52010DC0380

[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 13.7.2010

KOM(2010) 380 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

om medlemsstaternas fria rätt att fatta beslut om odling av genetiskt modifierade grödor

{KOM(2010) 375 slutlig}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

om medlemsstaternas fria rätt att fatta beslut om odling av genetiskt modifierade grödor

1. Inledning

Europeiska unionen (EU) har antagit en omfattande lagstiftning för godkännande av produkter som består av eller härrör från genetiskt modifierade organismer. Förfarandet för godkännande omfattar användning av genetiskt modifierade organismer och bearbetade produkter av sådana, avsedda för livsmedel och foder, industriella processer och odling.

Syftet med EU:s godkännandesystem är både att garantera säkerheten hos godkända genetiskt modifierade organismer och etablera en inre marknad för dessa produkter. Två rättsakter, nämligen direktiv 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön[1] och förordning (EG) nr 1829/2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder[2], innehåller bestämmelser om godkännande före utsläppandet på marknaden av genetiskt modifierade organismer. I båda rättsakterna fastställs vetenskapligt grundade standarder för folkhälsa, djurhälsa och miljöriskbedömning. I förordning (EG) nr 1830/2003[3] finns dessutom bestämmelser om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer samt spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av sådana organismer.

Ansvaret för den vetenskapliga bedömningen ligger hos Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), men också hos de vetenskapliga myndigheterna i medlemsstaterna. Medlemsstaterna spelar en särskilt viktig roll vid godkännandet av genetiskt modifierade organismer för odling då de utför den inledande riskbedömningen av miljöaspekterna.

Sedan lagstiftningen antogs för sex år sedan har sju medlemsstater förbjudit eller begränsat odling på sina territorier genom säkerhetsåtgärder som rör individuella godkända genetiskt modifierade organismer[4] eller genom allmänna förbud mot genetiskt modifierat utsäde[5]. Vid fyra olika tillfällen[6] har rådet med kvalificerad majoritet avslagit alla kommissionens förslag om att upphäva nationella säkerhetsåtgärder rörande odling av genetiskt modifierade organismer, trots att EU i alla sina vetenskapliga bedömningar har dragit slutsatsen att åtgärderna inte grundar sig på nya eller kompletterande vetenskapliga rön som framkommit sedan godkännandena beviljats, vilket innebär att sådana åtgärder inte kan rättfärdigas utifrån en rättslig synvinkel. Rådet ansåg i sina slutsatser från december 2008 att lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer var tillräckligt omfattande och underströk att de befintliga bestämmelserna måste genomföras bättre, bl.a. när det gäller odling. Det påpekade också att det är nödvändigt att fortsätta att behandla ansökningarna utan onödiga förseningar. I rådets slutsatser framhölls särskilda områden där genomförandet av lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer behöver förbättras, och kommissionen och Efsa arbetar just nu på detta tillsammans med medlemsstaterna.

Kommissionen och Efsa arbetar tillsammans med medlemsstaterna på de särskilda områden där genomförandet av lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer behöver förbättras, enligt rådets (miljö) slutsatser från 2008. Uppdateringen av Efsas riktlinjer för miljöriskbedömning pågår och omfattar de särskilda områden som rådet begärt skulle ses över. Efsa förväntas slutföra riktlinjerna under sista kvartalet 2010. Kommissionen kommer därefter att diskutera dessa uppdaterade riktlinjer med medlemsstaterna, så att de med medlemsstaternas godkännande får ett normativt värde.

Vidare håller kommissionen på att analysera hur man ytterligare ska kunna förstärka miljöövervakningen av genetiskt modifierade grödor, i överensstämmelse med bestämmelserna i den gällande lagstiftningen och rådets (miljö) slutsatser från 2008.

I december 2008 begärde rådet att kommissionen också skulle tillhandahålla en rapport om de samhällsekonomiska effekterna av att använda genetiskt modifierade organismer. Denna rapport bör grunda sig på uppgifter från medlemsstaterna, som har gjort en stor insats för att samla in information om de samhällsekonomiska effekterna av att använda genetiskt modifierade organismer; i synnerhet gäller detta odling av sådana. Kommissionen kommer att slutföra sin rapport i slutet av 2010. Rapporten kommer därefter att lämnas till Europaparlamentet och rådet för övervägande och vidare diskussioner.

