This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0568
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/EC as amended by Directive 2002/39/EC and 2008/6/EC)
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av postdirektivet (direktiv 97/67/EG, ändrat genom direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG)
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av postdirektivet (direktiv 97/67/EG, ändrat genom direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG)
COM/2015/0568 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 17.11.2015
COM(2015) 568 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om tillämpningen av postdirektivet (direktiv 97/67/EG, ändrat genom direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG)
{SWD(2015) 207 final}
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om tillämpningen av postdirektivet
(direktiv 97/67/EG, ändrat genom direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG)
1.I denna tillämpningsrapport undersöks hur postdirektivet har genomförts och vilka tendenser som syns på marknaden för posttjänster
I februari 2008 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2008/6/EG (nedan kallat det tredje postdirektivet) 1 , vilket införde en rättslig grund för genomförandet av den inre marknaden för posttjänster genom att bidra med den sista juridiska etappen i det successiva öppnandet av marknaden. Genom direktivet sattes tidsfristen för en helt öppen marknad till den 31 december 2010 för sexton av medlemsstaterna 2 och den 31 december 2012 för de (då) återstående elva medlemsstaterna 3 . Genom det tredje postdirektivet förstärkte man även de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter och kompetenser, förändrade det sätt på vilket de samhällsomfattande posttjänsterna skulle erbjudas och finansieras, föreskrev tillgång till vissa delar av postinfrastrukturen och utökade bestämmelserna om konsumentskydd. Kommissionen ålades att hjälpa medlemsstaterna med tillämpningen, inklusive beräkningen av eventuella nettokostnader för de samhällsomfattande tjänsterna.
Dessutom anges det i artikel 23 i direktiv 2008/6/EG att kommissionen var fjärde år ska tillhandahålla Europaparlamentet och rådet lämplig information om utvecklingen inom sektorn, i form av en tillämpningsrapport om direktivet. Trots att det anges i denna bestämmelse att en rapport ska lämnas i december 2013, flyttades inlämningsdatumet framåt i tiden för att ge tid att undersöka de första effekterna av en helt öppen marknad i samtliga medlemsstater.
Denna tillämpningsrapport ger en sammanfattning av hur postdirektivet (direktiv 97/67/EG, ändrat genom direktiven 2002/39 och 2008/6/EG) har genomförts i de olika medlemsstaterna och vilka huvudsakliga förändringar som har skett på marknaden för posttjänster sedan december 2008 4 . I enlighet med artikel 23 i direktiv 2008/6/EG tas även ekonomiska, samhälleliga och sysselsättningsrelaterade mönster och teknologiska aspekter upp i rapporten, liksom tjänsternas kvalitet. Till tillämpningsrapporten hör ett kommissionens arbetsdokument med mer information och en bilaga om beräkning av nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Olika källor har använts vid sammanställningen av rapporten, och kommissionens arbetsdokument, t.ex. studierna Main Developments in the Postal Sector (2008-2010,) 5 Pricing behaviour of postal operators, 6 Main Developments in the Postal Sector (2010-2013), 7 ett antal rapporter från Europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter för posttjänster 8 , bidrag från den kommitté som upprättats genom postdirektivet och Postal user forum 9 , uppgifter från Eurostat fram till 2012 10 och kommissionens poststatistik därefter (Eurostat beslutade 2012 att sluta samla in särskild statistisk information för postsektorn) samt uppgifter från Världspostföreningen 11 . På grund av den tid det tar att samla in och sammanställa statistik är de senaste uppgifterna från många instanser från 2013, men när så är möjligt har nyare information använts för att ge en indikation om den senaste utvecklingen.
2.Prisvärda och pålitliga post- och pakettjänster är fortsatt viktiga för den inre marknaden
Posttjänster spelar fortfarande en viktig roll inom EU, även om rollen nu är i förändring: ny teknologi leder till att brev byts ut mot elektroniska tjänster, samtidigt som näthandeln ökar. Möjligheten att skicka brev och paket var som helst inom EU, som ska anlända vid en specifik tidpunkt och till ett fast pris, är fortfarande en viktig del av den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och utvecklingen av den inre marknaden. Näthandelns stora potential innebär att det är viktigare än någonsin att erbjuda prisvärd och pålitlig paketleverans, för att fullt ut utnyttja potentialen hos den digitala inre marknaden 12 .
3.Förbättrad oberoende regelöversyn – även om det fortfarande behövs en bättre översyn över paketmarknaden för att hålla jämna steg med marknaden
De nationella tillsynsmyndigheterna har fortfarande en viktig del i att skapa en grund för och kontrollera genomförandet av postdirektivet, och säkerställa att medlemsstaterna följer bestämmelserna i direktivet. Tillsynsmyndigheterna omfattar i allt större utsträckning regleringsmyndigheter för andra kommunikationstjänster (t.ex. elektroniska kommunikationstjänster eller utsändning). Europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter för posttjänster (ERGP) som grundades 2010, har förbättrat samarbetet och koordinationen mellan de nationella tillsynsmyndigheterna på EU-nivå 13 .
