52010DC0687

[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 25.11.2010

KOM(2010) 687 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

ÅRSRAPPORT OM INSTRUMENTET FÖR STÖD INFÖR ANSLUTNINGEN (IPA) 2009 SEC(2010) 1430

Sammanfattning

Denna rapport presenterar den verksamhet som bedrivits för genomförandet av instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) under 2009. Den innehåller en allmän översikt över utvecklingen och en del överväganden inför framtiden.

I rapporten konstateras att kommissionen 2009 genom konkreta åtgärder förbättrade IPA-instrumentets effektivitet, inverkan och hållbarhet och banade väg för en sektorsbaserad strategi för strategisk planering och programplanering genom att stärka givarsamordningen och öka stödmottagarnas egenansvar. En bättre utformning och ett bättre genomförande av politiken kommer att bidra till en förbättrad politisk dialog. Därmed kommer man att nå bättre resultat i EU-integrationsprocessen när det gäller västra Balkan, Turkiet och Island.

Närmare uppgifter om programplanering och genomförande för program för enskilda stödmottagare eller program med flera stödmottagare under rapportperioden återfinns i bakgrundsdokumentet till denna rapport[1] (avsnitten I och II), liksom finansiella uppgifter (avsnitt III). I inledningen till bakgrundsdokumentet erinras också om den allmänna ramen för finansieringsinstrumentet.

* * *

EN ÖVERBLICK ÖVER ÅRET

Den viktigaste utvecklingen i utvidgningsprocessen

År 2009 präglades av stabilitet och säkerhet på västra Balkan och i Turkiet, med en positiv utveckling i fråga om rörlighet och grannförbindelser. I den globala finansiella och ekonomiska krisens kölvatten bidrog kommissionen till att säkra makroekonomisk stabilitet i regionen, bl.a. genom att lansera ett ekonomiskt krispaket för regionen med direkt budgetstöd till Serbien, finansierat genom IPA.

Under rapportperioden lämnades nya ansökningar om EU-medlemskap in av Albanien (i april), Island (i juli)[2] och Serbien (i december), medan Kroatien gjorde ytterligare framsteg mot att nå anslutningsförhandlingarnas slutskeden. Efter det att Montenegro, Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien uppfyllt villkoren i färdplanerna för viseringsliberalisering infördes viseringsfria resor till Schengenområdet för medborgare i dessa länder. Kommissionen fortsatte också arbetet med Albanien och Bosnien och Hercegovina för att få till stånd ett hävande av deras viseringskrav.

Många utmaningar återstod dock. 2009 krävdes det fortfarande, i varierande grad, omfattande insatser av länderna på västra Balkan och Turkiet innan de kunde uppfylla de fastställda kriterierna och villkoren för anslutning. Reformtakten var ofta långsam och den internationella ekonomiska krisen lade ytterligare sten på bördan.

Kommissionens bedömning av kandidatländers och potentiella kandidatländers framsteg i arbetet med att uppfylla anslutningsvillkoren respektive villkoren i stabiliserings- och associeringsavtalen presenterades i dokumentet ”Utvidgningsstrategi och huvudfrågor 2009–2010” och de åtföljande lägesrapporterna[3], som offentliggjordes i oktober 2009. Slutsatserna och rekommendationerna i detta meddelande från kommissionen antogs i sina huvuddrag i rådet i december 2009.

1.2 Huvudsaklig strategisk utveckling för ett förbättrat genomförande av stödet från IPA: lärdomar efter två års genomförande av stödet

Kommissionen fortsatte 2009 att reflektera över effektivitet i samband med planering och programplanering av IPA-stödet, vilket resulterade i nya tillvägagångssätt.

Vid en givarsamordningskonferens i Tirana den 2 april granskades utvecklingen mot en bättre givarsamordning på fältet. Vid konferensen analyserades styrkorna och svagheterna hos de befintliga samordningsmekanismerna på nationell och regional nivå, och konkreta rekommendationer utfärdades för bättre samordning och ökad biståndseffektivitet. Dessutom diskuterades möjligheterna att stärka den strategiska programplaneringen och harmoniseringen av stödet vid sidan av de planer för nationell utveckling och EU-integration som antagits av IPA-stödmottagare och i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten.

Vid en konferens om effektivt stöd för utvidgningsprocessen, som anordnades i Bryssel den 19 oktober av kommissionen och det svenska EU-ordförandeskapet, undersöktes bredare aspekter av dagordningen för biståndseffektivitet, och slutsatsen var att en programplaneringsstrategi som grundas på stödmottagarens behov och strategier skulle kunna främja ett mer verkningsfullt stöd inför anslutningen. Man kom fram till att en sådan strategi skulle vara fördelaktig inte bara i arbetet med prioriteringarna inför anslutningen utan också för att bidra till att hantera konsekvenserna av finanskrisen. Eftersom vissa av givarna på västra Balkan var bättre rustade att snabbt ta itu med dessa svårigheter skulle dessutom en nära givarsamordning göra det möjligt för IPA att rikta stödet på det sätt som ger största möjliga effektivitet och komplementaritet.

Utvärderingsrapporter om programplanering och genomförande av både IPA-stöd och tidigare föranslutningsstöd (jfr. avsnitt 3 nedan) visade sig också vara en värdefull utgångspunkt för reflexion om bättre sätt att se till att övergripande biståndsmål kan nås.

Lärdomarna från dessa rapporter låg till grund för kommissionens insatser för att ändra inriktningen för stödet inför anslutningen från en främst projektbaserad till en mer övergripande, policybaserad strategi för att ytterligare höja stödets sammanlagda inverkan. I november fattade kommissionen beslutet att successivt införa den sektorsbaserade strategin för planeringen av IPA . Dessa insatser utvecklades 2010 för att bidra till den strategiska planeringen och programplaneringen av stödet (jfr. avsnitt 3 nedan för närmare upplysningar), och kommer att fortsätta 2011.

I december 2009 gav rådet (allmänna frågor) politiskt stöd för den nya sektorsbaserade planeringen av IPA genom att godkänna slutsatserna från de ovannämna konferenserna: ”Rådet … betonar den viktiga länken mellan prioriteringar i utvidgningspolitiken och finansiellt bistånd i linje med resultaten från de konferenser som nyligen hållits för att förbättra biståndseffektiviteten och välkomnar kommissionens ansträngningar att närmare anpassa de årliga IPA-programmen till de prioriteringar som fastställs i lägesrapporterna.”

Mot bakgrund av slutsatserna i utvärderingsrapporterna gjordes också redan 2009 en rationalisering av större delen av IPA:s programplanering. Färre och större projekt ska förenkla genomförandet och öka effektiviteten och synligheten. Fokus låg fortfarande främst på institutionsuppbyggnad, särskilt på områden med anknytning till rättsstatsprincipen, i enlighet med utvidgningsstrategin. Även socioekonomisk utveckling förblev en viktig prioritering, särskilt mot bakgrund av den ekonomiska krisen. Ett krishanteringspaket antogs för västra Balkan och Turkiet, och Serbien fick budgetstöd kopplat till ett IMF-avtal.

PROGRAMPLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV IPA: ALLMÄN ÖVERSIKT

2.1 Strategisk planering och programplanering

Flerårig vägledande finansieringsram

I nedanstående tabell visas IPA-anslagen för 2009 i miljoner euro per stödmottagare och per del, samt för programmen med flera stödmottagare, enligt de uppdaterade siffrorna i finansieringsramen för 2011–2013[4]. I siffrorna ingår överföringar mellan delarna I och II under 2009.

Tabell 1: Anslag 2009 per stödmottagare och del (i löpande priser i miljoner euro)

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 39.3 | 4.4 | 20.8 | 7.1 | 10.2 | 81.8 |

Uppgifter om grunderna för anslagen per stödmottagare och per del finns i kommissionens meddelande om den fleråriga vägledande finansieringsramen.

