52012DC0510

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

En färdplan för en bankunion

1.           Inledning

Under de senaste fyra åren har EU tagit kraftfulla tag för att lösa den ekonomiska och finansiella krisen. Ekonomiska och monetära unionen (EMU) har genomgått omfattande förbättringar, och en ambitiös reformagenda håller på att genomföras, i linje med de åtaganden som gjorts i G20 för att reagera på finanskrisen och göra finansinstituten och marknaderna stabilare, konkurrenskraftigare och mer motståndskraftiga[1].

Det är av största vikt att denna reform av EU:s regelverk slutförs, men det kommer inte att räcka för att med framgång bekämpa de största hoten mot den finansiella stabiliteten i Ekonomiska och monetära unionen. Det krävs ytterligare insatser för att hantera de specifika riskerna i euroområdet, där de sammanslagna monetära behörigheterna har lett till stark ekonomisk och finansiell integration och ökat möjligheterna för gränsöverskridande spridning av bankkriser. Men det krävs också ytterligare insatser för att bryta kopplingen mellan statsskulder och bankskulder, och den onda cirkel som lett till att över 4,5 miljarder euro i skattemedel har använts för att rädda banker. Samordning mellan tillsynsmyndigheterna är avgörande, men krisen har visat att det inte räcker, särskilt med tanke på den gemensamma valutan. Det är också viktigt att avvärja den ökande risken för splittring av EU:s bankmarknader, som undergräver den inre marknaden för finansiella tjänster och hindrar en effektiv överföring av penningpolitiken till den reala ekonomin över hela euroområdet.

Kommissionen har därför efterlyst[2] en bankunion som ska ge banksektorn en stabilare grund och återställa förtroendet till euron, som del av en långsiktig vision för ekonomisk och finanspolitisk integration. En överföring av banktillsynen till EU-nivån är ett viktigt element i denna process, som sedan ska kombineras med andra insatser som ett gemensamt system för insättningsskydd och integrerad bankkrishantering. Den rapport som ordförandena för Europeiska rådet, kommissionen, Eurogruppen och Europeiska centralbanken (ECB) lade fram den 26 juni 2012[3] stöder denna vision. Europaparlamentet å sin sida har rekommenderat liknande åtgärder, bland annat i sin rapport från i juli 2010[4] om gränsöverskridande krishantering inom banksektorn. Detta har också bekräftats vid euroområdets toppmöte den 29 juni 2012[5].

Om man ser till att banktillsynen och avvecklingen av banker i hela euroområdet uppfyller de högsta kraven kommer det att lugna allmänheten och marknaderna och övertyga dem om att en gemensam tillsyn av högsta kvalitetsnivå tillämpas samstämmigt på alla banker. Om banker råkar i svårigheter i framtiden bör allmänheten kunna lita på att de kommer att rekonstrueras eller läggas ned med minsta möjliga insats av allmänna medel. Det framtida systemet ska bidra till att återupprätta det förtroende mellan medlemsstaterna som krävs för införandet av gemensamma finansiella arrangemang för att skydda insättare och stödja en ordnad avveckling av banker som gått i konkurs.

Detta meddelande åtföljer två lagförslag, ett till en förordning om skapandet av en gemensam tillsynsmekanism genom tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut, och ett om anpassning av förordningen om Europeiska bankmyndigheten[6]. Dessa lagförslag är ett första avgörande steg på vägen mot kvalitativa förbättringar i fråga om finansiell stabilitet och förtroende, särskilt inom euroområdet. Detta meddelande sätter in den gemensamma tillsynsmekanismen i sitt sammanhang och innehåller dessutom en färdplan för framtida steg mot en bankunion utöver dessa första förslag.

2.           Bankunionen och den inre marknaden

Den inre marknaden för finansiella tjänster grundas på gemensamma regler som ska garantera att banker och andra finansinstitutioner som enligt fördraget har fri etableringsrätt och rätt att fritt tillhandahålla tjänster omfattas av lika regler och korrekt tillsy i hela EU.

