52008DC0866

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 16.12.2008

KOM(2008) 866 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH REVISIONSRÄTTEN

Mot en samsyn på begreppet acceptabel risk

{SEK(2008) 3054}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH REVISIONSRÄTTEN

Mot en samsyn på begreppet acceptabel risk

1. BAKGRUND

I revisionsrättens årsrapport för 2007 angavs att man upptäckt en ”väsentlig förekomst av fel” inom områden som tillsammans motsvarar 54 % av EU-budgeten. Närmare bestämt konstaterades felnivåer som översteg revisionsrättens gräns på 2 % inom områdena landsbygdsutveckling, miljö, sammanhållningspolitik, forskning, energi, transport, bistånd till tredjeland, utvecklingsbistånd, utvidgning, utbildning och sysselsättning .

Som ett resultat av detta har budgetmyndigheten och allmänheten fått intrycket att EU inte klarar av att förvalta ett flertal av sina viktigaste politikområden på ett fullgott sätt. Flera av de utgiftsområden som – mot bakgrund av den globala ekonomiska och finansiella krisen och den förestående översynen av EU-budgeten – kan komma att prioriteras i framtiden har i revisionsrättens årsrapport markerats med ”gul eller röd flagg”. Kommissionen har gjort stora insatser för att förbättra situationen, och betydande och konkreta framsteg har också gjorts de senaste fyra åren.

Utökade och förbättrade kontroller på alla nivåer skulle givetvis bidra. En förenklad lagstiftning skulle också minska den stora andel av felen som beror på att stödmottagare anger för höga kostnader eller missförstår eller felaktigt tillämpar de komplexa bestämmelser som styr användningen av EU-medel.

Men som revisionsrätten påpekar finns det givetvis också en inneboende risk i ett system där EU-medel betalas ut till miljoner stödmottagare som själva deklarerar sina kostnader. EU är också aktivt i tredjeland i form av utvecklingsbistånd, humanitärt bistånd och andra utmaningar med globala dimensioner. Denna politik har ett starkt stöd från medborgarna även om den ofta genomförs under svåra och riskfyllda förhållanden.

Dessa politiska uppdrag måste därför utföras med stöd av kostnadseffektiva kontroller. Även om nolltolerans gäller i fråga om bedrägerier inser de politiska beslutsfattarna att vissa program och åtgärder kan medföra en betydande inneboende risk. De är också vana vid situationer där sådana risker behöver bedömas, och det måste accepteras att vissa fel kommer att uppstå som korrigeras först efter det att de har upptäcks.

I likhet med många nationella revisionsorgan tillämpar revisionsrätten för närvarande en väsentlighetströskel på 2 % för räkenskapsutdrag. Denna enhetliga procentsats, som inte anpassas efter riskprofilerna inom olika områden, används också när revisionsrätten drar slutsatser om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Det är fullt möjligt att budgetmyndigheten skulle välja en annan tröskelnivå sedan hänsyn tagits till de politiska behoven, fördelarna med en viss policy (även fördelar av icke-finansiell art), den inneboende risken, potentialen för ytterligare förenklingar och de extrakostnader i form av kontroller som en minskning av felnivåerna skulle medföra.

Begreppet ”acceptabel risk för fel” är således den praktiska tillämpningen av detta politiska perspektiv på revision (tidigare användes översättningen godtagbar risk , ö.a.). Det har länge varit angeläget att ta upp debatten om detta begrepp i samband med EU-budgeten.

Den första gången frågan om acceptabel risk för fel togs upp på EU-nivå var i Europeiska revisionsrättens yttrande nr 2/2004 om ”samordnad granskning” ( single audit )[1]. Revisionsrätten konstaterade där bland annat följande: ”Alla kontrollsystem är en avvägning mellan å ena sidan kostnaden för att genomföra kontroller med den frekvens som fastställts, och å andra sidan den nytta dessa förfaranden innebär. Inom gemenskapen handlar nyttan om att minska risken för att medel slösas bort, och att hålla risken för felaktigheter på en godtagbar nivå”.

I linje med internationella revisionsstandarder framhåller revisionsrätten också att de underliggande transaktionerna inte kan förväntas vara helt fria från fel, och att en viss tolerans i fråga om deras korrekthet därför måste accepteras[2]. Denna tolerans tar sig alltså uttryck i den väsentlighetströskel på 2 % som revisionsrätten använder inom alla politikområden, när det gäller att bedöma de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet[3]. I fall där en extrapolering av den felnivå som upptäcks i revisionsrättens urval överstiger 2 % leder detta således till ett yttrande med reservation eller ett negativt yttrande.

I sitt yttrande skriver revisionsrätten vidare: ”Det är troligt att den godtagbara nivån på felaktigheter skulle variera mellan olika budgetområden beroende både på kostnaden för kontroller och på den inneboende risken […]”. Revisionsrätten har framhållit att 2 % inte nödvändigtvis är det bästa riktmärket för att balansera kostnaderna mot fördelarna med kontroller inom alla de områden som finansieras genom budgeten, och har därför förordat att kommissionen ska föreslå procentsatser för acceptabel risk för fel, som sedan kan antas på politisk nivå. Kommissionen tog därför upp revisionsrättens förslag angående acceptabel risk i sin handlingsplan för en integrerad ram för intern kontroll från 2006 (åtgärd 4), och tog samtidigt initiativ till att samla in data om kostnaderna för de kontroller som utförs (åtgärd 10)[4].

