6.8.2014   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 255/3

1.

Förslaget till förordning är en del av ett större internationellt initiativ för att ta fram ett regelverk för skuggbankenheter. Eurosystemet underströk redan i sitt ställningstagande till Europeiska kommissionens grönbok om skuggbanksystemet (nedan kallat Eurosystemets ställningstagande) att ECB är mycket intresserad av skuggbankernas utveckling eftersom dessa kan ha stor betydelse för den finansiella stabiliteten (2).

2.

Vad gäller den specifika regleringen av penningmarknadsfonder utfärdade Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Iosco) rekommendationer i oktober 2012 (3) som fick stöd av rådet för finansiell stabilitet (FSB), medan Europeiska systemrisknämnden (ESRB) antog rekommendationer riktade till kommissionen i december 2012 (4). Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR), föregångaren till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) utfärdade år 2010 riktlinjer om en gemensam definition av europeiska penningmarknadsfonder (nedan kallade CESR:s riktlinjer) (5) som ECB har följt, med en anpassning av definitionen av penningmarknadsfonder för statistiska ändamål (6).

2.1

Förslaget till förordning överensstämmer med de internationella policystandarder som förordas för penningmarknadsfonder (12). Såsom framgår av Eurosystemets svar visade det sig under finanskrisen att det utgår specifika finansiella stabilitetsrisker och systemrisker från sektorn penningmarknadsfonder, och dessa bör noggrant övervägas.

2.2

Gentemot sina andelsägare förpliktar sig penningmarknadsfonder, likt banker som tar emot inlåning från kunderna, att på begäran och utan dröjsmål betala ut kontanta medel vilket kan medföra att gränsdragningen gentemot banker inte är helt klar. Eftersom penningmarknadsfonder även genomför löptidstransformeringar (13) kan oväntade och stora uttag från andelsägarna tvinga fonderna att reducera sina investeringar i penningmarknadsinstrument. Eftersom penningmarknadsfonder, till skillnad från banker, inte har tillgång till centralbanksfinansiering eller insättningsgarantier måste man i ett worst-case scenario räkna med att penningmarknadsfondernas andelsägare förlorar förtroendet och försöker uppnå först-till-kvarn-fördelar. Detta skulle kunna leda till en anstormning där innehav måste säljas till underkurs. Denna risk är särskilt stor för penningmarknadsfonder med fast fondandelsvärde (eng: constant NAV MMF) om den allmänna uppfattningen är att dessa, beroende på deras affärsmodell, inte klarar av att lösa in aktierna/andelarna till sitt nominella värde.

2.3

Ur finansiell stabilitetssynpunkt skulle uttagsanstormningar mot penningmarknadsfonder försämra penningmarknadernas funktion, medföra och förstärka de finansiella riskerna i hela systemet och främst påverka de finansförmedlare, t.ex. banker, som i betydande omfattning använder sig av penningmarknadsfonder som källa till kortfristig finansiering.

2.4

Dessutom är ett antal stora europeiska banker försörjare till penningmarknadsfonder. Denna omständighet medför både finansiella risker och renommérisker för försörjarna som kan bli tvungna att stödja, och i slutänden rädda, dessa penningmarknadsfonder. Det nära sambandet mellan penningmarknadsfonder och andra finansförmedlare är också ett av skälen till att reformera regelverket för penningmarknadsfonderna.

3.1

Mot denna bakgrund finns det en internationell samsyn om att man bör tackla de risker som utgår från penningmarknadsfonder med fast andelsvärde (14). FSB har uttalat sitt stöd för det arbete Iosco utfört (15) och föreslog två alternativa möjligheter för att tackla ovannämnda risker. Antingen a) tar man bort de särdrag hos penningmarknadsfonder som ökar risken för uttagsanstormningar genom att kräva att affärsmodellen för penningmarknadsfonder med fast andelsvärde ändras, eller b) att man tillåter affärsmodellen för penningmarknadsfonder med fast andelsvärde förutsatt att de uppfyller krav som i princip motsvarar bankregleringen.

3.2.

Även om de konkreta åtgärderna som vidtas kan skilja sig åt mellan olika marknader, är det rent allmänt viktigt att uppnå en avsevärd konvergens på en internationell nivå för att undvika att skillnader i nationell lagstiftning, främst mellan EU och USA (där en mycket stor del av penningmarknadsfonderna återfinns) leder till regelarbitrage. I USA undersöker de behöriga myndigheterna fortfarande alternativa tillvägagångssätt, bl.a. en obligatorisk omvandling av penningmarknadsfonder med fast andelsvärde och uttagsbegränsningar (16).

