52001DC0341

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN SAPARD ÅRSRAPPORT - år 2000

Sammanfattning

Detta är kommissionens första rapport om det särskilda föranslutningsprogrammet för jordbruk och landsbygdsutveckling, Sapard.

Med ekonomiskt stöd från gemenskapens budget på mer än en halv miljard euro per år under perioden 2000 till 2006 skall Sapard hjälpa 10 kandidatländer i Central- och Östeuropa att genomföra strukturella förbättringar i sin jordbruks- och landsbygdsmiljö. Utöver primär jordbruksproduktion är även projekt för att förbättra produktförädling, marknadsföring och kvalitet såväl som mera generella åtgärder för landsbygdsutveckling berättigade till stöd.

Stöd inom ramen för Sapard kommer att beviljas på grundval av ett enda program för jordbruk och landsbygdsutveckling per kandidatland. Innehållet i varje program återspeglar prioriteringar som fastställts av de nationella myndigheterna, beroende på särskilda förhållanden och behov i deras respektive länder, inom de gränser som anges i rådets grundförordning.

Sapard-programmen är till stor del jämförbara med medlemsstaternas program för jordbruk och landsbygdsutveckling. Programplanering var en helt ny erfarenhet för kandidatländernas förvaltningar som skulle utforma dessa program. Trots det blev programmen för samtliga 10 länder klara och godkända av kommissionen under hösten 2000.

En annan konsekvens av att Sapard utformats som ett program är att kommissionen, till skillnad från de andra föranslutningsinstrumenten Phare och ISPA där åtminstone några nyckelpunkter förvaltas av kommissionen, inte är involverad i några sådana nyckelpunkter, inte ens urval av program. För Sapard valde man ett annat tillvägagångssätt varigenom de nationella myndigheterna i kandidatländerna skulle ta på sig det fulla ansvaret genom fullständigt "decentraliserad förvaltning". Detta gjordes för att möjliggöra ett förverkligande av de djupare liggande målen med Sapard-instrumentet. Ett av dessa är att genomföra många småskaliga projekt, i princip överallt på landsbygden i respektive land, det andra att skapa strukturer som även kommer att vara i stånd att tillämpa gemenskapens regelverk direkt efter anslutning. Detta tillvägagångssätt fordrade dock att två viktiga förändringar skulle vara genomförda innan stöd kunde beviljas.

Den första förändringen handlade i allt väsentligt om att skapa ett lämpligt regelverk. Denna förändring var nödvändig eftersom gemenskapens lagstiftning inte i något avseende är bindande för något kandidatland. Eftersom det handlar om gemenskapens pengar var det nödvändigt att förhandla fram en lämplig uppsättning bestämmelser om alla aspekter som rör tillbörlig användning och kontroll av samt ansvar för medlen med kandidatländerna. Dessa bestämmelser skrevs sedan in i bilaterala internationella avtal med dem. På senhösten hade dessa förhandlingar avslutats. Därigenom kunde undertecknandet av avtalen med de olika länderna påbörjas redan före årets slut.

Den andra förändringen krävde inrättandet av ett organ i varje kandidatland som förmår genomföra Sapard på ett sätt som står i överensstämmelse med de rättsregler man enats om. Vid slutet av år 2000 hade kandidatländerna fullbordat ett betydande arbete för att bygga upp sina Sapard-organ. Inget kandidatland hade emellertid ett Sapard-organ som var redo att ta emot medel och därför kunde några Sapard-pengar från gemenskapen inte överföras till något kandidatland före årsslutet.

Denna rapport redogör i detalj för det arbete som har utförts under år 2000. Den behandlar även vissa skeenden under 2001 som har nära anknytning till det arbetet. Detta inbegriper iakttagelsen att två kandidatländer nu har tagit emot Sapard-medel från gemenskapen och att andra gör betydande framsteg.

Läsare av denna rapport ombedes att hålla i minnet att Sapard-instrumentet rör resurser från gemenskapsbudgeten. Det är av avgörande betydelse att de används på ett ansvarsfullt sätt. Sapard är också en övning i praktiskt institutionsbyggande. Härigenom skapas organ i varje kandidatland som får ett stort förvaltningsansvar, inklusive det att ansvara för dessa medel. Detta arbete kommer att vara ovärderligt när länderna väl blir medlemsstater. Det är emellertid en stor uppgift eftersom det är något helt nytt för samtliga kandidatländer, både i princip och i praxis, att bevilja offentliga medel för att stödja det stora antal investeringar som förutses inom ramen för Sapard.

På det hela taget gjorde kandidatländerna stora framsteg under 2000 när det gäller att bygga upp system som förmår förvalta Sapard-instrumentet på ett korrekt sätt. Kommissionen är medveten om de oerhörda ansträngningar som har gjorts av ett stort antal människor i varje kandidatland och deras fortsatta, hängivna arbete för att se till att Sapard skall kunna tas i bruk, även om det i vissa fall är osannolikt att dessa ansträngningar kommer att vara tillräckliga för att låta Sapard-medel flyta in före slutet av 2001.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

1. Inledning

Enligt artikel 13 i rådets förordning (EG) nr 1268/1999, "Sapard-förordningen" [1], skall kommissionen utarbeta en årsrapport. Rapporten skall behandla det beviljade stödet och hur arbetet med att uppnå de mål som anges i artikel 1 i den förordningen fortskrider. Den skall föreläggas Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

[1] Rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden, EGT L 161, 26.6.1999, s. 87.

Sapard-förordningen är tillämplig från och med den 1 januari 2000. Vid slutet av 2000 hade en ansenlig mängd arbete utförts för att förbereda dess genomförande i kandidatländerna, trots att stöd i form av utbetalningar inom ramen för förordningen ännu inte hade beviljats. Med hänsyn till detta anser kommissionen det lämpligt att nu lägga fram en rapport för 2000. Då detta är den första rapporten är den emellertid inte begränsad till 2000 utan behandlar även händelsen som ägde rum före det året. Dessutom inkluderar den händelser som inträffade i början av 2001 i de fall då en framställning som gjorde halt vid slutet av 2000 skulle ge läsaren en stympad bild. Det oaktat är det tänkt att rapporten för 2001 skall behandla det året i dess helhet.

2. Allmän bakgrund

2.1. Agenda 2000 om föranslutning

Med godkännandet av Agenda 2000 infördes en ny strategi för utvidgning. Målet var att inleda anslutningsförhandlingar med kandidatländerna undan för undan, allteftersom de uppfyller Köpenhamnskriterierna [2]. Dessutom förstärktes föranlutningsstrategin genom inrättandet av partnerskap för anslutning och en väsentlig ökning av föranslutningsstöd genom införandet av två instrument, Sapard och ISPA (Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument). Vidare föreslogs det i den nya strategin att föranslutningsinstrumenten skulle användas för att inviga kandidatländerna i strukturfondernas förfaranden för programförvaltning. Med början 2000 mer än fördubblades det föranslutningsbistånd som anslagits i gemenskapens budget till en totalsumma på 3 174 miljoner euro per år (2000 års priser) uppdelat enligt följande: Phare 1 587 miljoner euro, ISPA 1 058 miljoner euro och Sapard 529 miljoner euro.

[2] Agenda 2000 - För en förstärkt och utvidgad union, KOM(1997) 2000 av den 15 juli 1997.

2.2. Sapard-instrumentet - prioriteringar och genomförande

De viktigaste prioriteringarna för Sapard så som de anges i Sapard-förordningen är att bidra till att införa gemenskapens regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken och närliggande politikområden, samt att lösa prioriterade och särskilda problem i samband med en hållbar anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområden i kandidatländerna. För att uppnå dessa mål kräver Sapard, till skillnad från Phare och ISPA, uttryckligen att varje kandidatland skall utarbeta en utvecklingsplan i enlighet med principerna för den programplanering som används av medlemsstater för program för landsbygdsutveckling. Planen kan omfatta upp till 15 olika åtgärder som anges i Sapard-förordningen. Många liknar de som medlemsstater har tillgång till inom ramen för medfinansierade program för jordbruket och utvecklingen av landsbygden, ett begränsat antal syftar till att stärka förmågan att genomföra regelverket, såsom förbättring av strukturerna för kvalitets-, veterinär- och växtskyddskontroll, upprättande av producentgrupper och fastighetsregister.

Genomförandet av Sapard bygger på följande två grundläggande principer:

- Utveckla ett program för jordbruket och utvecklingen av landsbygden för varje kandidatland som täcker perioden 2000-2006 på grundval av de principer som tillämpas inom ramen för strukturfonderna.

- Delegera förvaltningen till kandidatländerna på grundval av en fullständig decentralisering med efterhandskontroll av kommissionen som bygger på de principer för finansförvaltning som används inom garantisektionen vid EUGFJ.

Sapard bistår kandidatländerna med att förvärva praktisk erfarenhet av förfaranden och principer i det system som används för strukturfondernas programplanering för landsbygdsutveckling i medlemsstaterna genom att införa följande grundläggande regler:

- Planen måste utarbetas av de behöriga myndigheterna och inlämnas av kandidatlandet efter det att behöriga myndigheter och organisationer på lämplig nivå har rådfrågats. Detta främjar principerna partnerskap/konsultation som är centrala i systemet med strukturfonder men innovativa för länderna i Central- och Östeuropa.

- Planerna måste lämnas in till medlemsstaternas STAR-kommitté (inrättad genom förordning (EG) nr 1260/1999 [3]) för yttrande. Detta ger kandidatländerna förstahandserfarenhet av medlemsstaternas direkta engagemang i finansieringförslag.

[3] Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, EGT L 161, 26.6.1999, s. 1.

- De godkända programmen är fleråriga. Detta gör det möjligt för kandidatländer att förvärva praktisk erfarenhet av den fortlöpande hanteringen av ett program och av att analysera och föreslå justeringar där sådana erfordras. För att göra detta på ett framgångsrikt sätt måste de tillägna sig praktiska erfarenheter av att upprätta informationssystem: samla in statistik, ta fram årliga rapporter om programmet och sammanställa annan relevant information.

- Skyldigheten att inrätta en övervakningskommitté främjar tanken att berörda parter fortlöpande skall konsulteras och göras delaktiga. Detta ger praktisk erfarenhet av att definiera och hantera indikatorer för övervakningen.

- Skyldigheten att utvärdera programmen på förhand och efter halva tiden ger kandidatländerna relevant praktisk erfarenhet.

I artikel 12 i rådets förordning (EG) nr 1266/1999, "samordningsförordningen" [4], fastställs bestämmelserna för delegering av förvaltningen, på grundval av en analys från fall till fall, till organ i varje kandidatland.

[4] Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin och om ändring av förordning (EEG) nr 3906/89, EGT L 161, 26.6.1999, s. 68.

Den delegerade förvaltningen av Sapard-stöd

- ger kandidatländerna praktisk erfarenhet av att inrätta finansiella strukturer och kontrollsystem liknande de som används i medlemsstaterna. Inrättandet av ett utbetalningsorgan i enlighet med bestämda kriterier är ett krav både för åtgärder som finansieras av garantifonden [5] och för system som har avseende på strukturfonder [6]; räkenskaperna måste attesteras av ett oberoende organ; målet är att säkerställa tydligt definierade ansvarsområden, transaktionernas öppenhet och sund ekonomisk förvaltning av gemenskapens bistånd,

[5] Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 729/70 om förfarandet för granskning och godkännande av räkenskaperna vid EUGFJ:s garantisektion EGT L 158, 8.7.1995, s. 6.

[6] Kommissionens förordning (EG) nr 438/2001 av den 2 mars 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1260/1999 om förvaltnings- och kontrollsystem för stöd som lämnas inom ramen för strukturfonderna, EGT L 63, 3.3.2001, s. 21.

