52018DC0421

(3)Landsrapporten 2018 för Portugal 5 offentliggjordes den 7 mars 2018. Den innehöll en bedömning av hur väl Portugal hade lyckats med de landsspecifika rekommendationerna som rådet antog den 11 juli 2017, med uppföljningen av tidigare års rekommendationer och med sina nationella Europa 2020-mål. Den innehöll också en fördjupad granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011, vars resultat också offentliggjordes den 7 mars 2018 6 . Av analysen drog kommissionen slutsatsen att Portugal har makroekonomiska obalanser. Framför allt det stora beståndet av nettoutlandsskuld, den privata och offentliga skuldsättningen och en stor andel nödlidande lån utgör sårbarheter, mot bakgrund av en låg produktivitetstillväxt. Det krävs en återhållsam bytesbalans och bibehållna konkurrenskraftsökningar för att nettoutlandsskulden ska korrigeras. Den privata skuldsättningen fortsätter att minska från höga nivåer på grund av en återgång till nominell tillväxt och något negativa kreditflöden, medan den offentliga skuldkvoten väntas minska trendmässigt mot bakgrund av ett kvarstående skuldsaneringsbehov. Insatser inom den finansiella sektorn bidrog till att minska stabilitetsriskerna, även om bankerna fortfarande dras med låg lönsamhet och en stor (men krympande) stock av nödlidande lån. Högre produktivitetstillväxt är en förutsättning för bättre utsikter för konkurrenskraften, skuldsaneringen och den potentiella tillväxten. Arbetslösheten har minskat kraftigt i flera år. Det kvarstår dock brister i de politiska åtgärderna, särskilt när det gäller den planerade minskningen av antalet nödlidande lån och förbättringen av företagsklimatet. Det blir nödvändigt att övervaka hur ett antal reformplaner, bl.a. åtgärder mot segmentering av arbetsmarknaden och strukturella reformer för att öka de offentliga finansernas hållbarhet, antas och genomförs.

(4)Den 27 april 2018 lade Portugal fram sitt nationella reformprogram för 2018 och sitt stabilitetsprogram för 2018. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes samband ska kunna beaktas. Enligt stabilitetsprogrammet förväntas den offentliga skuldkvoten stadigt minska. Portugals nationella reformprogram omfattar såväl kortsiktiga som långsiktiga åtaganden och även utmaningarna i landsrapporten för 2018. I programmet annonseras framför allt åtgärder inom kvalifikationer och innovation, som kan främja produktiviteten och öka värdet på den portugisiska exporten. Den strategi som lagts fram för att minska nödlidande lån och åtgärden för att främja företagskapitalisering bidrar till att minska skuldsättningen i den portugisiska ekonomin och sanerar bankernas balansräkningar. Sammantaget skulle ett effektivt genomförande av de framlagda programmen stödja korrigeringen av obalanser.

(5)Vid programplaneringen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (nedan kallade ESI-fonder) för 2014–2020 har relevanta landsspecifika rekommendationer beaktats. Enligt artikel 23 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 7 får kommissionen begära att en medlemsstat ska se över och föreslå ändringar av sin partnerskapsöverenskommelse och av relevanta program när så krävs för att stödja genomförandet av relevanta rekommendationer från rådet. Kommissionen har i riktlinjerna för tillämpning av åtgärder som sammanlänkar effektiva ESI-fonder med sund ekonomisk styrning beskrivit närmare hur den kommer att tillämpa denna bestämmelse 8 .

(6)Portugal omfattas för närvarande av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del och av övergångsreglerna för skuldkriteriet. I stabilitetsprogrammet för 2018 planerar Portugal att nå ett samlat underskott på 0,7 % och 0,2 % av BNP 2018 respektive 2019, och en ytterligare förbättring till ett överskott på 1,4 % av BNP senast 2021. I dessa planer ingår inte bankstödåtgärdernas potentiellt minskande effekt på underskottet från och med 2019 och framåt. Det medelfristiga budgetmålet – ett strukturellt överskott på 0,25 % av BNP – är tänkt att uppnås senast 2020. I stabilitetprogrammet för 2018 förväntas den offentliga skuldkvoten nå 122,2 % 2018 och 118,4 % 2019, och därefter 107,3 % 2021. Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för dessa budgetprognoser är rimligt för 2018 och därefter gynnsamt under de följande åren. De åtgärder som ska stödja de planerade underskottsmålen från 2018 och framåt har dock inte beskrivits tillräckligt.