Skapandet av en bankunion får inte äventyra den inre marknaden, som är en av de stora framgångarna med den europeiska integrationen. En förutsättning för bankunionen är nämligen i själva verket att det pågående programmet för omfattande regleringreformer för den inre marknaden slutförs (den ”gemensamma regelboken”).

Den inre marknaden och bankunionen är följaktligen processer som förstärker varandra ömsesidigt. Insatserna för att stärka den inre marknaden måste fortsätta inom alla områden som berörs av kommissionens förslag.

Dessutom bör dessa insatser drivas på inom tre områden som är av särskild vikt för bankunionen, och Europaparlamentet och rådet bör nå en överenskommelse om de berörda förslagen före 2012 års utgång:

Strängare banktillsynskrav har föreslagits. Med sitt förslag om kapitalkrav för banker fjärde kapitalkravsdirektivet)[7] inledde kommissionen genomförandet av nya globala normer för bankers kapital och likviditet. Skapandet av den gemensamma tillsynsmekanismen bör inte kräva några omfattande förändringar av den föreslagna förordningen och det föreslagna direktivet, även om vissa anpassningar kan behövas på några områden för att ta hänsyn till den nya situationen. Under sista skedet i förhandlingarna om fjärde kapitalkravsdirektivet kommer kommissionen att noga se till att de texter som antas är förenliga med den föreslagna förordningen om en gemensam tillsynsmekanism, och kommer att samarbeta med Europaparlamentet och rådet för att uppnå detta. Detta kommer i synnerhet att innebära att man ser till att alla bestämmelser i det föreslagna fjärde kapitalkravsdirektivet är färdiga att tillämpas både i medlemsstaterna och av ECB.

De nationella insättningsgarantisystemens täckning har ökats till en harmoniserad nivå på 100 000 euro per insättare, per institution, från och med den 31 december 2010. I juli 2010 lade kommissionen fram förslaget att gå vidare med harmonisering och förenkling av insättningar med täckning, snabbare utbetalningar och förbättrad finansiering av systemen, särskilt genom förhandsfinansiering av insättningsgarantisystem, finansierat genom bidrag från bankerna, och ett obligatoriskt system för ömsesidig utlåning[8] mellan nationella system, med vissa fasta gränser.

Kommissionens förslag om verktyg för rekonstruktion och avveckling av krisdrabbade banker, antaget den 6 juni 2012[9], är det sista i en serie av åtgärder som har föreslagits för att stärka Europas banksektor och undvika framtida finanskrisers spridningseffekter, med negativa effekter för bankkunder och skattebetalare. För att upprätthålla den finansiella stabiliteten samtidigt som bankernas aktieägare och fordringsägare bär hela sin andel av bankernas förluster och rekapitaliseringskostnader, har kommissionen föreslagit gemensamma ramar för regler och befogenheter. Därigenom ska medlemsstaterna kunna förhindra att bankkriser uppstår, och, om de ändå gör så, hantera dem på ett mer ordnat och effektivt sätt. Medlemsstaternas skulle bli skyldiga att inrätta en förbetald avvecklingsfond finansierad genom bidrag från banker, och bestämmelser införs för en obligatorisk mekanism för ömsesidig utlåning mellan nationella system, som även den ska omfattas av klara gränser.

Dessa regler ska därför utgöra en gemensam grund för hela inre marknaden, på vilken förslagen till en bankunion kan bygga. den gemensamma regelboken behövs för att stabilisera och samordna EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Den ger de gemensamma förutsättningar som gör det möjligt att gå vidare till en bankunion utan att riskera en splittring av den inre marknaden. Det är därför avgörande att de ännu inte genomförda reformerna avseende kapitalkrav, insättargarantisystem och avveckling av banker slutförs av Europaparlamentet och rådet före årets slut.