Efter revisionsrättens yttrande om samordnad granskning drog rådet i november 2005 slutsatsen att ”rådet bör nå samförstånd med Europaparlamentet i fråga om vilka risker som kan tolereras i de underliggande transaktionerna med hänsyn till kostnaderna för och nyttan med kontroller av de olika politikområdena och storleken på den aktuella utgiften”[5] . I juni 2008 förklarade sig också det slovenska ordförandeskapet, i linje med rådets slutsatser från 2005, sträva efter ett samförstånd mellan Europaparlamentet och rådet när det gäller den återstående risk som bör accepteras i fråga om de underliggande transaktionerna, mot bakgrund av kostnaderna och fördelarna med kontroller inom olika politikområden och omfattningen av de aktuella utgifterna[6] .

Europaparlamentet har också konsekvent varit för ett arbetssätt som bygger på acceptabel risk (se bl.a. besluten om beviljande av ansvarsfrihet för 2003 och 2006), och ett arbetsdokument i ämnet lades fram av ordföranden för parlamentets budgetkontrollutskott i april 2008[7]. I arbetsdokumentet föreslås att man ”uppmuntrar ett politiskt erkännande av de beräknade risker som EU:s åtgärder medför” och att ”exakt och pålitlig information ges om den aktuella situationen” .

I revisionsrättens årsrapport för 2007[8] uppmanades den lagstiftande myndigheten och kommissionen att fortsätta arbetet för att etablera begreppet acceptabel risk. Efter att ha tagit del av övriga institutioners ståndpunkter anser kommissionen att det finns en samsyn kring behovet av att utveckla ett arbetssätt som bygger på acceptabel risk. Ett sådant arbetssätt skulle tydliggöra de risker som EU:s olika åtgärder för med sig och de kostnader som skulle krävas för att reduceras dessa risker till en given nivå. Varje beslut om en acceptabel risknivå måste tas med hänsyn till politiska behov, fördelarna med en viss policy (även fördelar av icke-finansiell art), den inneboende risken, potentialen för ytterligare förenklingar och de extrakostnader som en minskning av felnivåerna genom ökade kontroller skulle medföra.

Detta meddelande syftar till att definiera acceptabel risk, beskriva det angreppssätt som använts för att illustrera begreppet (avsnitt 2), redovisa ett antal exempel från några viktiga utgiftsområden (som revisionsrätten markerat med ”röd flagg” 2006 och 2007), dra lärdom av resultaten av ovan nämnda insamling av kostnadsuppgifter för kontroller (avsnitt 3) och föreslå hur beslut om formellt fastställda nivåer för acceptabel risk skulle kunna uppnås (avsnitt 4).

2. DEFINITIONER OCH ARBETSSÄTT SOM LIGGER TILL GRUND FÖR DETTA DOKUMENT

2.1. Definitioner

Den acceptabla risken för fel ska vara lika med den nivå på oupptäckta fel som kan accepteras (eller ”tolereras”) efter det att den inneboende risken reducerats genom kostnadseffektiva kontroller:

Acceptabel risk = inneboende risk – risk som minskats genom kostnadseffektiva kontroller |

I denna ekvation är den inneboende risken den risk som är förknippad med själva verksamheten. Indikatorer på inneboende risk är den relevanta lagstiftningens komplexitet, förvaltningsformerna (t.ex. delegering till olika organ, nationella myndigheter vid delad förvaltning eller nationella förvaltande organ), den politiska stabiliteten där anslagen används, antalet mottagare och typen av mottagare samt antalet olika åtgärder. I vissa fall kan komplicerade bestämmelser och urvalskriterier vara nödvändiga för att uppnå givna resultat som bedöms vara värdefulla, även om sådana förutsättningar i sig själva kan öka den risken för felaktiga transaktioner. Väl utformade bestämmelser som är lätta att tolka och tillämpa minskar däremot risken för fel.

System för intern kontroll är avsedda att minska den inneboende risken för fel till en acceptabel nivå. Kontrollbestämmelser i lagstiftningen påverkar således möjligheterna att förebygga och upptäcka fel. Som exempel kan nämnas de miniminivåer för kontroller som införts inom jordbrukspolitiken och strukturfonderna. Risknivån påverkas således direkt av de avvägningar som lagstiftaren gör vid utformningen av kontrollstrategierna, kommissionens och medlemsstaternas genomförande av dessa strategier och de nationella myndigheternas efterlevnad av de kontrollkrav som gäller vid delad förvaltning.

Revisionsrätten identifierar två typer av finansiella fel: de som direkt påverkar det belopp som ska betalas och de som inte har någon direkt inverkan på beloppet men som ändå kan tyda på en finansiell risk eller leda till finansiella korrigeringar. Det bör påpekas att ingen av dessa feltyper i sig är någon indikation på bedrägeri.

