52013PC0904

Förslag till

2013/0394 (NLE)

RÅDETS YTTRANDE

om det program för ekonomiskt partnerskap som presenterats av Frankrike

EUROPEISKA UNIONENS RÅD ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013[1] om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet, särskilt artikel 9.4,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och

av följande skäl:

1)         Stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att säkra budgetdisciplin i hela unionen och anger ramarna för att förhindra och korrigera alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. Stabilitets- och tillväxtpakten grundar sig på målet att uppnå sunda offentliga finanser som ett medel att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och för en stark hållbar tillväxt som underbyggs av finansiell stabilitet, och därigenom stödja uppnåendet av unionens mål för hållbar tillväxt och sysselsättning.

2)         I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet fastställs bestämmelser för förstärkt övervakning av budgetpolitiken i euroområdet, och för att säkerställa att de nationella budgetarna överensstämmer med de riktlinjer för den ekonomiska politiken som utfärdats inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten samt den europeiska planeringsterminen. Eftersom rena budgetåtgärder kan vara otillräckliga för att säkerställa en varaktig korrigering av det alltför stora underskottet kan det även krävas att det vidtas ytterligare politiska åtgärder och strukturreformer. 

3)         I artikel 9 i förordning (EU) nr 473/2013 anges villkoren för de program för ekonomiskt partnerskap som ska läggas fram av en medlemsstat i euroområdet som omfattas av ett förfarande vid alltför stora underskott. I det ekonomiska partnerskapsprogrammet anges en uppsättning åtgärder som syftar till att bidra till en en faktiskt varaktig korrigering av det alltför stora underskottet. Programmet bör framför allt i detalj redogöra för de viktigaste finanspolitiska reformer och strukturreformer, bl.a. på områdena beskattning, pensionssystem, sjuk- och hälsovårdssystem och budgetramverk, som krävs för att korrigera det alltför stora underskottet på ett varaktigt sätt.

4)         Den 27 april 2009 antog rådet ett beslut i enlighet med artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), varigenom ett förfarande vid alltför stora underskott inleds mot Frankrike. Den 21 juni 2013 antog rådet en reviderad rekommendation i enlighet med artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) i samband med ett förfarande vid alltför stort underskott som inletts före ikraftträdandet av förordning (EU) nr 473/2013. Mot denna bakgrund uppmanades Frankrike att lägga fram ett program för ekonomiskt partnerskap senast den 1 oktober 2013.

5)         Den 1 oktober 2013, och således inom den tidsfrist som fastställs i artiklarna 9.3 och 17.2 i förordning (EU) nr 473/2013, lade Frankrike fram ett ekonomiskt partnerskapsprogram för kommissionen och rådet, som särskilt anger de finanspolitiska reformer som syftar till att säkerställa en effektiv och varaktig korrigering av det alltför stora underskottet. Programmet för det ekonomiska partnerskapet inbegriper åtgärder för att genomföra de landspecifika rekommendationer som rådet den 9 juli 2013 riktade till Frankrike: i) Säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (rekommendation 1), samtidigt som man förenklar skattesystemet (rekommendation 5), ii) återställa konkurrenskraften genom åtgärder för att minska produktionskostnaderna (rekommendation 2), förbättra företagsklimatet (rekommendation 3) och öka konkurrensen (rekommendation 4), samt iii) bekämpa arbetslöshet och ojämlikhet på arbetsmarknaden (rekommendation 6).

