52013SC0074

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning.

om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation

1.           Problemformulering

En smart och hållbar tillväxt för alla enligt Europa-2020-strategin kommer i mycket hög grad att vara beroende av tillgång till och omfattande användning av internet med hög hastighet. En digital infrastruktur av hög kvalitet behövs för i stort sett alla sektorer av en modern och innovativ ekonomi. En sådan är själva ryggraden i den inre marknaden, en viktig och i stor utsträckning outnyttjad källa till tillväxt och en central faktor för EU:s konkurrenskraft.

En digital agenda för Europa, som är ett av flaggskeppsinitiativen inom Europa 2020, omfattar högt satta mål för bredbandstäckning och bredbandshastighet. Företagen gör redan stora investeringar i telesektorn, men det verkar emellertid som om insatserna för att främja bredbandsutbyggnaden måste stärkas.

Denna konsekvensbedömning åtföljer ett lagstiftningsförslag som kommer att göra det billigare och enklare att bygga ut näten för bredband med hög hastighet, om det antas av Europaparlamentet och rådet. Detta görs genom att man säkerställer förbättrad tillgång till passiv infrastruktur som är lämplig för bredband, skapar fler möjligheter för samarbete inom bygg- och anläggningsprojekt, förenklar tillståndsförfarandena och ser till att fler byggnader är höghastighetsfärdiga. Förslaget utarbetades efter en uppmaning från rådets vårmöte 2012 om att vidta åtgärder på EU-nivå för att uppnå kostnadsminskningar som ett led i arbetet för att genomföra den digitala inre marknaden till 2015. Det ingår i Inremarknadsakt II.

Det problem som behandlas genom detta initiativ orsakas av den ineffektivitet och de flaskhalsar som finns i processen för att bygga ut bredbandsnät. Detta medför högre kostnader och betungande administration för företag som vill bygga nät. Det bör också noteras att den dominerade kostnaden (upp till 80 %) för byggandet av nya nät är kopplad till bygg- och anläggningsprojekt.

På grundval av studier och omfattande återkoppling från berörda parter har följande fyra handlingsområden identifierats: 1) Ineffektivitet och flaskhalsar i samband med användningen av befintlig passiv infrastruktur (t.ex. ledningar, rör, manhål, kopplingsskåp, stolpar, master, antenninstallationer, torn och andra stödkonstruktioner), 2) flaskhalsar för gemensam utbyggnad, 3) ineffektivitet i samband med tillståndsförfaranden och slutligen 4) flaskhalsar i samband med utbyggnaden i byggnader.

Man tror att besparingar på mellan 20 och 30 % skulle kunna uppnås om man antar sammanhängande och ömsesidigt stärkande åtgärder inom dessa områden.

2.           Subsidiaritetsanalys

De föreslagna åtgärderna är nödvändiga på unionsnivå för att förbättra villkoren för den inre marknadens genomförande och funktion, som ett komplement till regelverket för elektronisk kommunikation för att uppnå följande:

– Undanröja de hinder för en fungerande inre marknad som orsakas av ett lappverk av regler och administrativa förfaranden på nationell, lokal och regional nivå. Dessa hämmar de europeiska företagens fortsatta utveckling och tillväxt, har en negativ inverkan på Europas konkurrenskraft och skapar hinder för investeringar och verksamheter över gränserna och utgör därigenom ett hinder för friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster och nät på det sätt som garanteras i gällande unionslagstiftning.

– Främja total bredbandstäckning, som är en förutsättning för utvecklingen av en digital inre marknad och därmed bidra till undanröjandet av ett viktigt hinder för genomförandet av den inre marknaden.

– Utnyttja den stora outnyttjade potential som finns för kostnadsminskningar och främjande av bredbandsutbyggnad.

3.           Mål

Det specifika målet för det här initiativet är att minska kostnaderna och öka effektiviteten i utbyggnaden av höghastighetsbredband. Närmare bestämt bör kostnaderna för utbyggnaden av höghastighetsbredband minskas med 25 %. Samtidigt kommer EU-åtgärder inom det här området att konsolidera den inre marknaden.

Detta dubbla mål måste ses mot bakgrund av den allmänna målsättningen att främja bredbandsutbyggnad i hela EU, i enlighet med den digitala agendan.

Initiativets operativa mål är följande:

1) Att öka användningen av befintlig passiv infrastruktur som är lämplig för bredbandsutbyggnad genom att uppnå ökad öppenhet om sådan infrastruktur samt ett mer enhetligt och effektivt regleringssystem när det gäller tillträde till infrastruktur, oavsett ägare.