Felnivåerna kan som regel begränsas genom fler eller bättre kontroller, men i sådana fall måste investeringen vägas av mot den sannolika nyttan, vilken främst kan mätas i omfattningen på de finansiella fel som kan spåras och korrigeras. Enligt ovanstående ekvation kan således den risk som återstår efter det att kontroller har utförts anses vara acceptabel, om det går att visa att alla åtgärder som vidtagits för att begränsa den inneboende risken är förenliga med principerna om sund ekonomisk förvaltning. Med begreppet acceptabel risk som ledstjärna skulle man alltså fastställa den nivå till vilken det rimligen kan förväntas att kommissionen och dess medarbetare i budgetgenomförandet, inklusive medlemsstaterna, kan reducera risken med hjälp av kontroller som fortfarande är kostnadseffektiva. Detta är ett beslut som bör fattas på politisk nivå.

I detta meddelande illustreras hur begreppet acceptabel risk kan användas som arbetsredskap, på grundval av tillgängliga uppgifter om typer av fel, felnivåer, kostnader för kontroller samt kontrollpopulationer. Uppgifterna om fel kommer från revisionsrättens revisionsförklaring för 2006 samt från resultat av kontroller som utförts av medlemsstaterna. Uppgifterna om kostnader för kontroller och om kontrollpopulationer baserar sig på undersökningar samt, delvis, på uppskattningar.

2.2. Illustrationer av begreppet acceptabel risk

2.2.1. Angreppssätt

Kommissionen delar uppfattningen att det finns utrymme för förbättringar både av efterlevnaden av reglerna och kvaliteten på kontrollerna, t.ex. genom att kommissionen och medlemsstaterna erbjuder ytterligare vägledning och utbildning för de organ och enheter som deltar i förvaltningen av budgetmedel (på såväl nationell som lokal nivå, sektorsnivå osv.) samt för stödmottagare, med tyngdpunkten på de områden där fel är vanligast förekommande. Hur stora förbättringar som kan uppnås skulle bero på hur effektivt kommissionen och övriga deltagare i budgetförvaltningen, t.ex. i medlemsstaterna, genomför dessa åtgärder[9] samt på vilka resurser de investerar i kontroller.

Om man vill minska felnivån ytterligare genom förbättring av de befintliga kontrollerna, utan att detta ger upphov till några betydande kostnader, finns det ingen annan möjlighet än att intensifiera kontrollerna på den inledande förvaltningsnivån, både via genomgång av dokument och vid kontroller på platsen. Ytterligare kontroller på platsen tenderar emellertid att bli kostsamma med tanke på det stora antal mottagare av stöd från de gemenskapsprogram som skulle omfattas.

En enkel modell kan användas för att illustrera kostnaden för och nyttan med kontroller. Modellen syftar till att beräkna den teoretiska nivån för acceptabel risk (”balanspunkt för acceptabel risk”) där den marginella kostnaden för en ytterligare kontroll är lika med den marginella nyttan med denna kontroll.

Modellen bygger på två koordinater:

- Punkt A) motsvarar den nuvarande felnivån vid den beräknade nuvarande kostnaden för kontrollerna[10].

- Punkt B) är den teoretiska punkt där koordinaterna är den beräknade nuvarande kostnaden för kontroller plus den beräknade kostnaden för att utföra kontroller på platsen för alla projekt en gång per år, med antagandet att detta skulle reducera felnivån till noll.

Med stöd av dessa koordinater kan en ”trendlinje” dras från punkt A till B:

[pic]

Detta skulle dock bli en förenklad modell eftersom den bygger på antagandet att varje element i populationen utgör samma risk, vilket är osannolikt när det gäller gemenskapsprogram. En modell som bättre motsvarar situationen i verkligheten kan skapas genom att man från linjen deriverar en kurva som bättre skulle motsvara en varierad population.

En 135° tangent möter kurvan i den punkt där marginalkostnaden för kontroller är lika med marginalnyttan. Vi kallar denna punkt för ”balanspunkten för acceptabel risk”. Varje kontroll som utförs innan denna punkt på kurvan är nådd skulle alltså spåra och leda till korrigeringar av fel till ett större värde än den kostnad som den extra kontrollen medför. Att öka kontrollerna bortom denna punkt skulle däremot leda till större kostnader än värdet av de fel som sannolikt skulle upptäckas och korrigeras. En kontrollstrategi som bygger på kostnadseffektivitet skulle därför bygga på att den acceptabla risknivån fastställs på den nivå som motsvarar denna punkt.

Närmare uppgifter om den föreslagna metoden återfinns i det bifogade arbetsdokumentet.

2.2.2. Följande antaganden görs:

Metoden bygger på vissa antaganden , eftersom analysen hitintills har begränsats till lätt tillgängliga och kvantifierbara data. Följande antaganden kan eventuellt leda till att balanspunkten för acceptabel risk hamnar för högt:

- Kontroller har en vissa avskräckande effekt[11], som dock är svår att mäta – i denna modell är dock kostnaden och nyttan av kontroller endast uttryckt i kvantitativa, ekonomiska termer.

- Det antas att alla projekt (100 %) måste kontrolleras årligen på platsen för att en felnivå på 0 % ska uppnås. Modellen kompenserar inte för effekten av ytterligare utbildning och vägledning eller den extrapolering genom vilken korrigeringar av systematiska fel tillämpas även på icke granskade projekt.

- Axeln för kontrollkostnad bygger på antagandet att varje kontroll medför samma kostnad och att det inte uppstår några skalfördelar när flera projekt som rör samma mottagare kontrolleras parallellt, eller då flera års utgifter granskas genom en enda kontroll.