Som en del av en mer omfattande översyn av EU-lagstiftningen har kommissionen inlett två utvärderingar för att se hur väl EU-lagstiftningen fungerar när det gäller genetiskt modifierade organismer: en handlar om livsmedel och foder som innehåller genetiskt modifierade organismer, medan den andra rör odling av genetiskt modifierade organismer. Utvärderingarna omfattar de viktigaste aspekterna av lagstiftningen. De två utvärderingarna slutförs under sista kvartalet 2010 och kommer att följas av en analys av vilka politiska förändringar som eventuellt kommer att behöva göras fram till mitten av 2012.

I slutsatserna från 2008 diskuterades också ganska utförligt de regionala aspekterna på odling av genetiskt modifierade organismer, både i förhållande till den vetenskapliga riskbedömningen och till de särskilda samhällsekonomiska följderna. Vissa medlemsstater har sedan dess begärt att kommissionen ska förbereda förslag som ger medlemsstaterna fri rätt att fatta beslut som rör odling av genetiskt modifierade organismer.

I de politiska riktlinjer för den nya kommissionen som fastställdes av ordförande José Manuel Barroso i september 2009 och som godkändes av kommissionen i mars 2010 angavs mot denna bakgrund att det borde vara möjligt att kombinera ett vetenskapligt grundat EU-system för godkännande med frihet för medlemsstaterna att fatta beslut om huruvida de vill att genetiskt modifierade grödor ska få odlas på deras territorier.

Syftet med detta meddelande är att klargöra hur friheten för medlemsstaterna att själva fatta beslut i denna fråga ska kunna genomföras, genom en strategi som kombinerar en översyn av den befintliga rekommendationen om samexistens med en ändring av den befintliga lagstiftningen.

2. En mer flexibel strategi inom ramen för den gällande lagstiftningen

2.1. Ökad flexibilitet för medlemsstaterna när det gäller odling av genetiskt modifierade organismer

Enligt artikel 26a i direktiv 2001/18/EG har medlemsstaterna rätt att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter. Eftersom de europeiska jordbrukarna arbetar under många olika nationella, regionala och lokala förhållanden, har kommissionen alltid ansett att åtgärder för att undvika att genetiskt modifierade organismer oavsiktligt sprids till konventionella och ekologiska grödor bör utarbetas och genomföras av medlemsstaterna.

I ett försök att stödja medlemsstater som håller på att utarbeta nationella åtgärder för att undvika sådan spridning, offentliggjorde kommissionen 2003 rekommendation 2003/556/EG om riktlinjer för utarbetande av nationella strategier och bästa praxis för samexistens mellan genetiskt modifierade grödor och konventionellt och ekologiskt jordbruk [7] . Syftet med sådana nationella åtgärder är att undvika eventuella ekonomiska följder av att genetiskt modifierade grödor blandas in i sådana som inte är genetiskt modifierade (konventionella och ekologiska).

Erfarenheten de senaste åren visar att man genom det tillvägagångssätt som tillämpas på grundval av rekommendation 2003/556/EG inte fullt ut utnyttjar bestämmelserna i artikel 26a i direktiv 2001/18/EG, särskilt när det gäller medlemsstaternas rätt att vidta åtgärder för att undvika att genetiskt modifierade organismer oavsiktligt kommer in i andra produkter. Detta stöds av den utveckling som kunnat observeras i medlemsstaterna när det gäller odling av genetiskt modifierade organismer. För närvarande har medlemsstaterna antagit nationella samexistensåtgärder som syftar till att uppnå nivåer av genetiskt modifierade organismer i andra grödor på mindre än 0,9 %. Andra medlemsstater har föreskrivit olika isoleringskrav för ekologisk produktion. I konkreta termer visar erfarenheten av genomförandet av 2003 års rekommendation att inkomstbortfall för ekologiska och (ibland) konventionella producenter kan förekomma även när tröskelvärdet 0,9 % inte överskrids.

Eftersom vissa typer av jordbruksproduktion såsom ekologisk produktion[8] ofta är mer kostsamma, kan möjligheten att förlora det därmed förbundna pristillägget på grund av förekomst av genetiskt modifierade organismer leda till stor ekonomisk skada för dessa produktionstyper. Därför kan sådan produktion kräva kraftfullare insatser för att avskilja grödorna från varandra. Dessutom kan lokala begränsningar och särdrag göra det särskilt svårt och dyrt att avskilja grödorna från varandra i vissa regioner.