6)         Det ekonomiska partnerskapsprogrammet är främst inriktat på åtgärder som, med mycket få undantag, antingen redan har genomförts eller håller på att antas. Det ger begränsad information om regeringens politiska strategi för perioden fram till och med 2015, som är tidsfrist för korrigeringen av det alltför stora underskottet. Frankrike har vidtagit eller planerar att vidta följande finanspolitiska reformer: i) Åtgärder för att minska underskottet i de offentliga finanserna, bland annat genom insatser för att hålla tillbaka utgiftstillväxten, ii) inrätta ett oberoende finanspolitiskt råd, iii) reform av pensionssystemet, iv) förenkling av skattesystemet v) minskning av arbetskraftskostnaderna. Ytterligare strukturreformer som har betydelse för tillväxt och konkurrenskraft, och därmed en indirekt inverkan på minskningen av underskottet, omfattar följande: i) Stöd till innovation och företagens exportkapacitet, ii) åtgärder för att främja konkurrensen och effektiviteten inom nätverksamheter och vissa reglerade sektorer, iii) reformer av arbetsmarknaden, och iv) stöd till ungdomars sysselsättning.

7)         Vad gäller de offentliga finanserna försöker landet genom de vidtagna åtgärderna uppfylla de totala underskottsmål som anges i rådets rekommendation av den 21 juni 2013 och särskilt insatser för att begränsa utgiftsökningarna, som omfattar utgifterna för hälso- och sjukvård. För detta har en rad bedömningar av de politiska strategierna gjorts som en del av den pågående översynen av de offentliga utgifterna och dessa har lett till specifika förslag, men de förväntade besparingarna har inte alltid kvantifierats. Dessutom består en del av de åtgärder som hittills meddelats av att begränsa och/eller avskaffa befrielser från skatter och sociala avgifter, vilket snarare kommer att öka skattetrycket än minska utgifterna. Mer allmänt återstår det att se i vilken utsträckning utgiftsöversynen kommer att leda till viktiga reformer av regeringens politik, täckning av den offentliga sektorns verksamheter och de sätt på vilka offentliga tjänster genomförs. Regeringen har också inlett en decentraliseringsreform som syftar till att förtydliga ansvarsfördelningen mellan lokala och centrala myndigheter för att göra lokala myndigheters utgifter mer ändamålsenliga. Det är dock i detta skede oklart om huruvida denna process kommer att bidra till att rationalisera de lokala utgifterna och de förväntade besparingarna har inte kvantifierats. Utöver de betydande sparmålen för 2014, ges i det ekonomiska partnerskapsprogrammet inte mycket information om åtgärderna för att förbättra kostnadseffektiviteten vad gäller utgifterna för hälso- och sjukvården på medellång till lång sikt, som också omfattar läkemedelsområdet, med hänsyn till att dessa utgifter beräknas öka.

8)         Styrningen av de offentliga finanserna har stärkts främst genom inrättandet av ett högsta råd för de offentliga finanserna. Detta råd ska, som en oberoende myndighet som inrättats enligt lag, avge ett yttrande om det makroekonomiska scenario som ligger till grund för budgetförslag och stabilitetsprogram och de årliga finanspolitiska målens överensstämmelse med den fleråriga strategin för de offentliga finanserna. Det avgav ett yttrande om det stabilitetsprogram som Frankrike lade fram den 30 april 2013, samt om utkastet till budgetplan.

9)         Den planerade pensionsreformen kan förväntas bidra till pensionssystemets långsiktiga hållbarhet. De åtgärder som vidtagits fram till 2020 är främst inriktade på inkomstsidan, särskilt med en ökning av de sociala avgifterna för både arbetstagare och arbetsgivare, en åtgärd som rådet har varnat för. Regeringen har förbundit sig att uppväga effekterna av den planerade pensionsreformen för arbetskraftskostnaderna under 2014 genom en minskning av familjebidragen. Från och med 2020 kommer avgiftsperioden för rätt till full pension gradvis att öka till 43 år under 2035. Den planerade reformen är inte tillräcklig för att fullt ut uppfylla rådets rekommendation, eftersom de åtgärder som övervägs bara förväntas halvera pensionssystemets finansieringsunderskott fram till 2020. I detta avseende har ingen översyn gjorts av de särskilda reglerna för pensionssystemet för offentliganställda eller av detta systems tillämpningsområde. Dessutom kan pensionssystemets finansieringsunderskott fram till 2020 vara ännu högre än väntat om det makroekonomiska scenario som ligger till grund för reformen visar sig vara alltför optimistiskt, vilket inte helt kan uteslutas på grundval av den nuvarande ekonomiska utvecklingen. Budgetkostnaden för de planerade åtgärderna för att ta bättre hänsyn till krävande arbeten är föremål för betydande osäkerhet och är ytterligare en risk för pensionssystemets finansiella utsikter.

