52011DC0835

Inledning

Solidaritet är en av EU:s grundläggande värderingar och har varit en vägledande princip för den gemensamma europeiska asylpolitiken sedan den började utarbetas 1999. Den finns nu befäst i artikel 80 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt[1].

Solidariteten har ända från början erkänts som en viktig del av det gemensamma europeiska asylsystemet. Behovet av att omsätta solidariteten i konkreta åtgärder följer av den praktiska verkligheten, eftersom asylsystemen i alla medlemsstater är beroende av varandra. Om ett system i en medlemsstat är överbelastat eller fungerar dåligt får detta uppenbara konsekvenser för alla andra, bland annat i form av sekundära förflyttningar. Asylströmmarna är inte konstanta och inte heller jämnt fördelade i EU. De har varierat, alltifrån en toppnotering på 425 000 ansökningar för EU-27 år 2001 till under 200 000 ansökningar år 2006. En stor ökning förväntas i år. Hanteringen av de ökade asylströmmarna kan innebära problem för kapaciteten i vissa medlemsstater. Att hjälpa dessa medlemsstater är EU:s ansvar, även för att värna unionens gemensamma värden och grundläggande rättigheter, genom att sörja för en ändamålsenlig mottagning av asylsökande och flyktingar och för att de får tillgång till skydd.

Solidariteten måste dock kombineras med ansvar. Medlemsstaterna måste se till att deras system kan uppfylla de standarder som anges i internationell rätt och i EU-lagstiftningen, särskilt 1951 års Genèvekonvention, Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter och Europeiska stadgan om de grundläggande rättigheterna. Behovet av att se om sitt eget hus för att undvika effekter på andra medlemsstater är en viktig aspekt av solidariteten. Denna aspekt behöver också stärkas för att skapa ett klimat av ömsesidigt förtroende, som kan bidra till utvecklingen av ömsesidigt bistånd. Ökat förtroende är av grundläggande betydelse för att stärka solidariteten. Genomförandet av principen om solidaritet kräver ett verkligt åtagande av medlemsstaterna. Den svåra ekonomiska situationen för EU och dess medlemsstater gör detta än mer krävande. EU har redan utvecklat en rad verktyg för solidaritet som man kan bygga vidare på. Vart och ett av dem kan förbättras och nya komponenter införas för att få till stånd en flexibel ”verktygslåda” som kan tillgodose olika behov av solidaritet.

Kommissionen föreslår därför en förstärkning av solidariteten i EU i asylfrågor, med fyra huvudinriktningar: praktiskt samarbete och tekniskt bistånd, finansiell solidaritet, ansvarsfördelning och förbättrade verktyg för förvaltningen av asylsystemet. Syftet med detta meddelande är också att bidra till utarbetandet av det så kallade asylpaketet. De kommande månaderna kommer att vara avgörande för att 2012 års mål ska nås, och solidaritetsdimensionen har en viktig roll att spela i detta sammanhang.

1. Utnyttja möjligheterna till praktiskt samarbete och tekniskt bistånd till fullo 1.1. Praktiskt samarbete – en grundpelare för det gemensamma europeiska asylsystemet

Många praktiska samarbetsåtgärder har genomförts under senare år, senast genom inrättandet av Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO), som kommer att stärka det praktiska samarbetet i asylfrågor ytterligare. Stödkontoret ska se till att det praktiska samarbetet kan bli en grundpelare för asylsystemet i unionen. De första erfarenheterna av det gemensamma europeiska asylsystemet har visat att praktiska åtgärder är ett nödvändigt komplement till lagstiftning för att skapa tilltro till att alla medlemsstater utför samma arbetsuppgifter på samma sätt och med liknande resultat.

Stödkontoret invigdes i juni 2011. Det tillhandahåller en ram för att ge de befintliga samarbetsformerna ett mervärde. T.ex. kan det europeiska asylcurriculumet bli en gemensam standard för handläggare inom EU, vilket avsevärt stärker tilltron till en mer eller mindre enhetlig praxis i medlemsstaterna och ett enhetligt mönster i beslutsfattandet. Stödkontoret för asylfrågor bör mäta effekten av dessa åtgärder genom att ställa upp specifika EU-omfattande mål.

Asylsystemen kommer att förbättras med hjälp av samverkan mellan EU:s lagstiftning, ett stärkt praktiskt samarbete och en intelligent användning av EU:s finansieringssystem. Samtidigt som EU genom att anta lagstiftningspaketet på asylområdet främjar mer harmoniserade och förbättrade gemensamma standarder får medlemsstaterna tack vare stödkontorets verksamhet tillgång till bättre gemensamma genomförandeverktyg som stöder nationella åtgärder för att minska kostnaderna. Stödkontoret kan också kartlägga och sprida bästa praxis t.ex. när det gäller tillgång till prövning, bemötande av de mest utsatta sökandena, utbyte av teknik och hantering av eftersläpningar. Med hjälp av gemensamma verktyg och bästa praxis samt med stöd av EU-medel kommer medlemsstaterna att kunna genomföra de gemensamma standarder som håller på att utvecklas. Stödkontoret kommer också att bidra till en öppen och strategisk förvaltning av det gemensamma europeiska asylsystemet, bl.a. genom sin årliga rapport om asylsituationen i unionen.

Vilken effekt stödkontoret får kommer att vara beroende av medlemsstaternas vilja att utnyttja de möjligheter som det erbjuder och av medlemsstaternas engagemang för samarbete. Det europeiska samarbetet mellan de nationella asylmyndigheterna måste göras till kontinuerlig praxis.

Ett av de gemensamma verktyg som stödkontoret i enlighet med Stockholmsprogrammet måste utreda är förfaranden för att underlätta utstationering av tjänstemän för att hjälpa de medlemsstater som är särskilt belastade. Stödkontoret bör därför upprätta en reserv av experter, handläggare och tolkar som kan mobiliseras med kort förvarning för att bistå en behövande medlemsstat.

