52006DC0404

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 19.7.2006

KOM(2006) 404 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

i enlighet med artikel 27.3 i direktiv 77/388/EEG

1. BAKGRUND

I enlighet med artikel 27.1 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund[1] får rådet enhälligt på förslag av kommissionen bemyndiga en medlemsstat att genomföra särskilda åtgärder som avviker från bestämmelserna i direktivet för att förenkla skatteuttaget eller för att hindra vissa typer av skatteflykt (nedan kallat ”skattefusk”) eller skatteundandragande. Detta förfarande medger undantag från de harmoniserade allmänna principerna för mervärdesskatt och dessa undantag bör därför, i enlighet med Europeiska gemenskapernas domstols ständiga rättspraxis, vara begränsade och proportionella .

Genom en skrivelse som registrerades hos kommissionens generalsekretariat den 27 oktober 2005 ansökte Österrike om tillstånd att införa åtgärder som avviker från artikel 21 i direktiv 77/388/EEG. I enlighet med artikel 27.2 i direktiv 77/388/EEG underrättade kommissionen övriga medlemsstater om Österrikes begäran genom en skrivelse av den 8 juni 2006. Genom en skrivelse av den 9 juni 2006 underrättade kommissionen Österrike om att den hade alla uppgifter som den ansåg sig behöva för att kunna behandla ärendet.

Genom en skrivelse som registrerades hos kommissionens generalsekretariat den 18 april 2006 ansökte Tyskland om tillstånd för att införa åtgärder som avviker från artikel 21 i direktiv 77/388/EEG. I enlighet med artikel 27.2 i direktiv 77/388/EEG underrättade kommissionen genom en skrivelse av den 7 juni 2006 de övriga medlemsstaterna om Tysklands ansökan. Genom en skrivelse av den 8 juni 2006 underrättade kommissionen Tyskland om att den hade alla de uppgifter som den ansåg vara nödvändiga för att behandla ansökan.

2. SAMMANFATTNING AV ANSÖKNINGARNA

2.1. Österrikes ansökan

Österrike önskar införa omvänd skattskyldighet när det gäller alla leveranser av varor eller tjänster mellan företag (B2B) där fakturabeloppet överstiger 10 000 euro. När fakturabeloppet för en enskild faktura inte är högre än 10 000 euro kommer omvänd skattskyldighet att tillämpas, om leveranserna till en kund överstiger 40 000 euro under bokföringsperioden.

Österrikes skäl till ansökan är att det hela kommer att fungera som ett verktyg för att hantera karusellbedrägeri eller bedrägeri via skenföretag, och att man haft positiva erfarenheter från införandet av omvänd skattskyldighet inom byggnadssektorn. Österrike anser att momsbedrägerier, framför allt karusellbedrägeri och bedrägeri baserat på fiktiva fakturor, inte längre kan förhindras med hjälp av konventionella metoder. Man anser att åtgärden skulle hindra vissa former av skatteflykt och skatteundandragande, t.ex. där betalningsskyldiga personer endast delvis eller inte alls betalar in den moms som framgår av fakturan och sedan försvinner. Österrike anser också att omvänd skattskyldighet bör minska arbetsbördan för skatteförvaltningarna som annars skulle tvingas driva in den skatt som skulle ha betalats av försumliga skattskyldiga personer eller utföra inspektioner före återbetalning av mervärdesskatt. Österrike menar att omvänd skattskyldighet bör vara förmånlig för företagen, eftersom de inte längre kommer att behöva förskottera[2] momsen. För att kunna motverka eventuella nya bedrägerimönster vill Österrike införa krav på att företagen lämnar in månatliga övergripande omsättningssiffror för enskilda företagskunder.