Tidigare har nationella regleringsmyndigheter framför allt fokuserat på brevförsändelser. På grund av den minskande brevvolymen och det växande antalet näthandelspaket behövs bättre regelkontroll och mer omfattande uppgifter om paketmarknaden. Detta ger en komplett aktuell bild av de övergripande post- och paketmarknaderna, och möjlighet att utnyttja den digitala inre marknadens fulla potential.
4.En prisvärd och pålitlig samhällsomfattande tjänst för brevdistribution
Medlemsstaterna ska erbjuda insamling och distribution av brev och paket åtminstone fem arbetsdagar i veckan, och på en specificerad kvalitetsnivå, inom hela medlemsstatens territorium 14 . Nu minskar antalet medlemsstater där tjänsten överskrider referenskravet (dvs. där brev delas ut sex dagar i veckan) 15 . Överhuvudtaget ser vi en tendens till ett minskat utbud av sådana varor som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, även om många medlemsstater inkluderar andra föremål än styckvisa 16 brev i denna skyldighet – t.ex. skrymmande brev och paket, reklambrev och nyhetstidningar. Med undantag av Tyskland har alla medlemsstater formellt utsett den dominerande nationella postoperatören till sin s.k. leverantör av samhällsomfattande tjänster. I Tyskland är det den tidigare nationella postoperatören som är leverantör av samhällsomfattande tjänster.
Den största delen inhemska brev levereras nästa arbetsdag (förutsatt att de har skickats med en tjänst som erbjuder leverans nästa dag och inte en långsammare – och av den anledningen billigare – tjänst) och leveranskvaliteten för brev inom EU överstiger fortfarande kraven i direktivet 17 . De flesta medlemsstaterna har satt en övre prisgräns, för att se till att grundläggande posttjänster är överkomliga. I flera medlemsstater har frimärkspriserna stigit under senare år, i allmänhet i linje med inflationen och för att kompensera för minskningen i antalet skickade brev 18 . Mellan 2012 och 2013 steg priserna för ett 20-gramsbrev med i snitt 5,6 % 19 . Detta har dock inte påverkat tjänstens överkomlighet i någon större utsträckning för EU-invånare, utan tjänsten är fortfarande överkomlig – särskilt i jämförelse med hushållens utgifter för andra kommunikationstjänster (t.ex. mobila kommunikationstjänster).
Alla medlemsstater ser till att alla leverantörer av posttjänster har ett enkelt, billigt och transparent system för att hantera klagomål från användare, och de flesta leverantörer av samhällsomfattande tjänster har ett kompensationssystem.
5.Det är viktigt med tillgång till uppdaterad och jämförbar information om eventuella nettokostnader för den samhällsomfattande tjänsten
För de fall där bestämmelsen för den samhällsomfattande tjänsten i en medlemsstat resulterar i en nettokostnad som skapar en orättvis börda för leverantören av den samhällsomfattande tjänsten, innehåller postdirektivet kompensationsmetoder för denna så kallade ”nettokostnad” för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som utgör en orättvis ekonomisk börda för utsedda tjänsteleverantörer. För att tillhandahålla medel och säkerställa att detta överensstämmer med reglerna för statlig hjälp måste emellertid kostnaderna beräknas på ett sätt som gör jämförelser möjliga. I bilagan till kommissionens arbetsdokument som bifogas denna rapport anges olika metoder för att beräkna nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla postrelaterade samhällsomfattande tjänster, som även överensstämmer med bilaga I i postdirektivet.
6.Konkurrensen utvecklas långsamt för brevpost – och vissa operatörer använder konkurrenshämmande metoder
Trots att marknaden inom EU är helt öppen sedan 2013 har konkurrensen inom brevpost utvecklats långsamt i de flesta medlemsstaterna, och leverantörerna av samhällsomfattande tjänster har behållit majoriteten av marknadsandelarna inom EU. Av de femton medlemsstater som helt öppnade sina marknader innan 2011, hade åtta mer än 5 % konkurrens på marknaden för brevpost (i mängd) 2013. I de medlemsstater som öppnade sina marknader efter 2011 hade i fem av länderna konkurrerande leverantörer fått över 5 % av marknaden för brevpost efter första halvåret 2013 20 . I de fall där konkurrensen på marknaden för brevpost har utvecklats är det vanligare med leverans direkt till slutanvändaren och det erbjuds av operatörer med egna distributionsnätverk för att kunna leverera direkt till mottagaren. I Slovenien, Storbritannien och Tyskland har det utvecklats konkurrens baserad på tillträde, där andra operatörer efter försortering lämnar över brev till leverantören av den samhällsomfattande tjänsten för slutlig distribution. I flera medlemsstater har de nationella konkurrensmyndigheterna fördömt leverantören av de samhällsomfattande tjänsterna för konkurrenshämmande beteende i form av utnyttjande av sin dominerande ställning. Det har bland annat handlat om illegala rabatter till företagskunder, press av vinstmarginalen och underprissättning. Dessa metoder kan ha en hämmande effekt på konkurrensen. Även viss regleringspraxis kan verka hämmande på marknadstillträde och konkurrensutveckling, t.ex. införande av tillståndsvillkor för nya aktörer, vilket eventuellt inte är i enlighet med bestämmelserna i direktivet.