(7)I Portugals stabilitetsprogram för 2018 anges att budgetkonsekvenserna av de omfattande okontrollerade skogsbränderna under 2017 var betydande, och det ges även tillräckliga belägg för dessa extra budgetkostnaders art och omfattning. Framför allt anger stabilitetsprogrammet att det i 2018 års budget ingår exceptionella utgifter på cirka 0,07 % av BNP till förmån för förebyggande åtgärder för att skydda det nationella territoriet mot okontrollerade skogsbränder. I stabilitetsprogrammet fastställs engångsutgifter för krishantering och förebyggande. På grund av dessa utgifters integrerade natur och den direkta kopplingen till de omfattande okontrollerade skogsbränderna 2017 skulle den särskilda behandlingen av utgifter för att bekämpa okontrollerade skogsbränder kunna beaktas vid tillämpningen av klausulen för ovanliga händelser. Enligt kommissionen uppgår de extra utgifterna för förebyggande åtgärder under 2018 till 0,07 % av BNP. Bestämmelserna i artiklarna 5.1 och 6.3 i förordning (EG) nr 1466/97 gör det möjligt att ta hänsyn till dessa extra utgifter, eftersom dessa aldrig tidigare skådade omfattande okontrollerade skogsbränder betraktas som en ovanlig händelse som har stor inverkan på Portugals offentliga finanser och eftersom den finanspolitiska hållbarheten inte äventyras av att landet tillfälligt tillåts avvika från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet. En slutlig bedömning, även av de stödberättigande beloppen, kommer att göras på våren 2019 på grundval av faktiska uppgifter från de portugisiska myndigheterna.

(8)Den 11 juli 2017 gav rådet Portugal rekommendationen att säkerställa att de primära offentliga nettoutgifternas nominella tillväxt 9 inte överskrider 0,1 % 2018, vilket motsvarar en årlig strukturell anpassning på minst 0,6 % av BNP. Samtidigt kommer bedömningen av utkastet till 2018 års budgetplan och påföljande bedömning av 2018 års budgetutfall att behöva ta vederbörlig hänsyn till målsättningen att nå en finanspolitisk inriktning som bidrar till att både stärka den pågående återhämtningen och säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna. På grundval av kommissionens bedömning i samband med yttrandet om Portugals utkast till budgetplan av hur stark återhämtningen i Portugal varit, med vederbörlig hänsyn tagen till hållbarhetsutmaningarna, behöver inga ytterligare aspekter i det avseendet beaktas. Enligt kommissionens vårprognos 2018 finns det en risk för en betydande avvikelse från den rekommenderade anpassningen 2018 och under åren 2017 och 2018 tillsammans.

(9)Mot bakgrund av Portugals offentliga skuldkvot på över 60 % av BNP och förväntade produktionsgap på 1,3 % bör de primära offentliga nettoutgifterna9 inte öka snabbare under 2019 än 0,7 % av BNP, vilket är i linje med den strukturella anpassning på 0,6 % som svarar mot kravmatrisen i stabilitets- och tillväxtpakten. Om politiken förblir oförändrad finns det risk för en betydande avvikelse från det kravet under 2019 och under den sammantagna perioden 2018–2019. Enligt prognoserna kommer Portugal samtidigt att följa övergångsreglerna för skuldkriteriet 2018 och 2019. Allmänt sett anser rådet att de nödvändiga åtgärderna bör vidtas från 2018 för att det ska gå att följa stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Det skulle vara klokt att använda oförutsedda intäkter för att ytterligare minska den offentliga skuldkvoten.

