EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 5.4.2018
COM(2018) 169 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om tillämpningen av avdelning III i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) i samband med tillsyn över försäkrings- och återförsäkringsföretag som ingår i en grupp och utvärderingen av övergångsperioden för livförsäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet
I.Inledning
Sedan Solvens II-direktivet började tillämpas den 1 januari 2016 har det utgjort ett sunt och gediget tillsynsregelverk för försäkringsbolag i EU. Baserat på riskprofilen för enskilda företag främjar det jämförbarhet, överblickbarhet och konkurrenskraft.
Avdelning III i Solvens II-direktivet avser tillsyn över försäkrings- och återförsäkringsföretag som ingår i en grupp. I direktivet används en innovativ tillsynsmodell där en grupptillsynsmyndighet ges en nyckelroll samtidigt som det erkänns att den fristående tillsynsmyndigheten har en viktig roll och denna roll behålls.
Solvens II-direktivet innehåller även bestämmelser för direktivet om tjänstepensionsinstitut. I synnerhet är, på vissa villkor, livsförsäkringsgivares tjänstepensionsverksamhet undantagen från en fullständig tillämpning av solvenskapitalkravet i Solvens II-direktivet under en övergångsperiod. Genom en ändring av Solvens II-direktivet förlängde IORP II-direktivet denna period från slutet av 2019 till slutet av 2022.
I enlighet med Solvens II-direktivet är kommissionen skyldig att rapportera till Europaparlamentet och rådet om bestämmelserna om grupptillsyn i avdelning III och om övergångsperioden för tjänstepensionsinstitut som drivs av livförsäkringsföretag. För enkelhetens skull uppfyller denna rapport dessa två (orelaterade) krav i ett enda dokument.
II.Tillämpning av avdelning III i Solvens II-direktivet om tillsyn över försäkrings- och återförsäkringsföretag som ingår i en grupp
Genom artikel 242.1 i Solvens II-direktivet är kommissionen skyldig att lämna rapport om hur avdelning III i Solvens II-direktivet (grupptillsyn) fungerar:
”Senast den 31 december 2017 ska kommissionen göra en utvärdering av tillämpningen av avdelning III, särskilt av tillsynsmyndigheternas samarbete inom tillsynskollegiet, dess funktionsduglighet, Ceiops rättsliga status och tillsynspraxisen för att fastställa kapitaltilläggen, och översända en rapport till Europaparlamentet och rådet, vid behov åtföljd av förslag till ändringar av detta direktiv.”
Den 1 juni 2017 bad kommissionen Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) om synpunkter om rapporten. En stor del av Eiopas bidrag (men inte alla), som tillhandahölls den 24 januari 2018, har använts för denna rapport.
(a)Allmänna frågor om grupptillsyn
De viktigaste frågorna i kapitel I i avdelning III i Solvens II-direktivet är definitionen av en grupp och tillämpningsområdet för grupptillsyn. Eiopa rapporterade följande problem med definitionen av en grupp i artikel 212.1:
·Svårigheter att utvärdera om ett företag genom ”centraliserad samordning” faktiskt utövar ett dominerande inflytande över de beslut, inklusive finansiella beslut, som fattas av de andra företagen som ingår i gruppen.
·Svårigheter att identifiera situationer som utlöser grupptillsyn och utnämning av en grupptillsynsmyndighet vad gäller tredjelandsgrupper som är verksamma i flera EES-länder.
·När det gäller försäkringsgrupper som bedriver större verksamhet i länder utanför EES, begränsade befogenheter för nationella tillsynsmyndigheter att ålägga ytterligare kapitalkrav där en materiell risk från andra företagsgrupper utanför EES identifieras, och att begränsa transaktioner inom en grupp.
Eiopa rapporterade om framväxten i EU av strukturer utanför EES med relaterade investeringsfonder som investerar i försäkringsföretag i hela EES. Dessa strukturer betraktas inte som grupper i den mening som avses i Solvens II-direktivet. Eiopa efterfrågade ett inrättande av ”protokollegier” för att utbyta information som ska ligga till grund för utvärderingen av potentiella risker med verksamheter och osäkerheter som rör strategin för det moderföretag som har det yttersta ägarintresset och som är baserat i ett land utanför EES.
En annan potentiell fråga är bristen på konsekvens mellan företag som ingår i gruppen och tillämpningsområdet för grupptillsyn med avseende på försäkringsföretag i tredjeländer, försäkringsholdingbolaget, det blandade finansiella holdingföretag eller försäkringsholdingföretaget med blandad verksamhet. Dessa enheter kan ingå i gruppen men, enligt artikel 214, ”att grupptillsyn utövas enligt artikel 213 ska inte innebära något krav på tillsynsmyndigheterna att utföra en tillsynsuppgift”, förutom i de fall då lämplighetskravet i artikel 257 gäller. Denna potentiella avsaknad av tillsynsåtgärder mot holdingbolaget skulle kunna vara problematisk där värderingen av ägarintressen anses vara otillräcklig. Dessutom, i samband med avgränsningen av tillämpningsområdet för solvenstillsyn på gruppnivå, krävs i artikel 218 utövandet av denna befogenhet för de försäkrings- och återförsäkringsföretag som avses i artikel 213.2 a och b. I artikel 214 ges dock grupptillsynsmyndigheten tillåtelse att begränsa tillämpningsområdet för grupptillsyn från fall till fall.
