52014DC0473

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Sjätte lägesrapporten om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning: Investering för tillväxt och sysselsättning

1. Inledning

Även om de nationella regeringarna har tvingats att göra nedskärningar de senaste åren för att balansera sina budgetar och privat finansiering har sinat på grund av den finansiella och ekonomiska krisen, så fortsatte sammanhållningspolitiken att finansiera stöd till viktiga investeringar i tillväxt och sysselsättning i medlemsstater och regioner.

Krisen har haft stor inverkan på de nationella och regionala budgetarna vilket begränsat tillgången till finansiering på alla investeringsområden. I EU som helhet minskade de offentliga investeringarna med 20 % i reala termer mellan 2008 och 2013. I Grekland, Spanien och Irland var nedgången cirka 60 %. I de central- och östeuropeiska länderna, där sammanhållningspolitikens finansiering är särskilt betydande, minskade offentliga investeringar (uttryckt som fasta bruttoinvesteringar) med en tredjedel. Utan sammanhållningspolitiken skulle investeringar i de medlemsstater som har drabbats hårdast av krisen ha minskat med ytterligare 50 %. Sammanhållningspolitiska medel utgör nu mer än 60 % av investeringsbudgeten i dessa länder.

Figur 1: Sammanhållningspolitikens effekter på offentliga investeringar   || Figur 2: Sammanhållningspolitikens del av offentliga investeringar

Den ekonomiska krisen innebar ett brott i en lång trend med minskande skillnader mellan BNP och arbetslöshet inom EU, vilket särskilt påverkar regioner i södra Europa. Krisen ledde också till ökad fattigdom och social utestängning. Detta har i sin tur gjort det svårare att nå flera av målen i Europa 2020-strategin.

Till exempel ökade arbetslösheten i 210 av de 277 EU-regionerna mellan 2007 och 2012. I 50 av dessa regioner innebar ökningen att arbetslösheten mer än fördubblades. Situationen är särskilt oroande för unga människor eftersom ungefär hälften av regionerna hade en ungdomsarbetslösheten högre än 20 % under 2012. Detta ledde till att många regioner ännu inte har kunnat bidra till att uppnå Europa 2020-målet om en sysselsättningsgrad på 75 % för befolkningen i åldrarna 20–64 år senast 2020.

Kommissionen och medlemsstaterna reagerade på krisen både genom att upprätthålla fokus på att hantera långsiktiga strukturella hinder för utvecklingen och genom att styra vissa sammanhållningsinvesteringar till områden där inverkan på den ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen skulle vara direkt och omedelbar. Detta resulterade i att mer än 45 miljarder euro – eller 13 % av de totala medlen – hade omfördelats i slutet av 2013. Denna överföring av medel stödde åtgärder för att motverka växande arbetslöshet och social utestängning samt stödja investeringar i innovation och forskning och utveckling (FoU), företagsstöd, hållbar energi samt social infrastruktur och utbildning.

Kommissionen föreslog också åtgärder för att förbättra likviditeten för de medlemsstater som drabbats hårdast av krisen. Att Europaparlamentet och rådet antog dessa åtgärder möjliggjorde en minskning av de nationella bidragen och ledde till mer än 7 miljarder euro i extra förskottsbetalningar. En ytterligare minskning av nationell medfinansiering godkändes också, till ett värde av nästan 2,1 miljarder euro.

Det finns uppgifter som tyder på att de sammanhållningspolitiska investeringarna har haft en betydande inverkan.

Mellan 2007 och 2012 skapade Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) över 600 000 arbetstillfällen. Detta motsvarar nästan 20 % av den beräknade förlusten av arbetstillfällen under samma period, sedan början av finanskrisen. Eruf investerade i 200 000 små och medelstora företagsprojekt och 80 000 nyetableringar, finansierade 22 000 projekt inom forskning och näringslivssamarbete, tillhandahöll bredbandstäckning till 5 miljoner människor och kopplade 5,5 miljoner människor till vattenreningsverk. Dessutom bidrog EU:s sammanhållningspolitiska investeringar till byggandet av 3 000 km av det viktiga europeiska transportnätet (15 % av hela transeuropeiska transportnätet) och anslagen till FoU i de mindre utvecklade medlemsstaterna fördubblades.

