EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.3.2018

COM(2018) 152 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Reform av Europaskolornas administrativa struktur

1Inledning

Europaskolorna (nedan också kallade skolorna) har i uppdrag att tillhandahålla en flerspråkig och mångkulturell undervisning på förskole-, grundskole- och gymnasienivå (inbegripet europeisk studentexamen) för barn till personalen vid Europeiska unionens institutioner. Skolorna bidrar till att göra EU:s offentliga förvaltning till en attraktiv arbetsplats.

Europaskolorna är en mellanstatlig organisation som har inrättats av EU:s medlemsländer och EU, vilka är avtalsparter i konventionen med stadga för Europaskolorna 1 . Det finns 13 Europaskolor i sex EU-länder 2 med status som offentliga organ i dessa länder. Styrelsen är det högsta beslutsfattande organet och där sitter företrädare för EU-länderna, Europeiska kommissionen – på EU:s vägnar – och företrädare för föräldrar och personal samt övriga berörda parter 3 . Varje styrelseledamot, även kommissionen, har en plats och en röst. Ordförandeskapet för Europaskolorna roterar varje läsår mellan EU-länderna medan systemets övergripande förvaltning sköts av Europaskolornas generalsekreterare som företräder styrelsen. 

I enlighet med artikel 25 i konventionen bidrar Europeiska kommissionen på unionens vägnar ekonomiskt till skolornas budget. Bidraget ska täcka skillnaden mellan skolarnas totala utgifter och sammanlagda övriga inkomster. Huvuddelen av inkomsterna (cirka 60 % år 2017) i Europaskolornas budget används till löner för lokalanställda lärare och administrativ personal, komplettering av de utsända lärarnas nationella löner och allmänna omkostnader 4 . En annan viktig intäktskälla kommer från EU-länderna (cirka 18 % under 2017), genom att de sänder ut och betalar nationella löner till skolornas lärare och annan personal. Resten av inkomsterna utgörs av avgifter som betalas av andra organ och företag vars anställdas barn går i skolorna (cirka 14 %, kallade kategori II), samt skolavgifter och bidrag från föräldrar i kategori III 5 (cirka 8 %).

Under senare år har Europaskolorna ställts inför stora utmaningar när det gäller den ekonomiska förvaltningen. Revisionsrätten och tjänsten för internrevision (nedan kallad internrevisionen) har identifierat vissa brister i sina årsrapporter avseende perioden 2013–2015. Revisionsrätten ansåg i sina rapporter för 2013 och 2014 att den inte kunde garantera att Europaskolornas konsoliderade räkenskaper var fria från väsentliga felaktigheter. I sina rapporter för 2015 och 2016 hittade revisionsrätten dock inga väsentliga fel i de konsoliderade slutliga redovisningarna.

Internrevisionen visade på vissa brister i internkontrollen och betonade risken för missbruk av skolornas medel.

Bristerna i Europaskolornas ekonomiska förvaltning äventyrar inte lagligheten och korrektheten i de utbetalningar som gjorts av kommissionen (generaldirektoratet för personal och säkerhet, nedan kallat GD HR) till Europaskolorna, eftersom betalningarna är strikt reglerade. Eftersom kommissionen står för en stor del av skolornas budget har man dock varit angelägen om att få nödvändiga garantier om sund ekonomisk förvaltning samt lagligheten och korrektheten när det gäller skolornas verksamhet.

Därför utfärdade GD HR en anseenderelaterad reservation mot Europaskolornas ekonomiska förvaltning i sina senaste fyra årliga verksamhetsrapporter (2013–2016), på grundval av räkenskaperna för en av skolorna år 2012. Dessutom röstade kommissionen mot de fyra senaste beviljandena av ansvarsfrihet för genomförandet av budgeten för 2012, 2013, 2014 och 2015 för Europaskolorna (medan övriga styrelsemedlemmar röstade för).

I sitt betänkande om ansvarsfrihet 2015 för EU:s allmänna budget 6 pekade Europaparlamentet på vissa brister i den ekonomiska förvaltningen av Europaskolorna, vilket återspeglar Europeiska revisionsrättens och internrevisionens slutsatser.