Dessa regler måste tillämpas på samma sätt i hela unionen, genom att de nationella tillsynsmyndigheterna och ECB tillämpar en samstämmig och harmoniserad tillsyn. Europeiska bankmyndigheten (EBA) spelar en avgörande roll för uppnåendet av detta mål, inte minst genom de instrument och befogenheter den tilldelats genom förordningen om dess inrättande (lagöverträdelser, förlikning, bindande tekniska normer, riktlinjer och rekommendationer). Det är därför mycket viktigt att EBA verkligen tar ansvar för att skapa gemensamma rättsliga ramar och en gemensam tillsynskultur i hela EU.

För att dessutom undvika en splittring mellan euroområdet och den övriga unionen bör den gemensamma regelboken bygga på enhetliga tillsynsmetoder. Om de medlemsstater som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen och de övriga länderna har olika tillsynshandböcker kan det splittra den inre marknaden, eftersom bankerna skulle kunna utnyttja skillnaderna för att för att bedriva tillsynsarbitrage. Därför bör Europeiska bankmyndigheten utveckla en gemensam tillsynshandbok som kompletterar de gemensamma reglerna.

Om ECB vidtar några åtgärder, som till exempel att formulera nya bestämmelser om hur tillsynen ska genomföras inom ramen för den särskilda tillsynsstruktur som den gemensamma tillsynsmekanismen skapat, måste dessa bestämmelser vara förenliga med den gemensamma regelboken och de tekniska standarder som införts genom delegerade akter antagna av Europeiska kommissionen. Slutligen bör det noteras att dagens förslag bibehåller jämvikten mellan hem- och värdmedlemsstater.

Vid den kommande översynen av de europeiska tillsynsmyndigheterna, som ska läggas fram inför kommissionen den 2 januari 2014[10], ska de konkreta effekterna av den särskilda skyddsmekanismen på Europeiska bankmyndighetens operationella verksamhet undersökas vidare. Därvid kommer man bland annat att se huruvida Europeiska bankmyndighetens roll vid stresstestning behöver byggas ut, för att undvika att myndigheten är för beroende av information och bidrag från behöriga myndigheter när den bedömer banksektorns faktiska återhämtningsförmåga runt om i unionen.

Samtidigt kommer kommissionen att fortsätta att förstärka den finanspolitiska stabiliteten och garantera lika konkurrensvillkor på EU:s inre bankmarknad genom kontroll av statliga stöd och villkor för ekonomiskt omställningsstöd.

Nyckelåtgärder Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att före 2012 års utgång nå enighet om (i) förslagen om fjärde kapitalkravsdirektivet, så att de blir tillämpliga både över hela inre marknaden och inom ramen för en gemensam tillsynsmekanism, (ii) förslaget till ett direktiv om insättningsgarantisystem, framlagt av kommissionen, (iii) förslaget till ett direktiv om rekonstruktion och avveckling av banker.

3.           Att skapa en bankunion

Inför Europeiska rådets möte i juni 2012 påpekade kommissionen[11] att en förutsättning för inrättandet av en bankunion är att man går vidare med att skapa en gemensam tillsynsmekanism, ett gemensamt system för insättningsgarantier och integrerade ramar för krishantering. Detta bekräftades i rapporten från ordförandena i Europeiska rådet, kommissionen Eurogruppen och Europeiska centralbanken, den 26 juni 2012[12]. Inrättandet av en gemensam tillsynsmekanism är ett avgörande första steg på vägen.

3.1.        En gemensam tillsynsmekanism

Den gemensamma tillsynsmekanism som kommissionen föreslår i dag grundas på en överföring av specifika, viktiga tillsynsuppgifter för banker som är etablerade i euroområdets medlemsstater till EU-nivån. ECB skulle ha slutansvaret, men utföra sina uppgifter inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen, bestående av ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna. Denna struktur skulle leda till en stark och enhetlig tillsyn i hela euroområdet och innebära att de nationella tillsynsmyndigheternas lokalkännedom och specialkunskaper utnyttjades optimalt. På så sätt garanterar man att tillsynen sker med beaktande av alla nationella och lokala särdrag som är av betydelse för den finansiella stabiliteten. Kommissionen föreslår också en mekanism som ger de medlemsstater som inte infört euron men som vill delta i tillsynsmekanismen möjlighet att samarbeta intensivt med ECB.