(b)Tillsynsmyndigheternas samarbete inom tillsynskollegiet och dess funktionsduglighet
Genom Solvens II-direktivet förstärks samarbetet mellan tillsynsmyndigheter och rättigheter och skyldigheter fastställs för grupptillsynsmyndigheten och andra tillsynsmyndigheter i ett tillsynskollegium. Varje tillsynskollegium omfattar grupptillsynsmyndigheten, tillsynsmyndigheterna för alla medlemsstater där dotterföretagens huvudkontor ligger samt Eiopa. Enligt uppgifter från Eiopa fanns det 92 kollegier 2016, som gjorde det möjligt för nationella tillsynsmyndigheter att regelbundet utbyta information och diskutera och ta upp skillnader mellan medlemmarnas tillvägagångssätt.
Enligt den övergripande utvärderingen fungerar kollegier bra. De huvudsakliga områden där det förekommer potentiella skillnader omfattar genomförandet av bedömningar, såsom tillsynen över de försäkringstekniska avsättningar som beräknas av försäkringsföretagen. För att stärka samarbete möjliggör ramen gemensamma undersökningar på plats, i vilka Eiopa kan delta i enlighet med artikel 21 i förordning (EU) nr 1094/2010 (Eiopaförordningen). Denna inspektionstyp blir allt vanligare, vilket uppvisar ett gott samarbete bland nationella tillsynsmyndigheter när det gäller att planera och utföra gemensamma undersökningar på plats. I rapporten från Eiopa framhålls en fråga som rör det språk som används vid undersökningarna, nämligen att i vissa fall, enligt lokal lagstiftning, måste företagsledningen endast svara på frågor och ge information på det lokala språket.
(c)Tillsyn över undergrupper
I artikel 215.1 i Solvens II-direktivet fastställs en allmän regel om att grupptillsynssystemet på unionsnivå är baserat på det moderföretag som har det yttersta ägarintresset. Genom undantag från denna regel föreskrivs dock i artikel 216.1 att medlemsstaterna får tillåta sina tillsynsmyndigheter att, efter samråd med grupptillsynsmyndigheten och detta moderföretag, låta grupptillsynen avse det försäkrings- eller återförsäkringsföretag, försäkringsholdingbolag eller blandade finansiella holdingföretag som är moderföretag och som har det yttersta ägarintresset på nationell nivå. Detta är känt som tillsyn över undergrupper.
Enligt uppgifter från Eiopa utövar tre EU-tillsynsmyndigheter undergruppstillsyn över åtta gränsöverskridande grupper. Den omedelbara effekten är inrättandet av ett ytterligare kollegium för varje undergrupp (inklusive en separat samordningsöverenskommelse, en beredskapsplan och ett dubbelt utbyte av information) och överlappningar mellan gruppens rapportering till tillsynsmyndigheter och dess undergrupper. Dessa ytterligare komplikationer måste vägas mot att tillsyn över undergrupper är mycket viktigt för de medlemsstater som utövar det.
(d)Gruppinterna modeller
I linje med den riskbaserade metod som valts för solvenskapitalkravet ger Solvens II-direktivet enskilda försäkrings- och återförsäkringsföretag och sådana grupper möjligheten att använda interna modeller i stället för standardformeln för att beräkna solvenskapitalkravet, efter tillsynsmyndighetens godkännande. I artikel 231 definieras gruppinterna modeller och riktlinjer fastställs för de berörda tillsynsmyndigheterna om hur man når fram till ett gemensamt beslut om ansökan. Eiopa rapporterar att 11 nationella tillsynsmyndigheter har godkänt (gränsöverskridande och inhemska) gruppinterna modeller, och i 17 medlemsstater används interna modeller för enskilda företag.
De nationella tillsynsmyndigheterna anser inte att Eiopa är en av ”de berörda tillsynsmyndigheterna” (i den mening som avses i artikel 347.3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35) vad gäller gemensamma beslut om interna modeller i kollegier. Av denna anledning har Eiopa i regel inte mottagit de formella ansökningsmaterialen. Eiopa drar slutsatsen att dess begränsade roll i att utvärdera och godkänna gränsöverskridande interna modeller i bland har hindrat myndighetens arbete i att utvärdera och främja överensstämmelse. Å andra sidan är Eiopa enligt artikel 248.3 i Solvens II-direktivet en medlem i tillsynskollegiet och i artikel 231.1 anges att grupptillsynsmyndigheten utan dröjsmål ska underrätta de övriga medlemmarna av tillsynskollegiet och överlämna den fullständiga ansökan till dem.
