EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 24.9.2018
COM(2018) 656 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
om genomförandet av EU:s avfallslagstiftning, med rapport om tidig varning för medlemsstater som riskerar att inte uppnå målet om förberedelse för återanvändning/återvinning för 2020
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.Inledning
God avfallshantering är en byggsten i den cirkulära ekonomin och bidrar till att förebygga att avfall har en negativ inverkan på miljö och hälsa. Ett korrekt genomförande av EU:s avfallslagstiftning kommer att påskynda övergången till en cirkulär ekonomi. Lokala aktörer har en avgörande roll vid avfallshantering och deras engagemang i utarbetandet av politiska insatser och deras genomförande, liksom att de själva får stöd till sin verksamhet, är nödvändigt för att säkerställa överensstämmelse med EU:s lagstiftning.
I denna rapport granskas genomförandet av viktiga delar av denna lagstiftning i medlemsstaterna, identifieras utmaningar som förhindrar full överensstämmelse med lagstiftningen samt ges rekommendationer om hur vissa avfallsflöden kan förbättras.
Rapporten bygger på information som samlats in från de nationella genomföranderapporterna för perioden 2013–2015:
-Direktiv 2008/98/EG om avfall (ramdirektivet om avfall)
-Direktiv 2002/96/EG och direktiv 2012/19/EU om avfall från elektrisk och elektronisk utrustning (nedan kallat "WEEE-direktivet"),
-Direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (nedan kallat ”förpackningsdirektivet”),
-Direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall (nedan kallat ”direktivet om deponering av avfall”), och
-Direktiv 86/278/EEG om avloppsslam (nedan kallat ”direktivet om avloppsslam”).
Den här informationen har slutförts med hjälp av djupgående analyser som gjorts på senare tid om ett antal avfallsflöden, i första hand kommunalt avfall (rapport om tidig varning ), bygg- och rivningsmaterial, farligt avfall och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter.
2.Kommunalt avfall – rapport om tidig varning
2016 genererades i genomsnitt 480 kg kommunalt avfall per person, varav 46 % gick till materialåtervinning eller kompost och en fjärdedel deponerades. Kommunalt avfall utgör endast cirka 10 % av den totala avfallsmängden i EU, men det är en av de mest komplexa avfallsströmmar att hantera på grund av dess sammansättning, de många producenterna och uppsplittringen av ansvar.
Rättsliga skyldigheter för hantering av kommunalt avfall (hushållsavfall och liknande avfall) fastställs i ramdirektivet om avfall. Detta omfattar ett mål för att 50 % av allt kommunalt avfall ska förberedas för återanvändning och materialåtervinning senast 2020. Detta direktiv har nyligen setts över för att införa nya och mer ambitiösa mål: 55 % ska uppnås till 2025, 60 % till 2030 och 65 % till 2035. Det ändrade direktivet inför ett system för rapporter om tidig varning för att bedöma medlemsstaternas framsteg mot dessa mål tre år före de respektive tidsfristernas utgång.
I avvaktan på detta arbete, och för att underlätta för medlemsstaterna att uppfylla målet för 2020, så har kommissionen redan genomfört sin första undersökning för tidig varning. Baserat på en ingående granskning av medlemsstaternas materialåtervinning och avfallspolitik, så uppskattar man att 14 medlemsstater riskerar att inte kunna uppnå målet om på 50 % till 2020. Dessa är: Bulgarien, Kroatien, Cypern, Estland, Finland, Grekland, Ungern, Lettland, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien och Spanien.
Den scenariomodellering som använts för detta arbete bekräftade detta och man kan konstatera att om inga ytterligare politiska åtgärder vidtas kommer några av de berörda medlemsstaterna inte kunna uppnå målet på 50 % till 2025.