Genom den gemensamma tillsynsmekanismen får ECB ansvar för tillsynen av alla banker i bankunionen. Den kommer att tillämpa den gemensamma regelboken, som gäller för hela inre marknaden. Den senaste tidens erfarenheter har visat att svårigheter, även i relativt små banker kan få svåra följder för medlemsstaternas ekonomiska stabilitet. Därför kommer ECB från första dagen att bemyndigas att ta över tillsynen av alla banker i euroområdet om den beslutar om detta, till exempel om en bank får offentligt stöd. För alla övriga banker kommer ECB: s tillsyn att fasas in automatiskt: den 1 juli 2013 för de viktigaste europeiska systemviktiga bankerna och den 1 januari 2014 för alla övriga banker. Den 1 januari 2014 kommer därför alla banker i euroområdet att omfattas av EU-tillsyn.

ECB kommer att få specifika nyckeluppgifter i fråga om tillsyn, som är nödvändiga för att upptäcka risker för bankers lönsamhet. ECB kommer att ha befogenhet att föreskriva att banker vidtar nödvändiga saneringsinsatser. ECB kommer bland annat att bli den behöriga myndigheten för att godkänna kreditinstitutioner, bedöma kvalificerat innehav, garantera överensstämmelse med minimikapitalkraven, se till att ett kreditinstitut har tillräckligt mycket internt kapital för sin riskprofil (s.k. andra pelarens åtgärder), genomföra tillsyn på en konsoliderad bas och tillsynsuppgifter kring finansiella konglomerat. ECB kommer också att garantera efterlevnaden av bestämmelserna om skuldsättning och likviditet, tillämpa kapitalbuffertar och i samordning med avvecklingsmyndigheter genomföra tidiga ingrepp om en bank bryter mot eller håller på att bryta mot de lagstadgade kapitalkraven.

ECB kommer att få de undersöknings- och övervakningsbefogenheter den behöver för att utföra sina uppgifter. De nationella tillsynsmyndigheterna ska aktivt involveras i den gemensamma tillsynsmekanismen så att alla tillsynsbeslut kan förberedas och genomföras på ett smidigt och effektivt sätt och så att samordning och informationsflöde garanteras både lokalt och på EU-nivå, i syfte att säkerställa finansiell stabilitet inom unionen och i medlemsstaterna.

Alla uppgifter som inte uttryckligen åläggs ECB kommer att förbli hos de nationella tillsynsmyndigheterna. De nationella tillsynsmyndigheterna kommer exempelvis att ha hand om konsumentskydd och kampen mot penningtvätt, men också om tillsyn av tredjeländers kreditinstitut som etablerar filialer eller tillhandahåller gränsöverskridande tjänster i den berörda medlemsstaten.

ECB bör ha möjlighet att utföra sina nya tillsynsuppgifter helt oberoende. Kommissionens förslag omfattar emellertid stränga säkerhetsvillkor i fråga om ansvar, inte minst gentemot rådet och Europaparlamentet, för att garantera den demokratiska legitimiteten. Dessutom innehåller förslaget en rad organisatoriska principer för att säkra en tydlig åtskillnad mellan penningpolitik och tillsyn. Därigenom undanröjs eventuella konflikter mellan olika politiska mål, samtidigt som det blir möjligt att dra största möjliga nytta av synergieffekter mellan dessa båda. Alla förberedelser och alla genomförandeåtgärder kommer därför att genomföras av organ och förvaltningsenheter som är skilda från penningpolitiska funktioner via en styrelse som särskilt inrättas inom ECB för detta ändamål.