- gör det möjligt för kandidatländerna att få förstahandserfarenhet av kommissionens förfarande för godkännande av räkenskaperna och den granskning av överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna som används för garantifonden i medlemsstaterna,

- ger praktisk erfarenhet av att rapportera oegentligheter till kommissionen,

- ger praktisk erfarenhet av att förvalta det första förskottet och att inkomma med kvartalsvisa ansökningar om utbetalningar i fråga om uppkomna utgifter till kommissionen; detta bygger på systemet för strukturfonder i medlemsstaterna,

- kräver av kandidatlandet att det tar ansvar för utgifterna.

3. Kommissionens lagstiftningsinitiativ

Enligt Sapard-förordningen skall kommissionen anta närmare bestämmelser för dess genomförande. Det första initiativet till lagstiftning var att anslå de tillgängliga ekonomiska resurserna till varje kandidatland. Dessa anslag anges i kommissionens beslut 1999/595/EG [7], antaget av kommissionen utifrån de kriterier som anges i artikel 7.3 i Sapard-förordningen. Reglerna om finansiella frågor fastställdes i kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 [8]. Detta beslut erfordrade samråd med medlemsstaterna genom EUGFJ-kommittén (inrättad genom förordning (EG) nr 1258/1999 [9]). Även för andra frågor, som till exempel närmare bestämmelser för åtgärder i programmen, fordrades samråd med medlemsstaterna genom STAR-kommittén. De antagna bestämmelserna anges i kommissionens förordning (EG) nr 2759/1999 [10].

[7] Kommissionens beslut 1999/595/EG av den 20 juli 1999 om vägledande fördelning av det årliga gemenskapsstödet till jordbruk och landsbygdens utveckling inför en anslutning, EGT L 226, 27.8.1999, s. 23.

[8] Kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 av den 7 juni 2000 om finansiella bestämmelser för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1268/1999 (jämför not 1), EGT L 253, 7.10.2000, s. 5.

[9] Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, EGT L 160, 26.6.1999, s. 103.

[10] Kommissionens förordning (EG) nr 2759/1999 av den 22 december 1999 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1268/1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden, EGT L 331, 23.12.1999, s. 51.

Under behandlingen av de planer som lämnats in av kandidatländerna i början av sommaren 2000 blev det uppenbart att vissa frågor som hänför sig till Sapard-förordningen krävde att kommissionen tog ytterligare initiativ till lagstiftning utöver de som förutses i denna förordning. Dessa initiativ infördes som ändringar till kommissionens förordning (EG) nr 2759/1999 genom kommissionens förordning (EG) nr 2356/2000 [11].

[11] Kommissionens förordning (EG) nr 2356/2000 av den 24 oktober 2000 om ändring av förordning (EG) nr 2759/1999 (jämför not 10), EGT L 272, 25.10.2000, s. 13.

3.1. Kommissionens beslut 1999/595/EG om vägledande fördelning mellan mottagarländerna av det årliga gemenskapsstödet

Enligt artikel 11 i Sapard-förordningen skall kommissionen fördela de tillgängliga resurserna över kandidatländerna och meddela sitt beslut till vart och ett av dem. I enlighet med artikel 7.3 i samma förordning skall fördelningen av gemenskapsstödet ske på grundval av jordbruksbefolkningens storlek, jordbruksarealen, bruttonationalprodukten per capita i köpkraft och speciella territoriella förhållanden.

Den vägledande finansiella fördelningen mellan mottagarländerna av det maximala årliga gemenskapsstödet anges i bilagan till beslut 1999/595/EG av den 20 juli 1999. Beloppen anges i tabellen nedan i fasta priser för år 1999. Kommissionen ansåg att även om vart och ett av de fyra kriterierna i artikel 11 i Sapard-förordningen var relevanta så skulle det inte vara skäligt att tillmäta vart och ett av dem samma betydelse. Följaktligen beräknades 90 procent av den totala fördelningen utifrån jordbruksarealen viktad med 65 procent och jordbruksbefolkningen viktad med 35 procent. De framräknade siffrorna justerades sedan med hur mycket varje lands BNP avvek från genomsnittlig BNP i samtliga 10 länder (uttryckt i köpkraft). Fördelningen av de återstående 10 procenten gjordes på grundval av särskilda territoriella förhållanden. Dessa fastställdes genom att man beaktade längden av varje lands landgräns mot tredje land (inklusive länder som är bidragsberättigade inom ramen för Sapard), plus 20 procent av kustens längd.

VÄGLEDANDE FÖRDELNING MELLAN MOTTAGARLÄNDERNA AV DET MAXIMALA ÅRLIGA BELOPPET I 1999 ÅRS PRISER

>Plats för tabell>

3.2. Kommissionens förordning (EG) nr 2759/1999 av den 7 juni 2000 om bestämmelser för förvaltningen av programmen

Kommissionen följde yttrandet från STAR-kommittén och antog förordning (EG) nr 2759/1999 om tillämpningsföreskrifter för Sapard den 22 december 1999.

Förordningen följer i stora drag de bestämmelser om gemenskapsbistånd till landsbygdsutveckling i medlemsstaterna som anges i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 [12] och kommissionens förordning (EG) nr 1750/1999 [13].

[12] Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och om ändring samt upphävande av vissa förordningar, EGT L 160, 26.6.1999, s. 80.

[13] Kommissionens förordning (EG) nr 1750/1999 av den 23 juli 1999 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1257/1999 (jämför not 12), EGT L 214, 13.8.1999, p. 31.

De speciella förhållandena i kandidatländerna och deras prioriterade behov skapade en situation där vissa av de åtgärder som för närvarande är stödberättigande i medlemsstaterna inte är det inom ramen för Sapard. Följaktligen är åtgärder för startstöd till unga jordbrukare, förtidspensionering och mindre gynnade områden inte tillämpliga inom ramen för Sapard.

I de fall då villkoren skiljer sig från de som gäller för medlemsstaterna fastställer förordningen de villkor enligt vilka stöd kan beviljas, nämligen följande:

- Investeringar i jordbruksföretag: jordbruksföretag måste uppfylla de nationella minimistandarder beträffande miljö, hygien och djurs välbefinnande som gäller vid det tillfälle då beslutet om att bevilja stöd fattas. Om minimistandarder på dessa områden nyligen införts på nationell nivå och erfordras enligt gemenskapens regelverk, måste företagen följa dem när investeringen slutförts.

- Förbättring av bearbetning och marknadsföring av jordbruks- och fiskeriprodukter: eftersom det inte finns något särskilt föranslutningsinstrument för finansiering av fisket så omfattas bistånd till bearbetning och marknadsföring av fiskeriprodukter av denna förordning, och skiljer sig därigenom från bestämmelserna i förordning (EG) nr 1257/1999 för medlemsstater. För att vara berättigade till bistånd måste råvarorna ha sitt ursprung i kandidatländer eller gemenskapen (ändrades senare till att tillåta råvaror från tredje land, se även punkt 3.3).

- Miljövänligt jordbruk: då syftet med sådana insatser skall vara att på både administrativ nivå och företagsnivå utveckla den praktiska erfarenheten av att genomföra miljöåtgärder inom jordbruket så gäller de, till skillnad från vad som är fallet för medlemsstaterna, endast för pilotprojekt.

- Producentgrupper: denna åtgärd finns inte för medlemsstater under nuvarande programplaneringsperiod [14]. På grund av kandidatländernas särskilda behov inkluderas den dock i Sapard-förordningen.

[14] Inom ramen för vissa kommissionsförordningar om den gemensamma organisationen av marknaden är det emellertid möjligt att ge stöd till producentgrupper.

- Skogsbruk: kandidatländer kan få bidrag från denna åtgärd på grunder som liknar de som gäller för medlemsstater, med undantag för återställande av potentialen för skogsbruksproduktion som skadats av naturkatastrofer och eld. För beskogning av jordbruksmark är dessutom den årliga premien per hektar för att täcka inkomstbortfall (tillåtet för medlemsstater) inte tillgänglig inom ramen för Sapard.

Förordningen behandlar även vissa aspekter av stödberättigande utgifter, inrättandet av en förvaltningsmyndighet, krav på indikatorer för övervakningen såväl som års- och slutrapporter och utvärdering av programmen. Den föranstaltar även att ytterligare detaljerade villkor för stöd skall fastställas i bilaterala avtal mellan kommissionen och varje kandidatland.

3.3. Kommissionens förordning (EG) nr 2356/2000 om ändring av förordning (EG) nr 2759/1999

De frågor som behandlas i förordning (EG) nr 2356/2000 berör till största delen artikel 8 i Sapard-förordningen. I den artikeln anges begränsningar för gemenskapens stöd i förhållande till de offentliga utgifterna. Till en del behandlar den även stödnivåer. Den lyder som följer:

"Artikel 8, Gemenskapens bidrag

1. Gemenskapens bidrag kan uppgå till 75 % av de totala stödberättigande offentliga utgifterna.

För de åtgärder som avses i artikel 2 sista strecksatsen och i artikel 7.4 kan gemenskapens bidrag till finansieringen uppgå till 100 % av den totala stödberättigande kostnaden.

2. För investeringar som ger avkastning kan det offentliga stödet uppgå till 50 % av den totala stödberättigande kostnaden, varav gemenskapens bidrag får uppgå till 75 %. Gemenskapens bidrag skall alltid överensstämma med de tak för stödsatser och kumulering som fastställts för statligt stöd.

3. Beloppen för det ekonomiska stödet och utbetalningarna skall anges i euro".

Tre problem med denna artikel konstaterades. Det var nödvändigt att ägna dem uppmärksamhet för att de inte skulle orsaka svårigheter för olika initiativ som ingick i flera av de planer som hade lämnats in av kandidatländer.

För det första, definitionen av en investering som "ger avkastning". Texten i artikel 8 andra punkten kunde åtminstone tolkas som att om en investering ger någon avkastning så är den vinstgivande. Stödnivån för sådana investeringar inom ramen för den förordningen är begränsad till högst 50 procent av den totala stödberättigande kostnaden.

I avsaknad av ytterligare rättsliga klargöranden skulle investeringar som ger avkastning kunna inbegripa infrastruktur så snart man använder användaravgifter, som till exempel handelsorter eller vattenförsörjningssystem på bynivå. Alternativet att inte ta ut användaravgifter på sådana projekt för att undvika att skapa avkastning skulle vara ekonomiskt irrationellt (och i det åberopade exemplet med vatten skulle det kanske strida mot gemenskapens miljöpolitik). Hänvisningen till investeringar som ger avkastning i förordningen skulle därför kunna ge upphov till allvarliga oönskade följder för olika åtgärder.

För det andra, frågan om hur man skall hantera begreppet statligt stöd när stödmottagarna återfinns inom den offentliga sektorn. En märklig situation kunde ha uppstått inom ramen för Sapard-förordningen i fall då investeringen är vinstgivande och stödmottagaren återfinns inom den offentliga sektorn.

Orsaken till detta var att i enlighet med artikel 8 andra punkten i Sapard-förordningen är gemenskapens bidrag en funktion av det statliga stödet (inte av de offentliga utgifterna som i dess punkt 1). När stödmottagaren tillhör den offentliga sektorn är det lätt att fastställa nivån på de offentliga utgifterna, men inte nivån på det statliga stödet.

Urskillningslös tillämpning av den bestämmelsen hade kunnat resultera i en vägran att samfinansiera någon investering som ger avkastning när stödmottagaren tillhör den offentliga sektorn med motiveringen att utgifterna i sin helhet består av stöd och alltså överskrider den gräns på 50 procent av den totala stödberättigande kostnaden som rådet fastställt.

För det tredje, inbegriper det "statliga stödet" i artikel 8 andra punkten även stöd som har beviljats oberoende av Sapard- För att undvika missförstånd var det absolut nödvändigt att veta huruvida "statligt stöd" bara avsåg det som beviljats inom ramen för Sapard eller om det även avsåg varje stöd som beviljats oberoende av detta instrument. Frågan hade betydande praktiska konsekvenser eftersom många av de planer som lämnats in av kandidatländerna räknade med stödnivåer som enbart för Sapard-stöd redan nådde upp till den gräns på 50 procent som fastställts i Sapard-förordningen.