Europaparlamentet uppmanade därför kommissionen att fullt ut spela sin roll inom alla områden av Europaskolornas förvaltning och begärde ett meddelande till parlamentet och rådet om hur skolornas administrativa struktur kan reformeras på bästa sätt 7 .

Syftet med det här meddelandet är därför att redogöra för kommissionens synpunkter på Europaskolornas administrativa och ekonomiska struktur samt de pågående reformerna på dessa områden.

2Framsteg när det gäller att reformera Europaskolornas administrativa struktur

Det är viktigt att framhålla att stora framsteg redan har gjorts när det gäller att reformera skolornas administrativa struktur.

Det viktigaste framsteget är att en reviderad budgetförordning för Europaskolorna 8 antogs av styrelsen i september 2017. Översynen av budgetförordningen gjordes på initiativ av kommissionen som i slutet av 2014 fick i uppdrag av styrelsen att starta diskussioner om den. Genom den nya budgetförordningen införs en ny modell för ekonomisk styrning av skolorna. Den innebär främst en gradvis centralisering av utanordnarens och räkenskapsförarens funktioner. Kommissionen välkomnar dessutom det faktum att den reviderade budgetförordningen är mer i linje med unionens budgetförordning 9 , särskilt när det gäller budgetprinciperna, systemen för intern kontroll (inbegripet bättre rapportering och redovisning) och reglerna för offentlig upphandling.

För att åtgärda de brister som revisorerna identifierat har skolorna dessutom vidtagit ett antal åtgärder för att främja en sund ekonomisk förvaltning och bekämpa bedrägerier, nämligen genomförande av periodiserad redovisning, rapportering av kontrollresultat och en förändring av ramen för intern kontroll (bland annat har riskbedömning och riskregister har införts och de interna kontrollstandarderna har ändrats). En intern kontrollfunktion har varit i bruk sedan 2014 för att ge råd till och vägleda skolorna och det centrala sekretariatet om ändamålsenlig uppföljning av revisionsrekommendationerna samt om utformningen och genomförandet av systemet för intern kontroll. En behörig upphandlingsenhet har inrättats vid Europaskolornas centrala sekretariat. Principen om åtskillnad mellan funktioner har setts över och förbättrats, och reglerna om rörlighet för personal med känsliga uppgifter (t.ex. utsända räkenskapsförare) har antagits, medan diskussioner om lokalanställda räkenskapsförare fortgår.

Skolorna har gjort betydande framsteg när det gäller att åtgärda de strukturella bristerna i den interna kontrollen i betalningssystemet. Alla skolor har nu en korrekt uppdelning av befogenheter när det gäller att genomföra betalningarna. Som en följd av detta konstaterade internrevisionen att risken för bedrägerier i samband med brister i betalningssystemet har reducerats i tillräcklig grad och den har därför avslutat den tillhörande rekommendationen 10 . Detta bekräftas i revisionsrättens rapport för 2016 11 .

Dessutom har budgetförordningen för Europaskolorna gjort det möjligt för Olaf att utföra administrativa utredningar i skolorna, däribland inspektioner i samband med skyddet av unionens ekonomiska intressen mot bedrägerier och andra oriktigheter. Dessutom inrättar skolorna nu en strategi för bedrägeribekämpning och Olaf kommer att ge kurser om förebyggande av bedrägerier inom ramen för administrativa avtal.

Dessutom har externa oberoende revisioner av Europaskolornas årsbokslut och generalsekreterarens kontor gradvis införts. Fem skolor har redan granskats och de återstående kommer att granskas inom tre år.

Mot denna bakgrund anser kommissionen att den inte längre behöver behålla sin anseenderelaterade reservation i sin årliga verksamhetsrapport för 2017.

Även om den rådgivande roll som det centrala sekretariatet har är avgörande, har kommissionen även bidragit till att stärka de resurser som avsatts för stöd och vägledning för intern kontroll och ekonomisk förvaltning. Kommissionen har proaktivt tillhandahållit skolorna rådgivning och kurser om utanordnarens ansvar samt planering, rapportering och utformning av det interna kontrollsystemet. Ett servicenivåavtal ingicks i oktober 2016 för att ge möjlighet för Europaskolorna att gå kurser som anordnas av kommissionen om finanser, budget och upphandling.

