EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 10.1.2018

COM(2018) 3 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Halvtidsutvärdering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 250/2014 av den 26 februari 2014 om inrättande av ett program för främjande av verksamheter till skydd av ekonomiska intressen för Europeiska unionen (Herkules III-programmet) och om upphävande av beslut nr 804/2004/EG

{SWD(2018) 3 final}

1.Inledning

Europeiska kommissionen diskuterar för närvarande vilken typ av budget som behövs för framtidens Europa 1 . En ändamålsenlig och korrekt användning av unionens budget, även i medlemsstaterna, är en central aspekt för att bygga upp EU-medborgarnas förtroende och för att öka det europeiska projektets kraft och mervärde. Herkulesprogrammet passar väl in på denna dagordning eftersom det är särskilt inriktat på att skydda EU:s ekonomiska intressen.

Det nuvarande Herkules III-programmet, som administreras av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) inom kommissionen, inrättades genom förordning (EU) nr 250/2014 2 (nedan kallad förordningen). Programmets allmänna mål är ”att skydda unionens ekonomiska intressen för att öka konkurrenskraften i unionens ekonomi och skydda skattemedlen” 3 , medan programmets särskilda mål är ”att förebygga och motverka bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som inverkar på unionens ekonomiska intressen” 4 .

Förordningen föreskriver att kommissionen ska genomföra en utvärdering av programmet efter halva tiden (artikel 13.2 a). Kommissionens avdelningar har tagit fram ett arbetsdokument (SWD) om utvärderingen efter halva tiden av Herkules III-programmet som innehåller de detaljerade resultaten från utvärderingen. Eftersom det enligt förordningen krävs en oberoende utvärdering genomfördes till stöd för kommissionens arbete en studie av en extern konsult. De detaljerade resultaten från utvärderingen och den metod som har använts beskrivs i arbetsdokumentet.

Mot bakgrund av kraven i artikel 13 i förordningen och kommissionens agenda för bättre lagstiftning bedöms sex områden i utvärderingen – relevansen beträffande programmets alla mål, programmets interna och externa samstämmighet med andra EU-insatser, ändamålsenligheten för att uppnå programmets mål och förväntade resultat, hur effektivt resurserna har använts, programmets mervärde för EU samt hållbarhet, dvs. effekterna av insatser inom Herkules III efter att de har slutförts. Utvärderingen berör också programmets bidrag till unionens prioriteringar för smart och hållbar tillväxt för alla.

Den period som omfattas av utvärderingen är den första hälften av den sjuårsperiod under vilken Herkules III-programmet varar, från den 1 januari 2014 (då förordningen trädde i kraft) till juni 2017.

2.Viktiga inslag i Herkules III-programmet

Budgetanslaget för Herkules III uppgår till 104,9 miljoner euro för perioden 2014–2020. Stödberättigade mottagare 5 i programmet är nationella eller regionala myndigheter i medlemsstaterna och forskningsorgan, liksom undervisnings- och forskningsinstitut samt icke vinstdrivande organ.

Programmet genomförs på grundval av årscykler i enlighet med arbetsprogram som antas av kommissionen. Herkules III ger ekonomiskt stöd för i) tekniskt stöd (minst 70 % av programmets budget) till insatser såsom inköp av teknisk utrustning och it-utrustning, främjande av gränsöverskridande samarbete och stöd till gemensamma insatser, personalutbyte samt utveckling och tillhandahållande av databaser för medlemsstaterna och Olaf, ii) utbildning (högst 25 % av programmets budget) till insatser såsom konferenser och seminarier för gränsöverskridande utbyte av erfarenheter och bästa praxis, utbildning i digital kriminalteknik samt utveckling av utpräglat profilerade forskningsverksamheter och studier, och iii) övriga åtgärder som ryms inom programmets syfte. Programmet ger finansiellt stöd i form av bidrag, offentliga upphandlingskontrakt och ersättning för kostnader som uppstått för deltagarna i insatserna.

