52006SC1043

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.7.2006

SEK(2006) 1043

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Sammanfattande konsekvensanalyser av paketet om medel för att förbättra livsmedel {KOM(2006) 427 slutlig}{SEK(2006) 1042}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sammanfattande konsekvensanalyser av paketet om medel för att förbättra livsmedel 3

1. Inledning 3

2. Livsmedelstillsatser 3

2.1. Ingen åtgärd 3

2.2. Andra åtgärder än lagstiftning 4

2.3. Avreglering av lagstiftning om livsmedelstillsatser 4

2.4. Lagstiftningsåtgärder 5

3. Enzymer i livsmedel 5

3.1. Ingen åtgärd 6

3.2. Andra åtgärder än lagstiftning 6

3.3. Lagstiftningsåtgärder 6

4. Aromer 7

4.1. Ingen åtgärd 7

4.2. Andra åtgärder än lagstiftning 8

4.3. Avreglering av lagstiftning om aromer 8

4.4. Ändring av rådets direktiv 88/388/EEG 8

4.5. Lagstiftningsåtgärder (förslag till ny förordning) 9

5. Slutsats 10

Sammanfattande konsekvensanalyser

av paketet om medel för att förbättra livsmedel som består av följande:

( Ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedelstillsatser ( SANCO/802/2006 Rev. 3 ).

( Ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedelsenzymer och om ändring av rådets direktiv 83/417/EEG, rådets förordning (EG) nr 1493/1999, direktiv 2000/13/EG samt rådets direktiv 2001/112/EG ( SANCO/804/2006 Rev. 4 ).

( Ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om aromer och vissa livsmedelsingredienser med aromgivande egenskaper för användning i och på livsmedel och om ändring av rådets förordning (EEG) nr 1576/89, rådets förordning (EEG) nr 1601/91, förordning (EG) nr 2232/96 samt direktiv 2000/13/EG.

( Ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av ett enhetligt förfarande för godkännande av livsmedelstillsatser, livsmedelsenzymer och livsmedelsaromer (SANCO/814/2006).

INLEDNING

Detta åtgärdspaket bidrar till kommissionens förenklingsarbete. Förslagen innebär inte bara harmonisering inom respektive område utan även enhetlighet mellan de tre närstående områdena. Åtgärdspaketet innehåller tre ”vertikala” förslag. De gemensamma aspekterna har dock utvecklats på ett konsekvent sätt och ett enhetligt förfarande för godkännande av dessa ämnen fastställs i ett kompletterande förslag i paketet. De handlingsalternativ som beskrivs nedan har övervägts för vart och ett av dessa områden.

Livsmedelstillsatser

Miljökonsekvenser

Ingen av de påtänkta åtgärderna har några miljökonsekvenser, då den berörda industrin sysslar med sekundär- och tertiärförädling av livsmedelsprodukter. Tillsatser finns redan tillgängliga och används i stor utsträckning.

Ingen åtgärd

Ekonomiska konsekvenser

Ändring av godkännanden av tillsatser skulle fortfarande ske genom det tidskrävande medbeslutandeförfarandet och det skulle dessutom krävas en viss tid innan medlemsstaterna tillämpade godkännandet. Detta skulle utgöra ett hinder för innovation inom branschen och därigenom motverka den tekniska utvecklingen.

Sociala konsekvenser

Det skulle inte krävas någon omprövning genom EFSA av alla gällande godkännanden av tillsatser och konsumenterna skulle inte kunna dra nytta av några ytterligare kontroller av användningen av tillsatser i livsmedelstillsatser och enzymer.

Andra åtgärder än lagstiftning

Ekonomiska konsekvenser

Ändring av godkännanden av tillsatser skulle fortfarande ske genom det tidskrävande medbeslutandeförfarandet och det skulle dessutom krävas en viss tid innan medlemsstaterna tillämpade godkännandet. Detta skulle utgöra ett hinder för innovation inom branschen och därigenom motverka den tekniska utvecklingen. Medlemsstaterna och berörda aktörer skulle behöva utarbeta och komma överens om handlingsregler för användning av tillsatser i livsmedelstillsatser och i enzymer.