- Projektpopulationen antas vara homogen med avseende på omfattning och risk för fel. I verkligheten skulle emellertid kontrollerna inriktas på områden där riskerna är större, och där man således till en lägre kostnad kan minska risken för att fel förblir oupptäckta.

- De korrektionsmekanismer som täcker flera år (t.ex. inom sammanhållningspolitiken) påverkar också felnivån, eftersom många av de projekt som granskas som en del av revisionsrättens årliga urval inte kommer att ha varit föremål för alla de kontroller som enligt lagstiftningen ska utföras under projektets löptid[12]. Balanspunkten för acceptabel risk (för ett givet år) i detta exempel är därför något helt annat än felnivån vid avslutningen av ett enskilt flerårigt program, och den skiljer sig också från de förklaringar som lämnas i de årliga verksamhetsrapporterna från kommissionens olika avdelningar, då de senare bygger på en uppskattning av systemens kapacitet att spåra och korrigera fel över en period på flera år.

Följande antaganden kan däremot eventuellt leda till att balanspunkten för acceptabel risk hamnar för lågt:

- Att förbättra de befintliga förhandskontroller som görs för att justera den ”lägsta felnivå” ( minimum error rate ) som rapporterades av revisionsrätten 2006, t.ex. genom vägledning och utbildning som kommissionen erbjuder medlemsstaterna eller som medlemsstaterna erbjuder sina myndigheter och stödmottagare, antas ske utan någon betydande kostnad.

- Revisionsrisken har inte beaktats – de kontroller som utförs förväntas spåra och korrigera samtliga fel i ett givet projekt.

De aktuella exemplen grundar sig dessutom på ett enda år som antas vara representativt. Den kombinerade inverkan (uppåt respektive nedåt) av dessa antaganden kan dock komma att väga upp varandra. Dessutom har mer avancerade uträkningar (med hjälp av t.ex. paraboliska och logaritmiska funktioner eller beräkningar av alternativkostnad) lett fram till jämförbara resultat, så metoden som sådan bedöms således vara rimligt tillförlitlig.

Det medges att några av de antaganden som tas upp ovan är tämligen långtgående, och med stöd av en mer omfattande analys av finansiella transaktioner och felnivåer[13] och en utvidgad insamling och analys av detaljuppgifter på projektnivå skulle modellen kunna utvecklas ytterligare för att ta hänsyn till

- projektens natur, så att olika risknivåer för olika projekttyper kan identifieras,

- de olika risknivåer som råder inom olika verksamheter och för skilda kategorier av stödmottagare, så att de första kontrollerna kan sättas in där riskerna är störst,

- projektens omfattning, så att kontrollresurserna kan användas effektivt genom att större projekt prioriteras vid en motsvarande risknivå, och

- projektens varaktighet, så att kontrollerna kan sättas in i ett skede då så stora belopp som möjligt omfattas.

Eftersom utvecklingen av en sådan mer avancerad version av modellen skulle medföra en tidskrävande och kostsam insamling av data från medlemsstaterna behandlas denna möjlighet inte i ytterligare detalj här.

3. EXEMPEL PÅ KOSTNADER FÖR KONTROLLER OCH RISKER FÖR FEL

I detta avsnitt ser vi närmare på några begränsade delar av två politikområden där revisionsrätten konstaterade en hög felnivå både i årsrapporten för 2006 och 2007. För analysen används den enkla modell som beskrivs i föregående avsnitt[14]. Även grundantagandena är enkla, och resultaten måste således ses som vägledande. I båda de fall som redovisas anpassas modellen efter särdragen hos de tillgängliga uppgifterna inom varje område. Resultaten inom de olika områdena är således inte jämförbara. I båda fallen anges såväl belopp som procentsatser i avrundad form, eftersom de inte är av någon exakt natur.

3.1. Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF)

Under programperioden 2000–2006 samfinansierade ERUF omkring 700 000 enskilda projekt. Fondens medel administreras genom s.k. delad förvaltning, där vissa delar av budgetgenomförandet, bl.a. kontrollen av stödmottagarna, delegeras till medlemsstaterna och sköts på såväl nationell som regional och lokal nivå. Sektorslagstiftningen innehåller bestämmelser om kontrollstrukturer och miniminivåer för kontroller som ska tillämpas av förvaltningsmyndigheter, utbetalande organ, certifieringsorgan och revisionsorgan, och föreskriver att medlemsstaterna ska ha det huvudsakliga ansvaret för att förebygga, spåra och korrigera oegentligheter[15]. Kommissionen har till uppgift att övervaka dessa administrations- och kontrollsystem, och dess generaldirektorat redovisar sina slutsatser om systemens effektivitet i sina årliga verksamhetsrapporter. I februari 2008 antog kommissionen en handlingsplan för att stärka sin tillsynsfunktion vid delad förvaltning av strukturåtgärder[16].

Kommissionens strategier och praxis för kontroller av den egna verksamheten bygger på ett flerårigt perspektiv[17]. Även de kontroll- och korrigeringsmekanismer som används i medlemsstaterna är av flerårig karaktär. De omfattar såväl kontroller av dokument som kontroller på platsen i första ledet, dvs. innan utgifterna deklareras till kommissionen, följda av efterhandskontroller efter det att utgifterna deklarerats till kommissionen, systemrevisoner samt en avslutande deklaration som lämnas in av ett oberoende organ med ansvar för avslutningen av stödformen.