2.1.2. Fleråriga vägledande planeringsdokument

De fleråriga vägledande planeringsdokumenten för 2009–2011 överlämnades till IPA:s förvaltningskommitté för yttrande under första halvåret 2009, i mars (de fleråriga vägledande planeringsdokumenten för Albanien, Bosnien och Hercegovina, Serbien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Kosovo) och april (de fleråriga vägledande planeringsdokumenten för Kroatien och Turkiet samt för program med flera stödmottagare). De mottogs enhälligt positivt av medlemsstaterna, med ett undantag på grund av röstnedläggelse, och antogs samtliga av kommissionen i juni och juli.

Liksom tidigare år och i enlighet med artikel 6.5 i IPA-förordningen gjordes en översyn av de huvudsakliga prioriteringarna inom varje del, såsom anges i de gällande fleråriga vägledande planeringsdokumenten för 2008–2010. Eftersom ingen utveckling som kunde ha motiverat några betydande ändringar har ägt rum i EU, vare sig i regionen eller på annat håll, präglades prioriteringarna av kontinuitet . Under översynsprocessen hölls samråd med nationella myndigheter och andra berörda parter (medlemsstater, internationella finansinstitut, potentiella stödmottagare, det civila samhället).

När det gäller omfattningen av stödet inom del I var förmågan att fullgöra de skyldigheter som följer av medlemskapet och genomförandet av EU:s regelverk fortfarande den främsta prioriteringen för kandidatländerna. För f.d. jugoslaviska republiken Makedoniens vidkommande vägde de politiska kriterierna lika tungt. Dialog med det civila samhället kom på andra plats för Turkiets del, och de politiska kriterierna för Kroatiens del. När det gäller potentiella kandidatländer kom de ekonomiska kriterierna i första rummet för Serbien, Montenegro och Kosovo, medan förmågan att fullgöra de skyldigheter som följer av medlemskapet kom först för Albanien och Bosnien och Hercegovina, för det sistnämnda landet tillsammans med de politiska kriterierna. De politiska kriterierna kom på andra plats för Serbien, Kosovo och Albanien, medan EU-normer var av lika stor betydelse för Montenegro.

Inom ramen för IPA:s förvaltningskommitté diskuterade kommissionen och medlemsstaterna hur följande aspekter av programplaneringsdokumenten kan ägnas större uppmärksamhet.

– Tillämpa de lärdomar som dragits av ackreditering för decentraliserat genomförande i kandidatländerna på ackrediteringsprocessen i andra länder som får stöd från IPA. Generellt anpassa den decentraliserade förvaltningen ytterligare till stödmottagarnas system för att stärka egenansvaret och absorptionsförmågan. Avstå från att fastställa en tidsplan för ackreditering.

– Ytterligare framhäva förväntade resultat angående förstärkningen av strukturer för EU-integration, utöver kraven för EU-anslutning. Engagera strukturer för EU-integration ytterligare i programplaneringen för att möjliggöra kontroll mot nationella prioriteringar för anslutningen. Anpassa IPA-stödet bättre till nationell strategisk planering eller, om sådan saknas, fokusera på att ytterligare förstärka regeringarnas system för planering, budgetering och resultatstyrning.

– Fortsätta arbetet som påbörjats med att identifiera ett begränsat antal prioriteringar eller huvudprioriteringar som överenskommits med regeringen. Vara mer lyhörd för de lärdomar som dragits, komma fram till ytterligare målsättningar, förväntade resultat och mätbara indikatorer.

– Om absorptionsförmågan är ett problem, överväga en översyn av programplaneringen i enlighet med detta och ta hänsyn till möjligheten att nå de förväntade resultaten inom den tidsram som anges i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten. Stärka förmågan till regional utveckling ytterligare.

– Vidare satsningar för att effektivisera arbetsfördelningen och partnerskapet mellan givare, med betydande bilateralt eller multilateralt stöd på nyckelområden. Ytterligare stärka samrådsprocessen med mottagarländerna på grundval av en tydlig tidsplan där tidiga samråd med berörda parter ingår innan dess att projektunderlagen utarbetas.

– Tillhandahålla tydligare riktlinjer för hanteringen av övergripande frågor, där hållbar utveckling och specifika jämställdhetsmål ingår.

– Säkra ytterligare stöd till projekt med anknytning till politiska kriterier, reform av rättsväsendet och korruptionsbekämpning. Ägna större uppmärksamhet åt frågor som rör offentlig upphandling.

– Ytterligare stärka den administrativa kapaciteten och motsvarande strukturer på lokal nivå inom miljösektorn och eftersträva jämställdhet när det gäller nya arbetstillfällen på miljöområdet (del III). Tydligare fastställa processen för och de berörda parternas inflytande över analysen av social integration samt fastställa strategin i det sammanhanget (del IV). Ytterligare prioritera Leader-tillvägagångssätt och definiera övergripande frågor (del V) på ett tydligare sätt.

– Förbättra lokal kommunikation om vikten av verksamhet med flera stödmottagare för anslutningen, även som ett sätt att öka det nationella egenansvaret för regionala initiativ. Säkra regionalt egenansvar och regionala samarbetsstrukturers delaktighet i programplaneringsprocessen.

I linje med dessa diskussioner vidtog kommissionen åtgärder för att stärka samrådsmekanismen och kopplingen mellan de fleråriga vägledande planeringsdokumenten och nationella strategier samt säkra stödmottagarnas egenansvar i högre grad än tidigare. Strukturen för de fleråriga vägledande planeringsdokumenten kommer att ses över ytterligare för att kunna anpassas till utvecklingen mot en mer sektorsbaserad strategi för IPA:s finansiella stöd och för att åstadkomma mer övergripande ramar för programplaneringen.

2.1.3. Programplanering av stödet 2009

Programplaneringsverksamheten 2009 utgjordes främst av färdigställande och antagande av 2009 års nationella/årliga IPA-program och IPA-programmen med flera stödmottagare inom del I. Dessutom påbörjades utarbetandet av 2010 års IPA-program. När det gäller programmen för gränsöverskridande samarbete gällde programplaneringsverksamheten endast tillägg av 2009 års anslag till de pågående fleråriga program som antagits 2007. Inga betydande ändringar av själva programmen gjordes. Detsamma gäller programplaneringen av del III för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och av del V. Ingen programplaneringsverksamhet ägde däremot rum under 2009 inom vare sig del III för Kroatien och Turkiet eller del IV, eftersom de gällande fleråriga programmen redan omfattade det året.

Generellt sett låg de lärdomar som dragits av tidigare erfarenhet till grund för programplaneringen inom del I (identifiering och fastställande av projekt) i alla kandidatländer och potentiella kandidatländer. Bland lärdomarna för IPA:s stödmottagare finns behovet av att ägna följande större uppmärksamhet:

– Projektutformning och projektmognad (bl.a. tillgång till behovsanalys, utkast, genomförbarhetsstudier och marknadsundersökningar, betoning av risker och förutsättningar, identifiering av stödmottagare, enkla genomförandeförfaranden).

– Stödmottagarnas administrativa förmåga och absorptionsförmåga (bl.a. grundat på tidigare resultat och aktuell arbetsbelastning till följd av pågående Cards- och IPA-projekt).

– Egenansvar , som ska öka genom att även stödmottagarnas egna utvecklingsstrategier och handlingsplaner beaktas och genom stödmottagarnas medverkan i ett tidigt skede av planering och programplanering av stödet samt vid genomförandet.

– Hållbara resultat , genom noggrann planering, prioritering och lämplig tidsplanering av åtgärderna och hänsyn till villkoren.

– Samordning på olika nivåer , dvs. mellan givare, med andra närliggande åtgärder, mellan centrala och lokala myndigheter.

– Antalet huvudprioriteringar , som ska begränsas och anpassas nära till stödmottagarnas dagordning för EU-reformer.

– Kopplingar till budgeten och utgiftsramarna på medellång sikt.

– Utökad övervakning, bättre inverkan och synlighet, ökad medverkan av det civila samhället och övergripande frågor.