Revisionsrättens rapporter 2015 och 2016 bekräftar framstegen eftersom inga väsentliga fel upptäcktes i årsredovisningen för 2015. Revisionsrättens mer positiva slutsatser jämfört med tidigare rapporter återspeglar det faktum att många av de åtgärder som skolorna har vidtagit under de senaste åren börjar ge resultat.

En fullständig översyn av den administrativa strukturen och omstruktureringen av den interna kontrollen är en långsiktig process. Detta återspeglas i revisionsrättens rapport från 2016, i vilken det tillsammans med rapporterade framsteg finns (stora förbehåll i fråga om) ständiga brister i internkontrollen vid rekrytering, upphandling och betalning, vilket belyser behovet av ytterligare reformer av Europaskolornas administrativa struktur.

3Kommissionens syn på reformen av Europaskolornas administrativa struktur

Det är först och främst viktigt att påminna om att kommissionen 2012 inledde en diskussion om en ändring av förvaltningssystemet inom styrelsen som svar på Europaparlamentets betänkande 2011 12 . Till följd av diskussionen kom styrelsen fram till att det inte fanns något behov att ändra konventionen eftersom styrelsen redan har mandat att fatta alla beslut som krävs för att åtgärda bristerna i Europaskolornas system.

Kommissionen konstaterar därför att det nuvarande styrningssystemet ger ett tillräckligt handlingsutrymme för att få till stånd nödvändiga reformer på olika områden inom Europaskolorna. Kommissionen kommer att fortsätta att vara aktiv och att ge vägledning och stöd till skolorna inom den nuvarande administrativa strukturen och förvaltningsstrukturen.

Å andra sidan måste EU-länderna även i fortsättningen respektera sina skyldigheter gentemot Europaskolorna, inom ramen för det nuvarande mellanstatliga samarbetet, där de förväntas spela en viktig roll i den övergripande utbildningsramen och uppfylla sina ekonomiska åtaganden och skyldigheter som värdländer.

Kommissionen anser att konsolideringen av den administrativa strukturen i Europaskolorna bör genomföras enligt följande:

3.1Ekonomisk styrning: Centralisering av de viktigaste funktionerna

Enligt den nya budgetförordningen för Europaskolorna kommer de funktioner som utförs av utanordnaren och räkenskapsföraren att gradvis centraliseras enligt den modell som gäller i kommissionen.

Det innebär att funktionen som utanordnare kommer att centraliseras till Europaskolornas generalsekreterare, i stället för på 14 utanordnare (för närvarande vice generalsekreteraren för huvudkontoret och de 13 skolornas rektorer). Centraliseringen kommer att vara avslutad den 1 januari 2020. Generalsekreteraren kommer i egenskap av utanordnare att kunna utnämna utanordnare genom delegation (Europaskolornas rektorer och en person som utses vid det centrala sekretariatet för kontorets egna utgifter).

Under övergångsperioden mellan den 1 januari 2018 till och den 31 december 2019 ska generalsekreteraren lägga fram en årlig verksamhetsrapport till styrelsen i april 2019 och april 2020 om den övergripande förvaltningen av Europaskolorna, med de viktigaste slutsatserna om budgetförvaltning samt sund ekonomisk förvaltning och interna kontrollsystem. Dessutom ska generalsekreteraren omedelbart rapportera till styrelsen om alla väsentliga resultat som följer av kontroller eller revisioner av skolorna som han eller hon har uppmärksammats på.

Generalsekreteraren ska dessutom senast i mitten av juli 2019 för första gången rapportera till styrelsen om budgetförvaltningen, den ekonomiska förvaltningen samt om de viktigaste resultaten av efterhandskontroller och interna kontrollsystem.

En gradvis centralisering av utanordnarens roll inleddes den 1 januari 2018 och kommer att vara avslutad under 2020. Det kommer att skapas lokala räkenskapsansvariga funktioner under skolans räkenskapsförares ansvar på de 13 skolorna och det centrala sekretariatet (för kontorets egna utgifter). I räkenskaperna för 2018 kommer den centrala räkenskapsföraren för första gången att godkänna räkenskaperna och lämna garantier för att räkenskaperna ger en sann och rättvis bild av den ekonomiska ställningen (juli 2019).