Sociala konsekvenser

Konsumenterna skulle inte kunna dra nytta av ökade garantier för säkra livsmedel.

Avreglering av lagstiftning om livsmedelstillsatser

Ekonomiska konsekvenser

Avreglering skulle kunna leda till att medlemsstaterna skulle använda sig av olika riskbedömningar för livsmedelstillsatser. Medlemsstaterna skulle även kunna föreskriva olika förfaranden för godkännanden. Detta skulle därigenom ha konsekvenser för den administrativa bördan för medlemsstaternas behöriga myndigheter i samband med extraarbetet. Detta skulle även innebära en väsentlig administrativ börda för de företag som framställer livsmedelstillsatser eftersom de skulle vara tvungna att ansöka om godkännande i alla de medlemsstater där de vill använda tillsatsen. Detta skulle även ha effekter på livsmedelsindustrin och den internationella handeln.

Sociala konsekvenser

Även om de allmänna principerna för livsmedelslagstiftningen gäller skulle en avreglering av lagstiftningen om livsmedelstillsatser kunna leda till en försämring av konsumentskyddet i fråga om tillsatser. Detta skulle kunna ske till följd av att medlemsstaterna genomför olika riskbedömningar samtidigt som tolkningen av sådana riskbedömningar kan vara olika. De resulterande skillnaderna i godkännanden av tillsatser skulle även kunna försvåra förfarandet för beräkning och jämförelse av intaget av godkända livsmedelstillsatser i EU och i de enstaka medlemsstaterna, eftersom det för importerade livsmedel skulle gälla andra regler för godkännanden av livsmedelstillsatser.

Lagstiftningsåtgärder

Lagstiftningen om tillsatser är redan harmoniserad inom Europeiska gemenskapen och många aspekter av den föreslagna lagstiftningsåtgärden skulle därför ha begränsade konsekvenser. Åtgärden kommer dock att beröra samtliga företag som framställer livsmedelstillsatser och därigenom ha konsekvenser för livsmedelsindustrin.

Ekonomiska konsekvenser

Införandet av ett kommittéförfarande för godkännanden av tillsatser kommer att ha en positiv effekt på industrin eftersom förfarandet för att bevilja tillstånd till nya tillsatser kommer att bli snabbare. Detta skulle kunna stimulera till investeringar i utvecklandet av nya tillsatser då nyutvecklingar snabbare skulle kunna bli vinstbringande. Ekonomiska konsekvenser förväntas av att tillämpningsområdet utvidgas till att även omfatta tillsatser i tillsatser och i enzymer, vilket skulle kunna leda till att några nya ämnen kräver godkännande. Detta skulle dock inte gälla något större antal ämnen. Att enzymer inte längre omfattas av tillämpningsområdet får vissa konsekvenser till följd av uppdateringar av specifikationer och smärre ändringar i märkningen. Det rör sig dock om en engångsutgift och konsekvenserna borde mildras av att passande övergångsperioder införs som ger industrin tid att anpassa sig till förändringarna. Förändringarna förväntas inte påverka priset på varor som säljs till konsumenterna.

Sociala konsekvenser

Konsumenterna kommer att ha fördelar av ökade garantier för sammansättningen av de livsmedel de köper och för hur säkra dessa är. Konsumentorganisationerna har emellertid uttryckt sin oro för att införandet av ett kommittéförfarande kan minska den allmänna insynen i förfarandet, om godkännanden inte längre kommer att skärskådas och debatteras i Europaparlamentet i samma utsträckning som tidigare. Kommittéförfarandet är dock det ändamålsenliga eftersom lagstiftningen om livsmedelstillsatser är ett av det få områden inom livsmedelslagstiftningen där medbeslutandeförfarandet fortfarande krävs för ändringar som huvudsakligen är av teknisk natur. Konsumenternas behov och teknologiska fördelar kommer även i fortsättningen att vara viktiga parametrar som medlemsstaternas representanter måste ta hänsyn till när de diskuterar godkännanden i enlighet med kommittéförfarandet. Även andra samrådsmetoder än det formella kommittéförfarandet och det rutinmässiga offentliggörandet av den ständiga kommitténs mötesdagordningar på Internet kommer att fortsätta, däribland diskussioner om ändringar i lagstiftning i expertarbetsgrupper eller andra forum som konsumentgrupper och andra intressenter rutinmässigt inbjuds till.