3.Metod för halvtidsutvärderingen

För att genomföra halvtidsutvärderingen utgick kommissionen i huvudsak från den externa konsultens studie och från den konsekvensbedömning som gjordes vid tidpunkten för lagstiftningsförslaget för programmet, kommissionens utvärdering av det tidigare Herkulesprogrammet, det årliga arbetsprogrammet för Herkules III samt den årliga översikt över genomförandet av programmet som kommissionen tar fram och bifogar till kommissionens årsrapport om skyddet av unionens ekonomiska intressen 6 .

Arbetet med halvtidsutvärderingen inleddes i juni 2016. En enhetsövergripande styrgrupp med företrädare från kommissionens avdelningar tillsattes för att stödja utvärderingsprocessen. Den såg över färdplanen, kravspecifikationerna för externa kontrakt samt inledande och avslutande rapporter från insatser på fältet. Styrgruppen var även i hög grad delaktig i att ta fram arbetsdokumentet.

Halvtidsutvärderingen omfattar de insatser som stöds av Herkules III-programmet, liksom de förberedande åtgärder och genomförandeåtgärder som utförs av insatsernas aktörer. Den omfattar även ansökningar om bidrag som lämnats in av potentiella stödmottagare och som har avslagits.

För den externa studien utnyttjades primära datakällor för att besvara de utvärderingsfrågor som samlats in via i) intervjuer med tjänstemän på EU-nivå och nationell nivå samt stödmottagare för insatser som finansierats av programmet, och ii) webbenkäter riktade till stödmottagare, sökande som fått avslag, deltagare i insatser som finansierats av programmet samt användare av tjänster som upphandlats inom programmet. Även sekundära datakällor har använts, såsom allmänt tillgängliga källor (t.ex. de årliga arbetsprogrammen för Herkules III) och inlämnade ansökningar om bidrag och tilldelade kontrakt, liksom slutrapporter som lämnats in av stödmottagare.

Tidpunkten för den externa studien medförde vissa begränsningar, framför allt kopplade till programmets normala livscykel. Det återspeglades i de instrument som kunde användas av den externa utvärderaren, som i hög grad var beroende av synpunkterna från stödmottagare, sökande, deltagare och kommissionens personal. Detta beror på att det vid tidpunkten för datainsamlingen och intervjuerna, dvs. mestadels under 2017, fanns relativt få resultat. 7 Denna begränsning var framför allt märkbar när det gäller insatser för tekniskt stöd. Eftersom intervjupersonerna kan anses representera ett stort urval av aktörer inom programmet bedöms likväl resultaten från den externa studien som tillräckligt tillförlitliga.

4.De viktigaste resultaten från halvtidsutvärderingen

De faktorer som föranledde kommissionens förslag till Herkules III-programmet finns kvar ännu i dag, i synnerhet förekomsten av bedrägerier mot EU:s ekonomiska intressen. Mot den bakgrunden visade den externa studien att de särskilda och operativa målen för programmet är fortsatt relevanta. Det tekniska stöd och de utbildningsinsatser som stöds uppfattas som relevanta av de intervjuade stödmottagarna. Vissa insatser, såsom inköp av tjänster för att lagra och förstöra beslagtagna cigaretter och andra varumärkesförfalskade varor eller finansiering av vetenskapliga publikationer, ansågs mindre relevanta för att nå målen i samband med skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Detta resultat kan i stor utsträckning förklaras av att de här insatserna riktar sig till en begränsad grupp potentiella deltagare och att de flesta av deltagarna därmed inte uppfattar dem som relevanta.

Några stödmottagare föreslog ett antal ytterligare operativa mål som skulle förbättra programmets relevans, framför allt inom områdena gränsöverskridande samarbete mellan medlemsstater, samarbete med partner utanför EU och ny teknisk utveckling. I den externa studien kontrollerades inte i vilken utsträckning de berörda aktörerna ställde sig bakom förslagen. De har därmed ett begränsat värde. De överensstämmer emellertid med kommissionens erfarenheter från programmets genomförande och den riktning i vilken kommissionen har börjat styra programmet under de senaste åren.

Utvärderingen visade att den interna och externa samstämmigheten för programmet säkerställdes. Den externa studien fann att den interna samstämmigheten framför allt säkerställs genom fördelningen av budgeten för perioden 2014–2020 mellan de olika kategorierna av insatser. Dessutom granskar kommissionen ansökningarna på urvalsstadiet även i syfte att undvika eventuella överlappningar och upprepningar. Den externa samstämmigheten med kommissionens övriga utgiftsprogram säkerställs genom kommissionens interna samrådsmekanismer, i synnerhet under de stadier då det årliga arbetsprogrammet utarbetas och urvalet av bidragsansökningar görs, med beaktande av, i första hand, de mål, typer av insatser, deltagare och stödmottagare som fastställs i de rättsakter genom vilka utgiftsprogrammen har inrättats. Genom dessa interna samrådsmekanismer har dubbelarbete och överlappningar med kommissionens övriga program undvikits, t.ex. tullprogrammet och programmet för inre säkerhet.

Utvärderingen visade att programmet har varit ändamålsenligt. Programmet har finansierat insatser som till sin karaktär uppenbart har bidragit till skyddet av EU:s ekonomiska intressen (t.ex. finansiering av skannrar för att upptäcka smugglade varor eller stöd till utbildning i digital kriminalteknik för nationella myndigheter med ansvar för att utreda fall som rör EU:s ekonomiska intressen).

När det gäller utbildningsinsatser konstaterar den externa studien, på grundval av slutrapporterna från insatserna och undersökningar bland stödmottagarna, att de gav resultat som i stort sett låg i linje med de förväntade. Trots det visade det sig att endast ett fåtal insatser rörde personalutbyte mellan nationella myndigheter och att få insatser omfattade internationellt deltagande.

Vad gäller tekniskt stöd gjorde tidpunkten för utvärderingen, dvs. tidigt under programmets varaktighet, det svårt att finna ytterligare stöd för ovannämnda resultat att programmet är ändamålsenligt.

Bland de många externa faktorer som påverkar möjligheten att uppnå programmets mål ansågs möjligheten för bedragare att snabbt anpassa sig till nya omständigheter på EU-nivå, operera gränsöverskridande och utnyttja de svagaste punkterna i de yttre gränserna som den viktigaste. Sådana externa faktorer leder ofta till skada för EU:s ekonomiska intressen och kräver fortsatta åtgärder från nationella myndigheter för att bekämpa och förebygga bedrägerier. Dessa åtgärder stöds, i möjligaste mån, av insatser inom Herkules III.

Utvärderingen visade att programmet överlag var effektivt när det gäller både utbildningsinsatser och tekniska stödinsatser. I synnerhet anser en stor majoritet av programmets aktörer att ansökningsförfarandet inte är alltför tungrott. Några sökande föreslog att den arbetsbörda som ansöknings- och rapporteringsförfarandena innebar kunde lättas, t.ex. genom att mängden information som krävs minskas eller genom ökad användning av it-verktyg i ansökningsförfarandet. De flesta av dessa förslag behandlas för närvarande eftersom kommissionen under 2017 började använda ett elektroniskt system för inlämning, behandling och hantering av bidragsansökningar inom programmet. De förbättringar som det elektroniska systemet innebär rör bl.a. digitalisering av hela ansökningsförfarandet och införande av digitala signaturer. Det elektroniska systemet förväntas minska den administrativa arbetsbördan avsevärt och framför allt den tid och de resurser som används för ansökningarna.

Utvärderingen visade på programmets mervärde för EU. De berörda aktörerna erkände nästan enhälligt programmets mervärde och stora bidrag till att skapa positiva effekter. Majoriteten av de berörda aktörerna ansåg också att programmets positiva effekter inte skulle ha uppstått utan stödet från Herkules III eller motsvarande EU-finansiering. Insatserna möjliggjorde ett bättre skydd av EU:s yttre gränser. Programmet är ett instrument för att främja gränsöverskridande samarbete, framför allt gränsöverskridande utbyte av information och bästa praxis. Utvärderingen visade även att programmets krav på insyn och rapportering bidrar till att förbättra nivån på stödmottagarnas planering, övervakning och kvalitet och på kvaliteten hos stödmottagarnas ekonomiska förvaltning generellt.

Utvärderingen konstaterade att programmet är hållbart. Stödmottagarna är eniga om att de insatser som finansieras av programmet kommer att fortsätta att skapa positiva effekter även efter att de har slutförts. Det gällde framför allt insatserna för tekniskt stöd, där införskaffad utrustning kommer att fortsätta ge resultat efter den tidpunkt då insatsen avslutats, men även för utbildningsinsatser, där stödmottagarna i allmänhet hade en positiv syn på den varaktiga effekten av nätverkande och utbyte av information och bästa praxis. Trots det angav ett stort antal stödmottagare att de skulle avbryta de insatser som finansierats av programmet om det skulle upphöra. Detta resultat tyder på att det övergripande skyddet av unionens ekonomiska intressen skulle påverkas om programmet skulle avbrytas.

Utvärderingen visade att Herkules III-programmets bidrag till smart och hållbar tillväxt för alla, i enlighet med Europa 2020-strategin, är indirekt. På inkomstsidan bidrar det till att garantera nödvändiga ekonomiska medel för de initiativ som tas för att uppnå målen för strategin, och på utgiftssidan bidrar det till att säkerställa att dessa resurser inte används för andra ändamål. Det ökade skydd av EU:s yttre gränser som stöds av programmet bidrar dessutom till att skapa likvärdiga förutsättningar mellan företag i EU och deras konkurrenter i tredjeländer, vilket betraktas som ytterligare en viktig faktor för att uppnå målen för Europa 2020.

5.Nästa steg

Halvtidsutvärderingen har visat att Herkules III-programmet, i nuvarande form och skede i genomförandet, till största delen har uppfyllt sitt syfte. Det har visat sig vara relevant, det finns mekanismer på plats för att säkerställa samstämmigheten, och det har varit ändamålsenligt och effektivt. Det finns ett tydligt mervärde med ett sådant program på EU-nivå, och programmets insatser har visat sig i hög grad hållbara.

Under den externa utvärderingsprocessen framkom vissa förslag till eventuella nya mål och insatser för programmet i framtiden. Även om den externa studien inte kontrollerade i vilken utsträckning en stor del av de berörda aktörerna ställer sig bakom förslagen skulle de kunna ingå i kommissionens diskussion inför de kommande tre åren av programmets varaktighet, framför allt inom områdena gränsöverskridande samarbete mellan medlemsstater, samarbete med partner utanför EU och ny teknisk utveckling. Förslagen kommer också att tas upp i den vidare diskussionen om stöd till insatser mot bedrägerier i samband med förberedelserna av den kommande fleråriga budgetramen för perioden efter 2020.

(1)

     Europeiska kommissionen, Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser, COM(2017) 358, 28.6.2017.

(2)

     Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 250/2014 av den 26 februari 2014 om inrättande av ett program för främjande av verksamheter till skydd av ekonomiska intressen för Europeiska unionen (Herkules III-programmet) och om upphävande av beslut nr 804/2004/EG (EUT L 84, 20.3.2014, s. 6).

(3)

     Artikel 3 i förordning (EU) nr 250/2014.

(4)

     Artikel 4 i förordning (EU) nr 250/2014.

(5)

     Artikel 6 i förordning (EU) nr 250/2014.

(6)

     Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Årsrapport om bedrägeribekämpning 2016, COM(2017) 383 final.

(7)

     De första resultaten kom in i mitten av 2016.