Mellan 2007 och 2012 stöttade Europeiska socialfonden (ESF) 68 miljoner enskilda projektdeltagare. Efter att ha mottagit stöd från ESF började 5,7 miljoner arbetslösa eller icke-yrkesverksamma personer att arbeta, och nästan 8,6 miljoner personer kunde skaffa sig nya kvalifikationer. Mer än 400 000 fall av nystartade företag och människor som blev egenföretagare rapporterades. Allt detta bidrog till att antingen begränsa nedgången i BNP i många länder eller att förhindra ytterligare ökning av arbetslösheten.

Effekterna av dessa investeringar kommer att öka under de kommande åren eftersom medlemsstaterna har tid på sig till slutet av 2015 att använda medel från programmen för 2007–2013 och det finns en viss fördröjning från den tidpunkt då investeringen görs till den tidpunkt då det går att mäta effekterna.

Med en total budget på över 450 miljarder euro (inklusive nationell samfinansiering) för programperioden 2014–2020 kommer sammanhållningspolitiken att vara EU:s viktigaste investeringsinstrument. Den kommer att ge det största bidraget till stöd för små och medelstora företag, FoU och innovation, utbildning, en koldioxidsnål ekonomi, miljön, kampen mot arbetslöshet och social utestängning, utvecklingen av en infrastruktur som förbinder EU:s invånare och modernisering av den offentliga förvaltningen. Dess investeringar, i kombination med strukturreformer, kommer att spela en viktig roll när det gäller att stödja tillväxt och skapa arbetstillfällen och när det gäller att uppnå Europa 2020-strategins mål om en smart och hållbar tillväxt för alla.

Utmaningen är att se till att dessa resurser används på det effektivaste och mest ändamålsenliga sättet, maximera deras effekter, stärka återhämtningen och hjälpa EU att komma ur krisen starkare och mer konkurrenskraftigt än tidigare.

Den nya sammanhållningspolitiken är helt i linje med Europa 2020-strategin och dess överordnade mål för sysselsättning, forskning och utveckling, klimat och energi, utbildning och kampen mot fattigdom och social utestängning, och dessutom kopplad till den europeiska planeringsterminen och EU:s ekonomiska styrningsprocess. Därför kommer investeringarna inom sammanhållningspolitiken också att användas för att stödja medlemsstaternas politik inom ramen för de integrerade riktlinjerna och de nationella reformprogrammen, samt för att ta itu med de relevanta landsspecifika rekommendationerna från rådet. Kommissionen kan också uppmana medlemsstaterna att ändra sina partnerskapsavtal och operativa program för att möta nya utmaningar som anges i de landsspecifika rekommendationerna.

I detta meddelande sammanfattas resultaten av sammanhållningspolitiken under den föregående programperioden. Det beskriver de viktigaste delarna av reformen av sammanhållningspolitiken för perioden 2014–2020,[1] och utvecklingstendenserna från de pågående programförhandlingarna mellan kommissionen och medlemsstaterna. Det åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som innehåller analyser av de socioekonomiska och styrningsrelaterade utmaningar som medlemsstaterna och regionerna står inför och bedömer effekterna av sammanhållningspolitiken och offentliga investeringars inverkan på ekonomiska och sociala skillnader.

2.           En politik i utveckling: Att investera i regionernas konkurrenskraft för att förbättra människors liv

I EU-fördraget fastställs som mål för sammanhållningspolitiken att minska ekonomiska, sociala och territoriella skillnader och ge särskilt stöd till mindre utvecklade regioner.

