52012SC0442

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om rapportering av händelser inom civil luftfart

1.           Problemformulering

1.1.        Bakgrund och fastställda problem

Det aktuella systemet för luftfartsäkerhet är i första hand ett reaktivt system som bygger på tekniska framsteg, sund lagstiftning som understöds av effektiv tillsyn av regelverket samt detaljerade undersökningar av olyckor som kan leda till rekommendationer om förbättrad säkerhet. Det är mycket viktigt att dra lärdom av olyckor som inträffat, men rent reaktiva system har dock visat sig ha begränsningar när det gäller att bidra till förbättringar, i synnerhet med tanke på att lufttrafiken ständigt ökar. År 2030 förväntas den vara i det närmaste fördubblad.

Säkerhetssystem bör därför inriktas på mer proaktiva evidensbaserade säkerhetsförfaranden, med fokus på att förebygga olyckor. Det kan ske med analyser av all tillgänglig säkerhetsinformation, inbegripet information om händelser inom civil luftfart.

Europeiska unionen påbörjade den här övergången med antagandet av direktiv 2003/42/EG[1] och dess genomförandebestämmelser[2], men de nuvarande satsningarna är ändå otillräckliga för att förhindra att antalet olyckor ökar till följd av den förväntade trafiktillväxten. För närvarande kan Europeiska unionen och dess medlemsstater inte i tillräcklig grad utnyttja feedback från tidigare erfarenheter för att förebygga olyckor.

Detta beror på ett antal brister.

För det första framgår det att information är nödvändig för kartläggning av säkerhetsrisker, men det finns ändå inte tillräckliga kunskaper om alla säkerhetsrelaterade händelser. Situationen beror delvis på skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller vilka händelser som ska rapporteras. Det beror också på att enskilda personer är rädda för att rapportera händelser (frågan om ”rättvisekultur”). Eftersom enskilda personer uppmanas att rapportera misstag som de själva har gjort eller bidragit till, måste de ha fullt förtroende för systemet. Annars kan målet om fullständig rapportering inte uppnås. Den enskilde har dock inte samma skydd i alla medlemsstater, och är rädd för att åtalas eller rädd för att straffas av sina överordnade. Att insamlingen blir ofullständig beror också på att det inte finns någon skyldighet att inrätta frivilliga rapporteringssystem som komplement till de obligatoriska systemen. Dessutom råder inte tillräcklig tydlighet i rapporteringen av händelser och i informationsflödet.

För det andra är registreringen av data om händelser inte harmoniserad, och den är även ostrukturerad. Detta orsakar låg kvalitet på informationen och ofullständiga data. Det påverkar informationens enhetlighet och användbarhet och begränsar dess lämplighet för säkerhetsändamål. Det kan också leda till vilseledande trender som kan innebära att satsningarna görs där de inte behövs eller att man, i värsta fall, missar ett säkerhetsproblem.

För det tredje är erfarenhetsutbytet mellan medlemsstaterna begränsat, eftersom det finns rättsliga och organisatoriska hinder för att säkerställa adekvat tillträde till information i ECR (European Central Repository), där alla nationella data lagras. I den europeiska lagstiftningen krävs anonymisering av viss information. Syftet med en sådan bestämmelse är att skydda känsliga säkerhetsuppgifter, men den praktiska konsekvensen blir att viktiga säkerhetsrelaterade uppgifter, t.ex. den faktiska beskrivningen av händelsen, inte är tillgängliga för myndigheterna. Det beror framför allt på att medlemsstaternas inte har förtroende för hur uppgifterna används.

Slutligen finns det inget krav för hur de insamlade uppgifterna får användas. Det leder till en brist på händelseanalys och därmed också en brist på lämpliga korrigerande och förebyggande åtgärder för att hantera säkerhetsbrister.

De som främst drabbas av detta är alla personer och organisationer som berörs av det civila luftfartssystemet eller luftfartssäkerhet på såväl nationell som europeisk nivå.