Beroende på marknadens efterfrågan och respektive bestämmelser i de nationella lagstiftningarna (en del medlemsstater har t.ex. utarbetat nationella standarder för olika typer av märkning för produkter som är fria från genetiskt modifierade organismer), kan förekomsten av spår av genetiskt modifierade organismer i vissa livsmedel, till och med på en nivå som ligger nära 0,9 %, i vissa fall dessutom orsaka ekonomisk skada för operatörer som skulle vilja marknadsföra produkterna som fria från genetiskt modifierade organismer.

Med hänsyn till vad som sägs ovan bör 2003 års rekommendation om samexistens ses över och ersättas med en ny, mer flexibel rekommendation som återspeglar de erfarenheter som hittills gjorts i fråga om nationella åtgärder rörande odling av genetiskt modifierade organismer.

Den nya rekommendationen hänvisar vidare till möjligheten för medlemsstaterna att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer på stora områden inom sina territorier för att undvika att sådana oavsiktligt blandas in i konventionella och ekologiska grödor. Medlemsstaterna måste dock kunna visa att det för dessa områden inte är tillräckligt att vidta andra åtgärder för att undvika att genetiskt modifierade organismer oavsiktligt kommer in i konventionella eller ekologiska grödor. Dessutom måste de begränsande åtgärderna stå i proportion till ändamålet (dvs. skyddet av konventionella eller ekologiska lantbrukares särskilda behov).

Den nya rekommendationen om riktlinjer för utarbetande av nationella samexistensåtgärder (se bilagan) har därför begränsats så att den endast tillhandahåller de viktigaste allmänna principerna för utformningen av åtgärder för att undvika inblandning av genetiskt modifierade organismer; därmed erkänns möjligheten för medlemsstaterna att beakta regionala och nationella särdrag och särskilda lokala behov hos odlare av ekologiska, konventionella och andra typer av grödor. Rekommendationen antas av kommissionen tillsammans med detta meddelande. Kommissionen kommer att fortsätta att tillsammans med medlemsstaterna utveckla de bästa lösningarna när det gäller samexistens (arbetet utförs av Europeiska kontoret för samexistens mellan grödor).

2.2. Andra delar som är knutna till EU:s ram för godkännande av genetiskt modifierade organismer

Det bör också noteras att den befintliga lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer består av ett tydligt EU-övergripande godkännandesystem, grundat på en vetenskaplig riskbedömning. Det är i princip möjligt att göra skillnad mellan regioner vid riskbedömningen, på grundval av vetenskapliga argument[9]. Om man vid riskbedömningen drar slutsatsen att odling av genetiskt modifierade organismer skulle vara vanskligt i vissa regioner, måste dessa problem hanteras i EU-godkännandet genom särskilda villkor eller riskhanteringsåtgärder. Sådana åtgärder kan t.ex. innebära att man begränsar eller förbjuder odling av genetiskt modifierade organismer, om det är vetenskapligt motiverat.

I förordning (EG) nr 1829/2003 föreskrivs också att kommissionen inom ramen för förfarandet för godkännande av genetiskt modifierade organismer får beakta andra legitima faktorer än vetenskapliga sådana för att begränsa eller förbjuda att de släpps ut på marknaden. Motiveringarna för sådana begränsningar måste dock vara specifika för varje genetiskt modifierad organism och kan endast beaktas vid antagandet av beslutet om att godkänna den berörda organismen. Dessutom omfattas denna möjlighet inte av direktiv 2001/18/EG och skulle därför inte vara tillämplig på genetiskt modifierade organismer som godkänts enligt det direktivet.

Därför tycks det som om den befintliga ramen, inom vilken vetenskapliga motiveringar eller andra relevanta faktorer kan tillämpas för att rättfärdiga begränsningar av eller förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer, inte ger medlemsstaterna den nödvändiga friheten att besluta om huruvida de vill ha sådana grödor på sitt territorium eller inte, grundat på landets specifika förhållanden.

3. Lagändring för att införa en undantagsklausul

Ett visst antal medlemsstater vill ha möjligheten att helt kunna undvika odling av genetiskt modifierade organismer. Hittills har flera av dessa medlemsstater förbjudit sådan odling på grundval av den skyddsklausulen i artikel 23 i direktiv 2001/18/EG eller de nödåtgärder som avses i artikel 34 i förordning (EG) nr 1829/2003. Dessa är dock endast avsedda att tillämpas på nya risker som framkommer efter det att en genetiskt modifierad organism har godkänts. Som en följd av detta har Efsa inte ansett dessa åtgärder vara vetenskapligt motiverade. Ett visst antal regioner har också förklarat sig själva fria från genetiskt modifierade organismer.