7.Antalet skickade brev minskar samtidigt som användningen av elektroniska tjänster ökar
Antalet brev som skickas genom leverantörer av samhällsomfattande tjänster inom EU har minskat från uppskattningsvis 107,6 miljarder år 2008 till 85,5 miljarder år 2013 21 . I snitt skedde en minskning på 4,3 % per år räknat i volym och 5,2 % per år räknat i intäkter mellan 2007 och 2010 22 . Minskningen var mindre 2010–2011: 3,3 % räknat i volym och 1,4 % räknat i intäkter, för att sedan kraftigt minska igen – 4,85 % (räknat i volym) 2012–2013 i EU-28 23 . I allmänhet har direktpost (reklam) och publikationer påverkats mindre än brev, även om medlemsstaterna med mognare brevmarknader har upplevt de kraftigaste minskningarna. Denna tendens förväntas hålla i sig. I Danmark till exempel minskade brevvolymen 2000–2014 med över 60 %, med en ytterligare minskning på 15 % under det första kvartalet 2015 24 . I Nederländerna skedde en minskning på 13 % under det första kvartalet 2015, och brevvolymen förutspås gå ner med mellan 32 och 49 % 2010–2020 25 .
Eftersom mängden brev varierar stort mellan medlemsstaterna, och med tanke på den aktuella nedgången, kommer vissa av medlemsstaterna troligtvis aldrig att nå upp till de brevvolymer som medlemsstaterna med mognare marknader för posttjänster tidigare har haft. Även om minskningen i brevvolymen relativt sett är mindre på mindre utvecklade marknader för posttjänster, är det ändå troligt att den får en stor betydelse på grund av att ekonomin är mer småskalig än på mognare marknader.
8.Paketmarknaden växer – men konsumenter och e-handlare är missnöjda med kvaliteten och kostnaderna för internationella tjänster
Det finns ingen säker siffra på den europeiska paketmarknadens omfattning 26 . Uppskattningar av dess storlek visar t.ex. på värden på 60 miljarder euro för den sammantagna europeiska marknaden för brev, paket och expressförsändelser år 2010 27 , 47 miljarder för 2011 (inklusive expediering på upp till 2 500 kg) 28 , 37 miljarder euro för paket och expressförsändelser 2011 29 och 53,5 miljarder euro 2014 30 . Även om man bara räknar in paket som skickas endast av leverantörer av samhällsomfattande tjänster, har EU:s paketmarknad växt från uppskattningsvis 1,65 miljarder (vanliga) paket 2008 till cirka 1,96 miljarder 2013 31 . Antalet paket per invånare varierar dock stort mellan medlemsstaterna. Uppskattningar av den totala paketmarknaden visar att antalet paket 2011 varierade mellan närmare 30 per person (i Tyskland och Storbritannien) och omkring 2 per person (i Polen, Rumänien, Kroatien och Lettland) 32 .
Eftersom pakettjänster inte har varit en del av det tidigare monopoliserade området 33 , verkar konkurrensutvecklingen ha utvecklats mer inom paketmarknaden än brevmarknaden. ”Expressleverantörerna” UPS, DHL, TNT och Fedex och andra kurirföretag som traditionellt har arbetat med mervärde framför allt genom B2B-tjänster (företag till företag) utvecklar i allt större utsträckning sina B2C-tjänster (företag till konsumenter) för att dra fördel av tillväxten inom näthandeln, och nya företag tar sig in på marknaden. Samtidigt tar leverantörerna av samhällsomfattande tjänster fram allt mer sofistikerade tjänster inom paketleverans, t.ex. garanterade leveranstider, för att fånga upp de kunder som handlar på nätet. Informationen gällande vilka produkter och tjänster som erbjuds av olika sorters leverantörer och gränserna mellan dem suddas ut allt mer.