Kommissionen tog ovannämnda punkter under övervägande och kom fram till att det var nödvändigt att ta itu med dem alla genom ett förslag till rättsakt. Förslaget definierade investeringar som ger avkastning som alla investeringar förutom de i infrastruktur som inte ger en betydande nettoavkastning. Denna definition, som inspirerats av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, löste de första två av de ovannämnda problemen. Det tredje problemet löstes genom att statligt stöd definierades som allt sådant stöd oavsett om det hade beviljats inom ramen för programmet eller inte. Med dessa inslag överlämnades förslaget till STAR-kommittén, tillsammans med två andra anpassningar till förordning (EG) nr 2759/1999 av i huvudsak teknisk karaktär. En anpassning gällde investeringar i fiskberedningsindustrin för att tillåta stöd även om råvarorna har sitt ursprung i tredje land (vilket är tillåtet för medlemsstater), den andra avskaffade undantaget för stöd till begagnad utrustning. Båda dessa punkter hade likaså identifierats i arbetet i anslutning till planerna. Förslaget som tog itu med samtliga fem av de ovannämnda frågorna antogs enhälligt av STAR-kommittén, och den förordning (EG) nr 2356/2000 som blev resultatet antogs av kommissionen den 24 oktober 2000.

3.4. Meddelande till kommissionen (finansiella bestämmelser)

3.4.1. Bakgrund

Rådet beslutade inom ramen för Agenda 2000 att Sapard-instrumentet skulle genomföras i enlighet med de två förordningarna (EG) nr 1266/1999 och (EG) nr 1268/1999 (samordningsförordningen för Phare, ISPA och Sapard, och Sapard-förordningen). Det var nödvändigt att göra reglerna för ekonomisk förvaltning i dessa förordningar förenliga med avdelning IX i budgetförordningen - regler för bistånd till tredje land, Sapard-förordningen, och samordningsförordningen.

3.4.2. Decentraliserad förvaltning

- Enligt Sapard-förordningen skall ekonomiskt stöd följa principerna för EUGFJ (utvecklings- och garantifonden). Förordningen innehåller även hänvisningar till överensstämmelse med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1260/1999, som fastställer allmänna bestämmelser för strukturfonderna.

- I standardbestämmelserna för bistånd till tredje land i budgetförordningen (avdelning IX) förutses enbart system där nyckelpunkter förvaltas av kommissionen, i motsats till de decentraliserade systemen EUGFJ (utvecklings- och garantifonden) och strukturfonder som avses inom Sapard. Inom ramen för den förstnämnda skulle projekt som genomförs av kandidatländer vara underställda ett förhandsgodkännande av kommissionen (vilket för närvarande är fallet för Phare och ISPA); inom ramen för den sistnämnda skulle kandidatländer agera oberoende och själva svara för att utbetalningarna är korrekta och för åtminstone den inledande kontrollen av dem.

- I artikel 11 i samordningsförordningen fastställs att kommissionen skall genomföra gemenskapsstödet i enlighet med de bestämmelser för bistånd till tredje land som definieras i avdelning IX i budgetförordningen. I artikel 12.1 i förordning (EG) nr 1266/1999 föreskrivs att val av projekt, anbudsförfarande och tecknande av kontrakt skall vara underställda ett förhandsgodkännande av kommissionen. Enligt artikel 12.2 i den förordningen får emellertid kommissionen under vissa omständigheter avstå från kravet på förhandsgodkännande och tilldela genomförandeorganen i kandidatländerna förvaltningen av stödet på decentraliserad basis.

- Sapard-instrumentet förväntas ge upphov till ett stort antal ansökningar och kräva förvaltning av ett ansenligt antal projekt. Sådana projekt är, i likhet med alla program för jordbruk och landsbygdsutveckling, i allmänhet relativt små på grund av de stödmottagande företagens storlek. Följaktligen är delegering av förvaltningen från kommissionen till kandidatländerna inte bara nödvändigt för att uppnå målen i förordningen utan även en praktisk nödvändighet. Det förväntas att betydligt mer än ett tusen nationella tjänstemän i kandidatländerna kommer att anställas för att sköta Sapard.

3.4.3. Meddelande till kommissionen

Kommissionen övervägde att gå tillbaka till rådet och parlamentet och söka ändring av relevanta rättsgrunder för att skapa ett system som kunde förena EUGFJ:s regler med de som gäller för bistånd till tredje land. Då detta alternativ emellertid kunde visa sig vara mycket omständligt godkände kommissionen, efter att ha övervägt de olika legala möjligheterna, ett mera direkt och mindre tidskrävande alternativ. Detta anges i meddelandet till kommissionen av den 26 januari 2000 [15].

[15] SEK(2000) 97 av den 19 januari 2000.

I sin behandling av meddelandet kom kommissionen fram till att en sådan delegering av uppgifter är legalt möjlig genom att artikel 12.2 i samordningsförordningen tillämpas. Denna bestämmelse gör det möjligt att delegera förvaltningen av uppgifter som i vanliga fall utförs av kommissionen till genomförandeorganen som är ansvariga inför kandidatländerna, förutsatt att de speciella villkor som fastställs i den förordningen uppfylls.

3.4.4. Det system för ekonomisk förvaltning som antogs för Sapard

Det förvaltningssystem som kommissionen godkände i meddelandet låg i linje både med principerna för garantisektionen vid EUGFJ och med de relevanta bestämmelserna för gemenskapens bistånd till tredje land i budgetförordningen, såväl som med tillämpliga regler för strukturfondernas system för programplanering och utbetalningar. Dess genomförande hade den stora fördelen att man därigenom undvek risken att tvingas ta upp slutsatserna från Europeiska rådet i Berlin igen, vilka hade skapat den övergripande ramen som Sapard skulle verka inom. Det minimerade även risken för att komplicera och därigenom ytterligare försena starten för Sapard-instrumentet. Dessutom hade det överenskomna systemet den fördelen att det kunde hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för anslutning. Det bygger på decentraliserad förvaltning med följande tre huvudsakliga särdrag:

1) Ett ackrediterat Sapard-organ för genomförande/utbetalningar skall inrättas av varje kandidatland. Sapard-organen skall organiseras i enlighet med bestämmelserna för garantisektionen vid EUGFJ. Den nationella fonden (en enhet inom finansministeriet som redan existerar för ekonomisk förvaltning inom ramen för Phare) skall vara den myndighet som har behörighet att ackreditera Sapard-organet.

Kommissionen kommer att kontrollera ackrediteringen av Sapard-organet på plats. Endast om kommissionen delar den nationella fondens bedömning av genomförandeorganet/utbetalningsorganet, kan förvaltnings- och utbetalningsuppgifter delegeras från kommissionen till kandidatlandet och rörelsekapitalet överföras till det landet. Endast utgifter som görs på grundval av decentraliserad förvaltning genom Sapard-organ kan berättiga till finansiering från gemenskapen.

2) Ett system för utbetalningar som grundar sig på differentierade anslag. Bestämmelserna i avdelning IX i budgetförordningen innebär att Sapard-anslag måste vara differentierade. Differentierade anslag är anslag där åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden är skilda åt. Åtagandebemyndiganden täcker den totala kostnaden för de rättsliga förpliktelser som gjorts under ett visst år i samband med projekt vilkas genomförande sträcker sig över en längre period än ett budgetår. Den efterföljande debiteringen av åtagandet som en utbetalning inom en viss tidsfrist liknar systemet för strukturfonderna.

3) Ett granskningsförfarande. Enligt artikel 12.2 i samordningsförordningen skall kommissionen genomföra kontroller i efterhand. EUGFJ:s förfarande för granskning och godkännande av räkenskaperna är ett effektivt system för att granska de decentraliserade organens utbetalningar, och för att vid behov återvinna oriktiga eller otillbörliga utbetalningar som kandidatländerna gjort. Revisioner och kontroller torde därför göras i enlighet med bestämmelserna för garantisektionen vid EUGFJ. Dessa föreskriver ett avslutningsförfarande bestående av följande två steg:

- Det årliga beslutet om godkännande av räkenskaperna fastställer de utgifter för vilka Sapard-organet betalat ut stöd under det föregående budgetåret, vilka skall godkännas för betalning av Sapard.

- Utan att det påverkar beslutet om godkännande av räkenskaperna kan kommissionen i ett senare skede undanta utgifter från finansiering om den anser att utgiften inte var förenlig med reglerna för Sapard (förenlighetsbeslut).

Fastställandet av finansiella korrigeringar skulle också följa bestämmelserna för garantisektionen vid EUGFJ, till exempel skulle

- en schablonkorrigering tillämpas i de fall Sapard-organet inte föranstaltat om eller genomfört kontroller på ett korrekt sätt,

- ingen kompensation accepteras för förutsedd korrigering i form av ersättning för utgifter för andra projekt.

3.5. Kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 om finansiella bestämmelser

Förordning (EG) 2222/2000 är ett av kommissionens viktigaste instrument för genomförandet av Sapard. Utarbetandet av instrumentet erfordrade omsorgsfulla överväganden för att precisera resultaten av sammanjämkningen av kraven både i tillämpliga delar av budgetförordningen om bistånd till tredje land och kravet att följa principerna för EUGFJ och strukturfonderna i enlighet med Sapard-förordningen. Förordningen skulle sedan ligga till grund för en flerårig överenskommelse som skall förhandlas fram och slutas med varje kandidatland för att binda varje land till de regler som gemenskapen kräver.

3.5.1. Utarbetandet av förordningen

Ett första betydelsefullt steg var att formulera kommissionens policy mera i detalj på grundval av det meddelande som kvestorskollegiet antog den 26 januari 2000 (se punkt 3.4).

När man fastställde finansiella bestämmelser för den decentraliserade förvaltningen beslöt kommissionen att göra vissa förändringar i de riktlinjer som hade utformats i januari. Förordningen föreskriver således att undertecknandet av det årliga finansieringsavtalet skall innebära att åtaganden för dessa anslag görs. Godkännandet av utbetalningsställenas ackreditering blev, vilket var skäligt, bara en förutsättning för delegeringen av förvaltningen och överföringen av medel. Att göra åtagandet avhängigt av beslutet att delegera förvaltningen skulle i själva verket ha lett till ett oskäligt krav på kandidatländerna utan motsvarande fördel för gemenskapen. Mot denna bakgrund analyserade kommissionen de alternativ som stod till buds. Slutsatsen var att det är berättigat att utveckla den ståndpunkt som fastställdes i meddelandet så att åtagande av medel för 2000 kunde göras oberoende av beslutet att delegera förvaltningen av stöd.

3.5.2. Samråd med kandidatländerna om de finansiella bestämmelserna

En viktig innovation i förfarandehänseende i förhandlingarna om det fleråriga finansieringsavtalet var att sända utkastet till förordning till varje kandidatland för kommentarer innan förordningen antogs. Detta gjordes sedan utkastet presenterats för första gången på ett särskilt möte i EUGFJ-kommittén den 2 maj. Kommissionen förband sig att ta hänsyn till alla iakttagelser från kandidatländerna, förutsatt att de var förenliga med gemenskapens finansiella bestämmelser och inte försvagade textens grundläggande struktur, särskilt när det gäller sund ekonomisk förvaltning.

3.5.3. Godkännande av förordningen

Ett utkast till förordningen utarbetades i mars. Detta var en komplicerad process eftersom texten i många avseenden innehåller nya begrepp. Utkastet till förordning var dock föremål för inledande diskussioner med medlemsstater i EUGFJ-kommittén redan den 18 april 2000. För att påskynda arbetet med utkastet höll kommittén ett särskilt möte den 2 maj 2000 och ytterligare ett möte den 22 maj. Förordningen antogs enhälligt av EUGFJ-kommittén och antogs av kommissionen den 7 juni 2000. Med hänsyn till behovet av förhandlingar om det fleråriga finansieringsavtalet med kandidatländerna beslöts det att den inte skulle offentliggöras omedelbart. Förordningen offentliggjordes (som den antagits) den 7 oktober 2000, det vill säga när förhandlingarna i allt väsentligt var avslutade.