Det kommer att bli nödvändigt att regelbundet granska om stödkontoret har ett tillräckligt mandat och en lämplig rättslig grund för att hantera olika utmaningar (av kortsiktig eller strukturell karaktär) när det gäller solidaritet och nya former av asylströmmar.

1.2. EU:s svar på migrations- och asylkriser avhjälper brister i det internationella skyddet

Stödkontoret har också till uppgift att hjälpa medlemsstater som drabbas av särskilda påfrestningar. I praktiken kan stödkontoret bli en nyckelaktör när det gäller att hantera nödsituationer på asyl- och migrationsområdet. Möjligheten att utnyttja stödkontorets asylexpertgrupper på grundval av de ansökande medlemsstaternas verksamhetsplaner utgör en ny tillgång som kan främja solidariteten på asylområdet.

Lärdomar bör dras från EU:s hantering av migrationen till följd av händelserna i södra Medelhavsområdet. EU kunde snabbt skaffa fram ytterligare ekonomiska medel för att bistå de medlemsstater som drabbades och sätta in operativa resurser, med Frontex som samordnare, för gränskontroll och till stöd för sök- och räddningsinsatser till havs. Frontex bidrog också med stöd för undersökning av nyanlända personer och genom att tillhandahålla information. Det var dock inte möjligt att vidta andra operativa solidaritetsåtgärder i fråga om internationellt skydd, eftersom stödkontoret ännu inte var fullt fungerande.

Stödkontoret förbättrar stegvis sin beredskap för att kunna fylla denna lucka vid framtida behov, och det är därför viktigt att det också förbättrar sin samordning med andra organ. Stödkontoret, Frontex och eventuellt Europol bör tillsammans med kommissionen fastställa särskilda bestämmelser för att det ska råda klarhet om varje organs roll och försäkra sig om att de operativa förfarandena i krissituationen är snabba och effektiva. Sådana förfaranden kan inbegripa användning av samordnade team.

Behovet av interinstitutionellt samarbete gäller också åtgärder i krissituationer och förebyggande arbete, såsom riskanalys och kapacitet för tidig varning. Stödkontoret bör dessutom stödja integrationen av aspekter på internationellt skydd i Frontex arbete, mot bakgrund av de nyligen antagna ändringarna av den rättsliga grunden för Frontex för att stärka de mekanismer som tryggar de grundläggande rättigheterna i samband med Frontex operationer. Detta kan också ske i samarbete med byrån för grundläggande rättigheter.

I samband med den senaste tidens händelser i Medelhavsområdet har kommissionen undersökt möjligheten att använda EU:s civilskyddsmekanism för att bistå medlemsstater när de drabbas av exceptionella migrationsströmmar och den nationella insatsförmågan inte räcker till. Denna mekanism skulle kunna användas på begäran av medlemsstaterna, under mycket speciella betingelser, för att samordna kartläggning av anbud och tillhandahållande av bistånd in natura.

Nyckelåtgärder

¤    Medlemsstaterna bidrar till stödkontorets verksamhet och tillgångar och utnyttjar på bästa sätt stödkontorets gemensamma verktyg.

¤    Medlemsstaterna ställer i början av 2012 upp ett kvantitativt mål för hur många handläggare av asylfrågor som ska utbildas i användning av det europeiska asylcurriculumet senast 2014.

¤    Stödkontoret ger tekniskt stöd till medlemsstaterna för att de till fullo ska genomföra asyllagstiftningen.

¤    Stödkontoret ser under 2012 över de förfaranden som kommer att underlätta utstationering av tjänstemän för att hjälpa medlemsstater som drabbats av särskilda påfrestningar på asylsystemen, och att upprätta en reserv av experter, handläggare och tolkar som i krissituationer kan mobiliseras med kort förvarning.

¤    Stödkontoret förbättrar effektiviteten i utnyttjandet av experter genom att utvärdera de metoder som ligger till grund för de operativa planerna och de första erfarenheterna av asylexpertgrupperna i Grekland.

¤    Kommissionen utvärderar under 2013 stödkontorets inverkan på det praktiska samarbetet i asylfrågor och på det gemensamma europeiska asylsystemet och föreslår eventuella ytterligare åtgärder som anses nödvändiga för att sörja för solidariteten och ansvarsfördelningen i praktiken.

¤    Stödkontoret och Frontex enas under 2012 om klara samarbetsarrangemang för att maximera analysen, det tekniska biståndet och utnyttjandet av resurser och experter för att förbättra EU:s förmåga att agera i krissituationer.

¤    Kommissionen och medlemsstaterna utreder möjligheten att utnyttja EU:s civilskyddsmekanism i händelse av exceptionella migrationsströmmar som den nationella insatsförmågan inte klarar av.

2. Öka mervärdet av finansiella instrument för solidaritet till stöd för asylpolitiken 2.1. Maximera användningen av Europeiska flyktingfonden fram till 2013

Europeiska flyktingfonden har visat hur unionen och dess medlemsstater kan skapa betydande mervärde genom att samarbeta. Sedan fonden skapades 2000 har den hjälpt medlemsstaterna att öka asylsystemens kapacitet. Italien har t.ex. fått hjälp med att inrätta ett asylmottagningssystem. De medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 och 2007 och som har en mindre inarbetad tradition när det gäller att bevilja asyl fick inför anslutningen hjälp med att vidareutveckla sina system. Fonden har också gjort det möjligt för medlemsstaterna att utarbeta politik för integrering av flyktingar och har bidragit till innovativa projekt. Den har gett medlemsstaterna impulser att inleda nya verksamheter, inklusive omflyttning och omplacering av flyktingar. Under de senaste åren har fonden tillhandahållit välbehövligt krisbistånd till Belgien, Grekland, Italien och Malta.

Under de två år som återstår av Europeiska flyktingfondens verksamhet (2008–2013) måste medlemsstaterna se till att utnyttja alla de möjligheter som fonden erbjuder. Först bör samtliga formella krav uppfyllas så att alla medel kan betalas ut. Det är särskilt viktigt att medlemsstaterna använder fonden för att finansiera investeringar som ger långsiktiga fördelar för deras asylsystem. Fonden inte är avsedd att fungera endast som en komplettering till de nationella driftsbudgetarna för asylområdet. Kommissionen har därför nyligen uppmanat medlemsstaterna att använda fonden på ett mer strategiskt sätt under 2012 och 2013.