Slutligen ska de föreslagna ändringarna av förordningen om Europeiska bankmyndigheten garantera att myndigheten även fortsättningsvis kan utföra sitt uppdrag effektivt i alla medlemsstater. I synnerhet ska myndigheten utöva sina befogenheter och uppgifter gentemot ECB. Röstningsarrangemangen i myndigheten ska anpassas så att dess beslutsprocesser även framöver är balanserade och effektiva och speglar de ståndpunkter som intas av både de deltagande medlemsstaternas behöriga myndigheter i den gemensamma tillsynsmekanismen, och de medlemsstater som inte deltar, och därigenom till fullo bevarar den inre marknadens integritet. Ändringar av röstningsarrangemangen har inriktats på de områden där myndigheten fattar bindande beslut om tillämpningen av den gemensamma regelboken när den följer upp lagöverträdelser och medlar i tvister. Inom andra områden anses befintliga förfaranderelaterade säkerhetsklausuler räcka för att garantera en välavvägd och effektiv beslutsprocess. Exempelvis lämnas utkast till tekniska normer till kommissionen för antagande, och kommissionen kan välja att inte anta dem eller att ändra dem, till exempel om de inte helt överensstämmer med den inre marknadens grundläggande principer för finansiella tjänster. Slutligen har en specifik översynsklausul införts i förordningsutkastet om ändring av förordning 1093/2010, för att bland annat beakta utvecklingar i fråga om antalet medlemsstater som har euro som valuta, eller vars behöriga myndigheter har inlett nära samarbete, och för att avgöra huruvida det i ljuset av dessa utvecklingar behövs ytterligare ändringar av bestämmelserna för att se till att myndighetens beslut fattas så att den inre marknaden för finansiella tjänster stärks och bibehålls.

Nyckelåtgärder Kommissionen uppmanar (i) rådet att så snarast överväga och anta förslaget till en rådsförordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut, med beaktande av Europaparlamentets yttrande, (ii) Europaparlamentet och rådet att snarast överväga och anta förslaget om ändring av förordning 1093/2010 inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten). En överenskommelse om dessa båda förslag bör uppnås före 2012 års utgång.

3.2.        Nästa steg i hanteringen av bankkriser

Den globala finansiella integrationen och EU:s inre marknad har gjort det möjligt för vissa medlemsstaters banksektorer att bli flera gånger större än landets BNP, vilket innebär att de är för stora för att kunna räddas med dagens metoder. Å andra sidan har erfarenheten visat att även relativt små bankers konkurs kan leda till gränsöverskridande systemskador. Dessutom kan destabiliserande massuttag över gränserna leda till en kritisk försvagning av nationella banksystem, ytterligare försämra statens finanspolitiska ställning och leda till finansieringsproblem för båda.

Ökad tillsyn inom bankunionen kommer att bidra till att göra bankerna mer motståndskraftiga. Om en kris ändå uppstår är det viktigt att institutionerna kan avvecklas på ett ordnat sätt och att insättarna kan vara säkra på att deras besparing är säkra.

Mot denna bakgrund har kommissionen betonat[13] att en bankunion bör innefatta en mer centraliserad hantering av bankkriser. Europaparlamentet har också efterlyst framsteg på detta område. Behovet av gemensamma mekanismer för avveckling av banker och insättningsskydd togs också upp i den rapport som ordförandena för Europeiska rådet, kommissionen, Eurogruppen och europeiska centralbanken lade fram den 26 juni 2012[14].

Därför avser kommissionen bland annat att föreslå en gemensam avvecklingsmekanism som skulle styra avveckling av banker och för samordning av tillämpningen av avvecklingsverktyg på banker i bankunionen. En sådan mekanism skulle vara effektivare än ett nät av nationella avvecklingsmyndigheter, särskilt vid gränsöverskridande konkurser, inte minst med tanke på att hanteringen av bankkriser kräver snabbhet och trovärdighet. Myndigheten skulle på ett naturligt sätt kompletter inrättandet av en gemensam tillsynsmekanism. Den skulle också medföra avsevärda stordriftsfördelar och förebygga de negativa externa effekter som kan uppkomma genom rent nationella beslut. Den skulle fatta beslut i enlighet med de avvecklingsprinciper som fastställts i den gemensamma regelboken, och som är förenliga med bästa internationella praxis. I synnerhet skulle aktieägarna och fordringsägarna bära avvecklingskostnaderna innan någon offentlig finansiering tillhandahålls, och lösningar som involverar den privata sektorn skulle prioriteras framför lösningar som bygger på skattemedel.