3.6. Det fleråriga finansieringsavtalet

3.6.1. Syftet med det fleråriga finansieringsavtalet

Eftersom gemenskapens lagstiftning inte är bindande för kandidatländerna, var det nödvändigt att upprätta bilaterala avtal med varje kandidatland för att ha en rättslig ram som binder gemenskapen och respektive kandidatland till reglerna för genomförande av Sapard. Dessutom föreskriver bestämmelserna för bistånd till tredje land i avdelning IX i budgetförordningen, Sapard-förordningen och samordningsförordningen om föranslutningsstöd att en finansieringsöverenskommelse skall upprättas mellan kommissionen, som handlar på gemenskapens vägnar, och mottagarstatens regering.

3.6.2. Det fleråriga finansieringsavtalets innehåll

Det fleråriga finansieringsavtalet fastställer gemenskapens regler för förvaltning och kontroll av Sapard för programmets hela varaktighet, det vill säga 2000 2006. Det bygger på förordning (EG) nr 2222/2000 och stadfäster de tre principer som skisserades i kommissionens meddelande av den 26 januari 2000, det vill säga

- fullständig decentralisering av förvaltningen av programmen till ett organ som skall vara ansvarigt inför respektive kandidatland,

- ett finansieringssätt som grundar sig på differentierade anslag,

- tillämpning av förfarandet för granskning och godkännande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ.

Dessutom föreskriver avtalet regler för ett system för förskott och utbetalningar som liknar strukturfondernas, såväl som särskilda krav för övervakningskommittéer, förvaltning och utvärdering av programmet samt rapportering, som även de liknar systemet för strukturfonderna. Avtalet föranstaltar även om rapportering av oegentligheter och om att gemenskapens tjänstemän skall få tillgång till dokument och projekt.

3.6.3. Sammanfattning av avsnitten

Avtalet består av sju avsnitt, enligt följande:

Avsnitt A: Ekonomisk förvaltning. I detta avsnitt fastställs tillämpningsföreskrifterna för ett decentraliserat genomförande av Sapard i varje kandidatland, som till stor del återspeglar den finansiella tillämpningsförordningen som kommissionen antog i början av juni sedan den antagits enhälligt av EUGFJ-kommittén.

Avsnitt B: Förvaltning, övervakning och utvärdering av programmet. I detta avsnitt specificeras de krav på övervakning och utvärdering som är nödvändiga för att bedöma genomslagskraft och effektivitet för de olika delarna i programmen för jordbruks- och landsbygdsutveckling.

Avsnitt C: Allmänna bestämmelser. Redogör för frågor såsom samordning med andra finansiella föranslutningsinstrument (Phare och ISPA), skatter och tullunion, import- och exportordningar.

Avsnitt D: Kvartalsvisa och årliga utgiftsdeklarationer. Detta avsnitt specificerar de blanketter som skall fyllas i och de regler som skall följas vid de kvartalsvisa och årliga utgiftsattesteringarna.

Avsnitt E: Riktlinjer för det attesterande organet. Detta avsnitt anger form, omfattning och innehåll för attesteringar och rapporter från det organ som attesterar Sapard-organet.

Avsnitt F: Text i gemenskapens lagstiftning som anges i förordning (EG) nr 2222/2000 om finansiella bestämmelser för Sapard anpassad till avtalet. Detta är ett tekniskt avsnitt som återger den tillämpliga gemenskapslagstiftning som anges i förordning (EG) nr 2222/2000 och som inte redan har behandlats i andra avsnitt av avtalet, ordalydelsen har dock anpassats så att den passar de förhållanden som gäller för Sapard.

Avsnitt G: Tvistlösning. Detta avsnitt beskriver det skiljedomsförfarande som skall följas i händelse av en tvist.

3.7. Det årliga finansieringsavtalet

3.7.1. Syftet med det årliga finansieringsavtalet

Det årliga finansieringsavtalet för 2000 anger gemenskapens finansiella åtagande för varje kandidatland som är berättigat till stöd inom ramen för Sapard. Ett årligt finansieringsavtal skall utarbetas och förhandlas fram med vart och ett av kandidatländerna för varje år av programmet. Det anger gemenskapens årliga finansiella åtagande och ändrar vid behov bestämmelserna i det fleråriga finansieringsavtalet.

3.8. Förhandlingar om det fleråriga och det årliga finansieringsavtalet

Antagandet av förordning (EG) nr 2222/2000, som anger de finansiella bestämmelserna, gjorde det möjligt för kommissionen att utarbeta och därefter förhandla fram ett flerårigt finansieringsavtal med vart och ett av de 10 kandidatländerna. Som tidigare konstaterats gavs kandidatländerna möjlighet att inkomma med kommentarer om de föreslagna finansiella bestämmelserna innan dessa antogs. Att en sådan förhandling var påkallad erkändes uttryckligen i förordningen vars artikel 1.2 lyder "kommissionen har för avsikt att begära att kandidatländerna skall uppfylla [villkoren i förordningen] genom att låta dem ingå i de finansieringsavtal som förhandlas fram med varje land". Förordningen i sig förslog inte eftersom ingen gemenskapslagstiftning är tillämplig i något tredje land. Under förhandlingarna kom även ett antal detaljpunkter som inte omfattas av förordningen upp och dessa arbetades in i de texter som förhandlades fram.

3.8.1. Ministermöte

För att få igång förhandlingarna hölls ett två dagars möte på ministernivå i Bryssel den 6-7 juni 2000, vari ministrar från samtliga 10 länder deltog. Mötet hade två huvudinslag: ett utbyte av åsikter på i huvudsak politisk nivå och kommissionens förklaringar, artikel för artikel, av den helt nyligen antagna förordningen (EG) nr 2222/2000. Under mötet uppmuntrades även kandidatländerna att framföra sina synpunkter på alla aspekter av förordningen.

3.8.2. Workshop inleder förhandlingarna

Ett första utkast till det fleråriga avtalet förbereddes i juli. Det återspeglade huvudtemat i förordningen och juniförhandlingarna. Eftersom dokumentet måste förhandlas fram med respektive kandidatland sändes det till dem i form av ett utkast. Detta föregick det möte som hölls i Bryssel den 27 juli, vari företrädare för samtliga kandidatländer deltog. Liksom tidigare uppmanades de även vid detta tillfälle att framföra sina synpunkter. Resultatet blev att ett reviderat avtalsförslag, som återspeglade det arbete som utförts vid mötet, skickades till kandidatländerna den 3 augusti.

3.8.3. Interinstitutionellt samråd

Ett tecken på avtalstextens komplexitet och betydelse är att 16 generaldirektorat deltog i interinstitutionella samråd. Förhandlingarna fortsatte på grundval av utkast som reviderats för att ta hänsyn till framförda kommentarer (se bilaga 2 för en fullständigare framställning). Efter varje interinstitutionellt samråd, skickades ett nytt utkast till kandidatländerna. Sammanlagt skickades fyra sådana utkast ut. Kommissionen lyckades skicka reviderade texter vidare inom fyra veckor efter den frist som satts för kandidatländernas kommentarer. Med undantag endast för ett enda land vid ett tillfälle hade varje land talrika kommentarer som påkallade omarbetningar.

Samtliga kandidatländer såväl som kommissionen deltog aktivt i förhandlingarna om det fleråriga avtalet. Hela processen, från diskussionerna med kandidatländerna om det första utkastet till slutjustering av texten, tog bara fyra månader.

3.8.4. Processens komplexitet

På grund av det stora antalet frågor som behandlades var det oundvikligt att processen kom att involvera många deltagare i de olika kandidatländerna. Det är förståeligt att respektive lands olika tillvägagångssätt och preferenser kom att inverka på den. För att underlätta processen arrangerades även många bilaterala möten och utbyten.

Det var en process som innehöll många nyheter både i tankar och i utarbetandet av detaljerna. Det var till exempel nödvändigt att omsorgsfullt överväga förenligheten i bestämmelsen att den domstol som inrättats inom ramen för avtalet, i händelse av ett skiljedomsförfarande, skulle ta hänsyn till de Europeiska gemenskapernas domstols relevanta rättspraxis. Ordalydelsen måste formuleras med stor skicklighet för att undvika risken att den skulle strida mot de konstitutionella bestämmelserna i åtminstone ett land.

För att ta ett mera tekniskt exempel så var det nödvändigt att behandla frågan om hur bidragsberättigande utgifter skall definieras. Till skillnad från medlemsstaterna har kandidatländer vanligtvis bara elementära bestämmelser för statligt stöd, om de har några alls. Det var därför inte möjligt att använda det relativt enkla alternativet att skapa regler om stödberättigande för kandidatländerna på grundval av deras nationella bestämmelser, vilket föreskrivs i förordningen om strukturfonderna (EG) nr 1260/1999 (artikel 30.3).

Dessutom, då gemenskapens lagstiftning inte är bindande för kandidatländer, var det inte möjligt att endast ange hänvisningar till exempelvis artiklar i gemenskapens lagstiftning, vilket skulle ha varit fallet vid utarbetandet av förordningar. Det var nödvändigt att granska alla relevanta hänvisningar till gemenskapens lagstiftning i lagstiftningsramen (Sapard-förordningen, samordningsförordningen, förordning (EG) nr 2759/1999 och förordning (EG) nr 2222/2000) och att infoga själva texten för de relevanta bestämmelserna i avtalet sedan den anpassats till detta.

3.8.5. Förfarandemässig kontext

Förhandlingsprocessen kunde inte äga rum isolerad från andra förändringar. Den kunde inte föregå antagandet av förordning (EG) nr 2222/2000 om de finansiella bestämmelserna, vilken i sin tur var tvungen att avvakta utgången av det problemkomplex som behandlades i meddelandet av den 26 januari 2000. Lika lite kunde den föregå slutförandet av det arbete som ledde fram till antagandet av förordning (EG) nr 2356/2000 (se punkt 3.3).

Lika viktigt var det arbete som erfordrades för att ta hänsyn till upprättandet av Sapard-organ, såväl som innehållet i de olika programmen för jordbruket och utvecklingen av landsbygden.

Trots mängden detaljändringar som gjordes under förhandlingarna om det fleråriga avtalet, förblev de viktigaste delarna i dokumentet hela tiden intakta. På så sätt respekterades substansen i förordning (EG) nr 2222/2000.

3.8.6. Antagandet av texten till det fleråriga finansieringsavtalet

Den 29 november 2000 godkände kommissionen den slutliga versionen av texten till det fleråriga avtalet. För att hjälpa de länder som var mest angelägna om att göra snabba framsteg skickades en inofficiell version till varje kandidatland den 10 november, dock med det förbehållet att detta på inget sätt var bindande för kommissionens ståndpunkt. Man använde sig av detta förfarande för att göra det möjligt för kandidatländerna att granska avtalsförslaget i ett tidigt skede.

Flera länder gav uttryck för sin beredvillighet att underteckna det fleråriga (och det årliga) avtalet vid slutet av 2000. Den 18 december undertecknades det fleråriga avtalet med Bulgarien, vilket gjorde det möjligt för de nationella myndigheterna att inleda ratificeringsprocessen. I slutet av mars 2001 hade samtliga 10 kandidatländer undertecknat båda avtalen.

3.8.7. Undertecknandet av det årliga avtalet för 2000 och åtagande om fördelning

Den årliga överenskommelsen är ett enkelt dokument. Dess innehåll är begränsat till att definiera nivån på gemenskapens ekonomiska åtaganden i 2000 års budget för respektive land. Det fanns emellertid inte något faktiskt tryck för eller behov av att den årliga överenskommelsen skulle undertecknas redan under 2000. Anledningen till detta var att kommissionen, sedan den godkänt det fleråriga avtalet och bemyndigat ledamoten av kommissionen att underteckna varje avtal, gjorde ett samlat budgetmässigt åtagande för de belopp som beslutats för 2000. Detta beslut utgjorde ett budgetmässigt åtagande för samtliga tio länder enligt artikel 36.2 i budgetförordningen. Därefter och på samma grundval skulle motsvarande enskilda rättsliga åtaganden kunna effektueras före den 31 december 2001. Denna åtgärd eliminerade även trycket på kandidatländerna att skyndsamt gå med på det fleråriga avtalet. Detta skulle ha varit fallet om avtalet hade erfordrats för att inte gå miste om vederbörliga anslag från budgetanslaget för år 2000.