Om medlemsstaterna dessutom genomför lagstiftningspaketet om asyl effektivt, bör detta i kombination med innovativa praktiska samarbetsprojekt minska kostnaderna för asylförfaranden. Asyl är ett politikområde där investeringar leder till både ekonomiska och sociala besparingar på lång sikt. Fonden bör därför användas särskilt för att stödja införlivandet och genomförandet av den andra etappen av lagstiftningen om det gemensamma europeiska asylsystemet.

2.2. En mer flexibel, integrerad och målinriktad asyl- och migrationsfond 2014–2020

Från och med 2014 kommer medlemsstaterna att ha en ny asyl- och migrationsfond[2] till sitt förfogande. Enligt kommissionens förslag av den 15 november 2011 leder den till flera viktiga förbättringar som bör bidra till att EU:s politiska mål kan uppnås och generera mer betydande mervärde för EU.

En viktig innovation är den övergripande politiska dialog om inrikes frågor med varje medlemsstat om användningen av den nya fonden, som ska föregå den fleråriga programplaneringen. I dialogen fastställs medlemsstaternas mål på detta politikområde samt de särskilda mål som de ska uppnå med hjälp av medel ur fonden. Detta kompletteras med att medlemsstaterna årligen rapporterar om sitt genomförande av fonden.

Den nya fonden kommer samtidigt att vara mer flexibel. Anslag under direkt ansvar av kommissionen kommer att behandlas som ett enda anslag, som ska användas mot bakgrund av den politiska utvecklingen eller situationen i medlemsstaterna eller tredjeländer. Den nya fonden utgör också en bättre garanti för att pengarna går till de områden där de behövs mest. Tanken är att kriterierna för användningen av anslagen i medlemsstaterna ska vara mer målinriktade och utformade med tanke på solidariteten med de medlemsstater som är utsatta för ett särskilt starkt tryck eller har störst behov av att utveckla sin kapacitet. Med hjälp av den nya fonden skulle man kunna beakta betydande förändringar i antalet asylsökande i medlemsstaterna, inklusive personer som överförs inom ramen för Dublinsystemet, och vid halvtidsöversynen anslå ytterligare medel till behövande medlemsstater. Det förutses ett enhetligt förvaltningssystem för att minska den administrativa bördan.

Fonden ska enligt förslaget ge medlemsstaterna ett finansiellt incitament motsvarande det som för närvarande används för vidarebosättning av särskilda kategorier av flyktingar (utsatta grupper och personer som kommer från de regionala skyddsprogrammen), för att kompensera medlemsstater som går med på att ta emot personer som beviljats internationellt skydd från en annan medlemsstat.

Avsikten är dessutom att mer effektivt utnyttja kompetensen och sakkunskapen hos unionens organ för inrikes frågor, och därför utnyttja den möjlighet som ges i budgetförordningen att med hjälp av de resurser som finns tillgängliga inom ramen för fonden anförtro genomförandet av särskilda uppgifter till dessa organ, inom ramen för deras uppdrag och som ett komplement till deras arbetsprogram. Detta påverkar inte de planerade nedskärningarna av den totala personalstyrkan.

2.3. Utnyttja komplementariteten mellan finansiella instrument för största möjliga genomslag

Den ekonomiska solidariteten i asylfrågor kan dra fördelar av andra EU-instrument, både direkt och indirekt. T.ex. ger Europeiska socialfonden stöd till yrkesutbildningsprogram som kan hjälpa asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd att få tillträde till arbetsmarknaden eller öka sin kompetens. Övriga strukturfonder, särskilt Europeiska regionala utvecklingsfonden, kan också utnyttjas för att bistå stödberättigade regioner i medlemsstaterna t.ex. vid uppbyggnaden av infrastruktur såsom mottagningsenheter. Medlemsstaterna bör därför överväga att använda andra EU-instrument på ett samordnat och övergripande sätt. Detta kräver strategisk planering och solid samordning mellan ministerierna.

Nyckelåtgärder

¤    Medlemsstaterna utnyttjar på bästa sätt Europeiska flyktingfondens program för 2011, 2012 och 2013, inklusive krisåtgärder. År 2013 måste programplaneringen användas mer strategiskt, t.ex. för att stödja införlivandet och genomförandet av den lagstiftning som har antagits inom ramen för 2012 års asylpaket.

¤    Medlagstiftarna enas snabbt om de särskilda instrument inom den fleråriga budgetramen till stöd för asylpolitiken som kommissionen föreslog den 15 november 2011.

¤    Medlemsstaterna sörjer för samordning och komplementaritet med EU:s övriga finansiella instrument för att förbättra sin kapacitet att hantera asylströmmar.

3. Frågan om ansvarsfördelning 3.1. Dublinförordningen behöver reformeras

Målsättningen med Dublinförordningen, att en viss medlemsstat tilldelas ansvaret för varje enskild asylsökande, är fortfarande kärnan i det gemensamma europeiska asylsystemet. En mekanism för att fastställa ansvaret för asylansökningar är fortfarande nödvändig för att garantera rätten till en faktisk tillgång till förfaranden för att fastställa flyktingstatus. Detta får dock får inte inverka negativt på målsättningen om en snabb behandling av asylansökningar och förebyggandet av missbruk genom att samma person lämnar in ansökningar i flera medlemsstater.

Principerna bakom Dublinförordningen, vilka kommissionen i sitt förslag om en översyn av förordningen 2008 ville hålla fast vid, handlar inte bara om att återsända asylsökande tillbaka till staten för den första inresan. Detta kriterium mildras genom flera bestämmelser. I vissa situationer kan överföringar inom ramen för Dublinförfarandet bidra till överbelastning av kapaciteten i en medlemsstat som är utsatt för tryck, vilket är till nackdel inte bara för den medlemsstaten men också med tanke på de asylsökandes rättigheter.