Projekturvalet baserades på olika parametrar som speglar lärdomarna enligt ovan, bl.a. följande: i) konsekvens med strategiska prioriteringar och befintliga sektorsstrategier; ii) identifiering av behov, prioriteringar och relevanta berörda parter i samband med projektutveckling och genomförande; iii) projektens mognad och hållbarhet; iv) stödmottagarens genomförandeförmåga; v) prioritering och noggrann tidsplanering i överensstämmelse med politiska och strategiska prioriteringar; vi) relevans och inverkan; vii) kontinuitet och/eller komplementaritet med tidigare eller pågående stöd/andra givare; viii) inget dubbelarbete; ix) nya möjliga stödområden som är resultatet av politisk och teknisk dialog.

Nedan redogörs för några inslag i programplaneringen 2009 inom del I:

– I Kroatien var partnersamverkan det genomförandeinstrument som föredrogs för projekt gällande rättslig tillnärmning, och användningen förutsågs öka.

– I f.d. jugoslaviska republiken Makedonien var antalet kontrakt lägre än inom föregående års program, men antalet var ändå högt. Programplaneringens kvalitet förbättrades.

– I Turkiet baserades programplaneringen 2009 på ett noggrant fastställande av steg, kriterier och tidsfrister (programplaneringsdokument). Kommissionen efterlyste konsekventa sektorsstrategier som vägledning för programplaneringsprocessen och berörda parters medverkan i programplaneringscykeln genom sektorsarbetsgrupper. Egenansvaret förbättrades och dialogen med det civila samhället ställdes i fokus till följd av den ekonomiska och finansiella krisen. 35 miljoner euro överfördes från del I till krishanteringspaketet och instrumentet för energieffektivitet för flera stödmottagare, och ett engångsbidrag beviljades till stöd för Turkiets deltagande i EU-program. Å andra sidan har stödmottagarens principiella samtycke till en tidigare förberedelsefas och till fler sektorsarbetsgrupper samt diskussioner om hur programplaneringen kan göras mer strategisk och policyanknuten ännu inte följts av någon överenskommelse om konkreta åtgärder. En väsentlig fråga för stödmottagaren var att upprätthålla flexibiliteten med hänsyn till kommande behov för alla sektorer som får stöd och att utnyttja programplaneringen till att främja reformer vid alla ministerier. De preliminära projektförslagen var en tredjedel färre än 2008 (en utveckling som bekräftades under programplaneringsprocessen 2010) och fortfarande krävdes kommissionens stöd för att projekten skulle nå tillräcklig utvecklingsgrad.

Situationen bör förbättras efter antagandet i juli 2009 av en lag om fastställande av organisationen och skyldigheterna för den struktur som ansvarar för genomförandet. Ett successivt införande av sektorsstrategier för planering och programplanering av stödet bör öka egenansvaret och stärka kopplingarna mellan finansiellt stöd och politiska prioriteringar. Fastställande av mer relevanta och mätbara indikatorer och riktmärken kommer också att eftersträvas, liksom ökat fokus på projektens resultat och inverkan. Kapaciteten hos strukturer för programplanering, genomförande och övervakning av IPA ska förbättras och verksamheten inom underkommittéer för sektorsövervakning ska ses över, liksom det nya fleråriga vägledande planeringsdokumentet.

– I Albanien var stödmottagarnas delaktighet i programplaneringen högre, vilket ledde till förbättrat egenansvar. Projektunderlagens kvalitet förbättrades och utvecklingen gick mot färre men större (infrastruktur)projekt, som en följd av finanskrisen.

– Programplaneringen i Bosnien och Hercegovina inriktades på åtgärder för att lindra finanskrisens effekter. En större andel stöd gick till gemensamma eller indirekta centraliserade förvaltningsavtal med internationella finansinstitut och med andra nationella och internationella aktörer. Även här gick utvecklingen mot färre och större projekt.

– I Kosovo ökade de stödmottagande institutionernas delaktighet i programplaneringen, och ett större antal projektförslag än tidigare lades fram (dock var prioriteringen och urvalet något bristfälliga). Genom nära samordning med Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex) och EU:s särskilda representant/det internationella civila kontoret (EUSR/ICO) säkrades komplementariteten i EU:s åtgärder.

– I Montenegro präglades programplaneringen av förbättrad kvalitet på utkasten till projektunderlag och ökat fokus på villkoren (delfinansiering, markägande och markförvärv för infrastruktur) och projektstorleken, vilket ligger i linje med administrationens (ringa) storlek och absorptionsförmåga. Andra inslag var stärkt komplementaritet och arbetsfördelning med andra givare, förbättrat samråd med det civila samhället, bättre ledarskap från stödmottagarens sida för programplaneringen 2010 (som inleddes 2009) och en gradvis fokusförskjutning mot de ekonomiska kriterierna och förmågan att fullgöra de skyldigheter som följer av medlemskapet.

– I Serbien kännetecknades programplaneringsprocessen av nära samarbete med stödmottagande institutioner och programplaneringsdokument av hög kvalitet. Mer än 60 % av stödet inom del I tillhandahölls i form av budgetstöd för att värna strukturreformer. Programplaneringen inriktades på allmänna villkor, t.ex. hållbara makroekonomiska och skattemässiga ramar som stöds av internationella finansinstitut; administrativa och finansiella rutiner som säkrar sunda ramar för den ekonomiska förvaltningen; särskilda villkor för utbetalning med koppling till sund ekonomisk förvaltning; upprätthållande och utveckling av den administrativa förmågan i relevanta institutioner och organ med anknytning till EU-anslutningen. I slutet av rapportperioden hade regeringen lagt fram en ny lag om budgetsystemet för parlamentet. Regeringen hade också antagit strategin för offentlig intern finansiell kontroll.

Närmare uppgifter om innehållet i varje nationellt/årligt IPA-program 2009 och i IPA-programmet med flera stödmottagare 2009 finns i bakgrundsdokumentet (del I och del II). Där finns även information om fleråriga program inom delarna II–V.

2.2. Genomförande

2.2.1. Bestämmelser och strukturer för genomförandet

Syftet med stödet från IPA är att förbereda kandidatländer och potentiella kandidatländer för att åta sig fullt ansvar för förvaltningen av EU:s finansiella stöd. Målsättningen är därför decentraliserad förvaltning från stödmottagarnas sida, vilket ska åstadkommas så snart deras administrativa förmåga bedöms som tillräckligt utvecklad och lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem finns på plats för att säkra en sund ekonomisk förvaltning. För kandidatländerna är målet på medellång sikt en fullständigt decentraliserad förvaltning, dvs. med endast efterhandskontroll av kommissionen (stöd inom del V genomförs dock på detta sätt redan från början). Varje stödmottagare måste därför ha särskilda strategier, handlingsplaner och tidtabeller för att uppnå av dessa mål, och de måste förbereda de nationella myndigheterna så att de har tillräcklig kapacitet att klara av de ökade förpliktelser som ökad decentralisering innebär.

Under 2009 gjorde de potentiella kandidatländerna i varierande utsträckning framsteg i arbetet med en överföring av förvaltningsbefogenheter för decentraliserad förvaltning . Albanien hade i slutet av rapportperioden gjort goda framsteg i fråga om del I (inrättande av nyckelstrukturer, centrala utnämningar och utbildning av personal vid relevanta genomförandeorgan) och utlovade framsteg i fråga om del V (utarbetande av ett utkast till färdplan mot decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller ). Man befann sig dock fortfarande i ett inledningsskede när det gäller delarna II, III och IV. I Bosnien och Hercegovina var situationen däremot en annan – det enda framsteget var utnämningen av den nationella IPA-samordnaren vid finansministeriet, medan den centrala finans- och upphandlingsenheten och den nationella fonden ännu saknade personal. Kosovo befann sig fortfarande på ett mycket tidigt skede i utarbetandet av en färdplan mot decentraliserad förvaltning. I Montenegro gjordes vissa framsteg inom delarna I och II i samband med bedömningen av bristerna, medan identifieringen av de huvudsakliga genomförandeorganen för delarna III–V ännu inte följts upp med andra centrala åtgärder, t.ex. utarbetande av färdplaner. Serbiens senaste uppdatering av färdplanen mot decentraliserad förvaltning ägde rum i mars 2009 och alla nyckelaktörer hade utsetts vid rapportperiodens slut, men på grund av budgetrestriktioner kunde åtagandena i fråga om antalet anställda vid strukturer för EU-integration fortfarande inte fullgöras.