Reformen kommer att effektivisera skolornas redovisning, ge styrelsen en överblick och bidra till att minska de av revisionsrätten konstaterade bristerna i samband med konsolidering, tillförlitlighet och noggrannhet, förseningar, inventering och förvaltningen av fasta tillgångar.

Den reviderade budgetförordningen kommer den att utgöra en ny ekonomisk modell för styrningen av Europaskolorna. Detta förväntas stärka den sunda ekonomiska förvaltningen och öka tydlighet och redovisningsskyldighet i skolorna, samtidigt som deras självständighet respekteras, i enlighet med artikel 6 i konventionen, och sörja för att det ansvar som åligger alla aktörer i budgetförvaltningen och utanordnare genom delegering eller vidaredelegering upprätthålls.

Den nya budgetförordningen ger en rättslig ram för att inleda centraliseringsprocessen. En sådan process medför ett stort antal förändringar av den nuvarande strukturen, vilka måste genomföras noggrant av skolorna. Ett antal frågor kommer att uppstå, från personalbemanningen vid det centrala sekretariatet och på skolorna, till graden av centralisering av de olika tjänsterna och inverkan på de centrala och lokala förvaltningarna. Allt detta måste bedömas noggrant och en lösning måste hittas innan skolorna kan uppnå de förväntade fördelarna med en centralisering.

Med tanke på den gradvisa centraliseringen av utanordnarens och räkenskapsförarens roller antog styrelsen i september 2017 tillsammans med den reviderade budgetförordningen en genomförandeplan. Den innehåller en tidsram för ett antal åtgärder som behövs för att förbättra den ekonomiska styrningen (t.ex. utarbeta mer noggranna förfaranden för upphandling, budgetering och rapportering, åtgärda bristerna i redovisningsprogrammet och inrätta centrala valideringsmodeller för redovisning).

Genomförandet av denna centralisering kommer att vara en mycket utmanande uppgift som kräver att skolorna införlivar genomförandeplanen korrekt.

3.2Förbättringar av ekonomisk och budgetmässig förvaltning samt intern kontroll

Förutom centraliseringen av skolornas förvaltning kräver omstruktureringen av systemet för intern kontroll att skolorna ägnar ytterligare uppmärksamhet åt följande områden:

3.2.1Betalningssystem 

Som nämns i punkt 2 har både internrevisionen och revisionsrätten konstaterat att risken för bedrägerier kopplade till svagheter reducerats i tillräcklig grad. Revisionsrätten utfärdade emellertid på nytt sin rekommendation i rapporten om budgetåret 2016, eftersom integreringen av redovisningsprogrammet med det elektroniska betalningssystemet fortfarande leder till andra olösta brister i internkontrollen. Även om risken för bedrägerier har reducerats i tillräcklig grad måste insatserna för att minska andra kvarstående risker fortsätta.

Kommissionen stödde centraliseringen av utbetalningar i enlighet med vad som styrelsen beslutade i september 2017 i samband med 2017–2019 års plan för genomförande av det nya ekonomiska förvaltningen.

3.2.2Separering av funktioner och ekonomihanteringsprocessen

Utanordnares och räkenskapsförares funktioner måste skiljas åt. Detta kommer att återspeglas å ena sidan i den funktion som skolans rektor har som delegerade utanordnaren, då han eller hon får sitt uppdrag direkt från generalsekreteraren. Å andra sidan kommer det att finnas en räkenskapsansvarig på varje skola och på det centrala sekretariatet, som ska svara för den dagliga redovisningen och tillämpningen av de regler som fastställts av den centrala räkenskapsföraren. Dessutom ska fyra ögon-principen tillämpas i alla transaktioner.

Bestämmelserna om utstationerad personal ändrades nyligen 13 för att bättre återspegla vikten av och de risker som är kopplade till den roll som räkenskapsförare/handläggare har i den löpande förvaltningen av skolorna. I de nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 2018, särskilt bestämmelserna om rörlighet för utstationerade räkenskapsförare, definieras arbetsuppgifter och lönetabeller bättre.