Med tiden har politiken bidragit till att förbättra levnadsstandarden och ekonomiska möjligheter i EU:s regioner genom att förbättra färdigheter och anställningsbarhet, öka tillgången till regioner, stötta uppbyggnaden av administrativ kapacitet, etablera kontakter mellan forskningsinstitutioner, universitet och affärsvärlden, och erbjuda service till små och medelstora företag. Genom att stödja de viktigaste drivkrafterna för ekonomisk tillväxt, bidrar sammanhållningspolitiken till att EU:s regioner växer snabbare.

Sammanhållningspolitiken har hållit fast vid sina rötter samtidigt som den har utvecklats och gått framåt. Tidigare hade politiken en rent nationell inriktning och finansierade förutbestämda projekt i medlemsstaterna med litet europeiskt inflytande. Med tiden infördes viktiga principer som t.ex. flerårig programplanering, mer strategiska investeringar och ett större deltagande av regionala och lokala partner.

Den största delen av det ekonomiska stödet inom ramen för politiken har genomgående inriktat sig på mindre utvecklade regioner och medlemsstater. Det har emellertid skett en förskjutning av investeringarna från infrastruktur till stöd för små och medelstora företag, innovation och mer innovativ sysselsättnings- och socialpolitik. Detta har hittills varit möjligt på grund av infrastrukturutveckling i medlemsstaterna (både de som anslöt sig efter 2004 och de ”gamla” medlemsstaterna) som stöddes av sammanhållningspolitiken under tidigare perioder.

Figur 3 visar hur investeringarnas sammansättning har utvecklats sedan 1989.

Figur 3: Sammansättning av sammanhållningspolitikens investeringar i mindre utvecklade regioner (1989–2013)

Andelen investeringar i tung infrastruktur (särskilt transport) var hög när politiken inleddes och efter utvidgningen 2004, då länder med tydliga brister i infrastrukturen anslöt sig till EU. Med inrättandet av Sammanhållningsfonden under 1990-talet blev miljöinvesteringar allt viktigare för att hjälpa medlemsstater och regioner att följa EU:s direktiv och förordningar på detta område. Investeringarna i produktionssektorn och särskilt i små och medelstora företag har förblivit relativt stabila.

Investeringarna i människor (utbildning, sysselsättning och social inkludering) har dock minskat något i relativa termer. ESF har blivit allt viktigare som ett instrument för investering i mänskligt kapital, nu senast till följd av den ekonomiska krisens dramatiska inverkan på medlemsstaternas arbetsmarknader. Som en ny åtgärd avsätts i den rättsliga ramen för 2014–2020 en minimiandel (23,1 %) av den sammanhållningspolitiska budgeten till ESF. Detta är viktigt för att säkerställa investeringarna i humankapital, sysselsättning, social inkludering, reform av den offentliga förvaltningen och för institutionell kapacitetsuppbyggnad som krävs för att arbeta i riktning mot målen i Europa 2020-strategin.

För första gången så har sammanhållningspolitiken – särskilt tack vare ESF – gett stöd för att modernisera och reformera offentliga förvaltningar och rättssystem i konvergensländer under perioden 2007–2013. Stödet syftar till att förbättra funktionen, tillgängligheten och kvaliteten på offentliga tjänster, underlätta beslutsfattande och för att genomföra politiken tillsammans med arbetsmarknadens parter och det civila samhället.

Slutligen har andelen resurser som avsätts för tekniskt stöd ökat betydligt sedan 2000–2006, vilket återspeglar betydelsen av välfungerande institutioner för en effektiv förvaltning av sammanhållningsprogrammen.

Genom att anpassa investeringarna till nivån av ekonomisk utveckling har sammanhållningspolitiken lyckats följa de föränderliga behoven i de olika regionerna. Men utvecklingen av politiken har inte varit lika avgörande som väntat. Uppgifter tyder på att införandet av obligatorisk öronmärkning av en del av finansieringen till EU:s prioriteringar 2007–2013 var ett steg framåt, men resultaten har varit blandade och medlen sprids fortfarande ut alltför tunt.

