sätt. Civilsamhällets deltagande har främjats i alla delar av det europeiska flernivåstyret. Romerna har dock fortfarande endast begränsade möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt delta i det politiska livet och i alla delar av den politiska processen. För att kunna stärka ramen och de nationella strategierna krävs ökad egenmakt och kapacitetsuppbyggnad för romer, civilsamhället och nationella myndigheter, främst de nationella kontaktpunkterna och lokala myndigheter.

För att öka romernas egenmakt och deltagande behövs uppmuntran till särskilda åtgärder för att ge dem en starkare röst i den politiska processen. Det handlar bl.a. om följande:

·Politiskt deltagande genom insatser inom befolkningsgruppen

·som främjar romernas möjlighet att arbeta i yrken där de är underrepresenterade,

·som främjar god praxis för samarbete mellan romer och icke-romer.

·som stöder romernas samverkan med lokala myndigheter och civilsamhället.

Jämställdheten mellan män och kvinnor måste beaktas i alla insatser som syftar till att öka romernas samhällsmedverkan på alla nivåer.

Av utvärderingen framgår att egenmakt och kapacitetsuppbyggnad för romer och det proromska civilsamhället är av avgörande betydelse, inte bara genom att ge romerna tillgång till sociala tjänster utan även som oberoende övervakare. Det är viktigt att civilsamhället fortsatt och samordnat håller uppsikt över genomförandet. Civilsamhällets medverkan i utformningen, genomförandet och övervakningen av allmänna politiska åtgärder bör också få stöd på nationell nivå för att de politiska åtgärderna ska nå ut till romerna. Därför behöver synergier och samarbete mellan romska och andra icke-statliga organisationer främjas.

De nationella kontaktpunkterna bör stärkas, både vad gäller uppdrag och institutionell kapacitet, personal och budget. De måste bli effektiva förespråkare för romernas inkludering ingå i alla relevanta politikområden och engagera viktiga organ på nationell nivå. De bör därför

·se till att en permanent dialog finns mellan alla organ som är relevanta för romers inkludering,

·nära samarbeta med förvaltningsmyndigheterna,

·arbeta med regionala och lokala aktörer,

·involvera alla relevanta aktörer i övervakningen av nationella strategier och relevanta politiska åtgärder för inkluderingen av romer och icke-diskriminering,

·stärka systemet för samråd och dialog med det romska civilsamhället och deras medverkan i arbetet med att övervaka, utvärdera och rapportera om genomförandet.

Lokala myndigheter har ofta inte resurser och expertis nog för att bekämpa diskriminering och främja social inkludering. EU-medel bör i större utsträckning användas för att bygga upp den lokala kapaciteten och främja utvecklingen, genomförandet och övervakningen av lokala strategier. Åtgärder för att få romska befolkningsgrupper att delta i initiativ som riktar sig till dem och öka deras förmåga att inneha ledarrollen för projekten innebär att EU-medlen för inkludering används mer ändamålsenligt och effektivt och stärker egenmakten hos de människor som normallt kallas ”målgruppen” 25 .

4.4. Beaktande av mångfalden i den romska befolkningen

Vid utvärderingen konstaterades att EU-ramen medgav begränsade möjligheter att hantera mångfalden i den romska befolkningen. Jämställdhetsperspektivet befanns vara bristfälligt och endast i ett fåtal nationella strategier beaktades kvinnornas särskilda utsatta ställning. Ett barnperspektiv hade krävt mer heltäckande strategier för att uppmärksamma barns behov i utbildnings-, hälso- och sjukvårds- och bostadspolitiska åtgärder samt i fråga om skydd. Fortfarande finns ett behov att bekämpa människohandel ur ett barnperspektiv och att belysa jämställdhetsaspekten. Diskriminering på flera grunder tas sällan upp.

Ett viktigt skäl till att EU-ramen infördes var människors rörlighet inom EU efter utvidgningen, men trots detta tar ramen och de flesta nationella strategier inte upp romska EU-migranters och tredjelandsmedborgars samt statslösa romers behov. För att tillgodose dessa behov skulle det krävas uttryckliga åtgärder och metoder som bygger på mänskliga rättigheter.

Utvärderingen visar att de nationella strategierna bättre bör återspegla specifika gruppers behov och de vitt skilda förhållanden som råder i den romska befolkningen. Strategierna bör innehålla uttryckliga mål och indikatorer för att hantera utsatta gruppers specifika behov inom samtliga centrala områden. Det bör i de nationella strategierna specificeras vilken romsk målgrupp som centrala inkluderingsåtgärder riktar sig till, samtidigt som hänsyn tas till direktivet om unionsmedborgares rätt 26 .