2) Att öka samarbetet om bygg- och anläggningsprojekt av betydelse för bredbandsutbyggnaden i EU, i synnerhet genom att säkra öppenhet och insyn och öka rättssäkerheten vid samarbete som är sektorsöverskridande eller omfattar olika allmännyttiga infrastrukturer.

3) Att förenkla de administrativa förfarandena för nätutbyggnad i EU, genom att framför allt öka öppenheten och samordningen av tillståndsförfaranden och säkerställa att tidsfrister efterlevs och att det finns miniminormer avseende ”skäliga villkor”.

4) Att öka tillgången till byggnader med öppen höghastighetsfärdig infrastruktur i EU, för att minska de kostnader och bördor som det medför att utrusta byggnaderna i efterhand.

4.           Alternativ

Fyra breda alternativ valdes ut för ytterligare analys, på grundval av deras potential för att minska kostnaderna för bredbandsutbyggnaden och främja den, för total sammanhållning och grad av kompletthet och slutligen för deras teknikneutrala karaktär.

Enligt alternativ 1 skulle kommissionen fortsätta på samma sätt som hittills, eftersom åtgärder av den här typen inte är helt nya och bästa praxis redan börjar framträda. Åtgärderna skulle omfatta övervakning, kontroll av efterlevnaden av befintliga bestämmelser samt ytterligare vägledning om vissa artiklar.

Alternativ 2 främjar en intensivare, mer sammanhållen och harmoniserad tillämpning av de bestämmelser och verktyg som redan finns i regelverket för elektronisk kommunikation. Rent konkret skulle kommissionen utfärda en rekommendation som förtydligar tillämpningen av dessa bestämmelser.

Enligt alternativ 3 skulle kommissionen föreslå mer långtgående kostnadsminskningsåtgärder präglade av en helhetssyn för hela EU, vilka skulle tillämpas även på andra aktörer än teleföretag. Konkret föreslås följande åtgärder:

1) En allmän rätt att erbjuda och använda befintliga fysiska infrastrukturer lämpliga för bredbandsutbyggnad enligt rättvisa villkor, oavsett om de ägs eller används av leverantörer av elektronisk kommunikation. Villkoren för användningen skulle fastställas i affärsmässiga förhandlingar, med möjlighet för ingripande av en tvistlösningsmekanism endast om de affärsmässiga förhandlingarna misslyckas utan någon rimlig motivering.

2) Rätt till tillgång till öppet redovisad information om befintliga fysiska infrastrukturer som är lämpliga för bredbandsutbyggnad, oavsett ägare (teleföretag eller andra aktörer, offentliga eller privata aktörer).

(3) Särskilda rättigheter och skyldigheter som syftar till att främja ökat samarbete om bygg- och anläggningsprojekt (en allmän rättighet att förhandla om samordning av bygg- och anläggningsprojekt och en allmän rätt till information om planerade bygg- och anläggningsprojekt; ytterligare skyldigheter ska gälla för projekt som finansieras med offentliga medel).

4) Ökad öppenhet och insyn och snabbare tillståndsförfaranden, tillsammans med skyddsåtgärder för att säkra icke-diskriminerande, öppet redovisade, objektivt motiverade och proportionerliga krav och villkor.

(5) En skyldighet att utrusta nya byggnader och äldre byggnader som genomgår omfattande renovering med höghastighetsfärdig inbyggd fysisk infrastruktur (t.ex. tillräckligt med utrymme i kabelrör), samtidigt som teknikneutraliteten säkerställs, och en skyldighet att förse nya flerfamiljshus eller flerfamiljshus som undergår omfattande renovering med en koncentrationspunkt placerad inuti eller utanför byggnaden.

Alternativ 3 kan delas upp i delalternativen 3a och 3b, som skiljer sig vad gäller det instrument som föreslås för genomförande av de ovan angivna åtgärderna.

Enligt alternativ 4 skulle kommissionen föreslå ett nytt bindande instrument, som inför infrastrukturatlasar enligt EU-standarder, föreskrivet tillträde till alla infrastrukturer som är lämpliga för bredbandsutbyggnad till kostnadsbaserade priser, ytterligare skyldigheter till samarbete om bygg- och anläggningsprojekt, inrättande av en fullständig central kontaktpunkt till vilken alla tillstånd som behövs för utbyggnad av ny infrastruktur koncentreras, samt obligatoriskt utrustande av alla byggnader med höghastighetsfärdig infrastruktur senast 2020.