Det har också blivit allt tydligare att sammanhållningspolitikens effektivitet är beroende av en sund makroekonomisk politik, ett gynnsamt företagsklimat och starka institutioner. I vissa fall har olämpliga politiska åtgärder och administrativa och institutionella brister begränsat finansieringens effektivitet. Det finns också luckor kvar när det gäller införlivandet av EU-lagstiftningen i nationell lagstiftning inom områden som har direkt koppling till sammanhållningspolitiken. Även om det har gjorts försök att definiera strategiska, institutionella och administrativa ramar, är tillämpningen godtycklig och osystematisk.

Slutligen har arbetet med att genomföra fonderna varit mer inriktat på utgifter och förvaltningsregler än på att uppnå målen. Programmålen har ibland varit vaga, vilket gör det svårt att följa upp och utvärdera resultat. Att fastställa mål är komplicerat och vissa medlemsstater har satt upp mål som inte varit tillräckligt ambitiösa. Detta har begränsat möjligheten att utvärdera effekterna av insatserna och att förstå vilka åtgärder som var effektivast och varför.

3.           Att uppnå resultat är av central betydelse för den nya sammanhållningspolitiken

Resultaten av förhandlingarna om reformen av sammanhållningspolitiken, som avslutades i december 2013, inriktas mot dessa brister.

Reformen fokuserar på en investeringsstrategi. Sammanhållningspolitikens mål är i linje med Europa 2020-strategin och relevanta landsspecifika rekommendationer beaktas vid planering av investeringar. Hur sammanhållningspolitiken fungerar har också reformerats, baserat på de fem viktigaste idéerna.

3.1.        De sammanhållningspolitiska programmen måste genomföras under gynnsamma omständigheter

Den nya sammanhållningspolitiken är kopplad till EU:s ekonomiska styrningsprocess och den europeiska planeringsterminen, eftersom sammanhållningspolitikens investeringar inte är isolerade från det ekonomiska sammanhanget.

För att undvika ohållbar skattepolitik och ekonomisk politik som undergräver EU-stödets ändamålsenlighet under perioden 2014–2020, kan finansiering avbrytas när en medlemsstat inte följer rekommendationerna enligt EU:s ekonomiska styrningsprocess.

Effektiviteten av investeringarna får inte undermineras av osund politik och lagstiftning eller administrativa och institutionella flaskhalsar. Medlemsstaterna och regionerna måste därför uppfylla en rad villkor. Dessa är avsedda att säkerställa att investeringarna bidrar till en tydlig strategisk politisk ram som säkerställer ett snabbt införlivande av EU-lagstiftning som påverkar genomförandet av sammanhållningsfonden, tillräcklig administrativ kapacitet och iakttagande av minimikrav på till exempel antidiskriminering, jämställdhet, funktionshinder, offentlig upphandling och statligt stöd.

Varje investeringsområde måste grundas på en väldefinierad strategi. Till exempel så kan inga investeringar i transport ske förrän en heltäckande nationell eller regional transportstrategi har tagits fram. Även när det gäller investeringar inom FoU och innovation måste det finnas en ram för en smart specialiseringsstrategi, som innebär att utveckla en vision, identifiera konkurrensfördelar, fastställa strategiska prioriteringar och använda smarta strategier för att maximera den kunskapsbaserade utvecklingspotentialen i alla regioner. Kort sagt, projekt bör följa strategier och inte tvärtom.

3.2.        De sammanhållningspolitiska programmen måste inrikta sina resurser på ett litet antal prioriteringar och maximera sitt mervärde

Medlemsstaterna och regionerna måste inrikta finansieringen på ett begränsat antal områden med betydelse för EU. En stor del av Eruf kommer att fördelas till fyra prioriteringar inom Europa 2020-strategin, innovation och forskning, den digitala agendan, stöd för små och medelstora företag och en koldioxidsnål ekonomi.