Allteftersom rättspraxis utvecklats har det väckts grundläggande frågor om hur Dublinsystemet kan fungera effektivt i alla sammanhang, och hur man i samband med åtgärder som vidtas med tillämpning av Dublinförordningen kan se till att de grundläggande rättigheterna iakttas till fullo. Ett belysande exempel är 2011 års dom av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i mål M.S.S mot Belgien och Grekland[3]. Inom några månader kommer också EU-domstolen att ge ytterligare vägledning som måste beaktas vid utarbetandet och genomförandet av det gemensamma europeiska asylsystemet.

För att garantera Dublinsystemets integritet måste systemet bli effektivare och skyddet för de sökande bli bättre. Förhandlingarna om kommissionens förslag från 2008 visade behovet av att öka det ömsesidiga förtroendet för Dublinsystemet. En möjlig lösning är att öka övervakningen och problemlösningsåtgärderna för att kunna ingripa på ett tidigare stadium med utvärdering och system för tidig varning. Detta bör nu prioriteras i den sista etappen i förhandlingarna så att dessa kan slutföras under 2012 (se avsnitt 4.2).

Eftersom ett välfungerande Dublinsystem är viktigt för det gemensamma europeiska asylsystemet bör dess principer och funktion ses över regelbundet när andra komponenter av det gemensamma europeiska asylsystemet och EU:s verktyg för solidaritet byggs upp. En omfattande kontroll av ändamålsenligheten bör göras i form av en evidensbaserad översyn av Dublinsystemets rättsliga, ekonomiska och sociala effekter, inbegripet dess inverkan på de grundläggande rättigheterna.

3.2. Ytterligare utveckla möjligheterna till omplacering av personer som beviljats internationellt skydd

Omplacering går ut på att flytta personer som beviljats eller sökt internationellt skydd från en medlemsstat till en annan, varvid den mottagande medlemsstaten ansvarar för prövningen av ansökan eller för integrationsåtgärder.

Att omplacera personer som söker internationellt skydd innan deras behov av skydd har bedömts är ett kontroversiellt sätt att gå tillväga. Vissa berörda parter ser det som en lämplig och t.o.m. nödvändig åtgärd, vissa medlemsstater går rentav så långt som att förespråka omplacering av illegala invandrare, medan andra motsätter sig denna tanke. Det återstår många frågor när det gäller sådana åtgärders inverkan på Dublinsystemet, omplaceringens praktiska användbarhet och kostnadseffektivitet i förhållande till andra former av solidaritet, och inverkan på de sökande själva. Kommissionen anser det inte meningsfullt för närvarande att föreslå en EU-mekanism för omplacering av sökande av internationellt skydd. Kommissionen har dock i sitt förslag om asyl- och migrationsfonden skapat en möjlighet för EU att samfinansiera sådan verksamhet. Detta kan ske genom att konsolidera och ytterligare utveckla vad som redan är möjligt inom ramen för Europeiska flyktingfonden. På detta sätt kan medlemsstater som är villiga att inleda frivilliga projekt fungera som föregångare, och stödkontoret kan inta en samordnande roll. Sådan samfinansiering kan också vara användbar i en krissituation.

Däremot råder det enighet om att omplacering av personer som beviljats internationellt skydd kan vara både nyttigt och lämpligt. I juni 2009 föreslog kommissionen ett EU-omfattande pilotprojekt, Eurema (EU-projektet rörande omplacering från Malta), som medfinansieras av Europeiska flyktingfonden. Projektet avslutades sommaren 2011, efter att 227 personer som beviljats internationellt skydd vidarebosatts från Malta till sex andra medlemsstater.

Pilotprojektet var en viktig erfarenhet för alla inblandade parter. Under projektets gång visade medlemsstaterna prov på kreativitet i att hitta lösningar på många juridiska och praktiska frågor, till exempel i fråga om beviljande av lämplig status eller effektiva integrationsåtgärder. Dessa lösningar kan vara till hjälp när Europeiska stödkontoret för asylfrågor utarbetar de stödtjänster för omplacering som anges i den rättsliga grunden för stödkontoret, bl.a. operativa förberedande åtgärder, informationskampanjer och samordning av genomförandet. Framgångarna med projektet ledde till att dess andra etapp inleddes med en givarkonferens på kommissionens initiativ den 12 maj 2011. Även om det gjordes utfästelser för fler platser än i den första fasen – totalt närmare 340 – är antalet fortfarande litet. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att göra sitt yttersta för att erbjuda ytterligare platser, särskilt med tanke på det stora antalet nyanlända asylsökande i Malta sommaren 2011.

Kommissionen har gett ett starkt stöd till omplacering genom att inleda och leda pilotprojektet. På grundval av erfarenheterna från de två faserna av projektet, och med tanke på stödkontorets framtida stöd till omplaceringsverksamhet kommer kommissionen att föreslå en frivillig, permanent stödordning, beroende på resultatet av en ytterligare konsekvensanalys. Stödordningen skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att begära hjälp i form av omplacering, inbegripet i en nödsituation.

En annan utveckling på området är antagandet av det ändrade direktivet[4] om uppehållstillstånd för längre vistelse som ger personer som beviljats internationellt skydd vissa rättigheter, likabehandling och rätt att flytta till en annan medlemsstat efter fem års bosättning. Detta är inte en solidaritetsåtgärd i sig, men kan bidra till att lätta trycket på vissa medlemsstater om vissa personer som beviljats internationellt skydd väljer att flytta till en annan medlemsstat på vissa villkor.

3.3. Möjlighet till gemensam handläggning av ansökningar på unionens territorium

Frågan om gemensam behandling av asylansökningar på unionens territorium togs för första gången upp i Haagprogrammet. I Stockholmsprogrammet uppmanades kommissionen att slutföra sin studie om genomförbarheten av en gemensam handläggning av asylansökningar och dess juridiska och praktiska konsekvenser.