2.2. Tysklands ansökan

Tyskland önskar införa omvänd skattskyldighet i fråga om alla leveranser av varor och tjänster mellan företag (B2B) där fakturabeloppet är högre än 5 000 euro. Den skattskyldiga person som utför leveransen kommer då att kontrollera att kundens momsregistreringsnummer är giltigt innan leverans med omvänd skattskyldighet sker. Giltighetsbekräftelsen kommer att ske elektroniskt och on-line. Om kundnumret bekräftas vara giltigt kommer leverantören inte att redovisa moms för leveransen, men köparen är skyldig att till myndigheterna deklarera den moms som skall betalas. Denna moms kan i normala fall också redovisas som avdragsgill ingående mervärdesskatt. Förutom att kontrollera kundens momsregistreringsnummer skall den person som tillämpar omvänd skattskyldighet också underrätta myndigheterna elektroniskt vid varje obeskattad leverans samt ange leveransvärdet. Kunden kommer sedan i sin tur att göra en separat deklaration av mottagna leveranser enligt systemet med omvänd skattskyldighet. Skatteförvaltningen kommer att kontrollera de elektroniska uppgifter som mottagits från leverantören gentemot de uppgifter som deklarerats av köparen. Tyskland hoppas på detta sätt kunna skydda sig mot de nya bedrägerimöjligheter som uppstått genom systemet med omvänd skattskyldighet.

Tysklands skäl till ansökan är snarlika Österrikes, men till skillnad från Österrikes förslag innehåller det tyska systemet bestämmelser om kompletterande rapportering från de skattskyldiga personernas sida.

3. BAKGRUNDEN TILL ANSÖKNINGARNA – PROBLEMET MED MOMSBEDRÄGERI

Kommissionen uppmärksammar sedan länge momsbedrägeri och arbetar för att se till att medlemsstaterna vidtar alla åtgärder gentemot fusk som kan leda till snedvridning av handeln på den inre marknaden. På grund av budgetproblem som uppstått på senare tid har momsbedrägeri blivit ett stort problem i vissa medlemsstater.

Kommissionen välkomnar det faktum att Tyskland och Österrike vänder sig mot en viss typ av momsbedrägeri, känt som karusellbedrägeri eller bedrägeri via skenföretag. Denna typ av bedrägeri får effekter på momsintäkterna då en skattskyldig person överför en mervärdesskattekredit till en annan skattskyldig person, för att sedan försvinna utan att betala skatten. Tyskland och Österrike anser att detta skulle kunna lösas genom tillämpning av omvänd skattskyldighet mellan skattskyldiga personer även när det gäller inhemska leveranser i medlemsstaterna. Detta skulle neutralisera bedrägeriet eftersom det potentiella skenföretaget inte skulle vara momspliktigt. Tumregeln i alla medlemsstater är dock att 80 % av mervärdesskatten betalas av färre än 10 % av det totala antalet skattskyldiga personer. Detta innebär att de kontrollinsatser som krävs av medlemsstaternas skatteförvaltningar för att garantera att merparten av momsinkomsterna kommer in är väldigt små.

Väldigt få medlemsstater tillhandahåller siffror rörande momsförluster på grund av bedrägeri. Österrike bedömer att de sammanlagda förlusterna till följd av momsbedrägerier uppgår till 4,4 % av de totala momsintäkterna, men de kan inte med exakthet redogöra för vilken andel av detta som beror på karusellbedrägeri och bedrägeri via skenföretag. Tyskland uppskattar att man förlorar omkring 2 % av de totala momsintäkterna på grund av bedrägerier som sker via skenföretag. Dessa siffror är inte obetydliga och de visar tydligt att momsbedrägerier måste tas på allvar, särskilt momsbedrägeri via skenföretag. Kommissionen å sin sida är väl medveten om att skattefusk är en allvarlig överträdelse. Att minska skattefusket är därför ett viktigt mål inom Lissabonstrategin, eftersom skattefusk inte bara minskar de inkomster som medlemsstaterna behöver för att genomföra offentliga tjänster på nationell nivå utan också skapar illojal konkurrens inom handeln. Kommissionen har därför för avsikt att senare under året lägga fram ett meddelande för rådet och Europaparlamentet i syfte att utveckla en ny strategi för bedrägeribekämpning på EU-nivå. Momsbedrägeri, och då särskilt karusellbedrägeri och bedrägeri via skenbolag, kommer att vara en av meddelandets huvudpunkter.