3.8.8. Åtagandets varaktighet

Enligt den årliga överenskommelsen för 2000 skall varje del av åtagandet för 2000 som inte har utbetalats till konto frigöras senast den 31 december 2002 om en godtagbar ansökan om utbetalning inte har inkommit före utgången av det andra året efter det år då åtagandet gjordes.

4. TEKNISKT BISTÅND OCH UTBILDNING FÖR ATT FÖRBEREDA GENOMFÖRANDET AV SAPARD

4.1. Kommissionens initiativ

Ett antal insatser för teknisk assistans har vidtagits för att förbereda genomförandet av Sapard. Den viktigaste av dessa var det speciella förberedelseprogram för strukturfonderna (SPP) som inrättades inom ramen för 1998 års Phare-program. Syftet med detta program är att initiera förberedelser för genomförandet av gemenskapens strukturfonder från anslutningen. Dessa förberedelser inkluderar utarbetandet av nationella utvecklingsplaner och uppbyggandet av institutionell kapacitet att förvalta strukturfonderna.

Både bistånd för att förbereda genomförandet av Sapard (och ISPA) såväl som Phare-programmets dimensioner med avseende på ekonomisk och social sammanhållning omfattas av SPP eftersom dessa instrument betraktas som föregångare till tillämpningen av strukturfonderna. Det sammanlagda belopp som anslagits till programmet sedan 1998 uppgår till 56 miljoner euro, varav ungefär 25 miljoner euro hänför sig till genomförandet av Sapard.

Inom ramen för Phare omfattar tekniskt bistånd som rör Sapard följande:

- Utbytesprojekt för förberedelse av planer för utveckling av landsbygden för Sapard och utarbetande av förfaranden för genomförande.

- Utbytesprojekt för förberedelse för ackreditering av Sapard-organ. Dessa projekt har omfattat hjälp med utformningen av ansökningsblanketter och checklistor, utbildning i utbetalningsrutiner inom ramen för Sapard, utarbetande av bokföringsrutiner, inrättande av systemet för intern kontroll, kontrollsystem för kontroll på platsen och i efterhand samt upphandlingsrutiner och metoder för riskbedömning.

- SPP tekniskt bistånd för förberedelse av förhandsbedömning av planer som rör jordbruket och landsbygdens utveckling. Detta omfattade även utveckling av informationssystem, kontroll- och övervakningssystem, utbildning av tjänstemän och studiebesök för att förbereda utvecklingsplaner, administrativa förfaranden och ekonomisk förvaltning.

- SPP pilotprojekt på landsbygden för att förbereda förvaltning och förfaranden för programmens genomförande, utbildning av administrativ personal, rådgivare och stödmottagare samt även förberedelser för utvärdering, finansiering och kontroll.

Kommissionen organiserade även ett seminarium om det fleråriga avtalet för tjänstemän från kandidatländerna. Dessutom organiserades studiebesök till medlemsstater för tjänstemän från kandidatländer.

4.2. Annat bistånd

Sigma - stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder är ett gemensamt initiativ från OECD och gemenskapen som förenar resurser från OECD och Phare för att hjälpa de central- och östeuropeiska länderna att bygga system för ekonomisk förvaltning och kontroll. Detta initiativ har lämnat värdefullt bistånd till Bulgarien, Tjeckien, Lettland, Polen, Rumänien och Slovakien för att upprätta Sapard-organen och förbereda dem för ackreditering.

Bistånd från internationella finansieringsorgan. Världsbanken har gjort förberedelser för lån till jordbruks- och landsbygdssektorerna i vissa kandidatländer (Bulgarien, Polen och Rumänien).

Många medlemsstater har lämnat värdefullt bilateralt bistånd till kandidatländer utan att ta budgetanslag från gemenskapen i anspråk men många gånger på kommissionens begäran. Även om kommissionen inte har en fullständig bild så har detta bistånd varit omfattande och har även det bidragit till upprättandet av Sapard-organen. Detta bistånd omfattade förhandsbedömningar och bistånd från fall till fall för att göra det möjligt för förvaltningar att ta itu med nya uppgifter, till exempel miljökonsekvensbeskrivning.

5. FINANSIELLA OCH BUDGETMÄSSIGA FRÅGOR

5.1. Budgetanslag i budgeten 2000

Vid toppmötet i Berlin den 24 och 25 mars 1999 kom Europeiska rådet fram till att utgifter för de tre föranslutningsinstrumenten (Phare, ISPA och Sapard) skall tas upp i särskilda underrubriker under en ny rubrik 7 i budgetplanen.

Det årliga taket för föranslutningsinstrumenten för jordbruket fastställdes på en konstant nivå för hela perioden 2000-2006. Det får inte överskrida 520 miljoner euro i 1999 års priser. Detta belopp inkluderades därefter i budgetplanerna 2000-2006, och bifogades till det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 om budgetdisciplin.

Budgetmyndigheten klassificerade rubrik 7 som icke-obligatoriska utgifter och differentierade anslag (se punkt 3.4.4, post 2).

5.2. Budgetanslag för bistånd på kommissionens initiativ

Enligt artikel 7.4 i Sapard-förordningen får kommissionen låta upp till 2 procent av den årliga fördelningen av medel under programmets hela löptid gå till finansiering av vissa biståndsåtgärder som vidtagits på dess eget initiativ. Denna bestämmelse återspeglades i 2000 års budget genom att en Sapard-budgetpost skapades för finansieringen av programmen (artikel B7-010) och en post (artikel B7-010A) för utgifter för detta bistånd.

Sapard-budgetanslag för åtaganden i 2000 års budget fastställdes till 529 miljoner euro varav 519,1 miljoner euro för programposten B7-010, och 9,9 miljoner euro för biståndsposten B7-010A. Anslagen för utbetalningar var 190,1 miljoner euro för budgetposten B7-010 och 9,9 miljoner euro för budgetposten B7-010A.

5.3. Överföring av medel från budgetpost bistånd till budgetpost program

År 2000 användes i huvudsak till att förbereda den rättsliga ram som skulle möjliggöra ett decentraliserat genomförande av Sapard och till att godkänna programmen för jordbruket och landsbygdens utveckling på grundval av de planer som lades fram av de 10 kandidatländerna (se avsnitt 3 och 6). Denna verksamhet skapade inget behov av bistånd på de fyra områden (förundersökningar, utbytesbesök, utvärderingar och kontroller) som är stödberättigande enligt artikel 7.4 i Sapard-förordningen.

Följaktligen föreslog kommissionen att 9,8 miljoner euro skulle överföras från biståndsposten B7-010A till programposten B7-010 (en summa på 100 000 euro lämnades kvar för att täcka eventuella behov, till exempel ett möte med samtliga kandidatländer i Bryssel). Denna överföring godkändes av budgetmyndigheten och gjorde det möjligt att inkludera beloppet ifråga i de årliga finansieringsavtalen för år 2000, och på så vis förstärka (med användande av samma fördelningsnyckel som för det totala beloppet) den finansiering från gemenskapen som är disponibel för vart och ett av programmen för jordbruket och landsbygdens utveckling.

5.4. Medlens användning

Enligt artikel 7 i kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 skall kommissionens beslut om att ge tillstånd att underteckna vart och ett av de årliga finansieringsavtalen innebära att åtaganden för dessa anslag görs i gemenskapens budget. Som tidigare anförts gjordes ett övergripande åtagande så snart kommissionen godkänt texterna till de fleråriga och de årliga avtalen och ledamoten av kommissionen den 29 november 2000 hade bemyndigats att underteckna de fleråriga och de årliga avtalen. Kommissionens motsvarande individuella åtaganden att finansiera respektive lands Sapard-program (undertecknande av motsvarande årliga finansieringsavtal) kunde bara göras sedan programmet godkänts och båda parter skrivit under det fleråriga finansieringsavtalet.

Bestämmelsen om övergripande åtaganden i artikel 36.2 i budgetförordningen gör det möjligt för kommissionen att göra ett åtagande för totalsumman av tillgängliga medel för 2000 och föra upp de individuella åtagandena för respektive land före utgången av 2001. I själva verket effektuerades de 10 enskilda åtagandena före utgången av februari och de 10 årliga finansieringsavtalen var undertecknade före utgången av mars 2001.

Som förklaras i avsnitt 7 är det ett villkor för att Sapard skall vara operativt att kommissionen har beslutat att delegera förvaltningen av bistånd till respektive kandidatland. Vid slutet av år 2000 hade inget sådant beslut fattats eftersom inget nationellt beslut att ackreditera något Sapard-organ hade fattats tillräckligt tidigt för att medge ett sådant beslut av kommissionen. Därför hade inga Sapard-medel överförts till något kandidatland.

Det finansiella utförandet av Sapard under 2000 (i euro) kan sammanfattas på följande sätt:

>Plats för tabell>

5.5. Budgetöversikt för år 2001

Under år 2000 fastställde budgetmyndigheten de belopp som skall anslås till Sapard i 2001 års budget.

Det totala beloppet på 540 miljoner euro som avsatts för åtaganden under 2001 är resultatet av den tekniska justeringen av beloppet på 520 miljoner euro i fasta 1999 års priser, som förutses i budgetplanen. Det har delats upp mellan huvudposten B7-010, som får 530,28 miljoner euro och den "administrativa" posten som får 9,72 miljoner euro.

Den "administrativa" posten får även 9,72 miljoner euro i betalningsanslag.

Trots svårigheten att göra ekonomiska prognoser, vilka i bästa fall kan bygga på hypoteser då det inte finns några relevanta precedensfall, har behovet för betalningsanslag under 2001 under huvudposten B7-010 beräknats till omkring 500 miljoner euro. Det antogs att hälften av detta belopp skulle betalas som ett förskott efter kommissionens beslut att delegera förvaltningen av stöd till Sapard-organen, och hälften som medfinansiering av utgifter i samband med genomförandet av programmen under 2001. Budgetmyndigheten accepterade överföring av 140,1 miljoner euro i betalningsbemyndiganden som inte utnyttjats under år 2000 och beviljade 321,08 miljoner euro i nya betalningsbemyndiganden i 2001 års budget.

6. FÖRBEREDELSER OCH GODKÄNNANDE AV SAPARD-PROGRAMMEN

Kandidatländerna uppmanades att formulera sina planer för jordbruket och landsbygdsutvecklingen, genom att välja åtgärder som återspeglar särskilda nationella förhållanden. Planerna skulle lämnas in inom sex månader efter det att Sapard-förordningen trädde i kraft, det vill säga senast den 29 december 1999. Samtliga kandidatländer utom Tjeckien [16] lämnade in sina planer inom denna tidsfrist. Kompletterande uppgifter erfordrades för samtliga planer innan kommissionen kunde förklara var och en av de reviderade planerna som tillåtlig, vilket den gjorde under april och maj 2000.

[16] Tjeckien begärde officiellt, och beviljades, en förlängning av den lagstadgade tidsfristen från 29.12.1999 till 31.1.2000.

Den förberedande fasen inkluderade samråd med arbetsmarknadsparter och miljöorganisationer, i enlighet med artikel 4.2 i Sapard-förordningen.

I Sapard-förordningen föreskrivs även att programmen skall godkännas inom sex månader efter det att de har lämnats in, förutsatt att all relevant information har lämnats in. Detta är den normala tidsperiod som föreskrivs för medlemsstaternas planer för jordbruket och utvecklingen av landsbygden.

Kommissionen godkände Sapard-programmen för vart och ett av kandidatländerna mellan oktober och december 2000. Det tog således inte längre tid att inrätta Sapard-programmen än medlemsstaternas planer, trots att medlemsstaterna har betydande erfarenhet av att utarbeta planer medan detta var en ny övning för vart och ett av kandidatländerna (se bilaga 3).