Det finns många aspekter av gemensam handläggning som måste klargöras. Bland annat bör det bedömas i vilken typ av situationer gemensam handläggning skulle kunna vara till nytta. De rättsliga och administrativa frågor som bör beaktas inbegriper förenligheten med EU:s lagstiftning, den rättsliga grunden i fördragen, frågan om effektivt rättsmedel, status för personer som omfattas av gemensam handläggning, vem som har befogenhet att fatta beslut, kopplingen till överföring av skydd och/eller ömsesidigt erkännande av asylbeslut och förenligheten med Dublinsystemet. De finansiella aspekterna rör bl.a. kostnaderna jämfört med ett rent nationellt förfarande och finansieringsmekanismerna. När det gäller det praktiska genomförandet bör det utredas var den gemensamma handläggningen skulle äga rum och om det är möjligt att utnyttja distansarbete. Vid den gemensamma handläggningen måste naturligtvis de sökandes rättigheter respekteras till fullo.

Gemensam handläggning på unionens territorium skulle kunna bli ett användbart verktyg för solidaritet. Genom gemensam handläggning kan medlemsstater som är utsatta för tryck få hjälp med att minska eftersläpningen av ärenden, vilket innebär en komplettering av Dublinsystemet. Den kan bli ett sätt att sprida bästa praxis och utbyta teknisk sakkunskap, vilket främjar en harmonisering av asylsystemen genom att öka förtroendet för varandras system. Eftersom antalet anländande asylsökande varierar har vissa medlemsstater perioder med relativt lägre tryck och kan ha ledig personalkapacitet för att hjälpa andra medlemsstater. Det är värt att utreda huruvida resurser kan lånas eller delas mellan medlemsstaterna beroende på kapacitet, eventuellt i samband med de förfaranden för utstationering av tjänstemän som ska utarbetas av Europeiska stödkontoret för asylfrågor.

Kommissionen kommer att inleda en undersökning för att grundligt granska dessa frågor. Resultaten kan vara tillgängliga i slutet av 2012.

3.4. Lämplig fördelning av ansvar vid exceptionella omständigheter

Förutom att ett framtida permanent system för omplacering kommer att ha ett inslag för krissituationer kommer kommissionen vid en massiv tillströmning av fördrivna personer alltid att överväga att tillgripa mekanismen i direktivet om tillfälligt skydd, förutsatt att villkoren är uppfyllda. Direktivet är ett användbart verktyg vid exceptionella omständigheter. Med hjälp av detta ges personer som beviljats internationellt skydd en lämplig status, trycket på asylsystemet kan lindras och en strukturerad men frivillig mekanism kan skapas för överföring av sådana personer mellan medlemsstater. Samtidigt finns det strikta villkor för när mekanismen får användas: det kan endast göras i händelse av en massiv tillströmning eller omedelbart förestående massiv tillströmning av fördrivna personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland på säkra och varaktiga villkor, i synnerhet om det även finns risk för att asylsystemet inte kan hantera tillströmningen utan att detta medför negativa effekter för dess funktion. En massiv tillströmning innebär att unionen får ta emot ett stort antal sådana fördrivna personer från ett bestämt land eller geografiskt område, oberoende av om de kommit till gemenskapen spontant eller organiserat, till exempel genom ett evakueringsprogram. EU har inte drabbats av en situation med massiv tillströmning av fördrivna personer sedan flyktingkrisen i Kosovo 1999. Händelserna i södra Medelhavsområdet under 2011 har inte lett till någon jämförbar tillströmning av personer till EU.

Det stora antalet asylsökande och olagliga migranter som anländer till EU:s södra gräns föranleder ofta söknings- och räddningsinsatser. Medlemsstaterna är bundna av skyldigheterna enligt internationell rätt att bistå alla personer i sjönöd och att sörja för att de så snart som möjligt sätts i land på en säker plats. Principen om ”non-refoulement” måste respekteras fullt ut. Dessa skyldigheter tillämpas även när avgångslandet är ett tredjeland. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att sörja för bästa möjliga samarbete och inbördes samordning när de ska fullgöra sina skyldigheter. Det rör sig om absoluta skyldigheter, eftersom personers liv och hälsa måste komma i främsta rummet, men utan att åtgärder vidtas på EU-nivå är det uppenbart att att ett betydande antal ankommande personer innebär allvarliga påfrestningar på medlemsstaternas mottagningskapacitet och ansvar, även när det gäller ett återvändande för dessa personer. Åtgärder såsom omplacering, som tagits upp i föregående avsnitt, bör därför med hänsyn till de positiva effekterna beaktas som ett sätt att lindra det tryck som kan uppstå vid en landsättning av undsatta personer som söker om och beviljas internationellt skydd.

Nyckelåtgärder

¤    Medlagstiftarna påskyndar förhandlingarna om en reform av Dublinförordningen för att slutföra dem inom tidsfristen 2012.

¤    Kommissionen inleder en kontroll av ändamålsenligheten av Dublinförordningen 2014.

¤    Medlemsstaterna ökar sina utfästelser om platser i samband med förlängningen av pilotprojektet för Malta rörande omplacering, i enlighet med vad som framhölls vid ministerkonferensen den 12 maj 2011.

¤    Beroende på utfallet av en ytterligare konsekvensanalys föreslår kommissionen 2012 ett frivilligt, permanent system för omplacering av personer som beviljats internationellt skydd.

¤    Stödkontoret engagerar sig för att stödja och underlätta omplacering, i enlighet med förordningen om det europeiska stödkontoret för asylfrågor, på grundval erfarenheterna från Eurema.

¤    Kommissionen inleder en undersökning om möjligheterna till gemensam handläggning av asylansökningar och dess rättsliga och praktiska konsekvenser, i enlighet med Stockholmsprogrammet, och lägger fram resultaten före utgången av 2012.

¤    EU använder direktivet om tillfälligt skydd i vissa situationer när kriterierna är uppfyllda.