När det gäller kandidatländerna fortskred under 2009 Kroatiens arbete med att förstärka sitt redan ackrediterade system för decentraliserad förvaltning av IPA-delarna I–IV, framför allt i fråga om internrevision, revisionsmyndigheten och de operativa strukturernas kontrollfunktioner. Färdplaner för avskaffande av förhandskontroller för delarna I, III och IV utarbetades, varav den sista behövde förbättras. En ny genomförandestruktur inrättades för del II, men förhandskontrollerna hade ännu inte kunnat avskaffas vid rapportperiodens slut. När det gäller del V överfördes under 2009 förvaltningsbefogenheter för två av sju åtgärder. För andra åtgärder väntas ackreditering under 2010.

I f.d. jugoslaviska republiken Makedonien drabbades planerna på överföring av förvaltningsbefogenheter för del I av ett bakslag på grund av ett antal identifierade allvarliga risker inom de relevanta genomförande- och kontrollstrukturerna. I stället ackrediterades förvaltningen av delarna III–V, och en färdplan för utvecklingen mot decentraliserad förvaltning utan förhandskontroller för del III lämnades till kommissionen för granskning (för del IV förväntades detta ske under första halvåret 2010). Ingen begäran om överföring av förvaltningsbefogenheter för del II gjordes under 2009, men förväntas göras under 2010.

Under 2009 överfördes förvaltningsbefogenheter till Turkiet för operativa program inom delarna III och IV, och därefter undertecknades de fyra motsvarande finansieringsöverenskommelserna. Landet utarbetade färdplaner för fullständig decentralisering, vidtog lagstiftningsåtgärder för att förstärka de ackrediterade strukturerna för del I och utarbetade planer för att åtgärda de kvarvarande bristerna i förvaltnings- och kontrollsystemen. Dessa hade emellertid ännu inte genomförts vid rapportperiodens slut. Kapaciteten hos genomförandeorganet för del I var samtidigt ansträngd till följd av att de operativa strukturerna för delarna III och IV hade delegerat vissa upphandlings- och kontraktsfunktioner till organet fram till 2010. När det gäller ackrediteringen för del V skedde ingen positiv utveckling 2009 på grund av förseningarna i tidsplanen för nationell ackreditering, som bl.a. berodde på den komplexa strukturen hos IPA-programmet för landsbygdsutveckling i Turkiet och det bristande engagemanget för processen på hög politisk nivå. I en reviderad handlingsplan som utarbetades under året förutsågs nationell ackreditering under 2010, vilket skulle möjliggöra delegeringen av förvaltningsbefogenheter under 2011. Följden kan bli att genomförandet av medlen inom del V för 2007 och 2008 äventyras. Även inom del II med delad förvaltning var framstegen begränsade.

I kandidatländernas revisionsrapporter konstaterades att framstegen i de nationella systemen var blandade. De systemrevisioner som kommissionen genomförde i Turkiet visade fortsatt höga risker, om än i mindre omfattning än tidigare år. I Kroatien hade myndigheterna märkbart förstärkt förvaltnings- och kontrollsystemen för IPA-medlen. Det rådde dock fortfarande tveksamhet om huruvida den färdplan som den nationella utanordnaren föreslagit för avskaffandet av kommissionens förhandskontroller var genomförbar. Kommissionen övervägde därför möjligheten att delvis avskaffa enskilda kontroller.

2.2.2. Översikt över genomförandet av IPA 2009

2.2.2.1. Del I

Tabell 2: Översikt över IPA 2007–2009 del I (årliga program) – anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp per den 31 december 2009 per stödmottagare, i miljoner euro

Albanien | 25.09 | 0.68 | 2.71% | 0.62 | 2.47% |

Bosnien och Hercegovina | 14.12 | 0.39 | 2.76% | 0.31 | 2.20% |

Kroatien | 40.32 | 0.44 | 1.09% | 0.18 | 0.45% |

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 12.61 | 0.13 | 1.03% | 0.00 | 0.00% |

Kosovo | - | - | - | - | - |

Montenegro | 13.07 | 0.58 | 4.44% | 0.25 | 1.91% |

Serbien | 31.91 | 1.84 | 5.77% | 0.88 | 2.76% |

Turkiet | 8.02 | 0.06 | 0.69% | 0.04 | 0.55% |

Kandidatländer

I Kroatien var kontrakteringsverksamheten även begränsad 2009 inom del II av IPA 2007 (5 %). Förfaranden för beviljande av stöd inleddes för samtliga program, men för de flesta av dem hade ingen kontraktering ägt rum vid rapportperiodens slut.

Genomförandeverksamheten inom denna del inleddes 2009 även i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien , och den första ansökningsomgången utlystes i augusti för programmet för gränsöverskridande samarbete med Albanien. Finansieringsöverenskommelserna för 2008 års gränsöverskridande program med Albanien och Grekland undertecknades i december 2009, vilket banade väg för utlysning av ansökningsomgångar under 2010 där både 2007 och 2008 års medel utnyttjas. Inga kontrakt hade dock ännu undertecknats inom ramen för dessa två program. Endast två kontrakt undertecknades inom ramen för det gränsöverskridande programmet för sydöstra Europa. Vid rapportperiodens slut hade 30 % av anslagen från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) för program inom IPA 2007 kontrakterats.

I Turkiet inleddes 2009 förfaranden för beviljande av stöd inom denna del (programmet för Svartahavsområdet och programmet för gränsöverskridande samarbete mellan Bulgarien och Turkiet inom ramen för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (Enpi)), som dock försenades något på grund av utdragna administrativa förfaranden från Turkiets sida när det gäller det gränsöverskridande samarbetet mellan Bulgarien och Turkiet. Situationen väntas dock förbättras till följd av förändringar inom de strukturer som ansvarar för förvaltningen.

Potentiella kandidatländer

Inom del II inleddes 2009 genomförandet av gränsöverskridande verksamhet även i Albanien , och de första förslagsinfordringarna inom programmet för västra Balkan (Albanien–Montenegro och Albanien–f.d. jugoslaviska republiken Makedonien) offentliggjordes under sommaren (mer än ett år efter det att de första finansieringsöverenskommelserna hade undertecknats) och avslutades i september/oktober. Urvalet ska slutföras under 2010, och hela anslaget för 2010 förväntas kontrakteras. Under 2009 förbereddes dessutom en ansökningsomgång för programmet med Grekland, som ska inledas 2010. Tre kontrakt med albanska stödmottagare undertecknades inom Erufs gränsöverskridande program för sydöstra Europa. Vid årets slut hade 26 % av anslagen inom IPA-del II 2007 kontrakterats.

I Bosnien och Hercegovina fortsatte genomförandet inom denna del 2009, och de första förslagsinfordringarna för programmen för västra Balkan inom IPA 2007 och IPA 2008 inleddes under sommaren efter det att förvaltningsstrukturerna inrättats, omkring ett år efter undertecknandet av de första finansieringsöverenskommelserna. Projekturvalet bör slutföras under 2010, och då bör samtliga anslag för 2007 och 2008 vara kontrakterade. Förslagsinfordringar utlystes också inom program vid gränser med medlemsstater, och de ska också slutföras under 2010. Kontrakt undertecknades inom Erufs gränsöverskridande program för sydöstra Europa, varigenom alla medel inom IPA 2007 utnyttjades, och förslagsinfordringar inleddes inom Medelhavsprogrammet.

Liksom tidigare år förekom under 2009 ingen verksamhet med anknytning till gränsöverskridande projekt i Kosovo, eftersom de nödvändiga förutsättningarna ännu inte råder.

Fyra förslagsinfordringar utlystes 2009 i Montenegro inom denna del, varav tre gällde IPA-medel från 2007 och 2008, och de ska slutföras 2010.

