52006DC0795

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 12.12.2006

KOM(2007) 795 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

i enlighet med artikel 19.1 i rådets direktiv 2003/96/EG (regionala undantag)

1. Inledning

I enlighet med artikel 19.1 i rådets direktiv 2003/96/EG[1] om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (nedan kallat ”energiskattedirektivet” eller ”direktivet”) får rådet enhälligt, på förslag från kommissionen, ge varje medlemsstat (som begär det) tillstånd att av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar, utöver enligt de bestämmelser som anges i direktivet, särskilt artiklarna 5, 15 och 17.

Kommissionen skall pröva en sådan begäran. Efteråt skall den antingen lägga fram ett förslag för rådet eller informera rådet om skälen till att den inte har föreslagit beviljandet av någon sådan åtgärd.

Inom ramen för en bredare översyn av de undantag enligt energiskattedirektivet som löper ut i slutet av 2006 har Italien lämnat in tre ansökningar om tillstånd att från och med 2007 göra undantag från bestämmelserna i direktivet och tillämpa regionalt differentierade skattesatser på ett antal energiprodukter i vissa geografiska områden. Ansökningarna registrerades hos generaldirektoratet för skatter och tullar[2].

Syftet med detta meddelande är att informera rådet om skälen till att kommissionen inte föreslår att de begärda tillstånden beviljas.

2. Sammanfattning av ansökningarna

1. Italien vill tillämpa en fullständig skattebefrielse inom en årlig kvot på vissa energiprodukter som förbrukas inom regionen Valle d’Aosta.

Den årliga skattefria kvoten fastställs på regional nivå. Åtgärden gäller motorbränslen (bensin, diesel) och också vissa uppvärmningsbränslen (gasol för uppvärmning av bostäder). För var och en av grupperna av energiprodukter står det klart vilka som potentiellt gynnas av åtgärden. I de flesta fall är det privatpersoner som bor i den aktuella regionen.

Enligt de italienska myndigheterna är syftet med åtgärden att förebygga s.k. ”tankningsturism”, dvs. att medborgare åker över gränserna för att utnyttja lägre bränslepriser. Italien hänvisar till regionens läge vid EU:s yttre gräns. Åtgärden syftar också till att undvika negativa konsekvenser då det undantag som fastställs i bilaga II i energiskattedirektivet löper ut, vilket skulle leda till en försämring av välfärden.

Italien anser att åtgärden kan motiveras av regionens geografiska och infrastrukturella särprägel, dvs. att det rör sig om ett bergsområde som i hög grad är beroende av vägtransporter. Italien hänvisar också till regionens specifika konstitutionella status och till gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning som särskilt uppmärksammar bergsområden. När det gäller gasol för uppvärmning, hänvisar Italien till de stränga klimatförhållanden som råder i regionen.

2. Italien vill tillämpa en fullständig skattebefrielse inom en årlig kvot på vissa energiprodukter som förbrukas i provinsen Gorizia.

Den årliga skattefria kvoten fastställs på regional nivå. Åtgärden gäller motorbränslen (bensin, diesel) och vissa bränslen för uppvärmning (naturgas för uppvärmning av bostäder och mineraloljor för yrkesmässig användning). För var och en av energiprodukterna står det klart vilka som potentiellt gynnas av åtgärden. Med undantag av olja för uppvärmning rör det sig om privatpersoner som bor i provinsen.

Enligt de italienska myndigheterna finns det historiska skäl till åtgärden som hänger samman med områdets socioekonomiska svagheter. Dessa svagheter beror framför allt på det geografiska läget. Enligt Italien kommer det faktum att undantaget löper ut leda till minskad efterfrågan på energiprodukter (till följd av ”tankningsturism” utomlands), försämrad välfärd och minskad ekonomisk verksamhet.

De italienska myndigheterna anser att den otillräckliga harmoniseringen av punktskatter inom EU gör att tillämpningen av en schablonskattesats, efter det att undantaget i bilaga II till energiskattedirektivet löpt ut, inte kommer att leda till någon ökning av skatteinkomsterna, eftersom hela efterfrågan väntas tillgodoses utomlands. När det slutligen gäller naturgas pekar Italien på detta bränsles miljöfördelar i förhållande till mineraloljor, liksom de positiva konsekvenser som denna åtgärd har haft för utbyggnaden av naturgasnätet i provinsen.

Italien anser att åtgärden är förenlig med den tillämpliga gemenskapspolitiken på grundval av områdets geografiska läge och socioekonomiska svagheter. Området omfattas av artikel 87.3 c i EG-fördraget och kan beviljas stöd från EU:s strukturfonder.