4. Ömsesidigt förtroende i centrum för ett förnyat system för handläggning 4.1. Lärdomar från Grekland: komplettering av överträdelseförfaranden

Kommissionen har vid upprepade tillfällen framhållit att de otydliga normerna i det nuvarande regelverket på asylområdet bidrar till en ojämn nivå på genomförandet och problem med övervakningen. Den ändring av instrumenten för det gemensamma europeiska asylsystemet som kommissionen föreslagit bör göra dem tydligare och mer precisa och göra det möjligt för kommissionen att övervaka tillämpningen av EU-lagstiftningen bättre.

I syfte att sörja för att varje medlemsstat har ett väl fungerande och stabilt asylsystem på lång sikt måste samtidigt de traditionella instrumenten för övervakning av tillämpningen av EU:s regelverk (t.ex. överträdelseförfaranden och regelbundna utvärderingar av de rättsliga instrumenten) kompletteras med ytterligare, helst förebyggande åtgärder, på grundval av en tillfredsställande nivå av ömsesidigt förtroende. Även om medlemsstaterna fortfarande har huvudansvaret är det nödvändigt med ett mer övergripande tillvägagångssätt, särskilt eftersom EU har förpliktelser inte bara gentemot medlemsstaten utan också gentemot de asylsökande. En viktig erfarenhet i detta avseende var händelserna i Grekland, då EU gjorde en övergripande insats då det grekiska asylsystemet brutit samman. Det grekiska systemet har visat vissa tecken på förbättring men mycket återstår fortfarande att göra.

Efter påståenden om att Grekland inte hade genomfört EU:s asyllagstiftning korrekt och landets asylsystem var undermåligt i vissa avseenden, vilket inbegrep omänskliga förhållanden i häkten, inledde kommissionen ett överträdelseförfarande mot Grekland 2009. Kommissionen insåg dock att det tanke på den humanitära aspekten av asyl var nödvändigt att tillhandahålla olika former av stöd till Grekland för att förbättra situationen.

Parallellt med överträdelseförfarandet inledde kommissionen därför en dialog med de grekiska myndigheterna. Kommissionen hjälpte Grekland att utarbeta en nationell handlingsplan för hantering av asyl- och migrationsfrågor och samordnade bistånd av experter från andra medlemsstater. Kommissionen tillhandahöll också nödfinansiering från Europeiska flyktingfonden, som kompletterades av ekonomiskt stöd från andra EU-källor. Efter en begäran från Grekland i april 2011 utarbetade stödkontoret tillsammans med de grekiska myndigheterna en tvåårig operativ plan för utplacering av asylexpertgrupper, som har påbörjat sitt arbete på fältet.

Även tack vare de förändringar som genomförts av den grekiska regeringen, särskilt genom antagande av ny lagstiftning, kan en positiv utveckling konstateras på vissa områden när det gäller handlingsplanen. Det har särskilt skett en ökning i andelen godkända asylansökningar (från mindre än 1 % till 12,35 %) och kvaliteten på beslutsfattandet har förbättrats. Även om det krävs ytterligare framsteg och allvarlig oro kvarstår när det gäller vissa områden, t.ex. förvarsenheter och tillgången till vissa rättigheter, tjänar Grekland som exempel på att en medlemsstat förblir ansvarig för att se om sitt eget hus men ges både finansiell och praktisk hjälp för att kunna göra detta.

Övervakningen måste vid en given punkt gå utöver en strikt tillämpning av EU:s regelverk, eftersom en anhopning av kapacitetsproblem och svårlösta förvaltningsproblem med tiden också kan leda till allvarliga överträdelser av grundläggande rättigheter och en destabilisering av det gemensamma europeiska asylsystemet, bl.a. av Dublinsystemet.

4.2. Stärka stabiliteten i Dublinsystemet

Kommissionen, Europaparlamentet och medlemsstaterna har nyligen diskuterat hur man ska se till att asylsystemen i alla medlemsstater fungerar väl och hur nya problem kan upptäckas och hanteras innan de leder till kriser och överträdelseförfaranden. Att införa en mekanism för utvärdering och tidig varning kan vara en möjlig lösning.

En sådan mekanism skulle kunna ha två funktioner: för det första, kontinuerlig övervakning av alla medlemsstater för att garantera att de upprätthåller en ständig beredskap; för det andra, strukturerade stegvisa insatser för att avhjälpa brister innan de utvecklas till verkliga kriser.

I praktiken kan en process för utvärdering och tidig varning omfatta olika delområden av förvaltningen av varje medlemsstats asylsystem, till exempel den geografiska och budgetmässiga organisationen av asylsystemet, effekterna av överföringar inom ramen för Dublinsystemet, en korrekt användning av EU:s verktyg för solidaritet, deltagande i EU:s solidaritetsinitiativ osv. På grundval av utvärderingen ges en tidig varning om eventuella problem i form av rapporter och rekommendationer. De kan också användas för att förbättra samordningen av solidaritetsåtgärder som är inriktade på den berörda medlemsstaten, bl.a. programplaneringen av EU-medel och prioriteringen av det praktiska samarbetet inom Europeiska stödkontoret för asylfrågor. För att denna process ska vara effektiv måste man först hitta rätta metoder och förfaranden.

Särskilda uppföljningsåtgärder behöver fastställas för att se till att resultaten av bedömningen följs upp. Planen skulle kunna inbegripa att en medlemsstat har möjlighet att begära samordnade solidaritetsåtgärder för att stödja de insatser som behövs i den berörda medlemsstaten. Kommissionen anser att en sådan utveckling avsevärt skulle förbättra det ömsesidiga förtroendet både mellan medlemsstaterna och i förhållande till det civila samhällets organisationer, som ofta är kritiskt inställda till Dublinsystemet.

4.3. Skapa ömsesidigt förtroende på andra områden av migrationshantering

Ömsesidigt förtroende är avgörande för ett välfungerande asylsamarbete. Ökat förtroende leder till ökad solidaritet, och det är därför viktigt att öka förtroendet. Även om målen på de politikområden som rör migration är olika, kan en bättre migrationshantering i form av en bättre gränsförvaltning och viseringspolitik också ha en positiv effekt för att öka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna i asylfrågor.