Beroende på de särskilda problemen och behoven hos varje medlemsstat och hur lång väg de har kvar tills de kan uppnå Europa 2020-målen, så har landsspecifika åtgärder för att överbrygga gapet identifierats genom en process i nära samarbete med nationella myndigheter. Bedömningen om tidig varning i denna rapport bygger även på tidigare aktiviteter för att främja regelefterlevnaden som genomförts av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna. Om de genomförs snabbt av nationella och lokala myndigheter, så kommer de föreslagna åtgärderna att avsevärt minska risken att målen inte uppnås. Åtgärderna anges i arbetsdokumenten som åtföljer denna rapport. Ett antal relevanta gemensamma prioriteringar kan också fastställas.
|
Ruta 1: Hantering av kommunalt avfall
§Överför nationella återvinningsmål i kaskad till kommunal nivå, med ansvar för avfallsinsamlingssystem, och se till att det blir konsekvenser för de kommuner som inte lyckas uppnå målen.
§Införa åtgärder (inklusive skatter)för att gradvis fasa ut deponering och annan form av restavfallsbehandling (t.ex. mekanisk-biologisk behandling, och förbränning) för att ge ekonomiska incitament till stöd åt avfallshierarkin.
§Utarbeta riktlinjer med lokala och regionala myndigheter för kommuner i form av lägsta servicenivå för separat insamling. Anordna tekniskt stöd- och kapacitetsuppbyggnadsprogram för kommuner på nationell nivå.
§Införa obligatoriska krav för sortering av biologiskt avfall, och se till att befintlig och planerad infrastruktur motsvarar insamlingssystemen.
§Uppmuntra samarbete mellan kommuner om infrastrukturplanering och/eller upphandling av tjänster för att säkerställa effektivitet och att den ekonomiska bördan fördelas.
§Förbättra system för utökat producentansvar, åtminstone i enlighet med de allmänna minimikrav som anges i det ändrade ramdirektivet om avfall.
§Införa åtgärder för att uppmuntra hushållen att sortera avfall, inklusive tätare intervall för hämtning för åtskilda avfallsflöden, jämfört med blandat avfall.
§Förbättra övervakning och rapportering genom att säkerställa att uppgifter samlas in på kommunal nivå.
§Använda EU-fonder på ett mer effektivt sätt för att utveckla infrastruktur genom att se till att samfinansieringen stöder förebyggande åtgärder, återanvändning och återvinningseffektiviteten.
|
3.Bygg- och rivningsavfall
Bygg- och rivningsavfall är det största avfallsflödet i viktprocent i EU, och står för över 800 miljoner ton per år, vilket motsvarar 32 % av den totala avfallsmängden.
Det finns en stor potential för att förbättra resurseffektiviteten i hanteringen av detta avfallsflöde. Det består av en blandning av olika material, inklusive inert, icke-inert, icke-farligt och farligt avfall. Det består främst av en mineralfraktion (sten, kakel, betong osv.), som är förhållandevis tung och lätt att återvinna, men av lågt värde. Det innehåller också material med positivt marknadsvärde (metaller) eller potentiellt värde om det samlats in separat i rena fraktioner (exempelvis plast).
I ramdirektivet om avfall fastställs ett mål för 2020 på 70 % för förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning för detta avfallsflöde. Medlemsstaternas resultat varierar betydligt, då över hälften uppger att de redan uppfyllt målet för 2020 för perioden 2013–2015, och vissa medlemsstater har redan uppnått över 90 % återvinning. Cypern, Grekland, Slovakien, och Sverige ligger dock fortfarande under 60 %. Det finns fortfarande en viss osäkerhet när det gäller uppgifter som vissa medlemsstater rapporterat.
En färsk studie av hur bygg- och rivningsavfall hanteras i EU identifierade följande nyckelåtgärder.
|
Ruta 2: Hantering av bygg- och rivningsavfall
§Främja förebyggandet av avfall genom smart utformning som förlänger livslängden för byggnader, återanvändning och förbättrad planering och logistik på byggarbetsplatser.
§Främja metoder för selektiv rivning och sortering vid källan.
§Utnyttja EU-vägledning (granskningar före rivning samt styrprotokoll).
§Använd ekonomiska instrument för att omdirigera avfallsflödet från deponier.
§Fyllmaterial begränsas till sådana som är i linje med definitionen i ramdirektivet om avfall.
§Uppmuntra användning av återvunna produkter genom kvalitetsintyg och/eller kriterier för när avfall upphör att vara avfall.
§Öka användningen av miljöanpassad offentlig upphandling som kräver återvunnet innehåll.