3.3

Förslaget till förordning introducerar en buffert för nettoandelsvärdet (en s.k. fondbuffert) för penningmarknadsfonder med fast fondandelsvärde för att minska riskerna för den finansiella stabiliteten, och undviker alltså en obligatorisk omvandling till fonder med variabelt andelsvärde. ECB noterar att fondbufferten enligt förslaget till förordning (17) ska öka fondernas motståndskraft och deras förmåga att återbetala investerare som vill ta ut medel med kort varsel. ECB påminner om att ESRB har rekommenderat en obligatorisk omvandling av penningmarknadsfonder med fast andelsvärde (18) och avvisat ett alternativ med kapitalkrav eftersom det senare sannolikt skulle resultera i en ytterligare konsolidering i en redan koncentrerad industri, vilket då skulle medföra mer koncentrerade risker ur ett makrotillsynsperspektiv (19). ECB noterar att kommissionen förordar fondbuffertar bl.a. med behovet av att undvika att en allmän övergång från fasta till rörliga fondandelsvärden för penningmarknadsfonder kan medföra problem för den reala ekonomins finansiering (särskilt för de enheter som är beroende av att emittera kortfristiga skuldbevis som innehas av penningmarknadsfonder) (20). ECB anser att detta förslag är en komponent för att minska de risker som utgår från penningmarknadsfonder med fast andelsvärde, som överensstämmer med Iosco-rekommendationerna som FSB uttalat sitt stöd för, och noterar att den översyn som kommissionen planerar att göra för att kontrollera huruvida de föreslagna reglerna är adekvata tre år efter det att förordningen trätt i kraft (21) medför en möjlighet att på nytt bedöma situationen och eventuellt genomföra ESRB:s rekommendation.

3.4

Trots detta finns det flera aspekter på buffertarna som bör övervägas:

4.1

ECB välkomnar att förslaget till förordning stadgar att en penningmarknadsfond med fast fondandelsvärde inte får erhålla annat externt tillskott än genom fondbufferten (23). ECB välkomnar också att penningmarknadsfonder som inte har fast fondandelsvärde endast får ta emot externa tillskott för att garantera penningmarknadsfondens likviditet under vissa exceptionella omständigheter med den behöriga myndighetens samtycke och, om den som ger stödet omfattas av tillsynslagstiftning, ett godkännande från den senares tillsynsmyndighet (24).

I detta sammanhang bör man säkerställa att moderbolagets riskhanteringsfunktion får korrekt och regelbunden information från dem som ansvarar för gruppens penningmarknadsfonder och att information om relevanta likviditetsproblem som kan medföra behov av stödinsatser snabbt meddelas de behöriga tillsynsmyndigheterna.

ECB anser att sådana externa tillskott uteslutande bör vara exceptionella. För att förebygga spridningseffekter bör svårigheter som uppstår hos penningmarknadsfonder i samband med inlösen av andelar/aktier i första hand lösas på andra sätt, t.ex. genom att tillfälligt senarelägga återköp eller inlösen enligt vad som framgår av UCITS-direktivet (25), eller genom s.k. uttagsbegränsningar (26).

4.2

Därutöver kan nationella myndigheter ha olika uppfattningar om under vilka exceptionella omständigheter penningmarknadsfonder som inte har fast fondandelsvärde får ta emot externa tillskott (27), särskilt om riskerna går utöver landgränserna eller är omfattande. För de myndigheter som är behöriga för penningmarknadsfonden kan aspekter som rör penningmarknadsfondens stabilitet väga tyngre än aspekter som rör försörjarens stabilitet. För att säkerställa att denna bestämmelse tillämpas konsekvent i alla medlemsstater bör man överväga att introducera någon form av samordning på unionsnivå.

6.1

ECB noterar att undantagen i godtagbarhetskriterierna avseende instrument med hög kreditkvalitet som har emitterats eller garanterats av en central myndighet eller centralbank i en medlemsstat, ECB, EU, Europeiska stabilitetsmekanismen eller Europeiska investeringsbanken (28). Dessa undantag är också i linje med liknande undantag för enheter med statlig anknytning som förordats i flera FSB-förslag om standarder för minimiavdrag avseende finansieringen av värdepapperstransaktioner (29). ECB noterar att dessa undantag måste införlivas på ett konsekvent sätt vid den interna kreditbedömningen (30).