I Serbien lanserades de första förslagsinfordringarna 2009, gällande 2007, 2008 och 2009 års anslag för alla gränsöverskridande program med grannländer. Kontrakteringen ska äga rum 2010, utom när det gäller Erufs program för sydöstra Europa, inom vilket 17 kontrakt undertecknades under sista kvartalet 2009 och en andra förslagsinfordran inleddes i november.

Generellt sett var deltagandet högre än väntat vid förslagsinfordringarna i både kandidatländer och potentiella kandidatländer, särskilt inom programmen för västra Balkan, vilket visar att gränsöverskridande program ofta anses utgöra en möjlighet till försoning och goda grannförbindelser, liksom för lokal kapacitetsuppbyggnad.

2.2.2.3. Del III

Tabell 4: Översikt över IPA 2007–2009 del III – anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp per den 31 december 2009 per stödmottagare, i miljoner euro

IPA-stödmottagare | Anslaget | Utbetalat | Utbetalat i % |

Kroatien | 142.35 | 42.80 | 30.07% |

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 40.50 | 12.15 | 30.00% |

Turkiet | 524.00 | 157.20 | 30.00% |

Även i Kroatien inleddes 2009 genomförandeverksamhet inom del III, främst med inriktning på bedömning och godkännande av projekt och inledande anbudsverksamhet. Kontrakteringen låg dock kvar på en låg nivå på grund av de utdragna och invecklade anbudsförfarandena för infrastrukturprogram. Omkring 30 % av anslagen inom denna del hade betalats ut vid rapportperiodens slut.

I f.d. jugoslaviska republiken Makedonien kunde genomförandet inom denna del – främst projektförberedelser – inledas först under rapportperiodens andra hälft, efter det att förvaltningsbefogenheter hade överförts och finansieringsöverenskommelsen undertecknats.

Sedan finansieringsöverenskommelser för de tre operativa programmen hade undertecknats i september och november 2009 kunde genomförandet av IPA i Turkiet inledas även inom del III, med en ansökningsomgång där ett mycket större intresse än väntat registrerades (ansökningarna inom det regionala operativa konkurrenskraftsprogrammet motsvarade mer än 17 gånger de tillgängliga medlen). Kontrakteringen var ännu begränsad vid rapportperiodens slut. Mot slutet av 2009 godkände kommissionen två större infrastrukturprojekt inom de operativa programmen för transport och miljö. Genomförandet inleddes dock endast i det ena fallet. Förseningar med utarbetandet och offentliggörandet av anbudshandlingar var ett problem.

2.2.2.4. Del IV

Tabell 5: Översikt över IPA 2007–2009 del IV – anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp per den 31 december 2009 per stödmottagare, i miljoner euro

IPA-stödmottagare | Anslaget | Utbetalat | Utbetalat i % |

Kroatien | 38.28 | 12.7 | 33.18% |

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 16.30 | 4.89 | 30.00% |

Turkiet | 158.70 | 47.61 | 30.00% |

I Kroatien inleddes 2009 genomförandet av IPA inom del IV med lanseringen av åtta stödprogram, sedan finansieringsöverenskommelsen trätt i kraft i mars. Vid årets slut hade omkring 33 % av åtagandena inom denna del betalats ut.

I f.d. jugoslaviska republiken Makedonien överfördes förvaltningsbefogenheter för denna del i oktober 2009, varefter finansieringsöverenskommelsen undertecknades i november och förhandsfinansieringen betalades ut i december. Genomförandet gick fortfarande mycket långsamt, och risken är därför stor att medel måste dras tillbaka 2011. Godkännandet av de operativa strukturerna var ett problem 2009. Situationen har förbättrats under 2010, men bara två relevanta strukturer (av 15) har godkänts och frågan är därför fortsatt problematisk eftersom en tydlig tidsplan saknas.

Fem förslagsinfordringar utlystes 2009 i Turkiet inom det operativa programmet i denna del. De avser utveckling av mänskliga resurser på relevanta områden, t.ex. utbildning av kvinnor och flickor. Deltagandet var på det hela taget mycket framgångsrikt, vilket ledde till att de turkiska myndigheterna hade svårigheter att klara av bedömningsprocessen. Inga kontrakt hade ingåtts vid slutet av 2009.

2.2.2.5. Del V

Tabell 6: Översikt över IPA 2007–2009 del V – belopp som anslagits, kontrakterats och betalats ut per den 31 december 2009 per stödmottagare, i miljoner euro

IPA-stödmottagare | Anslaget | Utbetalat | Utbetalat i % |

Kroatien | 76.90 | 0.00 | 0.00% |

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 19.00 | 0.00 | 0.00% |

Turkiet | 159.20 | 0.00 | 0.00% |

I Kroatien förekom ingen genomförandeverksamhet 2009 inom del V för de två åtgärder som ackrediterats, utan verksamheten var i stället inriktad på ackreditering av de återstående åtgärderna. Utarbetandet av regler för offentlig upphandling gick framåt något, men förseningarna vid genomförandet kvarstod vid rapportperiodens slut och äventyrade därmed 2007 och 2008 års medel. Insatserna koncentrerades därför på överföring av förvaltningsbefogenheter och ansökningsomgångar. Inga utbetalningar gjordes inom denna del.

Även i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien gjordes 2009 slutliga förberedelser för genomförandet av del V, men det förekom ingen anbuds- eller kontraktsverksamhet. Förvaltnings- och kontrollsystemet för denna del inrättades slutligen, och förvaltningsbefogenheter överfördes i december. Genomförandet inleddes för tre av fyra åtgärder inom programmet. Den fleråriga finansieringsöverenskommelsen slutfördes och trädde i kraft.

I Turkiet förekom ingen genomförandeverksamhet inom denna del 2009, på grund av förseningar med nationell ackreditering av de nödvändiga strukturerna. Kommissionen fortsatte att stödja processen genom att tillhandahålla stöd för kapacitetsuppbyggnad.

RESULTAT AV UTVÄRDERINGARNA

Det främsta syftet med utvärderingen är att stödja beslutsfattandet i samband med planering och genomförande av stöd inför anslutningen och i samband med utformning av politik och strategier genom en bedömning av i vilken utsträckning det finansiella stödet har bidragit till att man har kunnat uppnå målen inför anslutningen. Utvärderingen avser huvudsakligen en högre nivå än projektnivån (sektorer, program, strategiska mål etc.). Utvärderingen ger också kommissionen en uppfattning om åtgärderna med utgångspunkt i resultat, inverkan och de behov som ska tillgodoses. Den bidrar även till ansvarigheten när det gäller en effektiv förvaltning av medel och användningen av stödet inför anslutningen. Dessutom ges stöd till utveckling av den lokala utvärderingskapaciteten som ett sätt att stärka stödmottagarnas förmåga att förvalta och styra stödet inför anslutningen.

Sektorsrelaterade, tematiska och särskilda utvärderingar genomfördes 2009 inom ramen för systemet för interimsöversyn i Turkiet och Kroatien. Dessa utvärderingar omfattade främst det finansiella instrumentet för stöd inför anslutningen (Turkiet) och Phare- och Cardsprogrammen (Kroatien). Under 2009 ersattes interimsöversynen med ett nytt verktyg för interimsutvärdering på programnivå (interimsutvärdering av landsprogram) som omfattar både IPA-stöd och tidigare stöd i de tre kandidatländerna. Interimsutvärderingen av landsprogram är mer inriktad på programnivå jämfört med den tidigare utvärderingen på sektorsnivå, men fungerar fortfarande som ett styrverktyg för programförvaltare genom att bl.a. tillhandahålla beslutsunderlag. Interimsutvärderingen av landsprogram ses också som ett redskap som tillhandahåller relevant och läglig kapacitetsuppbyggnad för att hjälpa IPA-stödmottagarna att uppfylla kravet i IPA-tillämpningsförordningen – att stödmottagarna ska ansvara för utförandet av interimsutvärderingar inom IPA-del I efter överföringen av förvaltningsbefogenheter.