En korrekt beskrivning av de framtida uppgifter som åläggs räkenskapsförarna på skolorna ska formuleras av generalsekreterarens kontor i syfte att sörja för tydlighet och konsekvens.

3.2.3Intern kontrollmiljö

Kommissionen anser att systemen för intern kontroll behöver förstärkas ytterligare och stöder de handlingsplaner som antagits för detta ändamål av styrelsen i samband med den nya budgetförordningen och riskreducerande åtgärderna för att genomföra revisionsrekommendationerna. Denna plan syftar bland annat till att uppdatera standarderna för internkontroll, utveckla riskbedömningen och ta fram en metod för efterhandskontroller för alla typer av transaktioner.

Sådana åtgärder förbättrar tillförlitligheten av de uppgifter som skolorna lämnar och ger en tydlig varning om befintliga eller möjliga problem.

3.3    Omfördelning av resurser för att genomföra centraliseringen

Mot bakgrund av den ändrade budgetförordning som antogs i september 2017 inrättades genom budgeten för 2017 och 2018 tjänster för att arbeta med centraliseringsprocessen.

Kommissionen uppmanade att man inom ramen för budgetförslaget för 2019 åter diskuterar frågan om omfördelning av personal. Det är kommissionens uppfattning att skolorna bör ta fram fleråriga personalplaner som skulle underlätta omfördelning av personal efter prioriteringar och behov. En balanserad lösning bör ta hänsyn till å ena sidan behovet att stärka en sund förvaltning och interna kontrollsystem i skolorna och å andra sidan behovet att skapa centraliserade strukturer till stöd för de centrala funktionerna.

3.4    Ett rättvist och pålitligt system för kostnadsdelning

När antalet utsända lärare, vilka tidigare har varit ryggraden i skolsystemet, sjunker, går det hand i hand med att EU-ländernas bidrag till skolsystemet i form av löner för denna personalkategori krymper. Samtidigt växer elevunderlaget snabbt.

EU-ländernas roll är särskilt viktig när det gäller utstationering av lärare, i synnerhet för engelska, franska och tyska. Det sjunkande antalet utsända lärare som undervisar i dessa språk har dubbel inverkan på Europaskolorna. Det tvingar å ena sidan skolorna att rekrytera lärare lokalt, vilket får negativa konsekvenser på EU:s utjämnande bidrag till Europaskolorna, eftersom lokalt rekryterade lärare betalas från EU:s budget, fastän grunden för Europaskolorna enligt konventionen ska vara att EU-länderna sänder ut lärare till skolorna 14 . Å andra sidan kan det minskade antalet utsända lärare bidra till att öka antalet lektionstimmar som hålls av lärare med ett annat modersmål, om det visar sig vara svårt att rekrytera modersmålstalande lärare.

Eftersom en balanserad kostnadsfördelning är avgörande för den ekonomiska hållbarheten i systemet, rekommenderar kommissionen att diskussioner inleds om en översyn av det nuvarande systemet för att utarbeta en hållbar lösning från och med läsåret 2020/2021. Utstationering eller utnämning av lärare som EU-länderna gör bör förbli ryggraden i systemet med en reviderad mekanism för kostnadsfördelning. Man bör också ta hänsyn till de verkliga behoven och de möjliga konsekvenserna av Brexit samtidigt som man ser till att fördelningen av kostnaderna mellan EU-länderna är rättvis.

Kommissionen anser vidare att kostnadsdelningsmodellen bör genomföras korrekt av EU:s övriga institutioner, byråer och organ som helt eller delvis finansieras utanför EU:s budget och vars personals barn är inskrivna i Europaskolor. I detta sammanhang har kommissionen slutit bidragsavtal med EIB-gruppen och Europeiska stabilitetsmekanismen 15 samt med EUIPO (f.d. KHIM) 16 och andra byråer och organ (den gemensamma resolutionsnämnden och olika gemensamma företag) för att de ska stå för kostnaderna för utbildningen för deras personals barn. I slutet av 2017 ingicks ett avtal om deltagande som grundas på artikel 28 i konventionen mellan Europaskolorna och Europeiska centralbanken. Dessutom pågår diskussioner med några andra byråer i syfte att säkra deras ekonomiska bidrag till Europaskolornas budgetar.