Siffrorna när det gäller skenföretag måste dock granskas i sitt sammanhang, särskilt när en föreslagen förändring av skattesystemet påverkar både handelsföretag som följer reglerna och skattefuskare som utnyttjar det faktum att skatteförvaltningarna saknar möjlighet att vidta snabba åtgärder på permanent basis.

Sannolikt kommer nya bedrägeriformer och -mönster att uppträda efter införandet av ett mer generaliserat system med omvänd skattskyldighet. Om skatteplikten förläggs till ett senare handelsled blir det intressantare för det sista företaget i leveranskedjan att försvinna. Det bör också förtydligas att mekanismen för omvänd skattskyldighet inte ger någon lösning på problemet med ”svarthandel” (dvs. oregistrerad försäljning) som fortsätter att pågå utanför den officiella handeln. För en skattskyldig person som måste ta ut moms vid slutet av leveranskedjan kommer incitamenten att ta emot ”svartleveranser” att öka eftersom hela mervärdesskattebeloppet nu måste redovisas och alltså inte längre bara den del av beloppet som rör det egna ”mervärdet”.

4. OMVÄND SKATTSKYLDIGHET SOM BEGREPP

Allmänt sett tas moms för varu- och tjänsteleveranser inom en medlemsstat ut av leverantören. Om kunden är en skattskyldig person kan denne få tillbaka den moms som tagits ut genom att deklarera inbetald skatt i sin återkommande momsdeklaration. Avdraget sker omedelbart, dvs. det är inte beroende av att leverantören först har betalat in momsen till statskassan. Problemet är att om den person som utfärdar fakturan inte betalar in momsen till statskassan, kommer denna att bevilja avdrag för en ingående mervädersskatt som aldrig mottagits. Förutom likvidationer/konkurser har medlemsstaterna haft problem med företag som bedriver handel under en kort tid, tar ut moms och sedan försvinner utan att betala in momsen. I den stora majoriteten fall (90 – 95 % beroende på medlemsstat) betalas dock det korrekta momsbeloppet in i tid till myndigheterna.

För närvarande betalas en stor del av den moms som tas in i varje medlemsstat av en liten grupp stora och tillmötesgående skattebetalare. En generell tillämpning av omvänd skattskyldighet skulle innebära att skatten tas in från en betydligt större grupp skattebetalare, vilket i sin tur proportionellt skulle försvåra kontrollerna.

Tillämpningen av den typ av omvänd skattskyldighet som övervägs av Tyskland och Österrike kräver att leverantören kontrollerar kundens status för att fastställa om denne är en skattskyldig person eller inte, och om moms därför kan tas ut eller inte. Det nuvarande momssystemet kräver inte någon sådan kontroll, eftersom momsen vanligtvis tas ut oberoende av kundens status. På samma sätt skulle kraven att månatligen tillhandahålla de övergripande omsättningssiffrorna för enskilda företagskunder (i Österrikes fall) och att meddela skattemyndigheterna på elektronisk väg samt att deklarera värdet av varje obeskattad leverans (i Tysklands fall) utgöra nya och ytterligare krav.

5. KOMMISSIONENS SYN PÅ ANSÖKNINGARNA

När kommissionen får in ansökningar i enlighet med artikel 27 granskar den ansökningarna för att försäkra sig om att de grundläggande villkoren för att bifalla sådana ansökningar är uppfyllda, dvs. huruvida de föreslagna särskilda åtgärderna förenklar förfarandena för beskattningsbara personer och/eller skatteförvaltningen, eller huruvida förslaget hindrar vissa typer av skatteflykt eller skatteundandragande. I detta sammanhang har kommissionen alltid intagit en begränsad, försiktig position, för att försäkra sig om att undantagen inte hindrar det allmänna momssystemet från att fungera tillfredsställande. Det var i ett sådant här sammanhang kommissionen 2005 lade fram förslaget[3] om ändring av direktiv 77/388/EEG när det gäller vissa åtgärder för att förenkla uppbörden av mervärdesskatt och för att förhindra skattefusk eller skatteundandragande samt om upphävande av vissa beslut om tillstånd till avvikelser, vilket skulle göra det möjligt för alla medlemsstater att tillämpa undantag som visat sig ge goda resultat.