Det tycks finnas flera olika skäl till att man förbjuder genetiskt modifierade organismer i ett land eller förklarar en region fri från sådana organismer. Dessa skäl varierar mellan agronomiska motiveringar relaterade till svårigheter med att säkerställa samexistens och politiska eller ekonomiska skäl, såsom att man vill tillfredsställa efterfrågan på marknaderna för icke genmodifierade produkter. I andra fall vill medlemsstaterna bevara vissa områden i linje med den nationella politiken för biologisk mångfald eller andra mer allmänna naturbevarande mål.

Nederländerna lämnade en förklaring till rådets möten den 23 mars 2009 (jordbruk respektive miljö)[10], där landet begärde att kommissionen ska lägga fram en lösning för hur man ska kunna odla med hänsyn till såväl den samhällsekonomiska aspekten på odling av genetiskt modifierade organismer som behovet av att behålla den inre marknaden för livsmedel och foderprodukter som innehåller genetiskt modifierade organismer. Österrike lade med stöd av tolv medlemsstater[11] fram en skrivelse i rådet (miljö) den 25 juni 2009[12] där man underströk att det finns en subsidiaritetsaspekt på odling och föreslog att en undantagsklausul för odling skulle införas i lagstiftningen.

I detta sammanhang tycks det lämpligt att ändra EU-lagstiftningen så att lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer tillhandahåller en uttrycklig rättslig grund som ger medlemsstaterna rätt att begränsa eller förbjuda odling av alla eller vissa godkända genetiskt modifierade organismer på hela eller delar av sitt territorium, på grundval av varje lands särskilda förhållanden. Denna ändring kan åstadkommas genom att en ny artikel 26b införs i direktiv 2001/18/EG, och den skulle vara tillämplig på alla genetiskt modifierade organismer som har godkänts för odling i EU enligt direktiv 2001/18/EG eller förordning (EG) nr 1829/2003.

Enligt den rättsliga ramen för godkännande av genetiskt modifierade organismer kan den skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön som valts i EU inte ändras av en medlemsstat, och denna situation får inte förändras. Med den nya rättsliga grunden kommer dock medlemsstaterna att kunna anta åtgärder om att begränsa eller förbjuda odling av alla eller vissa genetiskt modifierade organismer på hela eller delar av sina territorier, grundat på andra skäl än de som redan anges i de harmoniserade EU-bestämmelserna. Där föreskrivs redan förfaranden för att beakta de risker som en genetiskt modifierad organism avsedd för odling kan innebära för hälsa och miljö.

Dessutom kommer det att krävas att de nationella åtgärderna står i överensstämmelse med fördragen, särskilt principen om icke-diskriminering mellan inhemska och icke-inhemska produkter samt artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rörande fri rörlighet för varor. Åtgärderna bör endast avse odling av genetiskt modifierade organismer, inte fri rörlighet för respektive import av genetiskt modifierat utsäde och genetiskt modifierat växtförökningsmaterial samt skördade produkter av sådana. Dessa åtgärder ska också överensstämma med EU:s internationella förpliktelser, särskilt inom Världshandelsorganisationen. För att öppenhet ska kunna garanteras måste de medlemsstater som vill anta åtgärder anmäla dem, tillsammans med skälen till åtgärderna, till kommissionen och de andra medlemsstaterna en månad innan de antas.

Medlemsstaterna skulle vidare vara fria att ändra dessa åtgärder på det sätt som de anser lämpligt på alla stadier av godkännandet eller det förnyade godkännandet av de berörda genetiskt modifierade organismerna.

Sammanfattningsvis ändrar denna nya rättsliga grund inte systemet för EU-godkännande av genetiskt modifierade organismer, men det skulle ge medlemsstaterna möjlighet att anta åtgärder som skulle vara tillämpliga på genetiskt modifierade organismer som har godkänts via den befintliga lagstiftningen. Den innebär därför en ytterligare möjlighet för medlemsstaterna att anta åtgärder rörande godkända genetiskt modifierade organismer, utöver de åtgärder som de redan får vidta genom tillämpning av artikel 26a i direktiv 2001/18/EG för att undvika oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra grödor.

Därför, och på grundval av ovannämnda principer, har kommissionen beslutat att förelägga Europaparlamentet och rådet ett förslag till rättsakt i form av en förordning om ändring av direktiv 2001/18/EG vad gäller möjligheten för medlemsstaterna att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer på sina territorier.