Många av kollegierna har haft problematiska diskussioner men har hittills lyckats fatta gemensamma beslut om gruppinterna modeller utan att begära medling av Eiopa. Trots detta hänvisar Eiopa till flera fall då en grupp har valt att stryka ett eller flera länder från den gruppinterna modellens tillämpningsområde eftersom gruppen var orolig för att den annars inte skulle nå ett gemensamt beslut i tid för att beslutet skulle godkännas innan Solvens II-direktivet började tillämpas den 1 januari 2016.
(e)Kapitaltillägg på gruppnivå
Om gruppens riskprofil inte återspeglas i tillräcklig grad kan det beslutas om ett kapitaltillägg på det sammanställda solvenskapitalkravet på gruppnivå. Eiopa rapporterade att denna åtgärd användes av en tillsynsmyndighet för fyra grupper under 2016. Tre kapitaltillägg på gruppnivå rörde en betydande riskprofilsavvikelse enligt standardformeln. I ett fall rörde ett kapitaltillägg en intern modell som inte täckte alla betydande riskprofilsavvikelser.
(f)Övriga frågor om grupptillsyn
Eiopa har inte mottagit några begäranden om medling inom ett tillsynskollegium enligt artikel 19 i Eiopaförordningen.
Tillsyn över solvens på gruppnivå för grupper med centraliserad riskhantering fastställs i artiklarna 236–239 i direktivet. I detta hänseende anger Eiopa att det än så länge inte finns några centraliserade riskhanteringsavtal bland tillsynsmyndigheterna.
III.Övergångsperiod för livförsäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet
Enligt artikel 308b.15 i Solvens II-direktivet, enligt ändring genom artikel 63 i IORP II-direktivet, är kommissionen skyldig att rapportera om arbetet med den övergångsperiod som avses i inledningen:
”15.
Om hemmedlemsstater, när detta direktiv trädde i kraft, tillämpade bestämmelser som avses i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2341 får de hemmedlemsstaterna fortsätta att tillämpa de lagar och andra författningar som hade antagits av dem i syfte att följa artiklarna 1–19, 27–30, 32–35 och 37–67 i direktiv 2002/83/EG i deras lydelse den 31 december 2015 under en övergångsperiod som löper ut den 31 december 2022.
[..]
Senast den 31 december 2017 ska kommissionen lämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om huruvida den period som avses i första stycket bör förlängas, med beaktande av utvecklingen av unionsrätten eller nationell rätt till följd av detta direktiv.”
I lagstiftningen föreskrivs en rapport i slutet av 2017, men övergångsperioden löper inte ut förrän den 31 december 2022. Slutet av 2017 kan därför betraktas som något tidigt för att dra några definitiva slutsatser om arbetet. I nuläget förfogar inte kommissionen över några nya uppgifter som skulle motivera en ytterligare förlängning av övergångsperioden, men kommissionen kommer att fortsätta att övervaka situationen från och med det att IORP II-direktivet börjar tillämpas den 13 januari 2019. Övervakningen kommer att bidra till översynen av direktivet, som ska göras senast den 13 januari 2023 (se artikel 62 i IORP II-direktivet).
IV.Slutsats
I artikel 242.1 i Solvens II-direktivet föreskrivs att kommissionens rapport om tillämpningen av avdelning III (grupptillsyn) ska åtföljas av lagstiftningsförslag.
Eftersom Solvens II-direktivet ska genomgå en allmän utvärdering under 2020 och på grund av vikten att ha ett stabilt regelverk anser kommissionen att endast ett av de områden som fastställs ovan är i behov av lagändring i nuläget: området gruppinterna modeller, där man har fastställt skillnader mellan medlemsstater, och Eiopa behöver stärkta befogenheter för att skapa enhetlighet.
På grund av frågans brådskande karaktär och den möjlighet som gavs genom kommissionens paket med förslag för att granska europeiska tillsynsmyndigheters funktion och finansiering (som antogs den 20 september 2017) har man dock redan vidtagit åtgärder med avseende på detta. Paketet omfattade ett lagstiftningsförslag om att ändra Solvens II-direktivet för att begränsa och förebygga skillnader i tillsyn och godkännande av gruppinterna modeller. Artikel 2 i förslaget omfattar ändringar av Solvens II-direktivet för att
·ge Eiopa en större roll för att säkerställa enhetlig tillsynspraxis när det gäller ansökningar om godkännande av interna modeller (fristående och på gruppnivå) och vad gäller utbyte av information om sådana ansökningar, och
·ge Eiopa möjligheten att avge yttranden i detta sammanhang och bistå vid tvister mellan tillsynsmyndigheter, antingen på myndigheternas begäran eller på eget initiativ eller, under vissa omständigheter, på de berörda företagens begäran.
Genom ändringarna föreskrivs också att Eiopa ska utarbeta årliga rapporter om detta. På så sätt blir det möjligt att noga följa situationen vad gäller ansökningar om godkännande av interna modeller och även uppmärksamma eventuella problem med att tillsynen inte är enhetlig.
Vad gäller övergångsperioden för livförsäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet kan kommissionen fatta ett beslut mot slutet av denna period (slutet av 2022) om en eventuell förlängning. Om kommissionen beslutar att förlänga perioden skulle ett lagstiftningsförslag kunna läggas fram i god tid före utgången av 2022.