10)       Ytterligare insatser har gjorts för att förenkla skattesystemet och öka dess effektivitet genom ytterligare en nedskärning av skatteutgifterna och förslag om att öka miljöskatterna. Å andra sidan, övervägs utöver den åtgärd som redan antogs under 2013 och vars effekt kommer att öka under 2014, inga åtgärder i utkastet till budgetplan för att minska skattelagstiftningens incitament till företagens skuldsättning. Ändringar av utkastet till budgetplan efter det att utkastet har överlämnats till kommissionen och rådet kommer att leda till en högre lagstadgad bolagsskatt för stora företag, i strid med rådets rekommendation om att minska de lagstadgade skattesatserna, samtidigt som skatteunderlaget breddas. Även om mervärdesskattesatserna, enligt beslut i december 2012, kommer att ändras från och med  januari 2014, innefattar det ekonomiska partnerskapsprogrammet inte uppgifter om åtgärder för att ytterligare närma de minskade skattesatserna till normalskattesatsen i enlighet med rådets rekommendation. Upphävandet av en miljöskatt på tunga lastfordon som regeringen meddelade den 29 oktober förefaller strida mot de insatser för att öka miljöskatterna som presenteras i det ekonomiska partnerskapsprogrammet.

11)       De åtgärder som regeringen vidtagit för att främja konkurrenskraften ur kostnadshänseende kan förväntas dämpa ökningen av de arbetskraftskostnader som är kopplade till de finanspolitiska konsolideringsåtgärder som antagits sedan 2010. I synnerhet minskar det skatteavdrag för att främja konkurrenskraft och sysselsättning som antogs i december 2012 avsevärt arbetskraftskostnaderna för löner som understiger minimilönen 2,5 gånger. Utöver åtagandet att uppväga effekterna av den planerade pensionsreformen under 2014 har regeringen meddelat en kommande reform av finansieringen av socialförsäkringssystemet för att diversifiera intäkterna och minska deras inverkan på arbetskraftskostnaderna. I detta skede finns dock mycket lite information tillgänglig om de särskilda förhållanden som gäller för denna reform.

12)       I programmet för det ekonomiska partnerskapet läggs ett antal strukturreformer fram som vidtagits för att öka tillväxten och konkurrenskraften, samt för att bekämpa arbetslösheten. För att stödja konkurrenskraften har regeringen vidtagit åtgärder för att underlätta tillgången till finansiering för innovativa projekt och stöd till exportföretag. Initiativ har inletts för att förenkla samspelet mellan företagen och förvaltningen. Dessutom nämns i det ekonomiska partnerskapsprogrammet riktade åtgärder för att öka konkurrensen inom vissa reglerade sektorer (för t.ex. notarier och revisorer), men dessa åtgärder är inte tillräckliga för att helt följa de landsspecifika rekommendationerna som efterlyser en ambitiös reform inom tjänstesektorn. En reform av järnvägssystemet presenteras också i det ekonomiska partnerskapsprogrammet. Medan denna reform syftar till att förbättra systemets effektivitet kan den alltså inte användas för att öppna inhemsk passagerartransport för konkurrens, vilket efterlystes i de landsspecifika rekommendationerna. Programmet innehåller också viktiga åtgärder som vidtagits för att bekämpa arbetslösheten, även om de flesta av dem var kända vid tidpunkten för rådets rekommendation. Lagen av den 14 juni 2013 för att trygga sysselsättningen, de särskilda åtgärderna för att stödja sysselsättning för ungdomar och äldre arbetstagare, samt den kommande reformen av yrkesutbildning och lärlingspraktik är positiva åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktion och därmed öka Frankrikes tillväxtpotential. Förhandlingarna om systemet för arbetslöshetsersättningar har skjutits upp till 2014.