Eftersom en revisionsförklaring enligt fördraget ska gälla ett enda år kommer följande beräkning av en möjlig balanspunkt för acceptabel risk också att vara ettårig, och grundar sig i detta exempel på revisionsrättens revisionsförklaring för 2006, samt på de definitioner av och slutsatser om de aktuella felen som rapporterades av revisionsrätten.

För åren 2006 och 2007 lämnade revisionsrätten negativa bedömningar av förvaltningen av strukturfonderna (inklusive ERUF)[18], och uppgav en sammanlagd felnivå för ersättningar från strukturfonderna på minst 12 % respektive 11 %, med utgångspunkt från det urval som använts.

Genom att utgå från den nuvarande lägsta felnivån enligt revisionsrättens slutsatser och reducera denna till omkring 9 % för att ta hänsyn till de förväntade positiva effekterna av förbättrade förhandskontroller utan betydande kostnadsökningar beräknade kommissionen kostnaderna för kontroller och balanspunkten för acceptabel risk enligt avsnitt 2.2.1 ovan.

På grundval av uppgifter från medlemsstaterna har kommissionen således uppskattat att de totala kostnaderna för kontroller för ERUF 2006 var ca 215 miljoner euro, vilket motsvarar omkring 0,7 % av de totala offentliga utgifterna för den verksamhet som samfinansierades av ERUF det året.

Det teoretiska förhållandet mellan felnivån och kostnaden för kontroller inom ERUF framgår av följande figur (för ytterligare detaljer, se bilagan):

[pic]

På grundval av ungefärliga uppgifter om utgiftsbelopp och antal projekt som kontrollerats 2006 skulle kostnaden för att uppnå en teoretisk felnivå på 0 % genom kontroll av utgifter/projekt på platsen varje år uppgå till 2,2 miljarder euro (motsvarande 8 % av samtliga offentliga utgifter för verksamhet som samfinansieras av fonden). Utifrån dessa uppgifter gick det således att rita en kurva som illustrerar ett möjligt förhållande mellan felnivåer och kostnader för kontroller[19].

Därefter beräknades den brytpunkt i kurvan där varje ytterligare euro som lagts ner på kontroller tillät återvinning av exakt en euro till på grund av förväntade upptäckta fel för att fastställa den acceptabla risken (dvs. där marginalkostnaden för kontrollerna motsvarar marginalvinsterna). Brytpunkten kan ligga på en ungefärlig felnivå om 4 % med kontrollkostnader på 996 miljoner euro, vilket motsvarar 3,5 % av de sammanlagda offentliga utgifterna. Detta tyder på att det vore kostnadseffektivt att lägga ner mer resurser på att kontrollera ERUF upp till en felnivå på cirka 4 %. Politiska beslut i frågan bör ta hänsyn till möjligheterna att öka kontrollutgifterna och skulle kunna leda till att man fastställer målet för den acceptabla risken till en nivå som ligger mellan den nuvarande lägsta felnivån, enligt revisionsrättens slutsatser justerad till 9 % (för att ta hänsyn till de förväntade positiva effekterna av förbättrade förhandskontroller utan betydande kostnadsökningar), och det ovannämnda teoretiska målet på 4 %.

Eftersom medlemsstaternas uppgifter inte alltid var fullständiga eller konsekventa[20] försökte kommissionen förutse hur beräkningen skulle påverkas om kontrollkostnaderna underskattats. Om kontrollkostnaderna vore 50 % högre än medlemsstaterna uppskattat skulle den acceptabla risken öka med en procentenhet (till 5 %). En felkänslighetsanalys som använde mer sofistikerade statistiska verktyg men utgick från samma uppgifter visade begränsad variation i fråga om brytpunkten för den acceptabla risken (se bilagan).

Vi vill betona att de använda uppgifterna avsåg utgifter från strukturfonderna enligt bestämmelserna för perioden 2000–2006. Bestämmelserna för programperioden 2007–2013 innehåller skärpta och tydligare krav på kontroller som nationella myndigheter ska utföra för att minska felnivåerna. Effekterna bör stärkas av de förebyggande åtgärder som enligt handlingsplanen vidtagits för den innevarande programperioden 2007–2013.

Därtill har lagstiftaren nyligen föreslagit ytterligare förenklingar som troligen kommer att påverka felnivåerna och därmed även den acceptabla risken. Men de flesta av strukturfondernas utgifter kommer inte att omfattas av bestämmelserna för programperioden 2007–2013 förrän år 2010 och framåt. Fram till dess omfattas de flesta av de utgifter medlemsstaterna redovisar till kommissionen av den rättsliga ramen för 2000–2006[21]. Eftersom all vidare och närmare analys av den acceptabla risken bör ta hänsyn till effekterna av bestämmelserna för programperioden 2007–2013 och av handlingsplanen, bör analysen bygga på uppgifter om genomförandet från 2010, som blir tillgängliga från 2011 (se avsnitt 4.1 nedan).