3. Italien vill tillämpa en reducerad skattesats på mineraloljor som förbrukas i Udine och Trieste, förutsatt att satserna är förenliga med skyldigheterna i energiskattedirektivet.

Åtgärden utgörs av en årlig skattefri kvot för bensin och diesel, och den är begränsad geografiskt till Trieste och till vissa kommuner i de östliga delarna av Udine. De som gynnas av åtgärden är privatpersoner, av vilka de flesta bor i områdena.

Syftet med åtgärden är att förebygga s.k. ”tankningsturism”. Italien menar att det faktum att undantaget i bilaga II till energiskattedirektivet löper ut kommer att få negativa socioekonomiska konsekvenser och leda till att bensinstationer i området måste stängas, men inte ge någon ökning av skatteinkomsterna.

I samtliga tre fall anges den 31 december 2012 som slutdatum för undantaget.

3. Bakgrund

Tidigare har vissa medlemsstater, framför allt Italien, fått tillstånd i enlighet med förfarandet i artikel 8.4 i rådets direktiv 92/81/EEG[3], att till tillämpa skattenedsättning eller skattebefrielse på grundval av speciella hänsyn i vissa geografiska områden eller regioner med anledning av områdenas ekonomiska utveckling eller geografiska särprägel (klimat, läge). Vissa regionala ordningar har dessutom införts för att motverka så kallad ”tankningsturism”.

I sitt meddelande från juni 2006 ”Översikt över de undantag i bilagorna II och III till rådets direktiv 2003/96/EG som upphör att gälla vid utgången av 2006” (nedan kallat ”2006 års meddelande”)[4] framhöll kommissionen två problem i samband med undantag av det här slaget, närmare bestämt gällande punktskatternas lämplighet som instrument för att hantera regionala socioekonomiska särdrag och strävan att skapa en inre marknad där konkurrensen inte snedvrids. Kommissionen underströk att minimisatser tjänar den inre marknaden och att minimisatserna om nödvändigt kan justeras.

I meddelandet konstateras dock att det är medlemsstaterna som måste ta ställning till om ett undantag från direktivet, av särskilda politiska hänsyn, fortfarande är nödvändigt och i så fall om det kan vara förenligt med direktivets mål, dvs. de intressen och den politik som anges i artikel 19.1 tredje stycket.

4. Kommissionens bedömning

Till att börja med hänvisar kommissionen till artikel 93 i EG-fördraget som utgör grunden för gemenskapsåtgärderna på området indirekt beskattning. Där krävs en harmonisering av lagstiftningen om indirekta skatter ”i den mån en sådan harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar ”.

Därför fastställs minimiskattenivåer på de områden som berörs av harmoniseringen av punktskatter, bland annat i energiskattedirektivet. Med tanke på att medlemsstaterna kan fastställa sina egna nationella satser på det sätt de anser vara lämpligt under nationella förhållanden, så länge satserna inte överskrider miniminivåerna, fastställs minimiskatten på en nivå som gemenskapslagstiftaren anser vara nödvändig för att den potentiella snedvridningen av konkurrensen skall hållas på en acceptabel nivå.

Då satserna inte fullständigt harmoniserats kan det finnas skillnader mellan medlemsstaterna, vilket kan leda till en viss grad av gränshandel på den inre marknaden och, i tillämpliga fall, inom de gränser som fastställs i artiklarna 8 och 9 i direktiv 92/12/EEG. Om den snedvridning som följer av detta är av en sådan omfattning att den inte längre kan anses vara godtagbar och i överensstämmelse med harmoniseringsprincipen enligt ovan, bör dock en striktare tillnärmning av de nationella satserna på grundval av artikel 93 i EG-fördraget eftersträvas, antingen genom höjning av minimiskattenivåerna eller genom andra medel som gemenskapslagstiftaren kan välja.

Kommissionen tillbakavisar därför Italiens ståndpunkt att en otillräcklig harmonisering av punktskatten enligt artikel 19 kan rättfärdiga en begäran om undantag från bestämmelserna i energiskattedirektivet. Det rör sig inte om förhållanden som motsvarar ”särskilda politiska hänsyn” i den mening som avses i artikel 19. De minimiskattenivåer som fastställs i direktivet utgör i praktiken den grundval som gemenskapslagstiftaren valt. På grundval av de nivåer som valts har gemenskapslagstiftaren fastställt att medlemsstaterna inte längre har skäl att differentiera sina satser nationellt med anledning av de nivåer som fastställs i andra medlemsstater, annat än via de mekanismer som fastställs i direktivet. I annat fall finns det risk för att skattesatserna för motorbränslen vid gränser mellan medlemsstaterna fastställs genom en bilateral och progressiv mekanism för nedåtjustering till den harmoniserade miniminivån, vilket inte är i överensstämmelse med direktivet.