HÄRIGENOM AVGES FÖLJANDE YTTRANDE:

Programmet för det ekonomiska partnerskapet för Frankrike som lämnades till kommissionen och rådet den 1 oktober 2013 innehåller en uppsättning finanspolitiska strukturreformer som delvis stöder införandet av en effektiv och varaktig korrigering av det alltför stora underskottet. I programmet ges en omfattande översikt över de åtgärder som antagits innan rådets rekommendation av den 9 juli. Det innehåller också information om de ytterligare reformer som inleddes vid den tidpunkt som programmet för det ekonomiska partnerskapet lämnades in. Dessa kommer dock att vara otillräckliga för att bemöta finanspolitiska och strukturella obalanser och det har lämnats få uppgifter om de planerade reformerna för att fortsätta att följa rekommendationen. Regeringens förslag till pensionsreform kommer att minska pensionssystemets underskott, men är inte i sig tillräcklig för att avveckla underskottet fram till 2020, särskilt eftersom systemen för statliga tjänstemän och anställda som arbetar i ett antal statsägda företag fortsatt väntas uppvisa betydande underskott vid denna tidpunkt och det underliggande makroekonomiska scenariot förefaller vara alltför optimistiskt. Den pågående översynen av de offentliga utgifterna har hittills gett begränsade resultat och det återstår att se i vilken utsträckning den kommer att leda till betydande besparingar. Det är också oklart om den planerade decentraliseringsreformen kommer att förbättra samordningen mellan lokala, regionala och nationella nivåer och innebära betydande besparingar för hela den offentliga sektorn. Programmet för det ekonomiska partnerskapet innehåller inte mycket information om åtgärderna för att hantera den förväntade ökningen av de offentliga utgifterna för hälso- och sjukvård på medellång till lång sikt. Dessutom förefaller de beslut som regeringen nyligen fattat på skatteområdet gå emot rådets rekommendation och skapa osäkerhet om regeringens strategi. Slutligen behöver de åtgärder som ligger till grund för regeringens åtagande att minska arbetskraftskostnaderna ges en mer detaljerad utformning. Medan de redan antagna lagstiftningsreformerna är välkomna, krävs ytterligare insatser för att komma till rätta med finanspolitiska och strukturella obalanser för att på ett ändamålsenligt och varaktigt sätt rätta till det alltför stora underskottet och säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Därför uppmanas Frankrike att lämna ytterligare uppgifter i det kommande nationella reformprogrammet och stabilitetsprogrammet om reforminsatserna för att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna inom alla undersektorer i den offentliga sektorn och i synnerhet nå bättre samordning och fortsatta besparingar mellan den centrala och lokala förvaltningsnivån. Ytterligare förklaringar krävs vad gäller åtgärderna för att öka hälso- och sjukvårdsutgifternas kostnadseffektivitet och undvika att de beräknade underskotten i pensionssystemet för offentliganställda utgör en belastning på de offentliga finanserna. Mer information krävs också om de planerade åtgärderna för att ytterligare minska arbetskraftskostnaderna och mer allmänt om de fortsatta strukturreformer som planeras för att förbättra ekonomins anpassningsförmåga och öka den potentiella tillväxten. Kommissionen och rådet kommer att övervaka genomförandet av reformerna inom ramen för den europeiska planeringsterminen.

Utfärdat i Bryssel den

                                                                       På rådets vägnar

                                                                       Ordförande

[1]       EUT L 140, 27.5.2013, s. 11.