(10)Säkerställandet av en hållbar statsskuld hänger samman med en hållbar budgetkonsolidering genom strukturella förbättringar av de offentliga finanserna i form av effektivare skatteuppbörd och utgiftskontroll. För att utgiftskontrollen ska kunna förbättras krävs en effektiv kontroll av efterlevnaden av lagen om kontroll av åtaganden, ett genomförande av budgetramlagen inom angiven tid och med disciplin och fortsatt översyn och rationalisering av utgifterna. Planeringen och genomförandet av budgeten är fortfarande en stor utmaning, framför allt inom hälso- och sjukvårdssektorn, där antalet sena betalningar (utestående fordringar) fortfarande är stort, vilket också tyder på svagheter i redovisningen och ledningen. För att få till stånd en hållbar budgetkonsolidering måste de höga och stigande kostnaderna för den åldrande befolkningen åtgärdas. På medellång sikt förväntas de större åldersrelaterade finanspolitiska riskerna till stor del hänga samman med kostnaderna för att finansiera pensionerna, medan hälso- och sjukvårdskostnaderna kommer att öka trycket på lång sikt. Insatser för att förbättra pensionssystemets hållbarhet på medellång sikt i kombination med en heltäckande strategi för att täcka hälso- och sjukvårdskostnaderna för en åldrande befolkning skulle bidra till att minska dessa risker.

(11)Utgiftskontroll, skuldförvaltning och en allmän förbättrad finanspolitisk hållbarhet för statsägda företag kunde avsevärt bidra till en strukturell förbättring av de offentliga finanserna. Även om den totala nettoinkomsten är fortsatt negativ har de statsägda företagens rörelseresultat i allmänhet förbättrats under senare år, förutom inom hälso- och sjukvårdssektorn, där de har försämrats. Den totala okonsoliderade skulden för de offentliga företagen inom den offentliga sektorn är fortsatt hög, cirka 19,0 % av ´BNP i slutet av 2017. Insatser för att förbättra övervakningen av de statsägda företagen planeras, men effekten av dem är osäker. En pågående skuldförvaltnings- och rekapitaliseringsplan för statsägda företag bör minska skuldsättningen och sänka räntekostnaderna, men goda incitament kan förstärkas genom en förutsägbar och transparent ram för begränsade budgetöverföringar.

(12)Återhämtningen på den portugisiska arbetsmarknaden fortsätter, i linje med de starkare ekonomiska resultaten. Omkring 150 000 fler arbetstillfällen skapades under 2017 och sysselsättningen (20–64 år) ökade till 73,4 % 2017, till de nivåer som rådde före krisen. Arbetslösheten minskade kraftigt och ligger nu under genomsnittet i euroområdet. Långtidsarbetslösheten har också sjunkit snabbt, även om den fortfarande är relativt hög. Vid sidan av pågående aktiva arbetsmarknadsåtgärder, undantag från de sociala avgifterna och en arbetsförmedlingsmodell med individanpassat stöd till arbetssökande ämnar Portugal också införa gemensamma kontaktpunkter för sysselsättning under 2018. Detta kunde bidra till att aktiveringsåtgärderna får större spridning. Fattigdoms- och ojämlikhetsindikatorerna har också förbättrats. Andelen människor som löper risk för fattigdom eller social utestängning närmar sig EU-genomsnittet, och inkomsterna för den fattigaste tjugo procenten har ökat sedan 2015. Men inkomstskillnaderna är fortfarande stora. Dessutom är sociala transfereringar (exklusive pensioner) inte särskilt effektiva när det gäller att lyfta människor ur fattigdomen, minimiinkomstsystemens ändamålsenlighet är begränsad (även om den förbättrats) och bostäder till ett överkomligt pris ett allt större problem för låginkomsthushåll.

(13)Trots att de fasta arbetstillfällena ökade kraftigt under 2017, stannade andelen tillfälligt anställda kvar på 22 %, en av de högsta nivåerna i EU. Under 2017 befann sig 82 % av de tillfälligt anställda ofrivilligt i den här situationen. Även om allt fler övergår från tillfälliga till fasta anställningar, är tillfälliga kontrakt normen för arbetslösa som hittar ett arbete. Dessutom växte (den redan breda) löneklyftan mellan tillfälligt och fast anställda under krisen. Åtgärderna för att främja skapande av fasta anställningar (t.ex. åtgärden Contrato-Emprego) och undantagen från sociala avgifter vid rekrytering av personer som hör till sårbara grupper visade sig vara effektiva, men tillämpades endast i begränsad omfattning. Vissa aspekter av anställningsskyddet och besvärliga domstolsförfaranden kan fortfarande avskräcka företag från att anställa på tillsvidareavtal. För tillfället planeras emellertid inga åtgärder för att se över lagen om uppsägningar. Regeringen planerar åtgärder för att avhjälpa segmenteringen på arbetsmarknaden genom trepartsdiskussioner med arbetsmarknadens parter.