Anmärkningar Den acceptabla felnivån ligger över 2 % och en enkel teoretisk kostnadseffektivitetsberäkning tyder på att den kan ligga på 4 %. Detta förutsätter fem gånger fler kontroller än idag, vilket motsvarar en ökning från 0,7 % till ca 3,5 % av de sammanlagda offentliga utgifterna. Grafiken visar alltså att investeringar med 100 miljoner euro extra för kontroller skulle ge en beräknad nettobesparing på cirka 285 miljoner euro på grund av fler upptäckta fel. Grafiken visar att en felnivå på 2 % skulle kräva åtta gånger högre kontrollkostnader, vilket motsvarar nära 6 % av de sammanlagda offentliga utgifterna via fonden. Eftersom medlemsstaterna skulle behöva bära de stora tilläggskostnaderna för ytterligare kontroller som krävs för att uppnå den teoretiska nivån för acceptabel risk, skulle man på medellång sikt kunna sätta målet till att frångå revisionsrättens lägsta felnivå och istället eftersträva cirka 5 %. |

- 3.2. Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)

EJFLU stod för cirka 20 % av de sammanlagda jordbruksutgifterna under perioden 2007–2013. Ramverket för kontroll liknar i mycket det som används för utgifter från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ). Revisionsrätten sluter sig till att landsbygdsutvecklingen står för en oproportionerligt stor del av den övergripande felnivån på 2–5 %, medan EGFJ:s utgifter uppvisar en felnivå på strax under 2 %.[22] Den högre felnivån inom landsbygdutvecklingen beror huvudsakligen på att fler fel förekommer när det gäller åtgärder för miljövänligt jordbruk. I fråga om kontrollerna av utgifterna för miljövänligt jordbruk uttalade revisionsrätten i sin särskilda rapport nr 3/2005 Landsbygdens utveckling: verifiering av utgifter för miljövänligt jordbruk att utgifterna dels är osäkra till sin natur och att de dessutom inte kan kontrolleras på ett sätt som ger tillräcklig tillförlitlighet på området.

Exemplet nedan behandlar därför dessa åtgärder specifikt. Samtidigt följer kommissionen upp revisionsförklaringen av den 22 april 2008.[23]

Det går inte att beräkna felnivån för åtgärder inom det miljövänliga jordbruket utifrån revisionsrättens revisionsförklaring, så kommissionen uppmanade medlemsstaterna att lämna in statistik om kontroller på platsen som utförts under budgetår 2007 av flera åtgärder för landsbygdsutveckling, däribland åtgärder för miljövänligt jordbruk. Medlemsstaterna inkom med uppgifterna, som dock inte hade kontrollerats eller validerats av certifieringsorganen. I vissa fall var uppgifterna ofullständiga. Men uppgifterna bekräftade att åtgärder för miljövänligt jordbruk hade en högre felnivå än andra åtgärder för landsbygdsutveckling. Felnivån låg kring 4 % för åtgärder inom det miljövänliga jordbruket under 2007.

Kommissionen uppmanade också medlemsstaterna att lämna uppgifter om kostnaderna för att kontrollera åtgärderna för miljövänligt jordbruk. Enligt de inkomna uppgifterna beräknas kostnaderna för att kontrollera åtgärder för miljövänligt jordbruk till cirka 360 miljoner euro, vilket motsvarar 13 % av de sammanlagda offentliga utgifterna för denna typ av åtgärder under 2005. Det bör noteras att detta är tre gånger mer än jordbruksåtgärder i allmänhet (cirka 4 % av de sammanlagda offentliga utgifterna). Kontrollerna av åtgärder för miljövänligt jordbruk bidrar också till de politiska målen att skydda och förbättra miljön. Dessa miljöaspekter har inte vägts in i exemplet.

[pic]

Kostnaderna för att årligen kontrollera alla mottagare beräknades till cirka 1,4 miljarder euro. Utifrån uppgifterna räknade vi fram en kurva för att illustrera det möjliga förhållandet mellan felnivån och kostnaderna för kontrollerna.[24]

Anmärkningar Det vore inte kostnadseffektivt att öka kontrollkostnaderna över dagens nivå (13 %) eftersom en marginalökning av antalet kontroller på platsen med 1 % skulle ge besparingar i form av återkrav av felaktiga utbetalningar med bara cirka 10 % av kostnaderna för de ytterligare kontrollerna. Det vore inte kostnadseffektivt att försöka sänka felnivån under dagens 4 % till revisionsrättens väsentlighetsnivå på 2 %[25], eftersom detta skulle öka kostnaderna för kontrollerna från dagens cirka 13 % till nära 30 % av de sammanlagda offentliga utgifterna för åtgärderna. Åtgärder för miljövänligt jordbruk bidrar på ett avgörande sätt till den övergripande felnivån i landsbygdsutvecklingen. Eftersom det inte vore kostnadseffektivt att öka kontrollerna, ligger den acceptabla risken för landsbygdsutvecklingen uppenbarligen över 2 % och eventuellt även över 5 %. |

- 4 . FRAMTIDEN

4.1. Preliminära slutsatser

Det bör framhållas att man genom att enas om en acceptabel risk för fel därmed inte godtar olämpliga förvaltnings- eller kontrollsystem vid kommissionen eller i medlemsstaterna. På alla politikområden måste kommissionen och dess samarbetsparter i genomförandet av politiken fortsätta vara vaksamma och använda tillgängliga resurser för bästa möjliga kontroll. När svagheter upptäcks bör de åtgärdas och orsakerna analyseras för att effektivt förebygga, spåra och åtgärda problem.