ESF-fokus på högst fem prioriterade investeringar kommer att förstärka utfallet och resultatet på europeisk nivå. Det kommer också att säkerställa en tydligare koppling till den europeiska sysselsättningsstrategin och de integrerade riktlinjerna för sysselsättning. Minst 20 % av ESF:s budget kommer att öronmärkas för att främja social inkludering och bekämpa fattigdom och diskriminering.

Med tanke på det brådskande behovet att ta itu med ungdomsarbetslösheten har en budget på 6 miljarder euro för sysselsättningsinitiativet för unga införts med särskild finansiering för att genomföra ungdomsgarantin i hela EU. Detta garanterar att varje ung person erbjuds lämplig sysselsättning eller utbildning inom fyra månader efter att de slutat skolan eller blivit arbetslösa. Sysselsättningsinitiativet för unga kommer att inriktas på områden med särskilt hög ungdomsarbetslöshet.

Regioner och medlemsstater måste göra tydliga val om sina mål. Detta möjliggör att en kritisk massa av resurser kan nås, samt säkerställer en meningsfull inverkan och garanterar att investeringar görs i de områden som har en direkt och omedelbar inverkan på tillväxt och sysselsättning.

3.3.        De sammanhållningspolitiska programmen måste ställa upp tydliga mål och resultat

Sammanhållningspolitikens framgång kommer att bedömas efter dess resultat och dess effekter. Reformerna koncentreras därför på att säkerställa större fokus på resultat genom bättre prestationsindikatorer, rapportering och utvärdering.

Vid utformningen av program måste medlemsstaterna och regionerna specificera de resultat de avser att uppnå mot slutet av programperioden. Programmen måste ange hur de föreslagna åtgärderna kommer att bidra till att uppnå dessa mål och införa resultatindikatorer med tydliga utgångsvärden och mål för att mäta framstegen. Varje program kommer att ha en resultatram för att öka insynen och redovisningsskyldigheten.

För att tillhandahålla ytterligare incitament har cirka 20 miljarder euro (eller 6 % av sammanhållningspolitikens budget) avsatts, för att anslås under 2019 för de program som visar att de är på väg att uppfylla sina mål.

3.4.        De sammanhållningspolitiska programmen måste ge städerna en starkare röst

Städer kan spela en viktig roll i sammanhållningspolitiken och i strävan att uppnå målen för Europa 2020-strategin. Mer än två tredjedelar av européerna bor i städer. Städer är produktiva och innovativa och kan ta ledningen i att uppnå smart tillväxt. De kan bli mer resurseffektiva (t.ex. genom att man minimerar markexploatering, hårdgörning av mark samt energianvändning) och bidra till att uppnå hållbar tillväxt, t.ex. genom grön infrastruktur. Med tanke på skillnaderna i välstånd, koncentrationen av socialt utestängda och koncentrationen av fattigdom i städerna, är de nödvändiga för att hantera utmaningen för en socialt inkluderande tillväxt.

Av dessa skäl kan det förväntas att ungefär hälften av Eruf kommer att användas i städer 2014–2020. Genom att fastställa ett lägsta belopp (5 % av Eruf:s medel) till integrerade investeringar i hållbar stadsutveckling, och genom att garantera att städer kommer att spela huvudrollen vid urvalet av projekt, ska den nya sammanhållningspolitiken ge städerna möjligheten att utforma och genomföra strategier som bidrar till att nå målen i Europa 2020-strategin.

Kommissionen kommer också att lansera ansökningsomgångar för projekt under det nya programmet för innovativa stadsåtgärder för att stödja städer som är villiga att prova nya idéer inom stadsutveckling.

3.5.        De sammanhållningspolitiska programmen måste omfatta parter på alla nivåer bättre

Den politiska ramen för 2014–2020 bygger på antagandet att alla parter på nationell, regional och lokal nivå, genom att följa principerna om flernivåstyre och med arbetsmarknadens parter och organisationer i det civila samhället, kommer att involveras i alla skeden av programplaneringen. För första gången på unionsnivå innehåller den europeiska uppförandekoden för partnerskap[2] en plan för hur medlemsstaterna ska nå ut till och engagera dessa parter i utformningen av programmen, under programmens genomförande samt vid övervakning och utvärdering. Partnerskap kan också vara särskilt effektiva med att tillhandahålla lokalt ledda strategier för lokal utveckling. Åtgärder för att bygga upp kapaciteten hos arbetsmarknadens parter och andra företrädare för det civila samhällets ingår också i de nya förordningarna.