§Förbättra kvaliteten på statistik.
|
4.Farligt avfall
Farligt avfall är ett relativt litet avfallsflöde (mindre än 4 %av det totala avfallet), men dess förvaltning är avgörande för att förhindra allvarliga negativa effekter på miljön och människors hälsa.
Ramdirektivet om avfall inkluderar krav på märkning, registerföring, spårning och kontroll från produktion till slutliga destination, samt ett förbud mot blandning av farligt avfall med annat avfall eller andra ämnen eller material.
Analysen av hanteringen av farligt avfall i EU, inklusive PCB/PCT, tyder på att det finns allvarliga brister i genomförandet av viktiga rättsliga skyldigheter. Dessa inkluderar bristande planering, inkonsekvenser och luckor i de statistiska uppgifterna om generering och hantering av avfall, och felklassificering av avfall. Studien innehåller detaljerade, landsspecifika rekommendationer, som kan sammanfattas i en allmän förteckning över prioriterade åtgärder.
|
Ruta 3: Hantering av farligt avfall
§Förbättra kvaliteten på planer för avfallshantering baserat på tillförlitliga och jämförbara uppgifter, så att farligt avfall täcks i tillräcklig omfattning samt att mer ingående information om avfallshanteringskapaciteten finns.
§Anta heltäckande, tillförlitlig och driftskompatibel elektronisk dokumentering och spårning, och integrera den inom nationella system för statistik och EU:s uppgifter om transport av avfall.
§Återspegla avfallshierarkin och blandningsförbudet i den nationella lagstiftningen, riktlinjer om behandlingsalternativ, tillståndsvillkor, och se till att de verkställs.
§Skapa, publicera, sprid och använd tydliga och harmoniserade riktlinjer för klassificering av avfall och dess förvaltning, även om avfallshierarkin. Utnyttja kommissionens tekniska vägledning för klassificering av avfall.
§Inrätta ett övergripande system av oanmälda och samordnade inspektioner. Vidta åtgärder mot otillåtna aktörer på alla nivåer.
§Etablera och verkställ det gemensamma ansvaret för avfallsproducenter och andra operatörer inom kedjan för hantering av farligt avfall.
§Fortsätta att arbeta för att få bort PCB/PCT från avslutade samt öppna ansökningar.
|
5.Avfall från elektriska eller elektroniska produkter (WEEE)
Cirka 10 miljoner ton (0,4 % av den totala avfallsmängden) av avfall från elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) uppskattas ha genererats i EU under 2014 – en siffra som förväntas stiga till mer än 12 miljoner ton till 2020. Detta avfallsflöde består av en komplex blandning av olika material och komponenter, inklusive ämnen som, om de inte hanteras på rätt sätt, utgör stora risker för miljön och människors hälsa. Dessutom tar produktionen av modern elektronik knappa och dyrbara resurser i anspråk.
Direktiv 2012/19/EU syftar till att förbättra insamling, behandling och materialåtervinning av WEEE. Under perioden 2013–2015 ökade mängden utrustningsavfall som samlats in från privata hushåll i EU-28 med 8 %. 2014 samlades i genomsnitt 6,21 kg utrustningsavfall per person in från privata hushåll.2015 uppfyllde 23 medlemsstater minimimålet att samla in 4 kg elektriska eller elektroniska hushållsprodukter per person. Sverige och Danmark samlade in så mycket som 12 kg medan Cypern, Lettland, Malta och Rumänien missade målet med en betydande marginal.
Sedan 2016 har varje medlemsstat varit skyldig att uppfylla ett mål på insamling av 45 % av all såld utrustning från 2019. Det målet kommer att vara 65 % av den utrustning som säljs eller 85 % av allt genererat elektroniskt avfall varje år. Medlemsstaterna kommer att kunna välja ett av dessa två likvärdiga metoder för att mäta målen.