1.2.        Subsidiaritetsanalys

Händelserapporteringen är väsentlig för att luftfarten ska fungera ordentligt, i linje med målet i artikel 91 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Eftersom subsidiaritetsprincipen gäller måste unionsåtgärder avseende händelserapportering motiveras.

För det första kan medlemsstaterna inte i tillräcklig grad uppnå målen för den föreslagna åtgärden eftersom det behövs en harmonisering av reglerna för händelserapportering för att säkerställa enhetliga och effektiva regler i Europa. Dessutom kan regler om en europeisk databas och en EU-byrå endast inrättas genom europeisk lagstiftning.

För det andra ligger mervärdet av en EU-åtgärd i de säkerhetsfördelar som följer av att man stärker och utvecklar proaktiva åtgärder som bygger på händelseanalys på nationell och europeisk nivå. Vidare kan något som förefaller vara en isolerad händelse i en medlemsstat leda till att ett åtgärdsbehov upptäcks när man betraktar händelsen i unionen som helhet.

2.           Syftet med EU:s initiativ

Det främsta syftet med detta initiativ är att bidra till en minskning av antalet flygolyckor och därmed sammanhängande dödsfall genom en förbättring av befintliga system, både på nationell och europeisk nivå, och genom att händelser inom civil luftfart används för korrigering av säkerhetsbrister och förhindras från att inträffa igen.

De specifika målen (SO) är att säkerställa att

· alla information om alla händelser som äventyrar eller skulle kunna äventyra flygsäkerheten samlas in och ger en fullständig och tydlig bild av säkerhetsrisker i EU och dess medlemsstater (SO1),

· händelserapporter som lagras i de nationella databaserna och i ECR är fullständiga och innehåller data av hög kvalitet (SO2),

· behöriga myndigheter får vederbörlig tillgång till all säkerhetskritisk information som lagras i ECR och att informationen endast används i syfte att förbättra säkerheten (SO3),

· rapporterade händelser analyseras effektivt, säkerhetsriskerna identifieras och vid behov åtgärdas, och att åtgärdernas säkerhetseffektivitet övervakas (SO4).

3.           Alternativ

Det första alternativet är att upphäva den befintliga EU-lagstiftningen. Med tanke på den allvarliga risk detta alternativ skulle utgöra för medborgarnas säkerhet, har det inte utretts vidare utan har förkastats.

För att motverka orsakerna till problemen har ett antal politiska åtgärder definierats och delats in i tre politikpaket:

Politikpaket 1 (PP1) syftar till att förbättra det nuvarande systemet genom att grundläggande delar i ett fullständigt händelserapporteringssystem inrättas. Det ska med hjälp av ändringar i lagstiftningen bidra till ökad flygsäkerhet. Ändringarna ska dock vara så små som möjligt och där det är möjligt ska rekommendationer och riktlinjer användas. Paketet innehåller de minst intensiva politiska åtgärderna av dem som definierades ovan.

Politikpaket 2 (PP2) är ett mer ambitiöst paket av politiska åtgärder som medför en omfattande översyn av EU-lagstiftningen om händelserapportering. Syftet med PP2 är att förbättra det nuvarande systemet genom att införa nödvändiga rättsliga krav för att säkerställa ett effektivt rapporteringssystem på alla nivåer. Det ska bidra till att minska flygolyckorna med hjälp av analysprocesser för insamlade data, lämpliga åtgärder och övervakning av systemets effektivitet vad gäller ökad säkerhet.

Politikpaket 3 (PP3) syftar till att förbättra det nuvarande systemet genom att överföra medlemsstaternas befogenheter för händelserapportering till EU-nivå och, precis som i PP2, fastställa krav för händelseanalys samt vidta nödvändiga säkerhetsåtgärder och övervaka förbättringarna. Enligt PP3 skulle ansvaret för att inrätta och förvalta händelserapporteringssystem överföras till Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa).

I tabellerna nedan visas de olika politiska åtgärderna som ingår i respektive politikpaket.