Innan de godkändes genom 10 enskilda kommissionsbeslut presenterades samtliga planer för STAR-kommittén, där samtliga erhöll ett enhälligt positivt yttrande. Delegationer från varje kandidatland var närvarande under kommitténs diskussioner om deras respektive planer.

6.1. Programinnehåll

Även om balansen mellan olika åtgärder skiljer sig åt från ett program till ett annat så är det tre åtgärder som dominerar i så gott som alla: bearbetning och marknadsföring, investeringar i jordbruksföretag, och investeringar i infrastrukturer på landsbygden.

För alla länder tillsammans leder statligt stöd för investeringar i bearbetning och marknadsföring med 26 procent av gemenskapens sammanlagda bidrag [17], följt av investeringar i jordbruksföretag och investeringar i infrastrukturer på landsbygden, på lite över 20 procent vardera. Därefter kommer diversifiering av verksamheter med omkring 11 procent. Av de nio andra åtgärderna i programmet är det ingen som har ett genomsnitt på mer än 4 procent av det sammanlagda beloppet. Trots att åtgärden miljövänligt jordbruk inte är obligatorisk inom ramen för Sapard och bara avser pilotprojekt, till skillnad från vad som är fallet för medlemsstaternas program för landsbygdsutveckling, så har samtliga kandidatländer förutom Slovenien inkluderat denna åtgärd i sina program. Det kan också nämnas att två åtgärder, det vill säga upprättande av avbytar- och förvaltningsverksamhet för jordbruksföretag och åtgärden för upprättande och uppdatering av fastighetsregister, inte har inkluderats i något av programmen (se bilaga 4).

[17] Hänvisningar till gemenskapens bidrag i detta avsnitt avser förväntad total medfinansiering från gemenskapen för Sapard på 3 703 miljoner euro för hela programplaneringsperioden 2000-2006.

När man läser siffrorna i bilaga 4 (och i denna beskrivning) bör man hålla i minnet att det för varje program finns en bestämmelse som medger en viss flexibilitet, under förutsättning att övervakningskommittén ger sitt godkännande. Graden av flexibilitet för varje åtgärd har bestämts till 10 procent av totalsumman för den åtgärden för perioden 2000-2006, och under förutsättning av att gemenskapens bidrag respekteras i de finansieringsavtal som sluts. Syftet med denna flexibilitet är att underlätta genomförandet av programmet och undvika förändringar i programmen av i grunden byråkratiska orsaker, vilket inträffade med medlemsstater under perioden 1994-1999.

6.1.1. Åtgärd 1 - investeringar i jordbruksföretag

Samtliga 10 Sapard-program innefattar åtgärden om stöd för investeringar i jordbruksföretag. Denna åtgärd planeras absorbera 797 miljoner euro vilket utgör 22 procent av gemenskapens samlade bidrag. Det är därför totalt sett (samtliga 10 länder tillsammans) den näst viktigaste åtgärden. För flera länder är det den mest omfattande åtgärden: Litauen (47 procent), Estland (43 procent), Bulgarien (31 procent), Ungern (28 procent) och Slovakien (28 procent).

Storleken av de budgetmedel som avsatts för denna åtgärd återspeglar behovet av att modernisera jordbruket och anpassa det till gemenskapens krav. Åtgärden syftar till att öka jordbruksföretagens konkurrenskraft genom förbättring av deras fasta egendom och utrustning, förbättring av deras produkters kvalitet och omställning av produktionen i enlighet med marknadens behov samt bidrag till en diversifiering av jordbruksverksamheten. Ett ytterligare mål är att hjälpa jordbruksföretag att anpassa sig till gemenskapsnormer för miljö, hygien och djurs välbefinnande.

Åtgärdernas omfattning skiljer sig påtagligt från program till program. Sektorer som vanligtvis inkluderas är kött (boskap, svin, fjäderfä) och mjölkproduktion, foderproduktion, spannmål, frukt och grönsaker (för Bulgarien och Rumänien även vinodlingar).

Representativa exempel på investeringar som kan berättiga till stöd inkluderar uppförande eller renovering av jordbruksfastigheter, inköp av jordbruksmaskiner och utrustning, inrättningar för bearbetning av animaliskt avfall, uppförande eller förbättring av inrättningar för lagring av foder, uppförande eller förbättring av anläggningar för bearbetning av mjölk eller kött som utförs på en gård.

Stödnivåerna (statligt stöd i förhållande till den totala stödberättigande kostnaden för investeringen) i programmen varierar från 30 procent till 50 procent. Ibland är de differentierade beroende på inom vilken sektor investeringen skall göras eller vilket slags investering det rör sig om eller beroende på stödmottagarens situation (som till exempel unga jordbrukare eller jordbrukare inom mindre gynnade områden).

6.1.2. Åtgärd 2 - förbättring av bearbetning och marknadsföring av jordbruks- och fiskeriprodukter

Denna åtgärd ingår i samtliga 10 Sapard-program. Den är totalt sett den viktigaste. Den uppgår till 954 miljoner euro vilket utgör 26 procent av det förväntade samlade bidraget från gemenskapen. Det är den mest omfattande åtgärden för Tjeckien [18] (25 procent), Lettland (26 procent), Polen (38 procent) och Slovenien (40 procent). För de övriga länderna kommer den på andra plats: Bulgarien (24 procent), Estland (18 procent - på samma plats som åtgärden för diversifiering av ekonomisk verksamhet), Ungern (21 procent), Litauen (21 procent), Rumänien (17 procent) och Slovakien (26 procent).

[18] För Tjeckiens del omfattar denna analys åtgärden "förbättring av bearbetning och marknadsföring av jordbruks- och fiskeriprodukter" och åtgärden "förbättring av strukturerna för kvalitets-, veterinär- och växtskyddskontroll, för kontroll av livsmedelskvalitet och konsumentskydd" som kommer att tillämpas i bearbetningsindustrierna. De insatser som har föreslagits av de tjeckiska myndigheterna inom ramen för den sistnämnda åtgärden liknar åtgärderna för bearbetning och marknadsföring för de övriga nio kandidatländerna

Dessa siffror ger en uppfattning om den vikt som kandidatländerna fäster vid åtgärden bearbetning och marknadsföring som ett sätt att förbättra, anpassa, återuppbygga eller skapa sina livsmedelsindustrier. Den kommer att hjälpa länderna att omstrukturera sina jordbrukssektorer, förbättra produktkvaliteten (genom att uppfylla gemenskapsnormer) och konkurrera mera effektivt på gemenskapsnivå.

Urvalet av de sektorer som kommer att erhålla bistånd beror på de särskilda förhållandena och behoven för jordbruket i respektive land. Det totala antalet sektorer som kommer att erhålla bistånd i varje land varierar mellan 3 (Estland och Slovenien) och 11 (Rumänien). Tre sektorer valdes av samtliga länder: mjölkprodukter, kött och fisk. Bland de andra sektorer som också kommer att erhålla bistånd inom ramen för denna åtgärd är de viktigaste:

- frukt och grönsaker - i sju av tio kandidatländer (Bulgarien, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien och Slovakien),

- vin (Bulgarien, Ungern och Rumänien),

- spannmål (Lettland, Litauen och Rumänien).

Representativa exempel på möjliga biståndsberättigande investeringar inkluderar: uppförande eller renovering av byggnader, investeringar i anläggningar för bearbetning av livsmedel så att de uppfyller gemenskapens krav, nya (och beroende av särskilda regler möjligen även begagnade) maskiner och utrustning (inklusive programvara för datorer), mjölktankar och kylutrustning, lagringsutrymmen (inklusive kylrum) och utrustning för tvätt av behållare, utrustning för behandling av avfall och biprodukter samt även utrustning för kvalitetsförbättring och förbättrad kontroll av produktionsprocessen.

Ett av de viktigaste målen för Sapard är att främja investeringar som stärker den privata sektorns förmåga att leva upp till gemenskapens krav på veterinärverksamhet, hygien, sanitet, livsmedelskvalitet, djurs välbefinnande och miljö. För att överhuvudtaget kunna komma ifråga för stöd måste följaktligen alla projektansökningar som rör uppförande av fast egendom bedömas av de nationella miljö- och veterinärmyndigheterna för att undersöka om de berörda investeringarna, när de väl har slutförts, kommer att uppfylla gemenskapens krav på vart och ett av dessa områden.

6.1.3. Åtgärd 3 - förbättring av strukturerna för kvalitets-, veterinär- och växtskyddskontroll, för kontroll av livsmedelskvalitet och konsumentskydd

Gemenskapens bidrag till denna åtgärd är 28 miljoner euro. Detta belopp motsvarar 1 procent av det förväntade samlade bidraget från gemenskapen inom ramen för Sapard. Det bör nämnas att både Sapard och Phare i full komplementaritet kan stödja investeringar för förbättring av strukturerna för kvalitets-, veterinär- och växtskyddskontroll, för kontroll av livsmedelskvalitet och konsumentskydd, inklusive gränskontrollstationer. Det förväntas att huvuddelen av investeringarna i den offentliga sektorn som syftar till att garantera att regelverket uppfylls kommer att få bistånd från Phare, men inte Sapard eftersom det senare bara kan stödja mindre åtgärder (mindre än 2 miljoner euro) på lokal nivå (se även punkt 8.3).

Inom ramen för Sapard godkändes denna åtgärd enbart för Rumänien [19] där den motsvarar 3 procent av det totala Sapard-stödet. De rumänska myndigheterna har för avsikt att använda Sapard för att stödja upprättandet eller moderniseringen av små offentliga eller privata laboratorier inom sektorn för sanitet och veterinärverksamhet, samt inom sektorerna för växtskyddskontroll och kontroll av livsmedelskvalitet, huvudsakligen på länsnivå.

[19] Som påpekades i föregående fotnot inkluderar Sapard-programmet för Tjeckien en åtgärd under denna avdelning, men den omfattas inte av denna analys.

6.1.4. Åtgärd 4 - produktionsmetoder inom jordbruket som syftar till att skydda miljön och vårda naturen

Åtgärder för ett miljövänligt jordbruk svarar för 83 miljoner euro, vilket motsvarar 2 procent av gemenskapens bidrag. Till skillnad från vad som är fallet för medlemsstaterna är genomförandet av denna åtgärd inte obligatoriskt för kandidatländer inom ramen för Sapard. Trots det har samtliga kandidatländer, med undantag för Slovenien [20], inkluderat den i sina program. Enligt artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 2759/1999 får stöd beviljas för sådana åtgärder, förutsatt att de avser pilotprojekt. Därtill kommer att "syftet med sådana insatser skall vara att på administrativ nivå och företagsnivå utveckla den praktiska erfarenheten av att genomföra miljöåtgärder inom jordbruket". Utvecklandet av god jordbrukarsed är ett annat viktigt krav på kandidatländerna inom detta förberedande arbete.

[20] Slovenien inkluderade inte någon åtgärd om miljövänligt jordbruk i sin Sapard-plan, delvis på grund av den relativt begränsade storleken på dess samlade budgetpost för Sapard och delvis på grund av att man var i färd med att förbereda ett projekt för miljövänligt jordbruk som finansierades med nationella medel.

De nio berörda länderna har samtyckt till att inleda åtgärder för ett miljövänligt jordbruk med anslag först från 2001 eller 2002. Anledningen till detta är att miljöförhållandena i kandidatländerna ofta skiljer sig mycket från de inom gemenskapen. Eftersom utvecklingen av program för miljövänligt jordbruk måste ta hänsyn till lokala förhållanden, går det inte att helt enkelt överföra åtgärder som har genomförts inom gemenskapen till kandidatländerna. Betydande förberedande arbete erfordras både för att bestämma åtgärdernas innehåll och mekanismer för deras genomförande.

Även om de flesta av de berörda kandidatländerna redan har infört detaljerade riktlinjer för pilotprojekten inom sina program, så är detta bara förslag som ännu måste fastställas i samråd med kommissionen. De viktigaste föreslagna områdena för interventioner är ekologiskt jordbruk, biologisk mångfald (inklusive genetiska resurser inom jordbruket), särskilda biotoper (inklusive våtmarker) och landskap.