Den särskilda ordning för guld som föreskrivs artikel 26b i sjätte momsdirektivet kan visserligen beskrivas som etablerad omvänd skattskyldighet, men dessa bestämmelser är omsorgsfullt riktade och begränsade i tillämpningsområde och omfattning. De kan därför inte jämföras med de föreliggande ansökningarna.

5.1. Tysklands och Österrikes ansökningar

Enligt kommissionens åsikt är Tysklands och Österrikes ansökningar ett försök att använda artikel 27 i sjätte momsdirektivet till att i grunden förändra momssystemet, och att samtidigt undanröja ett av systemets karaktäristiska drag, nämligen betalningar i flera led. Sammanhanget bakom ansökningarna är Tysklands och Österrikes uppenbart bristande kapacitet att kontrollera de företag som gör sig skyldiga till bedrägeri via skenföretag. Detta resulterar i förluster på uppskattningsvis upp till 2 % av de totala momsintäkterna i Tyskland och Österrike. Tyskland och Österrike anser att om ett företag inte har rätt att ta ut mervärdesskatt i första ledet försvinner ett viktigt incitament till att ”gå upp i rök”.

Österrike bedömer att en begränsad tillämpning av ett generaliserat system med omvänd skattskyldighet på skattskyldiga personer i Österrike skulle påverka 7 miljoner fakturor som ställs ut i Österrike. Tyskland bedömer att deras förslag skulle påverka 0,5 % av alla fakturor som ställs ut i Tyskland, vilket trots allt motsvarar ca. 130 miljoner fakturor. Alla skattskyldiga personer kommer dock sannolikt att påverkas och tvingas tillämpa omvänd skattskyldighet parallellt med de ”normala” momsreglerna.

6. SLUTSATS

Tysklands och Österrikes ansökningar är ett försök att använda artikel 27 till att i grunden förändra momssystemet i riktning mot en allmän tillämpning av omvänd skattskyldighet, och att samtidigt undanröja ett av systemets karaktäristiska drag, nämligen betalningar i flera led. Det skulle också innebära att skattskyldiga personer i praktiken måste hantera tre olika typer av skattesystem.

- Det ”klassiska” momssystemet

- Systemet med omvänd skattskyldighet för leveranser mellan företag (B2B) om vissa kriterier är uppfyllda

- Systemet för handel inom gemenskapen

Detta skulle innebära ett ytterligare tillskott till företagens räkenskapsbörda. Ärliga aktörer som bedriver verksamhet på områden där bedrägeri vanligen inte förekommer skulle också ådra sig ytterligare bördor för att följa reglerna i systemet (kundkontroll och transaktionsrapportering). De tyska och österrikiska skatteförvaltningarna skulle också tvingas investera betydligt större resurser i momskontroll i och med att det antal skattskyldiga personer som betalar merparten av mervärdesskatten övergår från att tillhöra minoriteten skattskyldiga personer till majoriteten.

Kommissionen anser att ansökningarna inte klarar testet enligt artikel 27, eftersom de snarare gör livet svårare än lättare både för skattskyldiga personer och skatteförvaltningarna samtidigt som de också snarare ger större än mindre utrymme för skatteflykt.