4.           Från teori till praktik: framväxande uppgifter från förhandlingar

När kommissionen antog detta meddelande hade den fått in alla 28 partnerskapsavtal och cirka 150 operativa program[3]. Förhandlingar med medlemsstater och regioner pågår. Därför ger följande endast en indikation om i vilken utsträckning reformens viktigaste delar har införlivats i de nya strategierna och programmen.

Tillgängliga uppgifter visar några mycket uppmuntrande tendenser och några utmaningar.

Totalt kommer ungefär 336 miljarder euro att anslås till nationella och regionala program inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning. Resurserna är uppdelade på följande sätt: 187,5 miljarder euro till Eruf, 63 miljarder euro till Sammanhållningsfonden och 85 miljarder euro till ESF, vilket är högre än minimikravet på ESF-anslaget som är 80 miljarder euro[4].

Figur 4: Tilldelning till finansieringsprioriteringar per fond (2014–2020) i % av fondens totala finansiering

Cirka 124 miljarder euro har anslagits till FoU och innovation, informations- och kommunikationsteknik, små och medelstora företag samt en koldioxidsnål ekonomi. Detta innebär en ökning på nästan 22 % jämfört med 2007–2013. Merparten av detta belopp finansieras av Eruf (116,5 miljarder euro) och resten av sammanhållningsfonden.

Man kommer att investera 98 miljarder euro i sysselsättning, social inkludering och utbildningsåtgärder. Merparten av detta belopp finansieras av ESF: sysselsättning (30,7 miljarder euro), social inkludering (20,9 miljarder) och utbildning (26,3 miljarder).

Till transport- och energinätsinfrastruktur har 59 miljarder euro anslagits, vilket motsvarar en ökning på 21 % jämfört med 2007–2013.

Nästan 4,3 miljarder euro kommer att investeras i myndigheternas uppbyggnad av institutionell kapacitet och i effektivitet för offentliga förvaltningar och tjänster (goda styrelseformer). Detta motsvarar en ökning på 72 % jämfört med föregående period.

Den nya programperioden medför därför en tydlig förskjutning när det gäller finansieringsprioriteringar jämfört med 2007–2013. Medlemsstaterna och regionerna kommer att investera mer i Eruf:s prioriteringar (FoU och innovation, informations- och kommunikationsteknik, små och medelstora företag samt en koldioxidsnål ekonomi) och i ESF:s prioriteringar (sysselsättning, social inkludering, utbildning och styrelseformer). Mindre pengar kommer att investeras i nätverks- och miljöinfrastruktur. Minskningen av investeringar i infrastruktur är särskilt markant i mer utvecklade medlemsstater.

Figur 5: Tilldelning till finansieringsprioriteringar per fond 2014–2020 jämfört med 2007–2013 i % av fondens totala finansiering

Det särskilda fokus som kommissionen lagt på en koldioxidsnål ekonomi har resulterat i en märkbar ökning av den här sortens investering. Mer än 38 miljarder euro kommer att stödja övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi. Flera länder har lagt särskild tonvikt på energieffektivitet eller utveckling av förnybar energi. I vissa fall kan dock kopplingen mellan investeringar och de förväntade resultaten i förhållande till klimatmålen göras tydligare.

Med tanke på problemen med hög arbetslöshet och ökande fattigdom borde inriktningen på inkluderande tillväxt vara starkare i vissa partnerskapsavtal. Kommissionen är också av den uppfattningen att finansieringen som anslagits till utbildning för tillfället inte är hög nog för att genomföra de prioriteringar som behövs. I vissa partnerskapsavtal ges låg prioritet till aktiva åtgärder för social inkludering. För att säkerställa bättre sociala resultat och investeringar som är mer anpassade till sociala förändringar måste socialpolitiska reformer ingå i programplaneringen.