För Kroatiens del hade interimsutvärderingen av landsprogram[5] redan slutförts vid rapportperiodens slut. För Turkiets[6] och f.d. jugoslaviska republiken Makedoniens[7] del kommer interimsutvärderingen av landsprogram att slutföras under 2010. Vid interimsutvärderingen av landsprogram avseende Kroatien granskades en rad övergripande frågor gällande programplanering, styrning, övervakning och utvärdering av stödet. Dessutom analyserades relevans, verkningsfullhet, effektivitet, inverkan och hållbarhet hos initiativ som finansierats inom följande program: Phare 2005 och 2006 och IPA 2007 och 2008. De viktigaste slutsatserna var tydligt positiva i en rad avseenden men lämnar samtidigt utrymme för förbättringar. De kan sammanfattas som följer:

– Interventionslogik : Bedömningen av interventionslogiken visade god överensstämmelse mellan nationella program och de fleråriga vägledande planeringsdokumenten, men det fanns utrymme för förbättring på projektnivå, särskilt när det gäller formuleringen av målsättningar och indikatorer.

– Förvaltning av stöd : Programplaneringsmekanismen har visat tecken på förbättring över tiden, men en strängare granskning av projektförslag skulle kunna införas, baserad på mer sakliga och mindre formella aspekter. När det gäller genomförande på projektnivå gjordes betydande förbättringar i anbuds- och kontraktsprocessen, och projektens genomförbarhet visade också tecken på förbättring.

– Övervakning: Övervakningssystemet har fungerat relativt väl, men rådande system med underkommittéer för sektorsövervakning (som ursprungligen inrättades 2006 för att säkra övervakningen av decentraliserat stöd inom Cards och Phare) måste återanpassas till IPA-stödets prioriteringar, eftersom stödet inom IPA var uppbyggt på ett annat sätt än inom Phare och hade andra prioriteringar. Det ledde till en obalanserad fördelning av arbetsbelastningen mellan kommittéerna. Det låga deltagandet av tjänstemän på hög nivå i mötena i underkommittéerna för sektorsövervakning gjorde dessutom att kommittéernas potential som beslutsfattare begränsades. Det fanns också stort utrymme för förbättring av den kroatiska förvaltningens övervakningsrapporter sett till innehåll och kvalitet.

– Utvärdering: Även om mottagarna i tillfredsställande grad har antagit rekommendationerna från Europeiska kommissionens utvärderingar var mekanismen för uppföljning av genomförandet av rekommendationerna i behov av förbättringar.

– Stödets resultat: Merparten av projekten visade på en hög grad av relevans såtillvida att de var väl anpassade till de många skiftande behoven i samband med anslutningen. Effektiviteten och utsikterna till inverkan var överlag positiva på områden som avser specifika krav i EU:s regelverk, medan resultaten däremot var blandade på områden med anknytning till administrativ kapacitet och offentlig förvaltning. När det gäller resultatens hållbarhet var utsikterna blandade. Den viktigaste frågan gällde mottagarinstitutionernas personalbrist och i synnerhet svårigheter att behålla personal. Många institutioner upplevde nämligen ett konstant utflöde av kvalificerad personal, som ofta utbildats med stöd från EU.

Däremot konstaterades, i en utvärderingsrapport från 2009 beträffande reformen av den offentliga förvaltningen i Kroatien och andra länder[8], att ett bristande politiskt engagemang och egenansvar, tillsammans med en svag strategisk inriktning, har stått i vägen för större inverkan och hållbarhet i Kroatien. När det gäller andra länder konstaterades också i rapporten att avsaknaden av en uttrycklig strategi och metod för att hantera frågor med anknytning till politiska kriterier (inklusive reform av den offentliga förvaltningen) innebar att kandidatländerna var osäkra på sina skyldigheter i det avseendet.

2009 slutfördes en ytterligare utvärdering av interventionslogiken för programplanering av IPA-stöd inför anslutningen till Turkiet[9]. Vid utvärderingen drogs slutsatsen att programplaneringen inom IPA i första hand var inriktad på projektnivån. De flesta projekt var visserligen av betydelse för anslutningen, men någon övergripande, flerårig programplanering fanns inte. Det treåriga fleråriga vägledande planeringsdokumentet var ett första steg mot inrättandet av mer strategiska ramar för programplanering, men planeringsdokumentet gav inga vittomspännande ramar som inkluderar alla behov i samband med en anslutning och möjliggör ett effektivt projekturval och tidsplanering.

De berörda stödmottagarna vidtog åtgärder på grundval av slutsatserna och rekommendationerna i utvärderingarna under 2009 och fortsatte med detta 2010. Kommissionen å sin sida skärpte sin regelbundna övervakning av framstegen när det gäller stödmottagarnas insatser att följa utvärderingsresultaten. Mot bakgrund av rekommendationerna från IPA-konferensen 2009 och rådets slutsatser om IPA från december 2009 föresatte sig även kommissionen att ytterligare förbättra interventionslogiken för IPA-stöd på en rad olika sätt, och detta arbete är redan i full gång, enligt följande:

- De fleråriga planeringsdokumentens utformning och innehåll granskas för att göra planeringen mer strategisk, med tydligare kopplingar mellan ekonomiskt stöd och politiska prioriteringar, och för att ytterligare hjälpa IPA-stödmottagare att uppnå kriterierna för anslutning, samt för att möjliggöra ett mer effektivt projekturval och en bättre tidsplanering.

- Programplaneringen kompletteras när det är lämpligt av ett mer sektorsindelat tillvägagångssätt, med sektoriella strategier som syftar till att ytterligare förbättra både egenansvar och inverkan.

- Framtida projekt kommer att ha tydligare målsättningar och indikatorer med förbättrad intervention som följd.

- Användningen av tydligt definierade villkor ska stärkas när det är nödvändigt att ge starkare garanti för att stödmottagarna genomför de åtaganden som krävs för att ekonomiskt stöd ska leda till resultat och inverkan.

- Övervakningssystem kommer att förbättras ytterligare tillsammans med myndigheterna i stödmottagarländerna, för att ytterligare fokusera på vad projekt under genomförande har för resultat och inverkan.

- Ytterligare åtgärder kommer att vidtas för att hantera utestående rekommendationer att stärka förvaltnings- och kontrollsystem för decentraliserat genomförande som kommer att förbättra övervakningen och kontrollen av medel.

- Ytterligare specifika granskningar, utvärderingar och noggrann övervakning kommer att garantera att förbättringarna är effektiva och att systemet justeras ytterligare om behov uppstår.

GIVARSAMORDNING MED MEDLEMSSTATER OCH BILATERALA GIVARE

Såsom nämns ovan hölls högnivåkonferenser om stödet inför anslutningen i Tirana i april 2009 och i Bryssel i oktober 2009 på temat givarsamordning och effektivt stöd för utvidgning. Vid dessa konferenser enades kommissionen och medlemsstaterna, tillsammans med internationella finansinstitut och givare utanför EU, om att stärka givarsamordningen och effektivisera förvaltningen av medlen i enlighet med andan och principerna i Parisförklaringen om biståndseffektivitet, Accra-handlingsplanen och EU:s uppförandekod om arbetsfördelning. Eftersom merparten av regionsstödet kommer från EU och ett begränsat antal bilaterala givare, och många andra givare endast tillhandahåller mycket små medel till en enda stödmottagare, enades man om att komplementariteten och arbetsfördelningen mellan givare bör stärkas avsevärt.

I slutsatserna från dessa konferenser uppmanades EU och givarna bl.a. att till fullo stödja stödmottagarnas egenansvar för givarsamordningen och att arbeta för en sektorsbaserad strategi med följande mål: förbättra IPA:s och andra givarmedels effektivitet och inverkan, organisera gemensam utbildning i biståndseffektivitet och samarbetsmetoder, inbegripa biståndseffektivitet i de egna förvaltningsmålen och rapportsystemen samt se till att stödet är anpassningsbart och förutsägbart. Stödmottagarna uppmuntrades att stärka strukturerna för givarsamordning, säkra ett konsekvent utnyttjande av externt stöd och interna budgetresurser och gå vidare med införandet av de strukturer och det egenansvar som behövs för att säkra en effektiv decentraliserad förvaltning av IPA.