Problem som identifierats i avsnitt 2.2 || Politisk åtgärd || Beskrivning av åtgärden

Problemkälla 1: Insamlingen av händelsedata är inte optimal (PD1)

A: Omfattningen av rapporteringen, när det gäller typen av händelser, är olika mellan medlemsstaterna, vilket orsakar skillnader i rapporteringsnivå || 1. Med hjälp av riktlinjer förtydliga omfånget av händelser som ska omfattas av informationsinsamling – PP1

2. Harmonisera omfånget av rapporteringen genom att i en bilaga specificera vad som ska rapporteras – PP2 och PP3

B: Enskilda är rädda för att rapportera händelser (”Rättvisekultur”) || 1. Riktlinjer för tolkning och genomförande av artikel 8 – PP1

2. Förtydliga och komplettera befintliga regler (definiera ”rättvisekultur”, inrätta en nationell kontaktpunkt, princip om att undvika skuldbeläggning, anonymisera rapporter) - PP2 och PP3

C: Det finns ingen skyldighet att inrätta frivilliga händelserapporteringssystem och det finns inga förtydliganden om vad som ska rapporteras i sådana || 1. Kommissionens rekommendation om att genomföra Internationella civila luftfartsorganisationens (Icao) standard om frivilliga händelserapporteringssystem; riktlinjer för obligatoriska och frivilliga händelserapporteringssystem – PP1

2. Genomföra Icaos standard om frivilliga rapporteringssystem i EU-lagstiftning; förtydliga vad som ska rapporteras enligt det obligatoriska/frivilliga systemet – PP2

3. Ersätta nationella frivilliga system med ett unikt europeiskt frivilligt system; förtydliga vad som ska rapporteras enligt det obligatoriska/frivilliga systemet – PP3

D: Det finns för många händelserapporteringsvägar i de olika europeiska lagstiftningarna, vilket skapar dubbelarbete och förvirring || 1. Riktlinjer som specificerar alla rapporteringsvägar och kraven som gäller för varje rapporteringsväg; organisera utbildning – PP1

|| 2. Förenkla och harmonisera alla rapporteringskrav; ändra rapporteringskraven i annan relevant EU-lagstiftning – PP2 och PP3

E: Informationsflödet är inte tydligt och det finns inga krav på organisation för att samla in händelseinformation i det här direktivet || 1. Kommissionens rekommendation om genomförande av Icaos standard, vilket kräver att länderna inrättar ett säkerhetsledningssystem i sin industri – PP1

2. Genomföra den del av Icaos standard som rör händelserapportering i EU-lagstiftning, vilket kräver att medlemsstaterna inrättar ett säkerhetsledningssystem i sin industri – PP2

3. Genomföra den del av Icaos standard som rör händelserapportering i EU-lagstiftning, vilket kräver att medlemsstaterna inrättar ett säkerhetsledningssystem i sin industri; överföra skyldigheten att samla in händelseinformation från medlemsstaterna till ett enda organ som direkt ska samla in, främst från industrin, all händelseinformation från det obligatoriska rapporteringssystemet – PP3

|| ||

Problem som identifierats i avsnitt 2.2 || Politisk åtgärd || Beskrivning av åtgärden

Problemkälla 2: Dataregistrering: Den låga kvaliteten på informationen och uppgifternas ofullständighet (PD2)

A: Händelser rapporteras i mycket olika form och kodas och klassificeras inte på ett harmoniserat sätt i databaser || 1. Riktlinjer för hur man fyller i rapporten; utbildning och bättre harmonisering av klassificering i och mellan nationella databaser – PP1

2. Harmonisera rapporteringsprocessen och standardisera datainmatningsprocessen i medlemsstaterna; ta fram riktlinjer och organisera utbildning – PP2

3. Införa ett enda dataformat som ska användas i händelserapportering; ersätta medlemsstaternas insamling av händelseinformation med insamling på EU-nivå via en enda enhet – PP3

B: Det förekommer ofta ingen kvalitetskontroll för att säkerställa enhetlighet för uppgifterna || 1. Riktlinjer för datakvalitet; utveckla automatiska verktyg för kontroll av datakvalitet och göra dem tillgängliga för medlemsstaterna; organisera utbildning och workshoppar – PP1