4Slutsats

Europaskolorna har inlett en långsiktig strukturell reform av sin administrativa och ekonomiska struktur. Hittills har detta resulterat i att minska de brister i den interna kontrollen av skolornas betalningssystem som stod i centrum för ett bedrägeriärende som föranledde kommissionen att utfärda en anseenderelaterad reservation. Ärendet ledde också till att den befintliga strukturen för intern kontroll stärktes och till den översyn av budgetförordningen som kommer att göra det möjligt för skolorna att ytterligare reformera sin administrativa struktur.

Ytterligare åtgärder enligt vad som beskrivs ovan är nödvändiga för att förbättra den interna kontrollen och den administrativa förvaltningen. Reformen av de administrativa strukturen kräver att skolorna är fast beslutna att genomföra den och att de planerar arbetet rätt. Kommissionen kommer att fortsätta att erbjuda nödvändigt stöd, där så är möjligt.

Ett rättvist och tillförlitligt system för kostnadsdelning mellan EU, EU-länderna och de institutioner och organ som omfattas av Europaskolesystemet är av avgörande betydelse för systemet ska vara hållbart i framtiden.

Kommissionen anser att de största bristerna och utmaningarna för Europaskolorna kan hanteras inom Europaskolornas befintliga regelverk, med helhjärtat engagemang från EU-länderna. Kommissionen kommer därför att fortsätta att se till att dess ståndpunkt beaktas av Europaskolornas tillsynssystem, dvs. den gemensamma pedagogiska kommittén, budgetkommittén och styrelsen.

(1)

 Europeiska gemenskapens officiella tidning L 212, 17.8.1994, s. 3.

(2)

Alicante, Bryssel I (Uccle och Berkendael), Bryssel II (Woluwé), Bryssel III (Ixelles), Bryssel IV (Laeken), Frankfurt am Main, Mol, Bergen, Karlsruhe, München, Varese, Luxemburg I och Luxemburg II) i sex länder (Belgien, Nederländerna, Tyskland, Italien, Spanien och Luxemburg) – skolorna hade 2017 sammanlagt cirka inskrivna 27 000 elever .

(3)

Även Europeiska patentverket i München (för Europaskolan i München), Europeiska investeringsbanken/Europeiska investeringsfonden (Europaskolorna i Luxemburg sedan 2016), EUIPO (för Europaskolan i Alicante sedan 2017) och ECB (för Europaskolan i Frankfurt sedan 2017) – de har rösträtt endast i frågor som rör den Europaskola som omfattas av deras avtal.

(4)

Fastighetsutgifter för skolornas generalsekreterare, städning, underhåll, it-stöd och stöd till utbildning i skolorna.

(5)

De återstående eleverna – kategori I – är barn till personal vid EU:s institutioner/organ och är undantagna från skolavgifter.

(6)

A8-0150/2017.

(7)

Rekommendation 2015/PAR/0371.

(8)

Styrelsen antog den nya budgetförordningen den 5 september 2017. Referens: 2017-12-D-21-en-1 https://www.eursc.eu/BasicTexts/2017-12-D-21-en-1.pdf .

(9)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget,

EUT L 298, 26.10.2012, s. 1.

(10)

Internrevisionens uppföljning av de utestående rekommendationerna i sin revision av kassa- och inkomstförvaltningen i Europaskolorna.

(11)

Rapport om årsredovisningen för Europaskolorna för budgetåret 2016 https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=42117

(12)

2011/2036(INI), 27.9.2011.

(13)

Styrelsen antog en rad ändringar i bestämmelserna för utsänd personal i Europaskolorna den 8 juni 2017. Ref. 2017-04-D-8-en-1.

(14)

Artiklarna 3.2 och 25.1 i konventionen.

(15)

Europeiska investeringsbanken som också företräder Europeiska investeringsfonden och Europeiska stabilitetsmekanismen (december 2015).

(16)

Europeiska unionens immaterialrättsmyndighet (EUIPO) ( juni 2017).