Generellt sett har samrådsmekanismerna för diskussion av dokument av strategisk betydelse för IPA (t.ex. de fleråriga vägledande planeringsdokumenten) och programplaneringsdokument (t.ex. projektförteckningar och nationella program) stärkts under 2009 och omfattar medlemsstater, andra givare, internationella finansinstituts lokalkontor och i vissa fall företrädare för det civila samhället. Samordning, konsekvens och komplementaritet säkrades i hög grad genom sådana möten där planering, programplanering och genomförande av stödet diskuterades. I många fall utövade stödmottagaren ett starkare ledarskap, t.ex. i Albanien, där ett regeringsdepartement ansvarade för samordning av nationell, sektorsrelaterad och övergripande utvecklingsstrategi liksom för givarsamordning. Det återstår dock fortfarande arbete med att hjälpa stödmottagarna att i större utsträckning leda givarsamordningen. Lika viktigt är behovet av förbättra givarsamordningens kapacitet att åstadkomma mer konkreta resultat och förbättringar av biståndseffektiviteten. Samordningsmötena måste bli mer inriktade på att ena deltagarna i fråga om operativa och praktiska åtgärder till stöd för en resultatinriktad programplanering, på att verkställa beslut om arbetsfördelning och på att hjälpa stödmottagarna utveckla sektorsstrategier. Förutsättningarna för att bygga upp ett sektorsinriktat förhållningssätt måste finnas på plats.

I Kosovo gjordes framsteg i arbetet med att utveckla en plattform för stödförvaltning som ska underlätta informationsutbytet om pågående och planerade projekt i hela givarsamfundet. Regeringarna i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien sammanställde också uppgifter om givarfinansierade projekt. Albanien och Bosnien och Hercegovina utarbetade rapporter över givarkartläggningar. Sådana rapporter är mycket värdefulla eftersom situationen 2009 började visa tecken på förändring på västra Balkan och i Turkiet. Inhemska påtryckningar till följd av finanskrisen har lett till att givarnärvaron har förändrats. Vissa EU-medlemsstater tillkännagav planer på att dra ned på de bilaterala programmen eller dra sig tillbaka, särskilt från kandidatländerna. Det har förekommit informationsutbyte om givarnas resurser och närvaro på medellång sikt, men större insatser behövs för att bistå stödmottagarna i planeringen av utgiftsramarna på medellång sikt och för att hjälpa givarna att planera mer sammanhängande program. En tydlig bedömning av samtliga givares (i vissa fall även Kinas och Rysslands) planer på medellång sikt kommer att vara av betydelse för att följa EU:s uppförandekod om arbetsfördelning och för att stödja sektorsstrategier. Kina och Ryssland tog initiativ till vissa betydande investeringar och mjuka lån i regionen, till stöd för exempelvis energi- och transportsektorerna. Dessa investeringar måste beaktas tillsammans med dem som kommer från de internationella finansinstituten, i synnerhet EIB och EBRD.

Det har skett en del anmärkningsvärda framsteg när det gäller arbetsfördelning i Albanien och sektors- eller programbaserade strategier i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Båda länderna blev utvalda för att genomföra snabbspårsinitiativet för arbetsfördelning, som utformats för att främja genomförande av EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken. EU:s operativa ram för biståndseffektivitet (november 2009) syftade till att åstadkomma bättre utvecklingsresultat genom effektivare samordning på fältet, mindre överlappning och lägre transaktionskostnader. Den albanska regeringens departement för strategi och givarsamordning har tagit ledningen när det gäller snabbspårsinitiativet för arbetsfördelning, som ingår i Albaniens nationella handlingsplan för harmonisering och har gett andra befintliga samordningsmekanismer ett mervärde. Under hela 2009 genomfördes en gemensam analys för att enas om roller och ansvar för de ledande givarna och för att inleda arbetet med att ge givarna huvudansvaret för specifika sektorer.

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien utarbetade planer och en metod för den programbaserade strategin med starkt stöd från Världsbanken och EU, och nya sektorsarbetsgrupper i Serbien har också börjat visa att effektiv samordning kan ge resultat.

Ännu större vinster kan dock göras av både stödmottagare och givare i fråga om verkningsfullhet och effektivitet om strukturerna för givarsamordning kan genomföra principer för biståndseffektivitet. Fortsatta insatser ska göras av samtliga givare för att minska dubbelarbete och transaktionskostnader, t.ex. genom gemensamt analysarbete, förbättring och gemensamt utnyttjande av mekanismer för övervakning och bedömning av stödmottagare, förbättrad kapacitet hos stödmottagarna för utveckling av sektorspolicy och genomförande av sektorsstrategier.

SAMORDNING MED INTERNATIONELLA FINANSINSTITUT

Kommissionen har förbundit sig att närmare samordna verksamheten med europeiska och internationella finansinstitut som stöder modernisering och socioekonomisk utveckling på västra Balkan. Närmare samordning med internationella finansinstitut eftersträvas på politisk och institutionell nivå liksom i fråga om finansiering.

Den rådgivande gruppen för de internationella finansinstituten består av företrädare för kommissionen, Världsbanksgruppen (Världsbanken/Internationella finansieringsbolaget), Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD), Europeiska investeringsbanken (EIB), Europarådets utvecklingsbank (CEB), regionala samarbetsrådet, Nordiska investeringsbanken, Nordiska miljöfinansieringsbolaget och Black Sea Trade and Development Bank. Den rådgivande gruppen för de internationella finansinstituten höll en plenarsession i januari 2009 och diskuterade åtgärder för att hantera den finansiella och ekonomiska krisen på västra Balkan och i Turkiet. Deltagarna enades om att den rådgivande gruppen skulle fortsätta att samarbeta nära med övervakningen av den ekonomiska och finansiella situationen i regionen och samordna lämpliga åtgärder för att hantera krisen.

Under 2009 samarbetade kommissionen nära med Europeiska centralbanken och de internationella finansinstituten i arbetet med att inrätta ett krishanteringspaket på 160 miljoner euro med finansiering från IPA 2009. EU-stödet kombinerades med de lån från de internationella finansinstituten som ingick i paketet för att påskynda genomförandet av välbehövliga kommunala infrastrukturinvesteringar och investeringar i energibesparande åtgärder.

Behovet av uppföljning på stödmottagar- och sektorsnivå erkändes. Som en del i ett större åtgärdspaket med syfte att komma till rätta med finanskrisen startade kommissionen ett regionalt projekt som förvaltas tillsammans med Europeiska centralbanken. Stöd för mikro- och makrotillsyn inom den regionala banksektorn inrättades för att stärka kapaciteten och samarbetet mellan de nationella centralbankerna på västra Balkan och i Turkiet och 14 nationella centralbanker i eurosystemet. Inom detta projekt kommer bidragen från de största internationella finansaktörerna – t.ex. Baselkommittén för banktillsyn, Centre for Excellence in Finance i Ljubljana, Joint Vienna Institute, Internationella valutafonden och Världsbanken – att samordnas under en tvåårsperiod. Från 2009 tog kommissionen över sekretariatsfunktionen för den rådgivande gruppen för de internationella finansinstituten, efter stängningen av kommissionens och Världsbankens gemensamma kontor i Bryssel.

Kommissionen samarbetade också med OECD:s investeringspakt för sydöstra Europa i fråga om åtgärder för att öka ekonomiernas konkurrenskraft i anslutning till krishanteringspaketet från hösten 2009.