Enzymer i livsmedel

De förväntade konsekvenserna av de olika möjligheter som står till buds gäller ekonomiska eller sociala aspekter. De olika undersökta möjligheterna kommer sannolikt inte att få några miljökonsekvenser eftersom livsmedelsindustrin bearbetar livsmedelsprodukter i andra eller tredje ledet. Enzymer används redan i stor utsträckning.

Ingen åtgärd

Ekonomiska konsekvenser

Osäkerheten om vilka bestämmelser som gäller på grund av att medlemsstaternas lagstiftning varierar skulle bestå, likaså de nuvarande snedvridningarna i handeln med livsmedelsenzymer. Tillverkare av enzymer skulle fortsätta att ansöka om godkännande av samma enzym i fler än en medlemsstat, vilket utgör en administrativ och ekonomisk börda för industrin.

Sociala konsekvenser

Olika syn på risker, säkerhetsbedömning och reglering av livsmedelsenzymer i medlemsstaterna skulle leda till ett varierande konsumentskydd. Enzymer framställda av genetiskt modifierade organismer som inte omfattas av förordning 1829/2003, till exempel mikroorganismenzymer, skulle inte omfattas av säkerhetsbedömningar.

Andra åtgärder än lagstiftning

Ekonomiska konsekvenser

Självreglering skulle innebära flexibilitet. Å andra sidan finns det redan gemenskapslagstiftning om enzymer som används som livsmedelstillsatser och nationella bestämmelser om enzymer som används som processhjälpmedel. Detta kunde ge upphov till en situation som är motsägelsefull och förvirrande för industrin och som får negativa ekonomiska konsekvenser.

Sociala konsekvenser

En säkerhetsbedömning som inte utförs av ett oberoende organ skulle inte i samma utsträckning godtas av allmänheten. De förfaranden som införs i ett system med självreglering skulle innebära begränsad insyn. En osäkerhet om vilka bestämmelser som gäller skulle leda till att konsumenternas förtroende blir lidande, särskilt när det gäller enzymer som härrör från genetiskt modifierade organismer.

Lagstiftningsåtgärder

Ekonomiska konsekvenser

Harmoniseringen av säkerhetsbedömningen och godkännandet av livsmedelsenzymer skulle eventuellt kräva större direkta investeringar innan livsmedelsenzymerna kan introduceras på marknaden, eftersom kostnaderna för att få ett godkännande beräknas uppgå till 150 000–250 000 euro per enzym. I en del medlemsstater finns det emellertid redan förfaranden för godkännande som medför liknande kostnader för företag som saluför sina produkter i dessa medlemsstater. I och med detta förslag kommer ett harmoniserat förfarande att införas i gemenskapen med fastställda tidsfrister, i stället för flera olika nationella förfaranden, vilket är positivt för industrin.

Enligt förslaget behöver enzymer som används som processhjälpmedel inte anges vid märkningen. Livsmedelsenzymer som används på samma sätt som livsmedelstillsatser, dvs. har en teknologisk funktion i slutprodukten, bör anges vid märkningen med uppgift om funktion (t.ex. stabiliseringsmedel) och specifikt namn. Denna bestämmelse kommer sannolikt inte att få några ekonomiska konsekvenser för företagen eftersom bara ett begränsat antal enzymer kommer att behöva anges på märkningen (för närvarande bara två och i framtiden högst ett dussin). Detta innebär inga större förändringar av den nuvarande situationen.