6.1.5. Åtgärd 5 - utveckling och diversifiering av ekonomisk verksamhet i syfte att skapa nya tjänster eller alternativa inkomstkällor

Varje program inkluderar bestämmelser för en åtgärd ägnad att utveckla och diversifiera ekonomisk verksamhet inom landsbygdsekonomin. Totalt sett svarar denna åtgärd för 416 miljoner euro vilket motsvarar 11 procent av gemenskapens bidrag till Sapard. Den utsträckning i vilken föranstaltningar för denna åtgärd gjorts i de olika programmen varierar från mindre än 10 procent av totala programmedel för Bulgarien (6 procent) och Litauen (8 procent) till 24 procent för Lettland.

Det viktigaste målet med denna åtgärd är att uppmuntra utveckling och diversifiering av ekonomisk verksamhet på landsbygden genom att skapa inkomstkällor som kan vara ett alternativ till jordbruket. Det krävs insatser för att förstärka möjligheterna till arbete på landsbygden, som har drabbats av betydande förändringar på arbetsmarknaden, vilket återspeglas i fallande sysselsättningsgrad och minskad sysselsättningen inom jordbruket. Även om sysselsättningen inom jordbruket i de flesta kandidatländer ligger kvar på en nivå högt över den som man finner i många delar av gemenskapen, så har en moderniseringsprocess som återspeglar tekniska och sociala förändringar redan tagit sin början.

Många landsbygdsområden i kandidatländerna har en potential för diversifiering, särskilt i riktning mot landsbygdsturism samt utveckling och expansion av hantverksföretag och små och medelstora företag. Samtliga program har följaktligen gjort föranstaltningar för att utveckla både landsbygdsturism och insatser för hantverket. Exempel på det senare inkluderar investeringar i anläggningar och utrustning för vävnad, träarbeten och keramik. I Bulgarien, Litauen och Rumänien har man även sörjt för utvecklingen av vattenbruk och fiskodlingar. Både Tjeckien och Slovakien föranstaltar om renovering av byggnader av historiskt och kulturellt värde och ombyggnad av lantgårdar för affärstjänster. Föranstaltningar för utveckling av lokala förnyelsebara energikällor inkluderas i Lettlands och Tjeckiens fall. Utvecklingen av jordbrukstjänster (innefattar utvecklingen av samarbetsgrupper för lantbruksmaskiner) inkluderas i det rumänska programmet. I Estland, har man även sörjt för stöd till investeringar för inrättande eller utvidgning av tjänster för producenter av lantbruksprodukter, skogsägare och landsbygdsbefolkningen.

6.1.6. Åtgärd 6 - etablering av avbytartjänster samt företagsledningstjänster avseende jordbruksföretag

Inget av kandidatländerna betraktade denna åtgärd som en prioritet. Den har följaktligen inte inkluderats i något av de godkända programmen.

6.1.7. Åtgärd 7 - upprättande av producentgrupper

Denna åtgärd ingår i fyra Sapard-program (Bulgarien, Ungern, Rumänien och Slovakien). Totalt sett svarar åtgärden för 47 miljoner euro, vilket motsvarar 1 procent av gemenskapens förväntade samlade bidrag till Sapard.

I programmet för Bulgarien motsvarar det 1 procent (4,7 miljoner euro), för Rumänien 2 procent (23,6 miljoner euro), för Slovakien 5 procent (8 miljoner euro) och för Ungern 7 procent (26 miljoner euro). Det viktigaste målet för åtgärden är att stödja jordbruksproducenter som marknadsför sina produkter tillsammans enligt fördefinierade normer.

En lägsta volym för gruppernas årsproduktion har fastställts för Slovakien, Rumänien och Bulgarien och den lägsta årsomsättningen har fastställts för Rumänien (20 000 euro), Bulgarien (150 000 euro) och Slovakien (från knappt 0,5 miljoner euro till 12 miljoner euro beroende på produkt).

6.1.8. Åtgärd 8 - upprustning och utveckling av byar samt skydd och vård av landsbygdskulturen

Fyra länder har inkluderat denna åtgärd i sina Sapard-program som en del av strategin för landsbygdsutveckling (Bulgarien, Tjeckien, Estland och Ungern). Totalt sett svarar denna åtgärd för 72 miljoner euro, vilket motsvarar 2 procent av gemenskapens förväntade bidrag. Detta varierar från 11 procent av totala programmedel för Tjeckien till 4 procent för Ungern.

Det viktigaste målet med denna åtgärd är att stödja landsbygdsamhällenas utveckling för att på så vis hjälpa till att skapa en högre levnadsstandard.

En annan aspekt är att bevara och förnya det lokala kulturarvet (kulturella och arkitektoniska särdrag och monument).

För att stödja utvecklingen av turism måste byarna kunna erbjuda elementära faciliteter. De måste dessutom kunna svara mot speciella intressen som utgår från platsens kultur eller natur, historiska eller på annat sätt unika platser och kulturarvet. Byarnas utseende och deras omgivningar kan vara en drivkraft i denna strategi.

Exempel på insatser som kan erhålla stöd inkluderar upprustning av gator och offentliga platser, förbättringar av byarnas utseende, renovering/skydd av historiska och arkitektoniska monument, inrättande av nya kommunala inrättningar för att främja nyetablering av affärsverksamhet (inklusive offentliga marknadsplatser), inrättande av informationscentra, renovering/uppförande av lokala kultur- och fritidscentra och alla anläggningar med anknytning till detta (till exempel parker och offentliga trädgårdar).

6.1.9. Åtgärd 9 - förbättring och sammanläggning av skiften

Tre länder (Tjeckien, Lettland och Slovakien) har valt denna åtgärd. Medan denna åtgärd svarar för 46 miljoner euro, vilket motsvarar 1 procent av gemenskapens samlade bidrag, så spelar åtgärden "omarrondering av jord" en mycket viktig roll i det tjeckiska Sapard-programmet, där den rör 20 procent av gemenskapens samlade bidrag, och i mindre omfattning i det slovakiska programmet (10 procent av gemenskapens samlade bidrag).

Det finns ett behov av markförbättringar och förenkling av skiften i de berörda länderna. De största utmaningarna är uppsplittringen på olika jordlotter, det höga antalet delägarandelar, de ofullständiga fastighetsregistren och svårigheterna att nå vissa lotter. Denna situation hämmar en fortsatt utveckling av ett effektivt jordbruk, marknaden för jord och investeringar i jord, och kan förhindra att processen med återlämnande av jord förs till slut. Denna åtgärd kommer att bidra till skapandet av en bättre jordfördelning och på så vis förbättra jordbrukens effektivitet genom att skapa förutsättningar för en rationell markanvändning.

Bidragsberättigande investeringar kommer att inkludera förberedelser av nödvändig dokumentation, förberedelser och genomförande av markanvändningsprojekt (som till exempel att märka ut delningskartan, lantmätning och jordvallar) och byggande av tillfartsvägar.

6.1.10. Åtgärd 10 - upprättande och uppdatering av fastighetsregister

Det erkänns i allmänhet i kandidatländerna att insatser som omfattas av denna åtgärd är viktiga för ländernas framtida utveckling. Kandidatländerna har emellertid använt andra tillgängliga resurser (i huvudsak bistånd från Phare eller kombinerat bistånd från Phare och Världsbanken) eller i vissa fall nationella resurser för att stödja sådana insatser. Sålunda har denna åtgärd inte inkluderats i något av programmen.

6.1.11. Åtgärd 11 - förbättring av yrkesutbildningen

Samtliga program, förutom det estniska och det slovenska, inkluderar en åtgärd för yrkesutbildning. Den medfinansiering från gemenskapen som avsatts för denna åtgärd är 117 miljoner euro, vilket motsvarar 3 procent av gemenskapens samlade bidrag. Stödmottagarna är jordbrukare och andra personer som är verksamma i jordbruket och skogsbruket, såväl som de som håller på att ställa om från dessa verksamheter. Således är till exempel jordbrukare som går över från jordbruksverksamhet till landsbygdsturism berättigade till stöd. Andra personer, som till exempel de som arbetar med bearbetning och saluföring, är emellertid inte berättigade till stöd inom ramen för denna åtgärd.

De viktigaste målen är att förbereda jordbrukare för en förändrad produktionsinriktning och att hjälpa dem att förvärva de färdigheter som krävs för att de skall kunna driva ett ekonomiskt bärkraftigt jordbruk. Andra mål inkluderar produktionsmetoder som är förenliga med bevarande och förbättring av landskapet, skydd av miljön, hygienisk standard och djurs välbefinnande.

Några program inkluderar även mål som rör utbildning av skogsägare och andra personer som är verksamma i skogsbruket för att främja användningen av skogsbruksmetoder som stärker skogarnas ekonomiska, ekologiska och sociala funktion.

6.1.12. Åtgärd 12 - utveckling och förbättring av landsbygdens infrastruktur

För samtliga kandidatländer har dålig infrastruktur och dess konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen varit centrala angelägenheter. Totalt sett kommer 759 miljoner euro, vilket motsvarar 21 procent av gemenskapens bidrag, att vara inriktade på åtgärden landsbygdens infrastruktur. 28 procent av Polens och Rumäniens respektive program kommer att ägnas åt en serie utbyggnader av landsbygdens infrastruktur. I båda programmen betraktas förbättringar av infrastrukturen som en förutsättning för landsbygdens utveckling. I Polen utgör den bristfälliga tekniska infrastrukturen på landsbygden ett av de viktigaste hindren för utveckling. I slutet av 1998 hade till exempel bara 50 procent av hushållen på landsbygden telefon (ett betydelsefullt hinder för affärslivets utveckling), och bara 5,8 procent av hushållen på landsbygden var anslutna till avloppssystem. Dessutom var det bara en tredjedel av hushållen på landsbygden som använde sig av godkända soptippar. Det har beräknats att en andel av samma storleksordning av Polens elnät på landsbygden är i brådskande behov av modernisering.

I Rumänien har landsbygdsbefolkningen ofta inte tillgång till vattenledningsvatten. Utöver problem med tillgång ger brunnarna inte vatten av tillfredsställande kvalitet.

För att möta dessa problem ingår fyra viktiga slag av infrastruktur i varierande omfattning i Sapard-programmen. Det är investeringar i (i) vatten och avfallshantering, (ii) vägar, (iii) elförsörjning och (iv) telekommunikation på landsbygden. Samtliga program (med undantag för Slovakien och Slovenien) föranstaltar om investeringar i vattenförsörjning, avfallshantering och vägar. Programmen för de baltiska staterna föreskriver tillfartsvägar både till jordbruk och i vissa fall till landsbygdsföretag. Förstärkningar av elnätet ingår i programmen för Tjeckien (som även föreskriver utveckling av förnyelsebara energikällor), Estland, Ungern, Litauen och Polen. De sistnämnda fyra programmen inkluderar även föranstaltningar för förbättringar av telekommunikationer på landsbygden.

6.1.13. Åtgärd 13 - förvaltning av jordbrukets vattenresurser

Denna åtgärd ingår endast i Bulgariens och Rumäniens Sapard-program. Enligt redovisningen i tabellform kommer ett belopp på 50 miljoner euro att anvisas denna åtgärd, vilket motsvarar ungefär 1 procent av det förväntade samlade bidraget från gemenskapen. Detta motsvarar 5 procent (20 miljoner euro) respektive 3 procent (30 miljoner euro) av gemenskapens bidrag för Bulgarien och Rumänien.

De viktigaste målen för åtgärden är att garantera en uthållig förvaltning av vattenresurser och att skydda miljön på landsbygden. Detta skall till en del uppnås genom projekt för konstbevattning, avdikning, och skydd mot översvämningar.

Åtgärden inkluderar

- modernisering av befintliga system för konstbevattning,

- anläggning och underhåll av vallar för att skydda jordbruksmark mot översvämningar,

- anläggning av dammar och tillhörande bevattningsnät.