I december 2009 inrättade kommissionen, EIB, EBRD och CEB investeringsramen för västra Balkan för att ytterligare främja harmonisering och samarbete vid investeringar för socioekonomisk utveckling i regionen. Investeringsramen för västra Balkan innefattar två instrument: en gemensam utlåningsfacilitet och en gemensam stödfacilitet. Genom den gemensamma utlåningsfaciliteten slås gemensam utlåning från EBRD och EIB (sammanlagt omkring 1 miljard euro) samman i en och samma kanal, tillsammans med utlåning från CEB och andra bilaterala finansinstitut i medlemsstater som bidrar till European Western Balkans Joint Fund (den europeiska gemensamma fonden för västra Balkan). I den gemensamma stödfaciliteten slås medel från EU (IPA-budgeten) samman med medel från de internationella finansinstitut som deltar som partner (CEB, EIB, EBRD) och från European Western Balkans Joint Fund. Medlemsstaterna och andra potentiella givare kan bidra.

Bland annat på följande områden har samarbetet stärkts: förbättrad synlighet för de internationella finansinstitutens projektplanering, gemensamma insatser för att harmonisera de internationella finansinstitutens investeringsprioriteringar med prioriteringarna inför EU-anslutningen i varje sektor, förbättrad representation för IPA-stödmottagarna i projekturvalsprocessen, rationalisering av förberedelser och genomförande med inriktning på projekt som kräver stöd från internationella finansinstitut samt medlemsstaternas deltagande med bilateralt stöd.

Under 2009 gjordes även betydande insatser för att gå vidare med samarbetet med de internationella finansinstituten på de tre samarbetsområdena: utveckling av den privata sektorn, mikroföretag och små och medelstora företag samt energieffektivitet och infrastruktur.

– Område I – Utveckling av den privata sektorn : EU:s stöd för att främja tillgången till finansiering för mikroföretag och småföretag förmedlas främst genom Europeiska fonden för sydöstra Europa (EFSE), varigenom de tidigare mikrokreditsystemen i hela regionen sammanförs till ett enda instrument. EFSE säkrar långsiktig hållbarhet och ökad tillgång till medel genom att erbjuda risktäckning för att locka privat kapital att investera i mikroutlåning. Inrättandet av EFSE har varit framgångsrikt. I december 2009 uppgick kommissionens bidrag till EFSE genom Europeiska investeringsfonden (EIF) till 96,4 miljoner euro, och portföljens sammanlagda värde ökade till 579 miljoner euro. Den totala utestående vidareutlåningen uppgick till 450 miljoner euro, spritt över 115 600 indirekta låntagare. Sedan EFSE bildades har 216 000 lån på sammanlagt 1,1 miljarder euro beviljats.

– Område II – Energieffektivitet : Syftet med detta område är att främja investeringar i energieffektivitet och förnybar energi i små och medelstora företag, bostäder och den offentliga sektorn genom att utnyttja åtgärder som stöds av nationella program. Det handlar om att öka allmänhetens medvetenhet om energieffektivitet och potentialen för energibesparingar och att genomföra lagstiftning som avser direktivet om byggnaders energiprestanda[10] och direktivet om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster[11] (inbegripet förnybar energi). Främjandet av investeringar i energieffektivitet överensstämmer med rekommendationen i Europeiska kommissionens grönbok om energieffektivitet[12], dvs. att uppmuntra internationella finansinstitut att tillhandahålla långsiktig finansiering för investeringar i energieffektivitet. I byggnads- och industrisektorerna gavs ytterligare stöd till finansförmedlare och slutliga låntagare genom instrumentet för finansiering av effektivare energiutnyttjande, som erbjöd möjligheter till större energibesparingar och minskade koldioxidutsläpp. Som en del av 2009 års krishanteringspaket inledde kommissionen dessutom sitt deltagande i Southeast Europe Energy Efficiency Fund (energieffektivitetsfonden för sydöstra Europa), ett offentlig-privat partnerskap som tillkommit på initiativ av EIB och Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) och innefattar internationella finansinstitut, givare och privata investerare. Fonden kommer att bidra till investeringar i energieffektivitet och förnybar energi genom särskilt finansiellt stöd och tekniskt bistånd till företag, energitjänstföretag, hushåll, kommuner och andra offentliga institutioner. Under 2009 har fonden hjälpt två lokala banker i Bosnien och Hercegovina och Serbien att utveckla sin investeringsportfölj på området för energieffektivitet och förnybar energi. Dessa projekt beviljades finansiering från EBRD på totalt 20 miljoner euro, tillsammans med EU-stöd på 4,6

miljoner euro som investeringsincitament till slutliga låntagare och för administrationsavgifter till den deltagande banken.

– Område III – Främjande av investeringar i infrastruktur : Adekvata infrastrukturnät och tjänster inom transport-, energi- och miljösektorerna och inom den sociala sektorn är avgörande när det gäller att garantera en hållbar socioekonomisk utveckling och stabilitet i regionen. Några av de nyckelfaktorer som hindrar förbättringar av infrastrukturen är: ineffektivt utnyttjande av ekonomiska resurser, bristande erfarenhet hos stödmottagarna när det gäller att utarbeta projekt för finansiering av internationella finansinstitut och andra givare, och brist på finansiering som minskar projektens tillförlitlighet. På det här området har man inrättat ett instrument för infrastrukturprojekt som omfattar flera stödmottagare och flera sektorer. Detta instrument stöder institutioner på nationell, regional och kommunal nivå vid utarbetandet och genomförandet av infrastrukturprojekt som finansieras av internationella finansinstitut och/eller andra givare. Syftet med mekanismen är att slå ihop medel för att göra det möjligt att genomföra projekt. Genom instrumentet för infrastrukturprojekt tillhandahålls teknisk experthjälp vid genomförande av projekt, t.ex. förberedande genomförbarhetsstudier, preliminär och detaljerad planläggning, stöd för anbudsförfaranden, genomförandearbete etc. Genom instrumentet delfinansieras också investeringar i kommunal infrastruktur som är färdiga för genomförande av de internationella finansinstituten. Instrumentet införlivades i investeringsramen för västra Balkan i december 2009. Vid rapportperiodens slut hade 65 projekt fått stöd genom denna mekanism. Det totala stödbeloppet uppgick till 123 miljoner euro och de uppskattade totala investeringarna till 1 miljard euro. I Albanien, exempelvis, resulterade EU-stöd på 4,7 miljoner euro i ett lån på 12 miljoner euro, som tillsammans med det nationella bidraget och annat stöd från bilaterala källor möjliggjorde en investering på 21,7 miljoner euro i vattenförsörjning och vattenrening.

[pic]

[1] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Bakgrundsdokument till rapporten från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och europeiska ekonomiska och sociala kommittén – Årsrapport om instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) 2009 .

[2] Kommissionen föreslog i oktober 2009 en ändring av förordning (EG) nr 1085/2006 (IPA-förordningen) för att ta med Island som stödmottagare (därefter godkänd 2010 genom förordning (EU) nr 540/2010, 16.06.2010).

[3] Se http://ec.europa.eu/enlargement/press_corner/key-documents/reports_oct_2009_sv.htm

[4] KOM(2009) 543 slutlig, 14.10.2009.

[5] 2009 års interimsutvärdering av landsprogram för stöd inför anslutningen till Kroatien; kontrakt nr IPA/2009/215-223.

[6] 2009 års interimsutvärdering av landsprogram för stöd inför anslutningen till Turkiet; kontrakt nr IPA/2009/218-310.

[7] 2009 års interimsutvärdering av landsprogram för stöd inför anslutningen till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien; kontrakt nr IPA/2009/224-311.

[8] Reformen av den offentliga förvaltningen i Kroatien och andra länder , tematisk rapport nr R/ZZ/ PAR/0811.

[9] Särskild utvärdering av Europeiska kommissionens interventionslogik för finansiellt stöd i kandidatländer och viktiga lärdomar för fleråriga vägledande planeringsdokument 2010–2012 Översyn – En fallstudie – Turkiet . Tematisk rapport ingående i interimsöversynen av EU:s program inför anslutningen i Kroatien och Turkiet och verksamhet vid den centrala myndigheten, kontrakt nr PHARE/2007/142-454.

[10] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG, 16.12.2002.

[11] Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG, 5.4.2006.

[12] KOM(2005) 265 slutlig, 22.06.2005.