6.2

Trots att ECB välkomnar förslaget till förordning ur ett finansiellt stabilitetsperspektiv, vill ECB ändå påpeka att man noga måste överväga den kombinerade effekten av de föreslagna åtgärderna för penningmarknadsfonderna förmedlande funktion i unionens finansiella system. Det är möjligt att penningmarknadsfonderna förmedlande funktion reduceras när penningmarknadsfonderna måste hålla en betydande del av sina tillgångar (30 %) i tillgångar med en återstående löptid på en dag resp. en vecka (31) eftersom sådana begränsningar inte existerar i nuläget. Dessutom kan den nyligen införda likviditetstäckningskvoten (32), enligt vilken finansiering från företag behandlas mer förmånligt än finansiering från kapitalförvaltare, öka bankernas incitament att söka finansiering direkt från företagen. Framtida regler avseende stabil nettofinansiering kan också komma att påverka relationen mellan banker och penningmarknadsfonder. I detta sammanhang förordar ECB en ytterligare granskning av vilka konsekvenser förslaget till förordning kommer att få för bankernas förmedlande roll och vilka problem som kan uppstå vid övergången från ett förmedlingskoncept till ett annat. Man bör särskilt granska huruvida reallokeringen av medel från penningmarknadsfonderna till banksystemet är omfattande och huruvida detta faktiskt påverkar den korta penningmarknaden (33).

6.3

Penningmarknadsfonder spelar också en viktig roll som en av huvudinvesterarna i kortfristiga värdepapperiserade tillgångar, t.ex. certifikat med bakomliggande tillgångar (Asset Backed Commercial Papers). Denna marknad är viktig för förmedlingen av kortfristig kredit till den reala ekonomin, t.ex. handelskrediter. Förslaget till förordning uppställer krav för godtagbarheten av värdepapperiserade tillgångar som penningmarknadsfonder får investera i, inklusive krav avseende de underliggande tillgångarnas typ, kredit- och likviditetsrisker samt återstående löptid (34). ECB håller visserligen med om att dessa krav ökar transparensen på penningmarknadsfondernas investeringar och förbättrar hanteringen av kredit- och likviditetsriskerna, men föreslår ändå att man undersöker vilka fördelar de föreslagna begränsningarna avseende investeringar i certifikat med bakomliggande tillgångar medför, och vilka konsekvenser detta får för värdepapperiseringsmarknadernas funktion och djup.

6.4

Kommissionen har redan noterat att kostnaden för att genomföra reformen kan medföra att ett antal fonder avvecklas (35) vilket kan resultera i en ytterligare koncentration på en redan koncentrerad marknad (36). Om en sådan situation uppstår kan de resterande penningmarknadsfonderna, p.g.a. penningmarknadsfondernas betydelse för bankernas kortfristiga finansiering, bli än mer systemviktiga, särskilt vad gäller den penningpolitiska transmissionsmekanismen. Dessa aspekter bör också undersökas mer i detalj.

8.1

När förslaget till förordning träder i kraft får endast företag för kollektiva investeringar som är godkända i enlighet med det nya regelverket marknadsföras eller förvaltas som penningmarknadsfonder i EU (40). Inom ramen för ECB:s insamling av statistik om de monetära finansinstituten är den aktuella definitionen av penningmarknadsfonder anpassad till CESR-riktlinjerna vilket säkerställer att penningmarknadsfonder behandlas konsekvent i statistik- och tillsynsfrågor. Följaktligen kan det, efter det att förslaget till förordning trätt i kraft (41) och ytterligare ändringar av ECB:s statistiska ramverk ännu ej genomförts, uppstå en tidsperiod då olika definitioner existerar för statistik- och tillsynsändamål. I detta hänseende innehåller förordning (EU) nr 1071/2013 (ECB/2013/33) kriterier för att identifiera penningmarknadsfonder som är obligatoriska för statistiska ändamål, oavsett huruvida de tillämpas för tillsynsändamål på nationell nivå.

8.2

Enligt förslaget till förordning ska penningmarknadsfonder kvartalsvis rapportera till de behöriga myndigheterna. Denna information ställs sedan till Esmas förfogande som kommer att skapa en central databas över alla penningmarknadsfonder som är etablerade, förvaltas eller marknadsförs i EU. ECB ska endast ha åtkomst till databasen för statistiksyften (42). ECB stöder denna uttryckliga hänvisning, men det kan bli nödvändigt med ytterligare tillgång till andra uppgifter om penningmarknadsfonder för att säkerställa Europeiska centralbankssystemets medverkan till a) ett smidigt genomförande av politiken för det finansiella systemets stabilitet och b) ECB:s stöd till ESRB i form av analyser och statistik (43).