Kommissionen genomförde en insats för att öka efterlevnaden för elektriska eller elektroniska produkter för att identifiera de huvudsakliga bristerna i genomförandet och utbyta god praxis. Denna studie producerade både rekommendationer som gäller alla medlemsstater samt landsspecifika rekommendationer för vissa medlemsstater.
|
Ruta 4: Hantering av avfall från elektrisk och elektronisk utrustning
§Engagera alla politiska nivåer (kommunal, regional och nationell nivå)
§Inför (eller stärk) kontroller i alla led av förvaltningskedjan, och anordna inspektioner för att motverka illegal verksamhet som inte uppfyller kraven.
§Förbättra datakvaliten, även genom kvalitetskontroll och spårbarhet för allt utrustningsavfall.
§Förbättra principen om utökat producentansvar (EPR), åtminstone i enlighet med de allmänna minimikrav som anges i det ändrade ramdirektivet om avfall.
§Förbättra insamlingen genom att
outvidga infrastrukturerna för insamling,
oöka konsumenternas medvetenhet,
oförtydliga överföringen av äganderätten till avfall från elektriska eller elektroniska produkter i förvaltningskedjan och
okontrollera att alla insamlare följer ett system för kontroll av efterlevnad.
§Se till att de hanteringskrav som anges i direktivet följs: överväg att anta minimikvalitetsnormer för behandling av avfall från elektriska eller elektroniska produkter.
§Inför/utveckla mekanismer för att utbyta produktrelaterad information som är relevant för återvinning och förberedelse av återanvändning mellan producenter och återvinnare (t.ex. 14R - Information till återvinnare - plattform).
§Inrätta ett nätverk för "förberedelse för återanvändning" bestående av registrerade och auktoriserade/certifierade operatörer på nationell nivå.
§Överväga att anta ett separat mål för "förberedelse för återanvändning" på nationell nivå.
|
6.Förpackningsavfall
2015 uppgick den totala mängden förpackningsavfall som genererats i EU till 85 miljoner ton, vilket är ungefär 3,4 % av den totala avfallsmängden. Mängden avfall har ökat långsamt under de senaste åren.
Förpackningsdirektivet fastställer specifika mål för förpackningsavfall som ska uppnås senast i slutet av 2008 (med förlängda tidsfrister för vissa medlemsstater – alla löpte ut 2015): övergripande mål för återvinning och materialutnyttjande (60 % respektive 55 %) tillsammans med materialspecifika återvinningsmål (60 % för papper och kartong, 60 % för glas, 50 % för metall, 22,5 % för plast och 15 % för trä).
Sedan 2005 har den genomsnittliga totala materialutnyttjandekvoten i EU ökat stadigt (till 65,8 % 2015). Mellan 2013 och 2015 har mängden producerat förpackningsavfall ökat med 6 % i hela EU, vilket tyder på att mer arbete om förebyggande av avfall behövs. Rapporten om tidig varning visade på inkonsekvenser i datauppgifterna för paketering för flera medlemsstater, vilket visar att mängden förpackningar som släpps ut på marknaden kan vara underrapporterad.
I det ändrade förpackningsdirektivet infördes mer ambitiösa mål för materialutnyttjande av förpackningar (65 % 2025 och 70 % 2030) och högre materialspecifika återvinningsmål (t.ex. 55 % 2030 för plast). Detta kommer att kräva ökade ansträngningar i hela EU för att mer effektivt organisera system för separat insamling för att fånga upp mer återvinningsbart avfall, inbegripet genom att förbättra systemen för utökat producentansvar.
De flesta medlemsstaterna uppnår de nuvarande återvinningsmålen, men Ungern (sedan 2012) och Malta (sedan 2013) missade dem med en betydande marginal. Flera medlemsstater missade ett eller flera materialspecifika återvinningsmål: För papper och kartong (Malta), trä (Kroatien, Malta, Cypern, Finland), metall (Kroatien, Malta), och glas (Grekland, Malta, Cypern, Ungern, Portugal, Polen, och Rumänien). Kommissionen har samarbetat med de berörda medlemsstaterna och utvecklat riktad rådgivning genom att främja efterlevnad och annan verksamhet för att förbättra resultaten.
7.Deponering
Deponering är det sämsta alternativet för avfallshantering. Medan mängderna av deponerat kommunalt avfall har minskat stadigt i EU som helhet (minskning med 18 % under perioden 2013–2016) så var den genomsnittliga deponeringsgraden för kommunalt avfall inom EU fortfarande 24 % 2016. Stora skillnader i hela EU kvarstår: 2016 deponerade 10 medlemsstater fortfarande över 50 % av det kommunala avfallet, medan fem rapporterade en andel på över 70 %.