Förslaget kommer att få mycket begränsade konsekvenser för hushållen. Trots att kostnaderna för bedömning verkar höga är det inte troligt att de kommer att medföra några märkbara ändringar av konsumentpriserna på livsmedel.

Sociala konsekvenser

Det föreslagna enhetliga systemet för säkerhetsbedömning av livsmedelsenzymer förväntas påverka folkhälsan och konsumenternas förtroende i positiv riktning.

Aromer

De förväntade konsekvenserna av de olika möjligheter som står till buds gäller ekonomiska eller sociala aspekter. De olika undersökta möjligheterna kommer sannolikt inte att få några miljökonsekvenser eftersom livsmedelsindustrin bearbetar livsmedelsprodukter i andra eller tredje ledet. Enzymer används redan i stor utsträckning.

Ingen åtgärd

Ekonomiska konsekvenser

Den ekonomiska situationen blir negativ:

( Ny teknisk utveckling uppmuntras inte.

( Det behövs tydliga bestämmelser som tar hänsyn till den senaste vetenskapliga och tekniska utvecklingen för att handelshinder med länder utanför EU skall kunna undvikas.

Näringslivet i EU kan förlora sin ledande ställning på världsmarknaden.

Sociala konsekvenser

Konsumenterna får inte ett fullgott hälsoskydd av följande skäl:

( Maximihalterna för ämnen som utgör en toxikologisk risk tar inte hänsyn till de senaste vetenskapliga yttrandena.

( Maximihalterna för ämnen som utgör en toxikologisk risk i livsmedel och drycker medger i regel ingen riskbaserad kontroll.

Konsumenternas krav på en mer informativ märkning tillgodoses inte.

Andra åtgärder än lagstiftning

Ekonomiska konsekvenser

Lagstiftning om aromer finns redan. Riktlinjer kan inte ersätta befintlig lagstiftning. Detta skulle kunna leda till en motsägelsefull och förvirrande situation för branschen och ge negativa ekonomiska effekter.

Sociala konsekvenser

Riktlinjer skulle kunna strida mot befintlig lagstiftning och är därför inte det mest effektiva sättet att skydda konsumenternas hälsa. Oklara bestämmelser kommer att leda till att konsumenternas förtroende för användningen av aromer minskar.

Avreglering av lagstiftning om aromer

Ekonomiska konsekvenser

En avreglering skulle kunna leda till att varje medlemsstat antar sina egna tillämpningsbestämmelser. Eftersom medlemsstaterna kan uppfatta riskerna på olika sätt skulle detta leda till att den inre marknaden inte fungerar på ett effektivt sätt.

Sociala konsekvenser

Skilda tillvägagångssätt för säkerhetsbedömningen i medlemsstaterna kommer att leda till en förvirrande situation för konsumenterna, med skilda skyddsnivåer, och till ett minskat förtroende i vissa medlemsstater och på den inre marknaden.

Ändring av rådets direktiv 88/388/EEG

Ekonomiska konsekvenser

Om de nödvändiga ändringarna införs i det befintliga direktivet skulle detta leda till de positiva ekonomiska effekter som beskrivs i punkt 5. Ändringar av bilagorna I och II och andra bestämmelser som är avsedda att skydda människors hälsa och handeln skulle fortfarande behöva göras genom medbeslutandeförfarandet. Det krävs dock ett effektivare godkännandeförfarande för att man skall kunna hantera en förteckning med cirka 2 600 aromämnen som får användas i och på livsmedel. De många ändringar som krävs skulle kunna leda till en oklar lagstiftning.

Sociala konsekvenser

Positiva folkhälsoeffekter förväntas genom att man inför ett enhetligt system för säkerhetsbedömning av aromer, anpassar maximihalterna för ämnen som utgör en toxikologisk risk till de senaste vetenskapliga yttrandena samt gör det möjligt att kontrollera dessa ämnen i de livsmedel som medför de största riskerna.