2. Införa principen om kvalitetskontroll för organisationer och för medlemsstater; utveckla och komplettera befintliga riktlinjer om datakvalitet; utveckla automatiska verktyg för kontroll av datakvalitet; organisera utbildning och workshoppar – PP2 och PP3

C: All information sänds inte till ECR och de uppgifter som samlas in återspeglar inte alltid den faktiska säkerheten || Fortsätta arbetet med att säkerställa översikt över data i ECR och vid behov införa förfaranden; lagstiftningen kan omfattas av räckvidden för Easas standardiseringsinspektioner – PP1, PP2 och PP3

D: För många händelser ifylls inte alla centrala datafält i ECR || 1. Vägledningsmaterial om vad som ska fyllas i, och upprätta en förteckning över fält för varje relevant händelsekategori – PP1

2. Ändra lagstiftningen för att införa principen om obligatoriska fält; bifoga förteckningen över obligatoriska fält för varje relevant händelsekategori till den omarbetade lagstiftningen – PP2 och PP3

|| ||

Problem som identifierats i avsnitt 2.2 || Politisk åtgärd || Beskrivning av åtgärden

Problemkälla 3: De rättsliga och organisatoriska hindren för att säkerställa lämpligt tillträde till ECR-information (PD3)

A: Viktig händelseinformation (beskrivande) är inte tillgänglig || Säkerställa bredare åtkomst till ECR-data, särskilt för att ge behöriga myndigheter tillträde till relevant säkerhetsinformation – PP1, PP2 och PP3

B: Medlemsstaterna saknar förtroende för hur ECR-data används || Begränsa användningen av ECR-data så att de endast får användas för säkerhetsförbättringar – PP1, PP2 och PP3

Problem som identifierats i avsnitt 2.2 || Politisk åtgärd || Beskrivning av åtgärden

Problemkälla 4: Brist på händelseanalys på nationell och europeisk nivå och brist på lämpliga säkerhetsåtgärder (PD4)

A: Ingen systematisk analys av händelser i medlemsstaterna eller på EU-nivå || 1. Rekommendation att införa Icaos standard som ålägger medlemsstaterna att analysera data från obligatoriska och frivilliga rapporteringssystem och fastställa lämpliga åtgärder – PP1

2. Införa Icaos standard som ålägger medlemsstaterna att analysera data från obligatoriska och frivilliga rapporteringssystem och fastställa lämpliga åtgärder; införa denna skyldighet för organisationer, medlemsstater och på EU-nivå – PP2

3. Införa Icaos standard som ålägger medlemsstaterna att analysera data från obligatoriska och frivilliga rapporteringssystem och fastställa lämpliga åtgärder; införa denna skyldighet för organisationer och på EU-nivå – PP3

B: Det finns inga politiska ramar för att uppnå ökad säkerhet utifrån händelseanalys || 1. Rekommendation att genomföra Icaos rekommendation om att vidta lämpliga korrigerande och förebyggande åtgärder som identifierats i händelseanalys och övervaka deras effektivitet – PP1

2. Genomföra Icaos standard som kräver att lämpliga korrigerande och förebyggande åtgärder vidtas efter händelseanalys för organisationer, för medlemsstater och på EU-nivå och att åtgärdernas effektivitet på nationell nivå och EU-nivå övervakas – PP2

3. Genomföra Icaos standard som kräver att lämpliga korrigerande och förebyggande åtgärder vidtas efter händelseanalys på nationell nivå och EU-nivå och att åtgärdernas effektivitet på EU-nivå övervakas – PP3

C: Inga verktyg för att prioritera händelseanalys || 1. På EU-nivå utforma ett gemensamt riskklassificeringssystem för EU, där händelser ska klassificeras på ett harmoniserat sätt; göra detta verktyg tillgängligt; rekommendera medlemsstaterna att klassificera sina händelser med detta verktyg – PP1