Kommissionen föreslog den 16 september 2011 ett antal ändringar av förvaltningen av Schengensamarbetet, i syfte att säkerställa den fria rörligheten genom att öka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna. Förslagen går ut på en förbättring av den gemensamma förvaltningen av Schengensamarbetet genom en översyn av utvärderingsmekanismen för Schengen. Genom förslagen skulle en korrekt tillämpning av Schengenregelverket säkerställas, vilket ökar förtroendet för EU:s förmåga att hantera gemensamma problem rörande gränskontroll i en anda av solidaritet, och därmed också underlättar för medlemsstaterna att inleda initiativ för solidaritet på asylområdet.

När det gäller viseringspolitik kan eventuellt en av de ändringar av viseringsförordningen[5] som föreslogs av kommissionen den 24 maj 2011 också bidra till effektiviteten i medlemsstaternas asylsystem. Om en skyddsklausul rörande viseringar införs som en utväg i sista hand, skulle den göra det möjligt att upphäva den fria rörligheten utan visering från ett tredje land om det finns bevis för att den t.ex. har lett till missbruk av asylsystemet.

Denna mekanism skulle särskilt göra det möjligt för unionen att upprätthålla en balans mellan att bättre hantera rörligheten för tredjelandsmedborgare och att se till att viseringsfriheten inte leder till oegentligheter eller missbruk. EU kommer därför att fortsätta att, å ena sidan, i samband med viseringsliberaliseringen införa skyddsmekanismer för medlemsstaterna, med utgångspunkt i erfarenheter t.ex. från den mekanism för uppföljning av viseringsliberaliseringen som inrättats för att det viseringsfria systemet med länderna på västra Balkan ska fungera smidigt. Å andra sidan kommer EU också att ta i bruk metoder för att finna lösningar för medlemsstater som drabbas av betydande asylströmmar från tredjeländer. Tack vare mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen har kommissionen fått tillgång till de uppgifter den behöver och kunnat föreslå åtgärder för att förhindra senare inflöden av illegala invandrare som missbrukar det viseringsfria systemet.

Nyckelåtgärder

¤    EU uppnår målet att lägga fram asylpaketet inom 2012.

¤    Medlemsstaterna genomför EU-lagstiftningen. Kommissionen gör regelbundna utvärderingar av genomförandet och ingriper mot överträdelser.

¤    Grekland fullföljer aktivt genomförandet av sin handlingsplan, och utnyttjar till fullo de tillgängliga solidaritetsåtgärderna för att iaktta varje tidsfrist som anges i planen.

¤    Medlagstiftarna slutför förhandlingarna om Dublinförordningen, som kommer att innehålla bestämmelser för att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och system för tidig varning för att upptäcka problem på ett tidigt stadium.

¤    Medlagstiftarna godkänner Schengenpaketet av den 16 september 2011 för att förbättra gränsförvaltningen.

¤    Medlagstiftarna godkänner den ändring av viseringsförordningen som föreslogs av kommissionen den 24 maj 2011.

Slutsatser

Unionen och dess medlemsstater förfogar över en föränderlig och flexibel uppsättning av åtgärder som kan stärka solidariteten på området. Dessa åtgärder kan användas antingen tillsammans eller separat. I detta meddelande föreslås att en del av åtgärderna förbättras och att nya åtgärder utvecklas.

Andra aspekter av migrationshanteringen kan också bidra till att stärka solidariteten inom EU i asylfrågor. EU måste ha en effektiv politik för återvändande, för att asylsystemens trovärdighet och integritet ska kunna tryggas. Denna fråga kommer kommissionen att behandla i ett separat meddelande 2013. Att sträva efter ökad samstämmighet i politiken för laglig migration kan också främja solidaritet, särskilt genom att man ser till att asylpolitiken, inbegripet dess solidaritetsaspekter, inte far illa av att den lagliga migrationen hanteras på ett ineffektivt sätt.

Samarbete med tredjeländer, särskilt med flyktingarnas ursprungs- och transitländer, kan även bidra till att hantera eller förebygga asylströmmar, om detta genomförs på lämpligt sätt av EU som helhet. Samarbetet bör bl.a. omfatta hjälp till att förbättra ”skyddsutrymmet” i andra regioner i världen, eller erbjudanden om ett ökat antal platser för vidarebosättning inom EU. Ett sådant samarbete kan också vara ett sätt att uttrycka solidaritet med tredjeländer, som ofta är utsatta för ett mycket högre asyltryck än EU, vilket tydligt framkom vid migrationskrisen till följd av händelserna i södra Medelhavsområdet, och såsom belyses i meddelandet om en övergripande strategi för migration och rörlighet[6].

Slutligen förbehåller sig kommissionen alltid möjligheten att i nödsituationer med en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer lägga fram förslag på grundval av artikel 78.3 i EUF-fördraget, i syfte att anta provisoriska åtgärder till förmån för de berörda medlemsstaterna om tillgängliga instrument inte erbjuder de möjligheter och den rättsliga grund som krävs.

Framgången för Europeiska unionens solidaritetsåtgärder är beroende av engagemang och samarbete från alla berörda parters sida. Unionen måste fortsätta att regelbundet diskutera solidaritet i asylfrågor, däribland på hög politisk nivå, för att se över och förbättra sin uppsättning av solidaritetsåtgärder på asylområdet. Kommissionen kommer att rapportera om framstegen i följande årliga rapporter om invandring och asyl som ett led i den s.k. uppföljningsmetoden.

BILAGA

Asylstatistik

Mellan 1998 (tidigaste datum med uppgifter på EU-nivå) och 2010 skedde en förändring av det totala antalet asylansökningar i EU:s 27 medlemsstater såsom anges nedan. Under första halvåret 2011 ökade antalet asylansökningar med 14 % jämfört med första halvåret 2010 (observera att uppgifterna från Grekland och Luxemburg ännu inte är tillgängliga i sin helhet).

Källa: Eurostat.