När det gäller sysselsättningsinitiativet för unga, är dessutom relevant information i vissa partnerskapsavtal och operativa program ganska allmänt hållen och det fastställs inte hur detta nya initiativ kommer att omsättas i praktiken eller om och hur det kommer att stödja genomförandet av ungdomsgarantin. I vissa program måste de åtgärder som stöds genom sysselsättningsinitiativet för unga vara mer inriktade på att stödja skapandet av arbetstillfällen.

Trots förekomsten av en landsspecifik rekommendation om integreringen av den romska minoriteten har vissa medlemsstater inte föreskrivit en särskild prioritering för marginaliserade befolkningsgrupper, vilket gör det svårare att bedöma hur stora anslagen kommer att bli på detta politikområde. Vissa medlemsstater är inte tillräckligt inriktade på behoven hos denna målgrupp eller behöver vidareutveckla sin strategi och insatslogik.

Administrativ modernisering och rättsväsendets kvalitet bedöms som viktiga faktorer för konkurrenskraft och tillväxt för alla. Många medlemsstater planerar åtgärder för att göra sina offentliga institutioner starkare och förbättra deras förmåga att genomföra effektivare strategier, bättre administrativa tjänster, snabbare rättsliga förfaranden, ökad insyn och integritet för offentliga institutioner och ökat deltagande av allmänheten i de olika etapperna av beslutsprocessen. Men i ett antal medlemsstater, där reformen av den offentliga förvaltningen har identifierats som en utmaning, saknas det en tydlig strategi och målen är ofullständiga och otydliga trots att en sådan reform är nödvändig för att främja sysselsättning, tillväxt och konkurrenskraft. Dessutom saknas det i vissa av dessa medlemsstater ett tydligt politiskt engagemang för reformen.

Det är tydligt att man har tagit behovet av att förbereda sig för investeringar på allvar, genom att uppfylla villkoren i programmet före genomförandet. Processen har inte varit lätt och i många fall kommer kommissionen att behöva gå med på handlingsplaner för att säkerställa full överensstämmelse med kraven inom väldefinierade tidsfrister. De villkor som medlemsstaterna har haft särskilt svårt att uppfylla avser områden där EU-direktiv måste införlivas eller där EU:s bestämmelser måste tillämpas på ett effektivt sätt.

Strategier för smart specialisering har utarbetats på nationell och regional nivå för att påskynda den ekonomiska omvandlingen och minska kunskapsklyftan. Större tonvikt bör läggas på mjukt stöd, på att stödja marknadsdriven forskning och samarbete med näringslivet. Det finns risk för att stödet till små och medelstora företag fortsätter att löpa som vanligt, i stället för att anpassas efter deras behov och tillväxtpotential för att säkerställa en stark hävstångseffekt och ett snabbt utnyttjande.

Vissa medlemsstater har också utformat program som skapar en tydlig koppling mellan den digitala ekonomin och innovation. Detta är viktigt eftersom investeringar i höghastighetsbredband och IKT behövs för att bygga bort flaskhalsar och främja marknadsdrivna lösningar. Det är till exempel nödvändigt att fokusera investeringarna i bredband på nästa generations nät för att säkerställa att mindre utvecklade regioner inte hamnar ännu mer efter. Synergieffekter mellan sammanhållningspolitiken, Horisont 2020 och andra EU-program är också avgörande inom ramen för smarta specialiseringsstrategier på nationell och regional nivå.

Under perioden 2014–2020 kommer 88 program i 16 länder att vara program med flera finansieringskällor, som kombinerar resurser från Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF. Detta förväntas uppmuntra till samlade åtgärder som sammanför olika politikområden, kapital och prioriteringar.