Kommissionen anser att artikel 27 inte är en lämplig rättslig grund för att föreslå ett generaliserat system med omvänd skattskyldighet av den typ som föreslås av Tyskland och Österrike. Kommissionen har tidigare föreslagit till rådet att medlemsstaterna bör få rätt att tillämpa omvänd skattskyldighet. De tidigare ansökningarna var dock i allmänhet annorlunda eftersom de gällde särskilda sektorer (byggnads- och avfallssektorn, träindustrin etc.). Den omvända skattskyldigheten tillämpades också alltid i ett tidigt led i leveranskedjan (så att endast den svaga nivån i början av kedjan undanröjdes), vilket innebar att de mer riskbetonade små och kortlivade företagen inte tog ut moms. Momsen togs i stället ut av de större och mer lättkontrollerade företagen. Det enda exemplet på en vara är guld, men även här rör det sig om en enda vara och inte en hel serie varor som berör olika sektorer. De åtgärder som planeras av Tyskland och Österrike skulle dessutom påverka transaktioner inom alla ekonomiska sektorer, och alltså även sektorer som aldrig har varit föremål för misstankar om bedrägerier via skenföretag eller karusellbedrägerier. Kommissionen anser att undantag av den typ som föreslås av Tyskland och Österrike inte uppfyller den proportionalitetsprincip som fastställs i flera domstolsärenden.

Att låta enskilda medlemsstater tillämpa särskilda åtgärder av sådan räckvidd och med sådana effekter för företagen vore detsamma som att upplösa den inre marknaden i momshänseende. Beroende på leveransens värde, typ av produkt eller eventuella andra kriterier som kan komma att föreskrivas kommer företagen alltså att finna att olika regler och förfaranden tillämpas på inhemska leveranser i olika medlemsstater. Av detta skäl går åtgärderna betydligt längre än tillämpningsområdet för artikel 27 i sjätte momsdirektivet.

Vid tillämpning av ett system med omvänd skattskyldighet överförs den finansiella risken i den händelse moms inte betalas in, från statskassan till företagen. Det blir alltså företagen som får ta en risk när de beslutar om de skall ta ut moms baserat på kontroll av kundernas status som faktiskt momspliktig. En sådan överföring av ansvaret från skatteförvaltningen till företagen med potentiella kostnader för dessa, strider mot Lissabonmålen.

Vidare försvagar ett system med omvänd skattskyldighet väsentligt kontrollerna i slutet av distributionskedjan. Skatteförvaltningarna skulle följaktligen tvingas att betydligt öka antalet kontrollanställda för att kunna hantera den större risk som uppstår när skatteskulden sprids över ett stort antal skattskyldiga personer. Resultatet av en mer generellt tillämpad omvänd skattskyldighet enligt Tysklands och Österrikes förslag innebär ett mycket mer komplicerat system som alternativ till det vanliga momssystemet.

Tysklands och Österrikes ansökningar är ett försök att använda artikel 27 i sjätte momsdirektivet till att i grunden förändra momssystemet, och att samtidigt undanröja ett av systemets karaktäristiska drag, nämligen betalningar i flera led. Ansökningarna utgår från antagandet att om ett företag inte har rätt att ta ut moms i första ledet försvinner incitamentet till att ”gå upp i rök”, vilket kommer att leda till extra momsintäkter.

Även om kommissionen fortfarande är övertygad om att lösningen på problemet med skenföretag står att finna i ökad momskontroll baserad på riskbedömning snarare än i en förändring av de grundläggande skattereglerna, ställer den sig inte negativ till att undersöka kompletterande eller t.o.m. alternativa instrument. Eftersom Österrike och Tyskland verkligen tycks övertygade om att det finns svagheter i det nuvarande momssystemet kommer kommissionen att göra ytterligare ansträngningar för att fastställa om det krävs en mer allmän åtgärd inom ramen för sjätte momsdirektivet.

Kommissionen anser mot bakgrund av detta att den rättsliga grund som kan ge medlemsstaterna möjlighet att införa mycket breda åtgärder för att motverka momsbedrägeri och skatteundandragande snarare är artikel 93 i fördraget.

Kommissionen drar därmed slutsatsen att Tysklands och Österrikes ansökningar inte faller inom tillämpningsområdet för artikel 27 i sjätte momsdirektivet, och invänder därför mot de begärda undantagen .

[1] EGT L 145, 13.6.1977, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 2006/18/EG (EUT L 51, 22.2.2006, s. 12).

[2] På grund av de kreditvillkor som beviljas kunderna och momsdeklarationernas frekvens, tvingas skattskyldiga personer ofta betala in moms till statskassan innan de fått in den från sina kunder.

[3] KOM(2005) 89, 16.3.2005