Kommissionen medger att kontrollsystemen för gemenskapsprogrammen inom vissa sektorer, även program som förvaltas av medlemsstaterna, skulle kunna förebygga, spåra och åtgärda fel effektivare inom ramen för befintliga resurser. Kommissionen vidtar åtgärder för att nå detta mål.[26]

Att investera i fler kontroller än i dag skulle leda till att fler fel upptäcktes och åtgärdades. Men fler kontroller skulle kräva ytterligare resurser från kommissionen eller medlemsstaterna och beslut om att öka kontrollnivåerna måste utgå från de förväntade fördelarna i form av minskade felnivåer.

Revisionsrättens bedömning visar att det föreligger verkliga skillnader i felnivåer mellan olika politikområden. Analysen ovan bekräftar att väsentlighetströskeln på 2 % i den årliga revisionsförklaringen inte är lämplig för en kostnadseffektiv kontrollstrategi på vissa politikområden. Den acceptabla felnivån bör därför analyseras och på gemenskapsnivå beslutas separat för de olika politikområdena.

Den acceptabla felnivå som fastställs av de politiska instanserna skulle ligga mellan dagens felmarginal, justerad för möjliga förbättringar av de befintliga kontrollerna, och en teoretisk brytpunkt för acceptabel risk. Den enkla modell som presenteras i detta meddelande utifrån tillgängliga uppgifter och beräkningar ger en första indikation på vilka nivåer det kan röra sig om:

- För sammanhållningspolitikens vidkommande skulle budgetmyndigheten med avseende på den årliga revisionsförklaringen indikativt kunna betrakta en risknivå på omkring 5 % årligen som acceptabel.

- För landsbygdsutvecklingens vidkommande skulle budgetmyndigheten med utgångspunkt i tillgängliga uppgifter anse att ytterligare kontroller för att minska felen inte skulle vara kostnadseffektiva. Kommissionen beräknar i en första analys att den acceptabla risken för området ligger över 5 %.

Detta meddelande har inriktats på två områden som inte fått en positiv revisionsförklaring av revisionsrätten för 2007, men samma metod skulle kunna tillämpas på andra politikområden, däribland inre politik, och då i synnerhet forskning där intensifierad revision har givit korrekta data om fel och kostnaderna för kontroller är lätta att mäta. Man kan också överväga området externa åtgärder, som har starkt politiskt stöd och stöd i den allmänna opinionen men som ofta genomförs i riskabla och svåra miljöer. Förenklingar på båda områdena skulle kunna beaktas när de påverkar risken för fel och kostnaderna för kontroller. Analysen av den acceptabla risken är också relevant på områden som beviljats ansvarsfrihet av revisionsrätten. I fråga om administrativa utgifter kommer kommissionen till exempel att undersöka om den låga inneboende risken och de effektiva kontroller som redan finns motiverar en acceptabel risk för fel under dagens väsentlighetströskel på 2 %.

För sammanhållningspolitiken kan modellen göras stabilare för att ta hänsyn till de olika risknivåerna i olika mottagarpopulationer. Detta skulle kräva en mer omfattande och kostnadskrävande analys som skulle kunna utföras tidigast i slutet av 2010, men avse bestämmelserna för perioden 2000–2006. Kommissionen anser att denna möjlighet varken är nödvändig eller kostnadseffektiv. Däremot kan det vara lämpligt att utgå från reviderade uppgifter om sammanhållningspolitiken som bygger på det faktiska genomförandet av den nya rättsliga ramen för perioden 2007–2013, och nyligen föreslagna förenklingar. Detta måste bygga på uppgifter från 2010, då genomförandet av de nya programmen kommer att vara på god väg och resultaten (som ska bli tillgängliga 2011) kan användas för att se över och finslipa den acceptabla risken på området.

4.2. Möjliga steg på väg mot metoder som bygger på acceptabel risk

Kommissionen anser att metoder som bygger på acceptabel risk vore en sund investering och skulle erbjuda en god grund när den ansvarsfrihetsbeviljande myndigheten bedömer kvaliteten på kommissionens riskhantering. Det är själklart att kommissionen i egenskap av granskad institution inte själv kan fastställa vilka risknivåer som kan anses acceptabla.

Några steg på väg mot metoder som bygger på acceptabel risk kan vara som följer:

- Nystarta institutionernas meningsutbyten och diskussionerna mellan rådet, parlamentet och revisionsrätten med utgångspunkt i detta meddelande och budgetmyndighetens ställningstagande i fråga om acceptabla risker i sammanhållningspolitiken och landsbygdutvecklingen utifrån ovanstående analys.

- Om slutsatserna av detta meningsutbyte så tillåter, kommer kommissionen att lägga fram ytterligare analyser av acceptabel risk, i synnerhet i fråga om forskning, energi och transport, bistånd till tredjeland, utveckling och utvidgning före halvårsskiftet 2010.

[1] Europeiska revisionsrättens yttrande nr 2/2004 över en modell för ”samordnad granskning (single audit)” samt ett förslag till ram för gemenskapens interna kontroll (EUT C107, 30.4.2004).

[2] Metoden för revisionsförklaringen, tillgänglig på webbadrssenhttp://eca.europa.eu/portal/page/portal/audit/StatementofAssurance, 7.10.2008.