4. Slutsatser

Kommissionen anser att denna nya strategi är nödvändig för att åstadkomma rätt balans mellan å ena sidan upprätthållandet av EU-systemet för godkännanden grundade på en vetenskaplig bedömning av hälso- och miljöriskerna och å andra sidan behovet av att ge medlemsstaterna frihet att tillgodose vissa specifika nationella, regionala och lokala behov som uppkommer i samband med odlingen av genetiskt modifierade organismer.

Som ett första steg skulle en översyn av den befintliga rekommendationen om samexistens (2003/556/EG) bättre återspegla de möjligheter som medlemsstaterna har att anta åtgärder för att undvika oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i konventionella och ekologiska grödor med hjälp av gällande lagstiftning.

I ett andra steg kommer Europaparlamentets och rådets antagande av lagförslaget, som ger medlemsstaterna möjlighet att på vissa villkor begränsa eller förbjuda odling av alla eller vissa genetiskt modifierade organismer på hela eller delar av sina territorier, att ge medlemsstaterna möjlighet att hantera specifika nationella och lokala behov som uppkommer i samband med odling av genetiskt modifierade organismer oberoende av godkännandeprocessen. Denna strategi för odling av genetiskt modifierade organismer, som samtidigt bibehåller såväl Europeiska unionens system för godkännande av genetiskt modifierade organismer, som kommer att fortsätta gälla, som fri rörlighet för och import av genetiskt modifierade livsmedel, foder och utsäden, förväntas tillgodose önskemålen från många medlemsstater och få såväl berörda parters som allmänhetens stöd. Det överensstämmer också med observationer av hur medlemsstaternas praxis fungerat i verkligheten hittills samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Samtidigt kommer kommissionen att fortsätta tillämpa den befintliga EU-lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer. I detta sammanhang, och i överensstämmelse med artikel 31 i direktiv 2001/18/EG, kommer rapporterna om genomförandet av

direktivet att lägga särskild vikt vid erfarenheterna av tillämpningen av artikel 26a och 26b.

Den nya rekommendationen om riktlinjer för utarbetandet av nationella åtgärder för att undvika oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i konventionella och ekologiska grödor samt ett lagförslag om ändring av direktiv 2001/18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer på sitt territorium, har bifogats detta meddelande.

[1] EGT L 106, 17.4.2001, s. 1.

[2] EUT L 268, 18.10.2003, s. 1.

[3] EUT L 268, 18.10.2003, s. 24.

[4] Majsen MON 810 har förbjudits av Österrike, Ungern och Luxemburg på grundval av artikel 23 i direktiv 2001/18/EG, av Grekland på grundval av artikel 23 i direktiv 2001/18/EG och artikel 18 i direktiv 2002/53/EG samt av Frankrike och Tyskland på grundval av artikel 23 i direktiv 2001/18/EG och artikel 34 i förordning (EG) nr 1829/2003. Majsen T 25 har förbjudits av Österrike på grundval av artikel 23 i direktiv 2001/18/EG. Potatisen Amflora har förbjudits av Österrike, Ungern och Luxemburg på grundval av artikel 23 i direktiv 2001/18/EG.

[5] Polen har också antagit lagstiftning som inför ett allmänt förbud mot utsläppande på marknaden av genmodifierat utsäde, men den är inte baserad på de skyddsklausuler som föreskrivs i EU-lagstiftningen. Den 16 juli 2009 avkunnade EU-domstolen en dom där den förklarade dels att den berörda lagstiftningen strider mot EU-lagstiftningen, dels att Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter (fall C-165/08).

[6] Juni 2005, december 2006, februari 2007 och mars 2009.

[7] EUT L 189, 29.7.2003, s. 36.

[8] Enligt förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter får genetiskt modifierade organismer inte användas inom ekologisk produktion, oavsett om det rör sig om frön, livsmedel eller foder (artikel 9.1). Syftet är att genetiskt modifierade organismer ska förekomma i minsta möjliga utsträckning i ekologiska produkter (se skäl 10).

[9] I enlighet med artikel 19.3 c och bilaga II till direktiv 2001/18/EG samt artikel 6 och artikel 18 i förordning (EG) nr 1829/2003.

[10] Not med ref. 7581/09 från Europeiska unionens råd.

[11] Bulgarien, Irland, Grekland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen och Slovenien.

[12] Not med ref. 11226/2/ REV 2 från Europeiska unionens råd.