(14)Den totala kompetensnivån hos den vuxna arbetskraften är fortfarande bland de lägsta i Europa och ett hinder för landets innovationspotential och konkurrenskraft. Hit räknas även de digitala färdigheterna: år 2017 hade endast 50 % av befolkningen i åldern 16–74 minst grundläggande digitala kunskaper (jämfört med EU-genomsnittet på 57 %). Program för att förbättra färdigheterna håller på att genomföras (framför allt Qualifica och det nationella initiativet för digitala färdigheter, Incode 2030), men hur effektiva programmen är när det gäller att uppdatera arbetstagarnas grundläggande färdigheter (matematikkunskaper, läskunnighet och digital kompetens) och i slutändan öka produktiviteten beror på utbildningens kvalitet och omfattning, och här är det fråga om mer än enbart erkännande av kompetens. Även om den senaste tidens ökningar av minimilönen (en kumulativ ökning på 18,3 % sedan 2014) inte verkar ha skadat sysselsättningen bland lågutbildade, har den betydande ökningen av antalet arbetstagare som omfattas, upp till 20,4 % under det tredje kvartalet 2017, lett till ökad lönekomprimering. Det här riskerar att minska lönepremierna på grund av färdigheter, särskilt mellan personer med låg eller medelhög utbildning, och sänker på så sätt incitamenten för dem med låg utbildning att investera i utbildning. Regeringen och arbetsmarknadens parter bevakar noga minimilönens utveckling.

(15)Andelen unga med högst grundskoleutbildning är fortfarande högre än EU-genomsnittet, men sjunker trendmässigt på lång sikt, delvis tack vare insatser som gjorts för att uppmuntra utbildning och minska skolavhopp. Utbildningsresultaten fortsätter att förbättras, men ojämlikheten väcker oro, eftersom det finns stora skillnader i andelen lågpresterande elever mellan den lägsta och den högsta socioekonomiska kvartilen. Antalet personer med högre utbildning (30–34 år) minskade från 34,6 % 2016 till 33,9 2017, vilket är långt från det nationella målet på 40 % senast 2020. Trots att sysselsättningen är hög bland dem som fått en examen inom naturvetenskap, ingenjörsvetenskap, teknik och matematik är det få som vill börja studera dessa ämnen.

(16)Trots den positiva utvecklingen inom det portugisiska forsknings- och innovationssystemet under de senaste åren, framför allt vad gäller de mänskliga resursernas och den vetenskapliga produktionens kvantitet och kvalitet, finns det fortfarande stora flaskhalsar när man vill skapa en kultur och villkor för ett effektivare samarbete mellan näringslivet och den akademiska världen. De kan bestå av hinder för kunskaps- och tekniköverföring, saluföring av forskningsresultat samt en karriärutveckling för forskare som inte i tillräckligt hög grad sporrar dem att undersöka möjligheterna till forskning inom och samarbete med näringslivet. Att ytterligare öka medvetenheten om och skapa större klarhet i fråga om immateriella rättigheter vid samarbete mellan den akademiska världen och näringslivet skulle kunna bidra till att förkorta tiden för att nå avtalsenliga mål, förvandla den vetenskapliga kunskapen till något som man kan tjäna pengar på och förbättra den ekonomiska potentialen.