[3] Procentsatsen 2 % bygger på revisonsstandarder som tillämpas i den privata sektorn och valdes ursprungligen som ett riktmärke av revisionsrätten själv, eftersom det inte fanns någon motsvarande internationell standard för revision av underliggande transaktioner, och eftersom det inte heller fanns några nationella normer som väsentligt skulle motsäga den valda nivån. Vidare tillämpar även vissa av de nationella revisionsorganen en väsentlighetströskel på 2 %.

[4] Kommissionens handlingsplan för en integrerad ram för intern kontroll – KOM(2006) 9, 17.1.2006.

[5] Pressmeddelande från Ekofinrådets 2688:e möte, 8.11.2005, punkt 17.

[6] Europeiska unionens råd, not från ordförandeskapet till delegationerna – An improved sound financial management of EU funds , 10284/08 FIN 217, 3.6.2008.

[7] Arbetsdokument nr 2 om budgetöversynen – godtagbar risk för fel. Föredragande: ledamoten Herbert Bösch

[8] Revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2007 (EUT C 286, 10.11.2008, s. 1)

[9] Exempel: En kontroll i första ledet, dvs. en kontroll som en förvaltningsmyndighet utför på platsen i en medlemsstat och som avser en åtgärd inom ett strukturfondsprogram, skulle kunna förbättras om nödvändiga redskap som vägledningar och checklistor finns på plats och används effektivt.

[10] För ERUF (se avsnitt 3.1) utgörs felnivån vid punkt A av den lägsta felnivå som konstaterades i urvalet för revisionsrättens revisionsförklaring för 2006, minus den förväntade effekten av förbättrade förhandskontroller. När det gäller miljöåtgärder inom jordbruket motsvaras punkt A av den genomsnittliga felnivå som rapporterats av betalningsorganen i medlemsstaterna.

[11] Olika aktörer blir medvetna om att de kan bli kontrollerade, och kontinuerliga förbättringar av systemen kan ha en ytterligare preventiv effekt. Orsakerna till att det integrerade administrations- och kontrollsystemet inom den gemensamma jordbrukspolitiken (IACS) fungerar så effektivt kan bland annat spåras till den avskräckande effekten av eventuella påföljder i kombination med den relativa sannolikheten att bli kontrollerad av nationella myndigheter.

[12] Genomförandet av ett program kan löpa över 9 år, och slutdeklarationen i samband med att programmet avslutas (där det bekräftas att de underliggande transaktionerna varit lagliga och korrekta) kan således lämnas in upp till 10 år efter det att programmet började genomföras.

[13] För detta ändamål skulle revisionsrätten kunna lämna värdefulla bidrag i fråga om feldefinitioner och urvalsmetodik.

[14] Struturåtgärder (ERUF) och jordbruk (landsbygdsutveckling, miljöåtgärder inom jordbruket).

[15] Artikel 39.1 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999.

[16] KOM(2008) 97 slutlig.

[17] Detta fleråriga perspektiv återspeglas också i de förklaringar (om de underliggande transaktionerna) som kommissionens avdelningar bifogar sina årliga verksamhetsrapporter.

[18] Strukturåtgärderna förvaltades 2006 av de dåvarande motsvarigheterna till GD Regionalpolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter, GD Jordbruk och landsbygdsutveckling (vad gäller EUGFJ:s utvecklingssektion) och GD Havsfrågor och fiske.

[19] Det bör noteras att både x-axeln och y-axeln inledningsvis hade samma enhet (miljoner euro) för att underlätta analysen. Här redovisas dock felnivåerna i procent för jämförelsens skull.

[20] Vissa medlemsstater lämnade bara uppgifter om vissa typer av kontroller. Uppgiftsinsamlingen var ofta decentraliserad i medlemsstaterna vilket ledde till avvikande tolkningar av kommissionens metoder för att beräkna kontrollkostnaderna.

[21] Handlingsplanens effekter på felnivåerna för programperioden 2000–2006 kommer troligen att stå klara först när programmen avslutas.

[22] Kommissionen bedömer att revisionsrättens resultat 2007 tyder på en felnivå inom landsbygdsutvecklingen på över 5 %. Den högre felnivån för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling framhålls också av vissa medlemsstater.

[23] ”[…] uppmanar kommissionen att grundligt undersöka och utvärdera den möjliga kostnads/nytta-balansen när det gäller miljöåtgärder inom landsbygdsutveckling och sambandet till andra utgiftsområden, och lägga fram sin analys för rådet, parlamentet och revisionsrätten som en minimigrund för att diskutera det reformbehov …”. Bifogade arbetsdokument från kommissionens avdelningar ger en första grov uppskattning av kostnaderna för att kontrollera åtgärder för miljövänligt jordbruk, samt en genomgång av de allmänt erkända fördelarna.

[24] Det bör noteras att både x-och y-axeln inledningsvis hade samma enhet (miljoner euro) för att underlätta analysen. Här redovisas dock felnivåerna i grafik för jämförelsens skull.

[25] Detta är resultatet av en beräkning som bygger på hypotesen att felnivån minskar linjärt när kontrollfrekvensen ökar och som inte tar hänsyn till avskräckande effekter av fler kontroller.

[26] Se till exempel handlingsplanen för en integrerad ram för intern kontroll – KOM(2006) 9 och handlingsplanen för att stärka kommissionens tillsynsfunktion vid delad förvaltning av strukturåtgärder – KOM(2008) 97.