Det finns emellertid fortfarande problem vad gäller överkomlighet och tillgänglighet för tjänster inom internationell paketleverans. Bristen på vissa leveransfunktioner (t.ex. möjligheten att spåra sitt paket), dålig insyn i prissättningen och höga priser är de största orsakerna till klagomål från både konsumenter och e-handlare 34 . Vid sidan av strategin för den digitala inre marknaden 35 som antogs den 6 maj 2015, har kommissionen inlett ett offentligt samråd för att hitta lösningar som kan förbättra internationella paketleveranser och skapa bättre förståelse för hur denna marknad fungerar. Kommissionen kommer under det första halvåret 2016 att förbättra insynen i prissättningen och regelöversynen för internationella paketleveranser. Detta görs utöver de åtgärder som kommissionen och andra aktörer redan har genomfört i samband med att kommissionen 2013 antog en färdplan för fullbordandet av den inre marknaden för paketleveranser 36 .
9.Leverantörerna av de samhällsomfattande tjänsterna sysselsätter allt färre på grund av omställning till elektroniska alternativ och mer varierade arbetsförhållanden
Under 2013 arbetade 1,2 miljoner personer för leverantörer av samhällsomfattande tjänster inom EU, och i vissa medlemsstater stod dessa leverantörer för en betydande del av den inhemska arbetsmarknaden 37 . Anställningar genom andra postleverantörer ökar denna siffra och uppskattningsvis var 272 000 personer direktanställda av expressindustrin 2010 38 .
Minskande brevvolymer i kombination med modernisering och ökande automatisering har haft en inverkan på sysselsättningsnivån. Uppgifter från Världspostföreningen visar på en minskning på cirka 250 000 personer i det totala antalet anställda hos leverantörer av samhällsomfattande tjänster 2008–2013 39 . Antalet anställda hos leverantörer av samhällsomfattande tjänster minskade i snitt med 4,4 % i de 28 medlemsstaterna 2012–2013 40 . Leverantörer av samhällsomfattande tjänster är i allmänhet anslutna till fackföreningar, och löner och arbetsförhållanden täcks av branschspecifika eller allmänna kollektivavtal. I många fall har moderniseringen genomförts på ett socialt ansvarstagande sätt tillsammans med fackföreningarna, och man har tagit hjälp av tidiga pensioner och frivilliga uppsägningar för att minimera antalet tvångsuppsägningar. Trots minskad arbetskraft arbetar en stor del av personalen fortfarande med leveranser. Man ser dock en tydlig ökning i antalet deltidsanställda i vissa av medlemsstaterna, och sammantaget visar tendenserna på mer flexibla anställningsformer.
10.Noggrann övervakning krävs när marknaden fortsätter att utvecklas
I stort sett har man uppfyllt de två huvudsyftena i EU:s strategi för postmarknaden, nämligen att säkerställa ett minimiutbud av tjänster som uppnår en viss, fastställd, kvalitetsnivå och till överkomliga priser för samtliga användare, samt att öppna marknaden på rättvisa konkurrensvillkor. Fortfarande behövs förbättringar i fråga om den gränsöverskridande paketmarknaden. Trots detta fortsätter marknaden för posttjänster att utvecklas i snabb takt, och det behövs regelbunden och noggrann övervakning och ytterligare analyser av den sammantagna marknaden för posttjänster samt regelverkets effekter. Detta är särskilt viktigt i fråga om vilken inverkan som den minskande brevvolymen och det växande antalet paket har på bestämmelsen om skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Det är även viktigt för att vid behov kunna reagera på tekniska, ekonomiska eller samhälleliga förändringar samt säkerställa användarens behov av en bärkraftig sektor. Kommissionen kommer från och med 2016 att årligen publicera statistiska uppgifter för att ge regelbundna uppdateringar om utvecklingen på brev- och paketmarknaderna i EU.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008-2010), Köpenhamn, Danmark, 2010.
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators, Köpenhamn, Danmark, 2012.
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010-2013¸ Bad Honnef, Tyskland, 2012.
Mer information om ERGP och dess rapporter finns under http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm
Denna dialoggrupp skapades 2011 av Michel Barnier, tidigare kommissionär med ansvar för inre marknaden och tjänster. Den länkar samman användare av posttjänster (slutanvändare, små och medelstora företag, andra företag och nätbutiker), postoperatörer och fackföreningar, och har som syfte att analysera effekterna av öppnandet av marknaden för posttjänster och leta efter konstruktiva sätt att erbjuda kunderna bättre tjänster. Det årliga forumet, som genomförs i Bryssel, ska ge möjlighet till direkt återkoppling från kunderna om den europeiska postreformens effekt, hållbarhetskrav inom postsektorn och direktlänken till näthandel.
Mer information finns t.ex. genom Civic Consultings studie för Genomförandeorganet för konsument-, hälso-, jordbruks- och livsmedelsfrågor (Chafea), Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods (2011), FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (2011), Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce (2013), Special Eurobarometer 398 Internal Market Report (2013), Flash Eurobarometer 413: Companies Engaged in Online Activities, 2015 och EU-kommissionens konsumentstudie Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most, http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en