5.           Konsekvensbedömning

Eftersom detta initiativ huvudsakligen är av ekonomisk art är de viktigaste konsekvenserna ekonomiska. De sociala konsekvenserna och miljökonsekvenserna är huvudsakligen av indirekt art eftersom de beror på de nätinvesteringar som blir följden och på övriga indirekta ekonomiska konsekvenser. De föreslagna åtgärdernas inverkan på grundläggande rättigheter har analyserats.

Scenariot som bygger på att man fortsätter som tidigare (alternativ 1) kan varken förväntas minska kostnaderna för bredbandsutbyggnaden i Europa eller ha någon stark påverkan på investeringarna. Eftersom endast mycket begränsade effekter på investeringarna förväntas skulle även alternativets spridningseffekter vara begränsade. Det är också mycket troligt att den rådande fragmenteringen av bestämmelser i EU skulle öka. Med tanke på den begränsade påverkan på investeringarna skulle även de sociala och miljömässiga effekterna vara marginella.

Med tanke på kostnaderna och vinsterna för de viktigaste aktörer som berörs, och de starkare effekterna av en rekommendation jämfört med riktlinjer och utbyte av bästa praxis, väntas alternativ 2 ge en generell och måttligt stor positiv påverkan på investeringarna i nät. Följaktligen väntas en något större bredbandstäckning och ökad konkurrens. Med detta alternativ skulle man dock fortfarande inte utnyttja hela den kostnadsbesparingspotential som kan uppnås genom infrastruktursamarbete mellan olika allmännyttiga företag (när det gäller kartläggning och gemensam användning av infrastruktur samt samordning av bygg- och anläggningsprojekt), och detta påverkar kostnadsnyttoförhållandet för hela alternativet. Måttliga positiva makroeffekter på ekonomin kan också förväntas. Vad gäller den inre marknaden skulle en rekommendation förmodligen bara i viss grad öka enhetligheten i EU eftersom genomförandet av bestämmelserna i regelverket skulle flyttas fram. När det gäller sociala effekter förväntas de måttligt positiva effekterna på investeringarna i nät medföra vissa positiva effekter på sysselsättningen. Den ökade insynen och samordningen av projekt inom telesektorn skulle också ge måttligt positiva miljöeffekter (huvudsakligen på grund av att duplicering av arbete undviks).

Alternativ 3 (”främja effektivitetsvinster”) skulle ge stora nettovinster för alla EU-företag som önskar bygga ut bredband, huvudsakligen tack vare betydande kapitalutgiftsbesparingar för nätinvesteringar till följd av ökad öppenhet, möjlighet att använda betydligt mer passiv infrastruktur, möjlighet för gemensam användning mellan sektorer och en snabbare, enklare och billigare utbyggnad, bland annat genom förenklade tillståndsförfaranden och höghastighetsfärdiga byggnader. För ägare av passiv infrastruktur skulle alternativet medföra en skyldighet att tillhandahålla information och bevilja tillträde till deras infrastrukturer, vilket skulle medföra vissa kostnader. Vinsterna skulle dock vara högre än kostnaderna, särskilt som tillträde skulle beviljas efter affärsmässiga förhandlingar, vilket möjliggör ytterligare intäkter. När det gäller offentliga organ finns det, även om kostnaderna för åtgärderna tycks höga, många synergieffekter mellan dessa åtgärder och andra åtgärder som krävs enligt nationella strategier (t.ex. förebyggande av katastrofer) eller EU-lagstiftning (t.ex. Inspiredirektivet) som skulle minska de totala kostnaderna.

Omfattande totala positiva effekter på investeringarna i höghastighetsnät kan därför väntas med alternativ 3 och följaktligen även ökad bredbandstäckning och konkurrens. Bredbandsnät skulle nå områden som annars skulle anses kommersiellt oattraktiva. Tack vare ökade nätinvesteringar skulle positiva makroeffekter på ekonomin bli synliga, både i form av spridningseffekter till berörda branscher (tillverkare av utrustning, bygg- och anläggningsföretag) och ökad innovation och produktivitet för alla företag, inbegripet små och medelstora företag. Detta skulle kunna ha positiva totala effekter på EU:s konkurrenskraft genom snabbare utbyggnad av smarta nät och intelligenta transportsystem, vilket ger energieffektivitetsvinster.

Sådana harmoniseringsåtgärder skulle också minska tillträdeshindren, särskilt för mindre operatörer och avsevärt minska fragmenteringen på den digitala inre marknaden.