Det finns inga bestämmelser i energiskattedirektivet som möjliggör en annan tolkning.

När det gäller de allmänna argument som Italien lagt fram i de fyra ansökningarna vill kommissionen göra följande kommentarer:

För det första, vad angår argumentet att regionerna har en särskild konstitutionell status enligt italiensk lag, är detta argument inte är tillräckligt när det gäller artikel 19. Även om det inte kan uteslutas att vissa hänsyn av regional karaktär kan utgöra ”särskilda politiska hänsyn” enligt artikel 19, motsvarar inte en regions status enligt en nationell konstitution detta begrepp.

För det andra kan kommissionen inte godta de allmänna argumenten från Italiens sida om vissa regioners socioekonomiska situation (antingen på grund av extern ekonomisk konkurrens, deras geografiska läge eller andra geografiska aspekter). Dessa argument visar att de aktuella regionerna behöver offentligt stöd. De undantag som beviljats hittills har dock aldrig formellt betraktats som instrument för att främja en sådan politik och någon ”förlängning” av detta kan inte godtas enligt artikel 19. För övrigt finns det mycket mer specifika instrument och strategier[5] för att komma till rätta med sådana problem, som inte underminerar de positiva effekterna av harmoniseringen av punktskatter på området energiprodukter.

För det tredje, när det gäller vissa av de aktuella områdenas geografiska läge nära den italienska gränsen, hänvisar kommissionen till det som nämns ovan. Närheten till en annan medlemsstat med andra skattenivåer kan således inte anses vara ett tillräckligt skäl för att bevilja tillstånd på grundval av artikel 19 i energiskattedirektivet. Framför allt kan inte undantag som motiverats av att grannlandet tidigare var ett tredjeland nu förlängas enligt artikel 19, efter det att landet i fråga nu blivit medlem av gemenskapen, och med tanke på det landets nya skyldigheter enligt energiskattedirektivet. När det gäller läget vid en yttre gräns, som Italien framhållit i ett av fallen (Valle d’Aosta), konstaterar kommissionen att det begärda undantaget inte står i proportion till det problem med ”tankningsturism” som uppgetts. Det kan i sig snedvrida konsumtionsmönstren i Italien och andra delar av gemenskapen, eftersom invånarnas efterfrågan på ett konstlat sätt riktas till regionen i fråga, trots att den kan tillgodoses på andra platser. Det måste också påminnas om att Valle d’Aosta inte bara gränsar till Schweiz, utan också till Frankrike.

Kommissionen vill också påminna om att de negativa konsekvenserna av att undantaget löper ut inte i sig kan betraktas som ”särskilda politiska hänsyn” i den mening som avses i artikel 19.

Det är dessutom lämpligt att separat undersöka de specifika situationer och argument som tas upp i ansökningarna.

När det gäller beroendet av vägtransporter i regionen Valle d’Aosta anser inte kommissionen att den planerade åtgärden, dvs. ett allmänt undantag från punktskatter på motorbränslen, står i proportion till problemet, och att ett tillstånd enligt artikel 19 kan motiveras. Kommissionen noterar att Italien inte har motiverat undantaget med nämnda politiska hänsyn i förhållande till situationen i andra områden i Italien som också är landsbygdspräglade (dvs. glest befolkade områden) och/eller bergiga och där den fulla nationella skattesatsen skall tillämpas. Det finns inte något som tyder på objektivitet när det gäller de extra kostnaderna, oavsett hur beräkningen görs. En fullständig skattebefrielse för motorbränslen skulle strida mot den energi-, transport- och miljöpolitik som det hänvisas till i artikel 19.1 tredje stycket i direktivet. En jämförelse med artikel 5 tredje strecksatsen i direktivet stöder den här slutsatsen. Bestämmelsen visar att minimiskattenivåerna fortfarande gäller för lokal kollektivtrafik, även om den ofta främjas av medlemsstaterna i förhållande till privata transporter (som behandlas här). Beskattning under dessa nivåer är endast möjlig under de mycket specifika förhållanden som det hänvisas till i artikel 15.1 e eller 15.1 i beskattningsdirektivet.