Asylansökningar första halvåret 2011 jämfört med första halvåret 2010

|| Första halvåret 2010 || Hela 2010 || Första halvåret 2011* || Förändring första halvåret 2010–2011* || Januari 2011 || Februari 2011 || Mars 2011 || April 2011 || Maj 2011 || Juni 2011

Vara || 11 445 || 26 550 || 14 790 || +29 % || 2 335 || 2 365 || 2 825 || 2 525 || 2 420 || 2 320

BG || 500 || 1 030 || 465 || -7 % || 115 || 90 || 70 || 65 || 60 || 65

CZ || 465 || 785 || 370 || -20 % || 65 || 55 || 70 || 60 || 75 || 45

DK || 2 310 || 5 105 || 1 830 || -21 % || 365 || 290 || 325 || 290 || 290 || 270

DE || 18 455 || 48 595 || 22 890 || +24 % || 4 245 || 3 735 || 4 075 || 3 365 || 3 875 || 3 595

EE || 20 || 35 || 35 || +75 % || 5 || 5 || 5 || 5 || 10 || 5

IE || 1 025 || 1 940 || 685 || -33 % || 135 || 125 || 125 || 85 || 100 || 115

EL || 4 705 || 10 275 || 3 800* || +3 %* || 605 || 920 || 1 005 || 455 || 815 || :

ES || 1 210 || 2 745 || 1 950 || +61 % || 240 || 335 || 365 || 430 || 365 || 215

FR || 25 925 || 52 725 || 28 835 || +11 % || 4 400 || 4 640 || 5 295 || 5 125 || 5 010 || 4 365

IT || 5 370 || 10 060 || 10 865 || +102 % || 590 || 1 625 || 1 775 || 1 460 || 3 305 || 2 110

CY || 1 235 || 2 870 || 895 || -28 % || 185 || 145 || 125 || 125 || 165 || 150

LV || 25 || 60 || 110 || +340 % || 5 || 20 || 5 || 15 || 40 || 25

LT || 195 || 505 || 185 || -5 % || 35 || 35 || 35 || 20 || 30 || 30

LU || 295 || 780 || 770* || +208 %* || 115 || 145 || 230 || 145 || 135 || :

HU || 1 405 || 2 095 || 775 || -45 % || 115 || 90 || 135 || 165 || 110 || 160

MT || 60 || 170 || 1 650 || +2 650 % || 10 || 15 || 30 || 1 130 || 365 || 100

NL || 7 280 || 15 110 || 7 105 || -2 % || 1 255 || 1 090 || 1 155 || 1 095 || 1 295 || 1 215

AT || 5 065 || 11 060 || 5 830 || +15 % || 885 || 910 || 970 || 980 || 1 000 || 1 085

PL || 2 920 || 6 535 || 2 865 || -2 % || 365 || 450 || 520 || 430 || 550 || 550

PT || 80 || 160 || 95 || +19 % || 10 || 20 || 15 || 15 || 20 || 15

RO || 475 || 880 || 560 || +18 % || 50 || 85 || 125 || 95 || 95 || 110

SI || 90 || 250 || 205 || +128 % || 35 || 35 || 30 || 15 || 35 || 55

SK || 295 || 540 || 205 || -31 % || 35 || 45 || 30 || 20 || 35 || 40

FI || 2 025 || 3 665 || 1 315 || -35 % || 240 || 210 || 240 || 195 || 210 || 220

SE || 14 110 || 31 940 || 12 620 || -11 % || 1 970 || 1 965 || 2 310 || 2 040 || 2 375 || 1 960

UK || 11 875 || 23 740 || 12 690 || +7 % || 2 140 || 1 995 || 2 230 || 2 020 || 2 070 || 2 235

* Utom Grekland och Luxemburg. För dessa två medlemsstater har de absoluta värdena för första halvåret 2011 och jämförelsen beräknats för de fem första månaderna. Uppgifter hämtade den 3 oktober 2011. Källa: Eurostat.

Asylansökningar (A) och nya beviljanden av internationellt skydd (B) för hela året 2010

Hela 2010: Ansökningar och nya beviljanden per 1 000 000 invånare

Hela 2010: Ansökningar och nya beviljanden per 1 000 km2

Hela 2010: Ansökningar och nya beviljanden per 1 000 BNP-enheter

Befolkning: den 1 januari 2010. Areal: senast tillgängliga uppgifter (2010 eller tidigare i vissa medlemsstater). BNP: köpkraftsstandard (en artificiell valuta som eliminerar effekterna av skillnader i prisnivåer mellan medlemsstater[7]) för hela året 2010. Uppgifter hämtade den 3 oktober 2011. Källa: Eurostat.

Jämförelse av första halvåret 2011 och 2010: ansökningar per 1 000 000 invånare

Jämförelse av första halvåret 2011 och 2010: ansökningar per 1 000 km2

Jämförelse av första halvåret 2011 och 2010: ansökningar per 1 000 BNP-enheter

Befolkning: den 1 januari 2010. Areal: senast tillgängliga uppgifter (2010 eller tidigare i vissa medlemsstater). BNP: köpkraftsstandard för hela år 2010. Uppgifter för Grekland och Luxemburg fanns inte tillgängliga för juni 2011 och extrapolerades utifrån de fem månader som var tillgängliga. Uppgifter hämtade den 3 oktober 2011. Källa: Eurostat.

Flyktingar från tredjeländer som vidarebosatts av medlemsstaterna 2006–2010

Källa: UNHCR för 2006–2007, Eurostat (hämtade den 8 december 2009) för 2008, utom för Förenade kungariket, där källorna är UNHCR, Eurostat (hämtade den 1 augusti 2011) för 2009 och 2010.

[1]               I detta meddelande behandlas inte solidaritet inom politiken för att motverka olaglig migration, även om det finns en koppling mellan annan migrationshanteringspolitik och ett väl fungerande asylsystem.

[2]               Förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om inrättande av asyl- och migrationsfonden, KOM(2011) 751 (ej översatt till svenska).

[3]               Ansökan nr 30696/09, 21.1.2011.

[4]               Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG [om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning] i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd.

[5]               KOM(2011) 290 slutlig.

[6]               KOM(2011) 743 slutlig.

[7]               Se http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing_power_parities/introduction.