När det gäller de sociala effekterna säkerställer alternativ betydande positiva effekter på investeringarna och därmed även på arbetsmarknaden. Den ökade gemensamma användningen av infrastruktur och samordningen av bygg- och anläggningsprojekt skulle även garantera minskade olägenheter för allmänheten.

I och med att åtgärden är sektorsöverskridande kan ökade synergieffekter dessutom medföra betydande miljöeffekter, genom snabbare utbyggnad av smarta nät och intelligenta transportsystem och därmed energieffektivitetsvinster.

När det gäller effekterna av alternativ 4, skulle föreskrivet tillträde till passiv infrastruktur, oavsett typen av allmännyttigt företag, till kostnadsbaserade priser maximera den gemensamma användningen men även vara förenat med betydande risker att avskräcka från investeringar i fysisk infrastruktur. En del av åtgärderna verkar också för komplicerade för att genomföra och riskerar att medföra duplicering av kostnader och administrativt arbete. Därför väntas de ekonomiska effekterna bli mindre än med det föregående alternativet. Å andra sidan medför detta alternativ klara fördelar ur inre marknadens perspektiv.

Positiva sociala och miljömässiga effekter väntas också med alternativ 4.

6.           Jämförelse av alternativen

Alternativen jämfördes med beaktande av deras effektivitet (inklusive de kostnader och vinster som beskrivs ovan), deras sammanhållning (jämvikt mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga effekter, sammanhållning med EU:s övergripande politiska mål).

Alternativ 1 brister i effektivitet och uppnår därför inte de önskade målen – och tycks därmed inte proportionerligt.

Alternativ 2, som främjar en mer intensiv, sammanhållen och harmoniserad tillämpning av de bestämmelser och verktyg som ingår i dagens regelverk på teleområdet, skulle ha en del positiva effekter jämfört med utgångsläget, men skulle inte ge de önskade effektivitetsvinsterna. I synnerhet skulle man inte utnyttja kostnadsminskningspotential som finns i sektorsövergripande samarbete och samordning av tillståndsförfaranden.

Alternativ 3 utnyttjar däremot kostnadsminskningspotentialen genom att utvidga räckvidden för bindande åtgärder till att omfatta flera sektorer och alla etapper av bredbandsutbyggnaden. Alternativ 3 skulle också bevara affärsmässiga förhandlingar, som i sig är ett incitament, och vara förenligt med medlemsstaternas organisatoriska självbestämmande. Kostnaderna för genomförandet skulle i hög grad bero på vilka strukturer och system som redan finns i medlemsstaterna, och därmed kan besparingar uppnås. Framför allt verkar dessa kostnader kompenseras av betydande vinster som väntas genom en allt effektivare bredbandsutbyggnad av operatörerna och bättre bredbandstäckning för samhället som helhet. Totalt sett säkerställer alternativ 3 effektivitet i förhållande till de identifierade målen med ett väldigt bra kostnadsnyttoförhållande och sammanhållning med de allmänna målen för EU-politiken (som t.ex. riktlinjerna för statligt stöd till bredband och Inspiredirektivet).

Alternativ 4 tycks maximera vinsterna för företag som vill bygga bredbandsnät. Alternativet skulle dock medföra ett antal skyldigheter och begränsningar som kan vara onödiga eller som inte står i proportion till uppnåendet av de önskade målen. Alternativ 4 skulle medföra betydande institutionell komplexitet, inbegripet överföring av befogenheter. Det kan också ha allvarlig inverkan på de affärsmässiga valen, med risk för att företagen avskräcks från att investera, vilket leder till färre sociala och miljömässiga vinster och därmed inverkar menligt på EU:s allmänna mål och den totala sammanhållningen för detta alternativ.

Mot bakgrund av detta tycks alternativ 3 vara det bästa tillgängliga alternativet, med tanke på dess effektivitet i förhållande till de identifierade målen och dess effektivitet och sammanhållning när det gäller utnyttjande av kostnadsminskningspotentialen inom ramen för EU:s allmänna politiska mål.

7.           Övervakning och utvärdering

Ett antal indikatorer som motsvarar de allmänna och särskilda målen för detta initiativ kommer att övervakas inom ramen för resultattavlan för den digitala agendan. Framför allt kommer det allmänna målet (att främja bredbandsutbyggnad) och det särskilda målet (att öka effektiviteten och minska kostnaderna för bredbandsutbyggnad) att övervakas genom analys av de årliga nätinvesteringarna.

En utvärdering av förordningens effekter planeras vart tredje år. Den ska grundas på de uppgifter som fås in genom övervakningen och genom djupgående studier, och med den som underlag kommer man att föreslå eventuella ändringar som kan behövas.