För att politiken ska bli effektivare, resultatinriktad och resultatorienterad behöver medlemsstaterna och regionerna fastställa detaljerade mål. Det är viktigt att programmen inte uttrycker målen för generellt, med ett stort antal möjliga åtgärder, för att upprätthålla största möjliga flexibilitet i urvalet av projekt i ett senare skede. Det är viktigt att målen är tillräckligt ambitiösa och detaljerade, annars blir det svårt att utvärdera politiken och ha en meningsfull offentlig debatt om den. Under förhandlingsprocessen kommer kommissionen att fokusera på dessa risker.

Partnerskapsavtalen har i stor utsträckning utarbetats genom resonerande dialoger mellan partnerna, även om det finns tecken på att denna dialog ibland har varit otillräcklig, att viktiga aktörer inte har varit inblandade, eller att synpunkter inte har återspeglats i senare versioner av dokumenten. Kommissionen kommer att noggrant undersöka hur medlemsstaterna har tillämpat uppförandekoden om partnerskap för att garantera att berörda parter medverkat.

Sist men inte minst kräver den nya perioden stark styrning och samordningsmekanismer på nationell och regional nivå för att säkerställa överensstämmelse mellan programmen, stöd till Europa 2020-strategin och de landsspecifika rekommendationerna samt för att undvika överlappningar och luckor. Detta är särskilt viktigt med tanke på den totala ökningen av regionala program (för ESF-program är den nästan 60 % jämfört med 2007–2013).

5.           Slutsats

Under 2014–2020 kommer sammanhållningspolitiken att styra investeringar motsvarande en tredjedel av EU:s budget för att uppnå EU-målen om tillväxt och jobb samt för att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna. Den är också det största investeringsinstrumentet på EU-nivå för att uppnå målen i Europa 2020-strategin. Den ger det största bidraget inom ett antal områden, bland annat stöd till små och medelstora företag, FoU och innovation, investeringar i kompetent och konkurrenskraftig arbetskraft, kampen mot arbetslöshet och social utestängning samt anpassningar till klimatförändringarna och miljön.

Ekonomiska modeller ger en indikation om de makroekonomiska effekterna. Till exempel förväntas det i de viktigaste stödmottagande länderna att BNP kan bli i genomsnitt 2 % högre och sysselsättningen omkring 1 % högre under genomförandeperioden, tack vare sammanhållningspolitiken.

Men de produktivitetshöjande effekterna av sammanhållningspolitiken fortsätta att byggas på även efter det att programmen har avslutats. År 2030 beräknas BNP i dessa länder vara mer än 3 % över den nivå som förväntas i länder utan politiska åtgärder. Det innebär att för varje euro som läggs på de viktigaste mottagarländerna under perioden 2014–2030 förväntas BNP bli mer än tre euro högre.

För att dessa effekter ska bli verklighet är det viktigt att medlemsstaterna och regionerna genomför reformerna och använder denna politik som ett effektivt investeringsverktyg. Resultatet kommer till stor del att bero på de pågående förhandlingarna om att utveckla robusta strategier, fastställa ett litet antal viktiga investeringsprioriteringar, fastställa ambitiösa mål och se till att mikro- och makroekonomiska villkor maximerar effekterna av de investeringar som samfinansieras inom sammanhållningspolitiken.

Kommissionen kommer att lägga fram en första lägesrapport om programmen till Europaparlamentet och rådet 2017. Denna kommer att ge en överblick över de framsteg som görs av medlemsstaterna och regionerna när det gäller målen i deras program och ge en fingervisning om huruvida de uppfyller de uppsatta målen.

[1]     Se EUT L 347, 20.12.2013.

[2]     Se kommissionens delegerade förordning av den 7 januari 2014, C(2013) 9651 slutlig.

[3]     Fyra partnerskapsavtal har redan antagits av kommissionen.

[4]     Finansiella medel för målet Investering för tillväxt och sysselsättning innefattar Eruf (utom stöd till europeiskt territoriellt samarbete), Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden. Siffrorna bygger på situationen den 1 juni och kan fortfarande komma att ändras i samband med förhandlingar om program.