Lagstiftningsåtgärder (förslag till ny förordning)

Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser i fråga om administrativa krav på näringslivet

( När distinktionen mellan naturidentiska och artificiella aromämnen – som båda är kemiskt syntetiserade – bortfaller, minskar de administrativa kraven genom en harmonisering av bestämmelserna i alla medlemsstater.

( Kompletterande åtgärder kommer att behövas för en anpassning till kraven enligt de ändringar som föreslås för märkning av aromer. Dessa kommer dock att vara tillfälliga fram till dess att märkningen har anpassats till de nya kraven. Åtgärderna är emellertid begränsade jämfört med den ökade öppenhet och insyn som blir resultatet och som konsumenterna uppfattar som positiv.

( För att begränsa de insatser och kostnader som detta medför föreslås en övergångsperiod för anpassning till de nya märkningskraven.

Konsekvenser för innovation och forskning:

( I de särskilda bestämmelserna om användning och godkännande av aromer klargörs när aromer måste genomgå en säkerhetsbedömning. Vissa aromer är automatiskt undantagna från bedömning. På så sätt kan näringslivet bättre uppskatta kostnaderna för utveckling av nya aromer.

( I förslaget anges också vilka typer av arompreparat som får märkas som ”naturliga”, vilket är viktigt för den fortsatta utvecklingen och tillverkningen av nya naturliga aromer.

( Införandet av den nya kategorin ”andra aromer” bedöms vara positivt för innovation och forskning. Om nya kategorier av aromer utvecklas kan de godkännas förutsatt att de genomgått en säkerhetsbedömning.

Konsekvenser för hushållen:

( Konsumenterna kommer att vara bättre informerade om livsmedelsaromers beskaffenhet.

( Den föreslagna förordningen förväntas inte påverka livsmedelspriserna.

Konsekvenser för tredjeländer och de internationella förbindelserna:

( Förslaget kommer att medföra en ytterligare harmonisering av lagstiftningen om aromer, skapa en enhetlig marknad inom EU och öka förutsägbarheten för importörer.

( Harmoniseringen av lagstiftningen om aromer kommer att leda till att EU får en bättre ställning i förhandlingarna med tredjeländer om införandet av aromer i Codex Alimentarius.

( EU kommer att kunna behålla sin ledande ställning som tillverkare och utvecklare av aromer.

Konsekvenser för myndigheterna:

( Medlemsstaternas kontroller blir effektivare, eftersom de kommer att inriktas på de livsmedel som främst bidrar till intag av ämnen som utgör en toxikologisk risk.

( Den nationella lagstiftningen kommer att behöva anpassas i de länder som har vissa kategorier av livsmedel som får tillföras bara naturliga eller naturidentiska aromämnen. Genom denna förenkling minskar dock de administrativa kraven.

( Medlemsstaterna tror att det kommer att krävas extra resurser för att övervaka intag av de ämnen som förtecknas i bilaga II och av ämnen vars användning begränsas. Det är dock viktigt att se till att förordningen på ett effektivt sätt skyddar konsumenternas hälsa.

( Medlemsstaterna har inte lämnat några upplysningar om de resurser som krävs. Konsekvenserna för den specifika övervakningen av intag av aromer kan minskas betydligt om den samordnas med den övervakning av intag av tillsatser som redan föreskrivs i EU-lagstiftningen.

Sociala konsekvenser

Ett enhetligt EU-system för säkerhetsbedömning av aromer förväntas ge positiva folkhälsoeffekter.

Kontrollen av maximihalterna för ämnen som utgör en toxikologisk risk kommer att inriktas på de livsmedel som medför de högsta riskerna, vilket ger konsumenterna ett effektivare hälsoskydd.

Slutsatserna av övervakningen av intag kan användas för att anpassa lagstiftningen om det skulle visa sig att intag medför säkerhetsrisker.

Slutsats

På grundval av denna konsekvensanalys dras slutsatsen att de politiska målen bäst uppnås genom lagstiftningsåtgärder.