4.5. Målformulering, datainsamling, övervakning och rapportering för att möjliggöra policylärande

Enligt utvärderingen skulle ramen bli mer ändamålsenlig och relevant om de fyra prioriterade områdena kompletterades med ett fokus på antidiskriminering och antiziganism, både som ett övergripande krav och som ett separat område, och om man angav en portfölj av individuellt anpassningsbara mål för romernas integrering med tillhörande mål och indikatorer. Landspecifika mål skulle kunna väljas ur en detaljerad förteckning över frivilliga mål och indikatorer per område (olika mål inom en gemensam ram). Regeringarna bör uppdatera sina mål och prioritera enligt sina nationella omständigheter på grundval av uppgifter. Med flexibla men standardiserade syften och mål kan det vara lättare att bättre beakta mångfalden i den romska befolkningen. En flexibel ram av indikatorer skulle göra det möjligt att anpassa de gemensamma målen i de nationella strategierna till nationella prioriteringar och förbättra strategierna i flera avseenden.

·De nationella strategiernas mål bör anges och delas upp, bl.a. med nationellt anpassade mål för undersektorer.

·Strategierna bör innehålla specifika, kvantifierade och tidsbundna mål inom varje område formulerade utifrån nationella förhållanden.

·Målen bör fastställas både i absoluta tal för att återspegla förbättringar i romernas situation och i relativa tal i förhållande till befolkningen i stort för att kunna minska skillnaderna.

·Ojämlikheter mellan könen och specifika gruppers behov bör beaktas i målen.

·Medlemsstatera bör i sina strategier ange hur de avser att rapportera om sina respektive mål och uppmärksamma samband mellan olika mål inom viktiga områden.

Utvärderingen visar att datainsamling samt övervaknings- och rapporteringssystemen bör stärkas. Bristen på tillförlitliga uppgifter uppdelade efter etnisk grupp och bristen på mekanismer för insyn och ansvarsskyldighet utgör centrala problem som gör övervakningsarbetet svårt och otillförlitligt. Detta gör det svårt att mäta de framsteg som görs. De nationella strategiernas övervaknings- och rapporteringssystem bör ge information på policy- och programnivå; information om uttryckliga, målinriktade åtgärder och åtgärder för att främja en mer inkluderande allmän politik. Tillgång till och data uppdelning av data bör bli bättre så att de uppgifter finns tillgängliga som behövs för övervakningen av genomförande, resultat och effektivitet. Datainsamlingen, rapporteringen och analysen för att följa framstegen bör utvecklas med hjälp av FRA:s stöd och tekniska bistånd till nationella myndigheter 27 i syfte underlätta ett evidensbaserat policylärande. Kvalitativa data bör användas för att sätta in kvantitativa indikatorer i rätt kontext och bättre förstå de specifika faktorer som avgör om enskilda åtgärder lyckas eller misslyckas.

Förbättrad nationell rapportering som samordnas av de nationella kontaktpunkterna samt medverkan från civilsamhället i övervakningsarbetet kan bidra till en systematisering av kunskapen och en dokumentering av faktiska erfarenheter, som kan stärka det ömsesidiga lärandet och spridningen av politiska strategier.

4.6. Höj ambitionen i fråga om framsteg under föranslutningsfasen

I utvärderingen ingick även kandidatländerna och resultaten visar på vikten av ambitiösa mål för integreringen av romer i föranslutningsskedet. Därför har främjandet av lika tillgång till utbildning, sysselsättning, hälso- och sjukvård samt bostäder lagts till som en del av utvidgningsprocessen. Alla utvidgningsländer har antagit nationella strategier, utsett nationella kontaktpunkter och infört ett system för årlig rapportering som liknar medlemsstaternas. Framsteg har gjorts, men mycket återstår fortfarande att göra vad gäller de utmaningar som beskrivs ovan.

5. Slutsatser

Romer har exkluderats och diskriminerats i århundraden. För att komma till rätta med detta krävs långsiktiga åtaganden och ett helhetsperspektiv. Strukturella förändringar tar tid och det kan dröja en hel generation innan de verkliga effekterna visar sig.

Av utvärderingen av EU-ramen för nationella strategier för integrering av romer fram till 2020 framgår att den är början på en process som, trots många begränsningar och uppgiftens enorma omfattning, har uppvisat positiva resultat och en begynnande trendförändring. Men i utvärderingen föreslås också att ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas för att komma närmare målen.

Bilaga 1

Tabell 1 Sammanfattning av bedömningen per utvärderingskriterium

(1)

KOM(2011) 173 slutlig.

(2)

De nationella strategierna står även för integrerade uppsättningar av politiska åtgärder.