När det gäller argumenten avseende energiprodukter för uppvärmning gör kommissionen följande bedömning:

Kommissionen anser inte att planen att tillämpa en gynnsammare skattebehandling för mineraloljor för yrkesmässig användning (uppvärmning) kan rättfärdigas. Syftet med åtgärden är att subventionera företag i ett visst område. I sitt meddelande från juni 2006 framhöll kommissionen att direktivet redan tar hänsyn till yrkesmässig förbrukning och de potentiella konkurrensbegränsningar som kan uppstå vid energibeskattning. Kommissionen vill framhålla att rådet enhälligt, i enlighet med förfarandet i artikel 93 i fördraget, redan har gjort en avvägning mellan politiska hänsyn som skulle kunna föranleda en mer gynnsam skattebehandling vid yrkesmässig förbrukning. De alternativ som fastställs i direktivet när det gäller yrkesmässig förbrukning, framför allt i artiklarna 5 och 17, återspeglar det handlingsutrymme som gemenskapslagstiftaren har ansett vara lämpligt och tillräckligt i detta sammanhang. De hänsyn som Italien tar upp kan inte anses vara särskilda politiska hänsyn i den mening som avses i artikel 19. De nämnda alternativen i direktivet återspeglar också de intressen som anges i artikel 19.1 tredje stycket i direktivet, bl.a. den inre marknadens funktion, behovet av att säkerställa en sund konkurrens samt gemenskapens politik när det gäller hälsa, miljö, energi och transport. Samma intressen talar emot att det tillstånd som begärs på grundval av denna aspekt beviljas.

När det gäller Italiens begäran om tillstånd att göra undantag för förbrukning av naturgas för uppvärmning vill kommissionen framhålla att energiskattedirektivet tar hänsyn till naturgasens potentiella fördelar. Italiens begäran innehåller således inte några särskilda politiska hänsyn i det här sammanhanget (de fördelar med naturgas som Italien hänvisar till skiljer sig inte heller mellan regionerna). De hänsyn som nämns ovan när det gäller artikel 19.1 tredje stycket och gemenskapens miljö-, energi- och transportpolitik är giltiga också i detta avseende och talar mot att undantaget beviljas.

När det slutligen gäller en gynnsammare skattebehandling för gasol för uppvärmning av bostäder i bergsregionen Valle d’Aosta, anser kommissionen att åtgärden överlappar en annan åtgärd som Italien har anmält till kommissionen för bedömning på grundval av artikel 19 i energiskattedirektivet. Italien planerar att möjliggöra differentierade skattelättnader för gasol för uppvärmning beroende på klimatsituationen i vissa regioner. Det tillstånd som begärts för Valle d’Aosta är dock betydligt mer omfattande än den andra åtgärd som anmälts. Kommissionen konstaterar att de nämnda klimatförhållandena, enligt Italiens egen ståndpunkt, inte rättfärdigar den särskilda åtgärden för Valle d’Aosta. Den andra begäran som Italien lämnat in kommer att behandlas separat.

5. SLUTSATS

Mot bakgrund av ovanstående bör inte det tillstånd som Italien begärt beviljas. När det gäller Italiens huvudargument för begäran, måste det understrykas att den påtalade otillräckliga harmoniseringen på den inre marknaden inte kan avhjälpas genom tillstånd enligt artikel 19. Miniminiskattenivåer var en av de grundvalar som gemenskapslagstiftaren fastställde då direktivet antogs.

Kommissionen anser inte heller man bör godta något av Italiens ytterligare argument i de olika delarna av ansökningarna.

Därför föreslår kommissionen inte att de begärda tillstånden beviljas .

[1] Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Direktivet senast ändrat genom direktiven 2004/74/EG och 2004/75/EG (EUT L 157, 30.4.2004, s. 87 och s. 100).

[2] Den 17 oktober 2006.

[3] Rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (EGT L 316, 31.10.1992). Direktivet upphävdes tillsammans med rådets direktiv 92/82/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av punktskattesatser för mineraloljor per den 31 december 2003 genom rådets direktiv 2003/96/EG.

[4] KOM(2006) 342 av den 30 juni 2006 ”Översikt över de undantag i bilagorna II och III till rådets direktiv 2003/96/EG som upphör att gälla vid utgången av 2006”.

[5] När sådana instrument och strategier tillämpas måste medlemsstaterna naturligtvis följa bestämmelserna i gemenskapslagstiftningen, framför allt om statliga stöd.