(17)En omfattande strategi håller på att genomföras för att snabbare minska antalet nödlidande lån. På så sätt kunde andelen nödlidande lån minska från 17,2 % av bruttolånen i slutet av 2016 till 14,6 % under det tredje kvartalet 2017. Företagens nödlidande lån väcker särskild oro, eftersom de står för cirka två tredjedelar av det totala antalet. Andelen nödlidande lån är fortsatt hög, cirka 26,6 % av de totala lånen. Att minska andelen problemtillgångar är viktigt för att man ska kunna frigöra lån för nya investeringar och hållbar tillväxt. Emellertid gör förfarandena i samband med insolventa företag och de små sekundärmarknaderna för problemtillgångar det svårt att minska andelen nödlidande lån. Även om kapitalökningarna, tillsammans med de pågående ansträngningarna att minska kostnaderna, förbättrar utsikterna inom den finansiella sektorn, har landet fortfarande låg lönsamhet och svaga kapitalbuffertar och är exponerat för statsskuldsrisker.

(18)Tillgången till finansiering och kapital är fortfarande en av de stora utmaningarna för den portugisiska ekonomin. Att få en stabil tillgång till finansiering, framför allt eget kapital, anses vara en av de största utmaningarna för de portugisiska företagen, något som ytterligare förvärras av kraven på skuldsanering. De alternativa finansieringskällornas betydelse är ringa. Under de senaste åren har nya program och kreditmöjligheter skapats och företagsklimatet förbättrats, men det finns fortfarande utrymme för förbättringar. Samtidigt är antalet nödlidande lån högt och företagens skulder stora, även om bägge håller på att minska, och en bättre fördelning av kapital till mer produktiva företag skulle gynna investeringsklimatet.

(19)Trots att framsteg gjorts med att åstadkomma en administrativ förenkling vid övergripande frågor som påverkar invånarnas och företagens dagliga liv, bromsas investeringar och en effektiv resursfördelning av sektorsspecifika rättsliga och administrativa hinder. Här är behovet av sektorsspecifika reformer mycket stort. Arbetsflöden måste ses över och tidsfrister för beslutsfattande förkortas, undantag från principen om tyst godkännande bör göras endast i mycket speciella fall och godkännandesystem som kräver att flera handlingar ska lämnas in bör ersättas med ”ansvarsförklaringar”. De administrativa avgifterna inom byggsektorn bör strömlinjeformas med de verkliga kostnaderna. Konkurrensen inom den offentliga upphandlingen är begränsad. Översynen av lagen om offentlig upphandling syftar till att främja insyn, konkurrens och bättre förvaltning av offentliga kontrakt. Genomförande av de nya reglerna bör övervakas, inklusive effekten av de strängare reglerna för direkt tilldelning. Även om det portugisiska rättssystemet blir allt effektivare, är längden på förfarandena vid förvaltningsdomstolar fortfarande ett problem. Enligt företagen ställer korruption och bristande insyn fortfarande till med problem. Även om framsteg gjorts för att lagföra korruption har ansträngningarna för att förbättra integriteten inom de offentliga institutionerna hittills inte uppvisat tillräckliga resultat.

(20)Efter det finansiella stödprogrammet har lagstiftningsreformerna varit få eller också har de stannat upp eller upphävts. Koncerner får inte tillhandahålla vissa yrkesmässiga tjänster. De förordningar som reglerar vissa yrkesmässiga affärstjänster, framför allt rättsliga tjänster, är mindre omfattande än ramlagen i avgörande frågor, såsom rättslig form, aktieinnehav, förvaltning, reklam och sektorsövergripande rutiner. En reform av godkännandet och registreringen av tillhandahållare av byggtjänster har i liten grad kompletterats med lättare kontroller för installationstjänster och byggkontroll.

(21)Kommissionen har inom ramen för den europeiska planeringsterminen för 2018 gjort en omfattande analys av Portugals ekonomiska politik och redogjort för den i 2018 års landsrapport. Den har även bedömt stabilitetsprogrammet för 2018, det nationella reformprogrammet för 2018 samt uppföljningen av de rekommendationer Portugal har fått tidigare år. Kommissionen har beaktat inte bara programmens relevans för hållbarheten i finanspolitiken och den socioekonomiska politiken i Portugal utan också i vilken utsträckning unionens regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på unionsnivå.

(22)Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat stabilitetsprogrammet för 2018 och dess yttrande 10 återspeglas särskilt i rekommendation 1 nedan.

Choose the experimental features you want to try