(3)

 Utvidgningsländerna innefattar Albanien, Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro, Serbien och Turkiet).

(4)

Rådet (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor), 8.12.2016.

(5)

  https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-evaluation-eu-framework-national-roma-integration-strategies-2020_sv .

(6)

 Tillgång till utbildning, sysselsättning, hälso- och sjukvård, bostäder och grundläggande tjänster samt handlingar (t.ex. id-kort). främja romernas kultur och konst, undervisning i romani, undervisning i romernas historia, bekämpa diskriminering och antiziganism, egenmakt för romer, särskilda åtgärder för romska barn, kvinnor och ungdomar, fattigdomsbekämpning, kapacitetsuppbyggnad inom nationella, regionala och lokala myndigheter samt inom civilsamhället, samordning och samarbete mellan berörda parter, finansiering, övervakning och utvärdering

(7)

Europarådet (ECRI) definierar antiziganism som en specifik typ av rasism som riktas mot romerna, en ideologi som bygger på tanken om rasöverlägsenhet, en form av avhumanisering och institutionaliserad rasism närd av historisk diskriminering, vilket tar sig uttryck i bl.a. våld, hatpropaganda, utnyttjande, stigmatisering och de mest uppenbara formerna av diskriminering. COM(2017) 458 final, 2008/913/RIF.

(8)

 Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen.

(9)

Termen romer används i enlighet med bruket inom EU:s institutioner och internationella organisationer för att beteckna flera olika grupper (t.ex. romer, sinter, kalé, gypsies, romanichal, boyash, ashkali, egyptier, yenish, dom, lom, rom och abdal) och omfattar även resande, utan att detta innebär ett förnekande av dessa gruppers särdrag.

(10)

 SWD(2017) 286 final/2, Roma integration indicators scoreboard, som åtföljer COM(2017) 458 final.

(11)

 För perioden 2014–2020 anslogs 1,5 miljarder euro till tolv medlemsstater inom ESI-fondernas investeringsprioritering 9 ii ”integration av marginaliserade grupper som t.ex. romer”.

(12)

Integreringen av romer ingår nu till fullo som ett inslag i utvidgningsförhandlingarna. Det inkluderades i utvidgningens huvudprioriteringar, färdplanen för viseringsliberalisering, förhandlingarna om kapitel 23, ”rättsväsen och grundläggande rättigheter” samt IPA-stöd. Framstegen har bedömts i kommissionens årliga rapporter.

(13)

Eurocities2017: Roma in Cities in Europe. Bryssel.     http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/Mapping_of_the_situation_of_Roma_in_cities_FINAL_REPORT.pdf .

(14)

Se resultaten inom ramen för EU:s strategi 2012–2016 för att utrota människohandel, om romernas situation och deras särskilda sårbarhet och risken att falla offer för människohandel är som avses. detta ligger i linje med EU:s övergripande lagstiftning mot människohandel (direktiv 2011/36/EU) och tillhörande politiska ramen, inbegripet kommissionens meddelande om uppföljningen av EU:s strategi för utrotande av människohandel och ytterligare konkreta åtgärder (COM (2017) 728 final).

(15)

COM(2017) 753 final.

(16)

 År 2017 i utvidgningsregionen.

(17)

  https://cps.ceu.edu/roma-civil-monitor . Ett liknande projekt finansieras även av instrumentet för stöd inför anslutningen.

(18)

I bilagan återfinns en tabell med en sammanfattning av bedömningen per utvärderingskriterium.

(19)

 Kommissionens förslag om ESF+ av den 30 maj 2018: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/SV/COM-2018-382-F1-SV-MAIN-PART-1.PDF  och kommissionens förslag om gemensamma bestämmelser av den 29 maj 2018: https://ec.europa.eu/commission/publications/regional-development-and-cohesion_sv .

(20)

Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, EGT L 180, 19.7.2000, s. 22.

(21)

Rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen, EUT L 328, 6.12.2008, s. 55.

(22)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=54300  

(23)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?&item_id=51025  

(24)

FRA 2018, A persisting concern: anti-Gypsyism as a barrier to Roma inclusion.

(25)

ROMACT-programmet och FRA:s projekt Local engagement in Roma inclusion (LERI) är exempel på hur man med hjälp av metoder för ökat deltagande kan möjliggöra lokala partnerskap och öka sammanhållningen på lokal nivå. http://coe-romact.org/ ; http://fra.europa.eu/en/project/2015/local-engagement-roma-inclusion-leri-multi-annual-roma-programme

(26)

  2004/38/EG.

(27)

   Gäller också kandidatländer med observatörsställning.

(I)

 COM(2017)458 final, COM(2016)424 final, COM(2015)299 final, COM(2014)209 final och COM(2013)454 final.