2. Skyldighet för medlemsstaterna eller EU-enheten att klassificera händelser enligt ett gemensamt riskklassificeringsverktyg för EU; utveckla detta verktyg på EU-nivå och göra det tillgängligt för medlemsstaterna och industrin – PP2 och PP3

4.           Konsekvensbedömning

Effekten av politikpaketen sammanfattas i nedanstående tabell:

|| Politikpaket 1 || Politikpaket 2 || Politikpaket 3

Konsekvenser för säkerheten || Låg positiv || Hög positiv || Låg positiv

Ekonomiska konsekvenser ||  

|| Konsekvenser för branschen || Noll || Medelpositiv || Låg negativ

|| Konsekvenser för medlemsstater || Noll || Låg negativ || Hög positiv

|| Konsekvenser på den inre mark­naden och för konkurrenskraften || Låg positiv || Hög positiv || Låg positiv

|| Administrativa bördor/år || noll || Små negativa - € 831 133 || Medelstora negativa - € 2 235 miljoner

|| Konsekvenser för EU:s budget/år || Nära noll - € 165 000 || Låg negativ - € 530 000 || Hög negativ - € 12,1 miljoner

Sociala konsekvenser ||

|| Standarder och rättigheter som rör arbetskvalitet || Låg positiv || Medelpositiv || Hög positiv

|| Sysselsättning || Neutral || Låg positiv || Låg positiv

|| Personuppgifter || Noll || Medelpositiv || Medelpositiv

|| Folkhälsa och säkerhet || Låg positiv || Hög positiv || Låg positiv

Miljömässiga konsekvenser || Nära noll || Nära noll || Nära noll

Konsekvenser för grundläggande rättigheter || Låg positiv || Hög positiv || Låg positiv

Konsekvenser för förenkling av befintlig lagstiftning || noll || Hög positiv || Hög positiv

Konsekvenser för tredjeländer || Låg positiv || Hög positiv || Låg positiv

5.           Jämförelse av alternativen

Politikpaketen bedöms på grundval av kriterierna ändamålsenlighet, effekt och enhetlighet.

När det gäller ändamålsenlighet ger PP2 högsta potentiella uppnåendegrad för alla specifika mål, medan PP3 i allmänhet ger god ändamålsenlighet. PP1 uppnår endast SO3 fullt ut.

PP1 innehåller åtgärder som kräver mycket låga genomförande- och administrationskostnader och bidrar till att uppnå det specifika målet men på ett begränsat sätt. Det innebär att detta alternativ inte är det mest effektiva för att uppnå målen.

När det gäller effekt är PP3 dyrare och minde effektivt än PP2. PP1 är billigast men också minst effektivt.

När det gäller enhetlighet är alla politikpaket mer eller mindre likvärdiga och uppvisar begränsade kompromisser mellan de olika konsekvenstyperna. PP2 är dock det alternativ som medför minst kompromisser.

PP2 är därför det paket som kan rekommenderas eftersom fördelarna som uppnås med det är mycket större än kostnaderna. Det förväntas bidra till förbättrad flygsäkerhet genom bättre insamling av händelserapporter, högre datakvalitet, mer ändamålsenligt tillträde till information och införande av krav på hur händelser får användas för att bidra till att minska flygolyckorna.

6.           Övervakning och utvärdering

Kommissionen ska utvärdera genomförandet av förordningen tre år efter det att den har antagits i lagstiftningen, och ska löpande övervaka ett antal centrala transportindikatorer som redan finns tillgängliga. De här indikatorerna ska användas för att mäta i vilken utsträckning det antagna alternativet bidrar till att uppnå de specifika målen.

[1]               Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/42/EG om rapportering av händelser inom civil luftfart; EUT L 167, 4.7.2003, s. 23.

[2]               Kommissionens förordning (EG) nr 1321/2007 om genomförandebestämmelser för att i ett centralt upplag integrera information om händelser inom civil luftfart, EUT L 294, 13.11.2007, s. 3, och kommissionens förordning (EG) nr 1330/2007 om genomförandebestämmelser för spridning till berörda parter av information om händelser inom civil luftfart, EUT L 295, 14.11.2007, s. 7.