Direktivet om deponering av avfall gör medlemsstaterna skyldiga att minska deponering av biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall till högst 75 % senast 2006, 50 % senast 2009 och 35 % senast 2016, jämfört med 1995 års nivåer. Det ändrade direktivet kräver att medlemsstaterna minskar deponeringen av kommunalt avfall till högst 10 % senast 2035, och det inför ett förbud mot deponering av separat insamlat avfall, inklusive biologiskt nedbrytbart avfall.
När det gäller uppnåendet av målen för minskning av biologiskt nedbrytbart avfall, så varierar fullständigheten i uppgifterna från medlemsstaterna. Enligt de rapporterade uppgifterna från 2015, så hade hälften av medlemsstaterna redan uppnått målet på 35 % för 2016. Kroatien hade missat sitt mål på 75 % som skulle ha nåtts 2013. Cypern, Tjeckien, Grekland, Lettland och Slovakien missade målet om 50 %, också för 2013. Malta, som har en hög grad av kommunalt avfall, har inte rapporterat några nya uppgifter. Kommissionen har samarbetat med medlemsstaterna och utvecklat riktad rådgivning genom att främja efterlevnad och annan verksamhet för att förbättra resultaten.
I en studie som nyligen genomförts för kommissionens räkning konstaterades att 15 medlemsstater inte helt uppfyller den skyldighet som föreskrivs i direktivet att behandla avfall innan det deponeras.
Trots nedläggningarna av deponier som medlemsstaterna rapporterat om, så är antalet anläggningar som inte ligger i linje med kraven i direktivet är fortfarande en källa till oro.
8.Avloppsslam
Direktivet om avloppsslam syftar till att kontrollera användningen av avloppsslam i jordbruket. Det innehåller gränsvärden för halter av tungmetaller i slam avsett för användning i jordbruket och i jordbehandling.
Direktivet har varit i kraft i över 30 år och är väl genomfört i hela EU. Alla medlemsstater har fastställt gränsvärden för tungmetaller i jord som är i linje med direktivets krav – eller mycket strängare.
9.Slutsatser
EU:s avfallslagstiftning är en drivkraft för avsevärda förbättringar i avfallshanteringen. Tillämpningen av denna lagstiftning är avgörande om EU ska kunna utnyttja de miljömässiga och ekonomiska fördelarna med den cirkulära ekonomin och konkurrera i en värld med allt knappare resurser.
Rapporterna om tidig varning för kommunalt avfall och kommissionens främjande insatser som beskrivs i denna rapport pekar på fortsatta framsteg i medlemsstaterna, men också allvarliga brister och problem som måste åtgärdas så snart som möjligt.
Goda framsteg är möjliga om de berörda medlemsstaterna vidtar åtgärder för att snabbt genomföra de åtgärder som anges i den här rapporten och de åtföljande landsspecifika rapporterna. Effektivare separat insamling, effektiva system för utökat producentansvar, ekonomiska styrmedel såsom deponerings- och förbränningsavgifter och förbättrad datakvalitet är avgörande för att säkerställa efterlevnad av EU:s avfallslagstiftning, nu och i framtiden.
Vid uppföljningen av denna rapport, så kommer kommissionen att genomföra besök på hög nivå i de medlemsstater som riskerar att inte uppnå målen för kommunalt avfall 2020, för att diskutera den cirkulära ekonomin/avfallshanteringen. I detta avseende kommer kommissionen att samarbeta med berörda parter inklusive sammanslutningar av lokala och regionala aktörer.
Kommissionen kommer att fortsätta att avsätta betydande resurser för att stödja medlemsstaterna i deras insatser, bland annat genom tekniskt bistånd (t.ex. via sin granskning av genomförandet av EU:s miljöpolitik och utbyte av bästa praxis) och med EU-medel. Det är upp till de nationella myndigheterna att intensifiera genomförandet av de nödvändiga politiska reformerna och öka insatserna på fältet.