Utgående från en bedömning av myndighetens funktion skulle den dessutom kunna få ansvar för ytterligare samordningsuppgifter i samband med hanteringen av krissituationer och avvecklingsverktyg i banksektorn, något som också nämns i den rapport som lades fram i juni 2012 av ordförandena i europeiska rådet, kommissionen ECB och Eurogruppen.

Nyckelåtgärder Så snart enighet nåtts om de föreliggande förslagen om insättningsgarantisystem och rekonstruktion och avveckling av banker har kommissionen för avsikt att bland annat föreslå en europeisk myndighet som kan samordna tillämpningen av avvecklingsverktyg på banker som omfattas av bankunionen.

4.           Nästa steg

Europeiska unionen har förutsättningarna för att åtgärda sina nuvarande svagheter och skapa enbankunion som ett avgörande steg på vägen mot en verklig ekonomisk och monetär union.

Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att

– ge sitt full astöd till bankunionen och godkänna de riktlinjer och den färdplan som föreläggs i detta meddelande,

– ge högsta prioritet i lagstiftningsprocessen till de åtgärder som krävs för att skapa bankunionen,

– så snart som möjligt och i alla händelser före årets slut slutföra de föreliggande förslagen om

– insättningsgarantisystem,

– tillgång till kreditinsttuts verksamhet och tillyn över kreditinstitu och iinvesteringsföretag (kapitalkravsdirektivet),

– tillsynskrav för kreditinstitut och investeringsföretag (kapitalkravsförordningen),

– ramar för rekonstruktionoch avveckling av kreditinstitut och investeringsföretag,

– överföring av vissa uppgifter till ECB vad gäller tillsyn över kreditinstitut,

– ändring av vissa bestämmelser i förprdningen om Europeiska bankmyndigheten.

Med detta meddelande och tillhörande lagstiftningsförslag har kommissionen agerat snabbt och ansvarsfullt i enlighet med det mandat som erhållits från Europeiska rådet och euroområdets stats- och regeringschefer i slutet av juni. Nu måste de övriga institutionerna göra sitt för att se till att den gemensamma tillsynsmekanismen kan upprättas till den 1 januari 2013.

[1]               http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/map_reform_en.htm

[2]               http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/06/20120626_speeches_2_en.htm

[3]               http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf

[4]               Europaparlamentets resolution av den 7 juli 2010 med rekommendationer till kommissionen om gränsöverskridande krishantering inom banksektorn (2010/2006(INI).

[5]               ”Kommissionen kommer inom kort att lägga fram förslag om en gemensam tillsynsmekanism på grundval av artikel 127.6. Vi ber rådet att skyndsamt överväga dessa förslag före 2012 års utgång. När en effektiv gemensam tillsynsmekanism har inrättats, med deltagande av ECB, för banker i euroområdet kan ESM, efter ett ordinarie beslut, ha möjlighet att direkt rekapitalisera banker. Detta skulle grundas på lämplig villkorlighet, bland annat iakttagande av reglerna om statligt stöd, som skulle vara specifik för varje institution och sektor eller gälla för hela ekonomin och formaliseras i ett samförståndsavtal”. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131359.pdf

[6]               Förordning (EU) nr 1093/2010.

[7]               http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/new_proposals_en.htm

[8]               http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/guarantee/200914_en.pdf

[9]               http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm

[10]             Enligt artikel 81 i förordningarna om inrättande av europeiska tillsynsmyndigheter [förordning (EU) nr 1093/2010, förordning (EU) nr 1094/2010 och förordning (EU) nr 1095/2010]

[11]             http://ec.europa.eu/europe2020/banking-union/index_en.htm

[12]             http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf

[13]             http://ec.europa.eu/europe2020/banking-union/index_en.htm

[14]             http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf