Sammanfattning

Konsekvensbedömning av ytterligare förslag om att ändra bilagorna till direktivet om carcinogener och mutagena ämnen

A. Behov av åtgärder

Varför? Vilket problem behöver åtgärdas?

Exponering för vissa kemiska agenser i arbetet kan orsaka cancer, vilket är den främsta orsaken till arbetsrelaterade dödsfall i EU. I EU-28 dör varje timme 7–12 människor i cancer på grund av exponering för cancerframkallande ämnen på arbetsplatsen. För att skydda arbetstagarna mot dessa risker har EU antagit direktivet om carcinogener och mutagena ämnen (nedan kallat direktivet). I direktivet fastställs åtgärder för att förebygga eller begränsa exponering för cancerframkallande kemiska agenser och införa gränsvärden för exponering i arbetet (nedan kallade gränsvärden). Direktivet måste emellertid uppdateras. Kommissionen har gjort en vetenskaplig och ekonomisk bedömning av 25 prioriterade kemiska agenser som cirka 20 miljoner arbetstagare exponeras för inom EU. Av dessa omfattas 13 av ett tidigare förslag från kommissionen (COM(2016)248) med åtföljande konsekvensbedömning (SWD(2016)152). Denna kompletterande konsekvensbedömning tillämpar samma metod på övriga ämnen.

Vad förväntas initiativet leda till?

Initiativet har tre specifika mål:

Att ytterligare förbättra skyddet i Europeiska unionen vid exponering för kemiska carcinogener i arbetet.

Att öka effektiviteten i EU-lagstiftningen genom en uppdatering på grundval av vetenskaplig expertis.

Att säkerställa större tydlighet, underlätta tillämpningen och bidra till rättvisare konkurrensvillkor för ekonomiska aktörer genom att minska skillnaderna i fråga om nationella skyddsnivåer.

Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå? 

Genomförande och efterlevnad av bestämmelserna i direktivet, och därigenom skyddet av arbetstagare, kan underlättas och förbättras genom att man identifierar och förtecknar carcinogener i arbetet som ämnen som bildas genom processer i bilaga I till direktivet och ser över befintliga eller införa nya gränsvärden i bilaga III till direktivet. Genom att tillhandahålla lämpliga gemensamma definitioner av ämnen som bildas genom processer och sänka existerande nationella gränsvärden, eller kompensera avsaknaden av sådana, kan EU-åtgärder bidra till att ytterligare stärka minimiskyddet för alla arbetstagare i EU mot risker i samband med exponering för carcinogener i arbetet. Skillnader i konkurrenskraft mellan företag i medlemsstater med olika nationella gränsvärden kan minskas genom att det införs tydliga särskilda minimikrav för skydd av arbetstagare i form av EU-täckande gränsvärden för dessa agenser. Problemet kan inte lösas genom att de enskilda medlemsstaterna vidtar åtgärder och åtgärder på EU-nivå förefaller därför nödvändiga för att detta mål ska nås i linje med artikel 5.3 i EU-fördraget.

B. Lösningar

Vilka alternativ, både lagstiftning och andra åtgärder, har övervägts? Finns det ett rekommenderat alternativ? Varför?

Ett antal alternativ identifierades och förkastades för de berörda carcinogenerna. Att förbjuda dem från arbetsplatsen ansågs oproportionerligt och att förlita sig på icke-legislativa riktlinjer eller självreglering skulle inte i någon betydande utsträckning bidra till att lösa de identifierade problemen. Förslagen till lagstiftningsåtgärder avseende sju av de tolv carcinogenerna (gränsvärden i bilaga III och/eller införande i bilaga I) byggde på resultaten av diskussionerna med forskare, arbetsgivare, arbetstagare och företrädare för medlemsländerna. För de flesta av carcinogenerna analyserades också mer och mindre stränga alternativ. De rekommenderade alternativen anses komplettera och tillföra ett mervärde till befintliga Reach-åtgärder i flera fall. Rättssäkerhet för aktörerna nås bäst genom en tydlig förteckning över kemiska agenser i direktivet tillsammans med gränsvärden som gör det möjligt att hantera riskerna med exponering för kemiska carcinogener i arbetet.

Vad gäller de fem återstående carcinogenerna (avgaser från dieselmotorer, damm och rök från gummibearbetning, beryllium och oorganiska berylliumföreningar, 4,4'-metylen-bis(2-kloranilin) och hexaklorbensen) avvaktar man med ändring av direktivet i detta skede på grund av rättsliga överväganden eller i avsaknad av en gemensam ståndpunkt i den rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor.

Vem stöder vilka alternativ? 

Företrädarna för arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna i den rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor stöder samtliga valda alternativ. I allmänhet ville arbetstagarna ha mer ”skyddande” och arbetsgivarna ”mindre betungande” åtgärder. Arbetsmarknadens parter kunde inte helt enas om att inkludera avgaser från dieselmotorer samt damm och rök från gummibearbetning som carcinogener i arbetet som bildas genom processer, och därför föreslås i detta skede inga åtgärder avseende dessa ämnen.

C. De rekommenderade alternativens konsekvenser

Vad är nyttan med de rekommenderade alternativen (om sådana alternativ finns, annars anges för huvudsakliga alternativ)?

Fördelarna med det rekommenderade alternativet består i ett ökat skydd för omkring 4 miljoner arbetstagare och tydlighet för arbetsgivare och myndigheter. Ytterligare minskning av fall av arbetsrelaterad cancer och dödsfall, minskade förluster av livskvalitet för arbetstagare och deras familjer samt direkta och indirekta besparingar när det gäller vårdkostnader på individnivå förväntas också. De sociala trygghetssystemen kommer att dra nytta av att kostnaderna för cancervården minskar och därmed sammanhängande minskade utgifter för sjukskrivna som hamnar utanför arbetskraften eller går i förtidspension och ersättningar för arbetssjukdomar. Arbetsgivarna förväntas dra nytta av minskad frånvaro och minskade produktivitetsförluster. En studie som utförts på uppdrag av kommissionen visar att de största fördelarna förväntas genom införandet av mineraloljor som tidigare har använts som motoroljor i direktivets förteckning över ämnen som bildas genom processer, något som skulle resultera i 880 räddade liv, 90 000 färre fall av cancer och hälsofördelar i ekonomiska termer på mellan 0,3 och 1,6 miljarder euro under 50 år på grund av uteblivna vårdkostnader. Införandet av gränsvärden för inandning och hudkontakt av trikloretylen förväntas leda till 390 räddade liv och en hälsofördel i ekonomiska termer på mellan 118 och 430 miljoner euro.

Vad är kostnaderna för de rekommenderade alternativen (om sådana alternativ finns, annars anges för huvudsakliga alternativ)?

För vissa carcinogener kommer det rekommenderade alternativet att påverka driftskostnaderna för företag som måste vidta ytterligare skyddande och förebyggande åtgärder. Detta är särskilt fallet när det gäller trikloretylen och mineraloljor som tidigare har använts som motoroljor, för vilka de totala kostnaderna för industrin för det valda alternativet till och med 2069 beräknas uppgå till mellan 154 och 257 miljoner euro för trikloretylen och mellan 46 och 918 miljoner euro för mineraloljor som tidigare har använts som motoroljor. Paketet med de rekommenderade alternativen leder inte till att informationsskyldigheterna eller de administrativa bördorna för företagen ökar, och kommer troligtvis inte att förorsaka några betydande miljökostnader.

Hur påverkas företagen, särskilt små och medelstora företag och mikroföretag?

Företagen kommer att ha nytta av större klarhet. Ingen påverkan förväntas för företag som är belägna i medlemsstater där de nationella gränsvärdena är antingen samma som eller lägre (strängare) än de föreslagna värdena. Inga mindre restriktiva bestämmelser planeras för små och medelstora företag, som inte är undantagna från skyldigheterna i direktivet eftersom detta skulle leda till att arbetstagare skyddas olika beroende på företagets storlek.
De mest betydande kostnaderna för de valda alternativen uppstår genom investeringar i slutna system för användning av trikloretylen, något som drabbar små och medelstora företag hårdare än stora företag eftersom de är känsligare för dessa kapitalkostnader. I enlighet med villkoren i EU:s lösningsmedelsdirektiv (1999/13/EG), den frivilliga stadgan om ansvarsfull användning från European Chlorinated Solvent Association och framför allt Reach-godkännanden förväntas emellertid investeringar i slutna system redan ha gjorts. Det kan också vara möjligt för företag att använda ett alternativt ämne för att undvika kostnaderna för ett slutet system, eller att höja priserna. Att tio medlemsstater nyligen fastställt motsvarande nationella gränsvärden på eller under det föreslagna värdet för trikloretylen, tyder på att det borde vara möjligt för de berörda sektorerna att absorbera de extra kostnaderna.

Påverkas medlemsstaternas budgetar och förvaltningar i betydande grad?

Medan den nuvarande situationen förorsakar avsevärda ekonomiska kostnader för arbetstagarna till följd av att de exponeras för farliga ämnen, innebär paketet av rekommenderade alternativ också att de ekonomiska förlusterna för medlemsstaternas sociala trygghetssystem till följd av detta minskar. De administrativa kostnaderna och efterlevnadskostnaderna för de offentliga förvaltningarna kommer att variera beroende på vilka bestämmelser som för närvarande gäller för varje enskild kemisk agens i varje enskild medlemsstat, men de kommer troligtvis inte att vara betydande. Kostnaderna förväntas dessutom minska eftersom medlemsstaternas behov att utföra egna vetenskapliga analyser minskar om gränsvärden fastställs på EU-nivå.

Uppstår andra betydande konsekvenser?

Ett genomförande av paketet av rekommenderade alternativ skulle ha en positiv inverkan på konkurrensen på den inre marknaden, bidra till minskade skillnader i konkurrenskraft mellan företag i medlemsstater med olika nationella skyddsnivåer, underlätta efterlevnad och verkställighet samt leda till förbättrade levnads- och arbetsvillkor och effektivitetsvinster för företag och nationella sociala trygghetssystem. Det valda alternativet skulle inte få någon större inverkan på den externa konkurrenskraften för EU:s företag. I de flesta fall ligger de valda alternativen under genomsnittet av motsvarande åtgärder i länder utanför EU – något som tyder på att sådana åtgärder är möjliga, motsvarar existerande bästa praxis och samtidigt är ambitiösa i sitt syfte att fastställa en internationellt sett hög skyddsnivå för arbetstagarna. Effekten på de grundläggande rättigheterna är positiv, särskilt när det gäller artikel 2 (rätt till liv) och artikel 31 (rättvisa arbetsförhållanden: hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden).

D. Uppföljning

När kommer åtgärderna att ses över?

Ändamålsenligheten i den föreslagna översynen av direktivet kommer att mätas inom ramen för utvärderingen av EU:s arbetsmiljölagstiftning i enlighet med artikel 17a i direktiv 89/391/EEG.

Under nästa efterhandsutvärdering (2012–2017) kan referensvärden fastställas (benchmarking) och utvärderingen av genomförandet i praktiken av de föreslagna ändringarna skulle kunna baseras på följande period (2017–2022).