6.1.14. Åtgärd 14 - skogsbruk, inbegripet beskogning av jordbruksområden, investeringar i skogsbruksföretag som ägs av privata skogsägare samt bearbetning och marknadsföring av skogsbruksprodukter

Denna åtgärd är inkluderad i Sapard-program som har godkänts för de sex länderna Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien och Slovakien. Det förutses att totalt 167 miljoner euro, vilket motsvarar 5 procent av gemenskapens bidrag, kommer att användas för att stödja skogsbruksverksamhet inom ramen för denna åtgärd. Dess betydelse för varje enskilt kandidatland varierar från 1 procent (Estland) till 8 procent (Bulgarien och Slovakien) och 10 procent (Rumänien).

De viktigaste verksamheter som kommer att få stöd inom ramen för denna åtgärd är: beskogning av jordbruksområden, förbättring av befintliga skogsområden, investeringar för att förbättra och rationalisera avverkning, bearbetning och saluföring av skogsbruksprodukter samt stöd till infrastruktur i skogen.

Dessutom bör följande två saker påpekas:

(a) Kandidatländer som inte har inkluderat denna åtgärd som en prioritering för Sapard på detta stadium stödjer skogsbruksverksamhet inom ramen för nationella åtgärder (Tjeckien och Slovenien) eller genom stöd till institutionsbyggande från Phare (det vill säga Ungern - utveckling av informationssystemet för skogsbruket).

(b) Även program som saknar denna åtgärd kan stödja verksamheter som rör skogsbruket inom ramen för andra åtgärder, nämligen: kompetensutveckling för skogsägare (åtgärd 11), anläggande eller förbättring av plantskolor (åtgärd 1), skogsvägar eller stigar (åtgärd 12) samt bearbetning och marknadsföring av skogsprodukter, som kan vara gjorda av trä men inte timmer i sig och inkluderar produkter såsom träsniderier, ved och bär (åtgärd 5).

6.1.15 Åtgärd 15 - tekniskt bistånd för de åtgärder som omfattas av denna förordning, inbegripet undersökningar för att bistå förberedelse och övervakning av programmet, informations- och reklamkampanjer

I artikel 2.15 i Sapard-förordningen föreskrivs tekniskt bistånd för de åtgärder som ingår i respektive program. Totalt sett svarar tekniskt bistånd för ungefär 3 procent av gemenskapens bidrag. Siffran varierar från 1 procent av programmen för Tjeckien och Polen till 5 procent för Rumänien.

Samtliga Sapard-program inkluderar åtminstone fyra utgiftskategorier, nämligen följande:

1. Information och offentlighet. Samtliga program föranstaltar om tekniskt stöd till information och offentlighet. Mot slutet av 2000 begärde kommissionen att varje land skulle ange vilka konkreta åtgärder det hade vidtagit eller hade för avsikt att vidta för att främja kännedom om programmet.

2. Övervakning av programmens genomförande och stöd för övervakningskommitténs verksamhet. Samtliga program skall övervakas och inkludera bestämmelser för användningen av tekniskt stöd för att täcka kostnader i samband med förberedelser och möten i övervakningskommittén.

3. Undersökningar och utvärderingar av programmen. Samtliga program skall utvärderas efter halva tiden. Detta kommer att innebära att man anlitar experter som skall ta sig an detta, och även bidra med råd om övervakning och förvaltningsinformationssystem.

4. Utbildning och användning av experter. I ett antal program föreskrivs det att experter skall anlitas för rådgivning, till exempel vid utarbetandet av de dokument som utgör underlaget för val av projekt och för utbildning av utbildarna.

Under år 2000 har samtliga länder lämnat in en uppskattning av sina behov av tekniskt bistånd fram till slutet av 2001 till kommissionen. I maj 2001 meddelade kommissionen kandidatländerna vilka av dessa behov den ansåg vara berättigade till medfinansiering från gemenskapen.

6.2. Sektorsövergripande frågor

6.2.1. Miljö

Miljöaspekterna i Sapard-programmen är inte begränsade till åtgärden miljövänligt jordbruk (åtgärd 4). Eftersom ett av de viktigaste målen för Sapard är att bidra till att införa gemenskapens regelverk inkluderades uppnående av miljömål i flera andra åtgärder i de olika programmen. På sätt har insatser med viktiga miljöaspekter som faller utanför åtgärd 4 förutsetts, särskilt i samband med vattenskydd (nitratdirektivet och avloppsvattendirektivet). De inkluderar hantering av gödsel inom ramen för åtgärd 1, avfallshantering inom ramen för åtgärd 2 och vattenrening inom ramen för åtgärd 12.

Man har ägnat uppmärksamhet åt användningen av miljökonsekvensbeskrivningar vid val av projekt, särskilt för att undvika försämring av möjliga Natura 2000-områden. Miljömyndigheter kommer att vara delaktiga i kontrollen av att miljörestriktioner respekteras vid val av projekt. Dessa myndigheter och berörda icke-statliga organisationer är också delaktiga i övervakning och utvärdering av programmens miljöaspekter.

Förpliktelsen för stödmottagarna att respektera miljökrav som är likvärdiga med de som föreskrivs i gemenskapens lagstiftning (i synnerhet när det gäller nitrater, miljökonsekvensbeskrivningar och Natura 2000) och djurs välbefinnande, är ett viktigt inslag i programmen. I flera kandidatländer underbyggdes dessa förpliktelser med åtaganden i form av tidsfrister för deras genomförande i nationell rätt.

6.2.2. Kvalitets- och hälsonormer

Investeringar inom ramen för åtgärd 2 och, där så är lämpligt även inom ramen för åtgärd 1, kräver uppfyllandet av standarder likvärdiga med gemenskapens bestämmelser om livsmedelssäkerhet, hygien och djurs välbefinnande. Samtliga program kräver att

- bistånd från Sapard för investeringar bara skall beviljas om investeringen, när den har fullföljts, uppfyller gemenskapsnormer,

- de behöriga veterinärmyndigheterna skall göra en förhandsbedömning för att bestyrka att investeringen kommer att uppfylla gemenskapsnormer när den har fullföljts.

6.2.3. Förhandsbedömningar

Enligt artikel 5 i Sapard-förordningen skall samtliga program bedömas på förhand och efter halva tiden, övervakas fortlöpande och utvärderas i efterhand. Kommissionen skickade riktlinjer till samtliga kandidatländer om förhandsbedömningen av deras programförslag. Samtliga länder har använt sig av dessa riktlinjer, i några fall med mycket gott resultat.

Utvärderingsarbetet har haft en positiv inverkan på kvaliteten i planerna för landsbygdsutvecklingen. Utvärderarnas deltagande i utarbetandet av programförslagen och införlivandet av slutsatser och rekommendationer från utvärderingarna resulterade i förbättrad koherens och konsekvens i programmen. Utvärderingarna har till viss del kompenserat en viss brist på erfarenhet hos de nationella myndigheterna i förberedelserna av planerna för Sapard.

En av de viktigaste fördelarna med en sådan förhandsbedömning är det utifrånperspektiv som utvärderarna bidrar med. Dessutom har deltagandet av utomstående utvärderare hjälpt de olika nationella myndigheterna att få nya perspektiv på den teoretiska grunden för programplanering.

7. ACKREDITERING AV SAPARD-ORGANEN OCH BESLUT ATT DELEGERA FÖRVALTNINGEN AV STÖD

7.1. Rättslig bakgrund

Avsnitt 3 i denna rapport beskriver lagstiftningsramen för genomförandet av Sapard. Den särskilda rättsliga grunden för att delegera förvaltningen av Sapard-stöd finns i artikel 12.2 i rådets förordning (EG) nr 1266/1999, samordningsförordningen. Enligt denna förordning får kommissionen på grundval av en analys från fall till fall av förmågan att förvalta nationella och sektoriella program/projekt, förfaranden för finansiell kontroll och strukturer som rör offentliga finanser besluta att avstå från kravet på förhandsgodkännande. Ett sådant godkännande erfordras normalt sett när det handlar om bistånd till tredje land för val av projekt, anbudsförfarande och tecknande av kontrakt.

7.2. Minimikriterier och villkor för decentraliserad förvaltning anges i förordning (EG) nr 1266/1999

Enligt artikel 12.2 i förordning (EG) nr 1266/1999 skall varje sådan avsägelse och delegering av förvaltningen som avses i punkt 7.1 förutsätta

- minimikriterier för att bedöma förmågan hos genomförandeorganen i kandidatländerna att förvalta stödet,

- minimivillkor som gäller sådana organ.

Minimikriterierna och -villkoren fastställs i bilagan till förordningen ifråga, enligt följande:

1. Minimikriterier för att bedöma förmågan hos genomförandeorganen i kandidatländerna att förvalta stödet

Kommissionen skall tillämpa följande kriterier när den bedömer vilka genomförandeorgan i partnerländerna som har förmåga till decentraliserad förvaltning av stödet:

(i) Det bör finnas ett väl utarbetat system för förvaltning av medlen, med en fullständig, intern arbetsordning och tydligt institutionellt och personligt ansvar.

(ii) Maktfördelningsprincipen måste respekteras så att det inte föreligger någon risk för intressekonflikt vid upphandling och betalning.

(iii) Lämplig personal måste finnas tillgänglig och vara avdelad för uppgiften. Personalen måste ha lämpliga kunskaper om och erfarenhet av revision, språkkunskaper samt vara fullt utbildad i genomförandet av gemenskapsprogram.

2. Minimivillkor för decentralisering av förvaltningen till genomförandeorgan i kandidatländerna

Decentralisering till kandidatländerna, med efterkontroll av kommissionen, kan övervägas för ett genomförandeorgan om följande villkor uppfylls:

(i) Uppvisande av effektiva interna kontroller innefattande självständig revisionsfunktion och ett effektivt rapporteringssystem för bokföring och finanser vilket uppfyller internationellt godkända revisionsnormer.

(ii) En nyligen genomförd kontroll av finanserna och verksamheten genom vilken det framkommer att stöd från gemenskapen eller nationella åtgärder av liknande art förvaltas snabbt och effektivt.

(iii) Ett pålitligt nationellt system för finanskontroll över genomförandeorganet.

(iv) Bestämmelser för upphandling som kommissionen anser uppfyller kraven i avdelning IX i budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.

(v) Förpliktelse för den nationella utanordnaren att ha det fullständiga ansvaret för medlen.

Förordningen anger även att delegering av förvaltningen skall göras i enlighet med särskilda bestämmelser om bland annat anbudsinfordran, granskning och utvärdering av anbud, tilldelning av kontrakt och genomförande av gemenskapens direktiv om offentlig upphandling, vilka skall fastställas i finansieringsavtalen med varje stödmottagande land.

7.3. Förhållandet mellan villkoren i förordning (EG) nr 1266/1999 och Sapard-förordningen (EG) nr 1268/1999 och förordning (EG) nr 2222/2000 om finansiella bestämmelser för Sapard.

De villkor för decentralisering som anges i samordningsförordningen är inte oförenliga med principerna för EUGFJ och strukturfonderna (inklusive utvecklingssektionen) som Sapard-förordningen hänvisar till. Kommissionen måste dock anta finansiella bestämmelser i enlighet med Sapard-förordningen. Dessutom tjänade förordning (EG) nr 2222/2000 följande syften:

(i) Den visade att kommissionen uppfyllde åtagandet i Sapard-förordningen att respektera principerna för EUGFJ och strukturfonderna.

(ii) Den gav kandidatländerna ytterligare detaljer om hur de kunde uppfylla villkoren i förordning (EG) nr 1266/1999.

Gemenskapens befintliga lagstiftning om åtgärder inom EUGFJ och strukturfonderna erbjöd en tillförlitlig grund för de finansiella bestämmelser som reglerar Sapard.

När det gäller (i) så inbegriper förordning (EG) nr 2222/2000 kravet att utse ett utbetalningsorgan, vilket även krävs för åtgärder inom strukturfonderna och garantisektionen vid EUGFJ. Förordningen hämtar mycket från just det ackrediteringssystem som används för betalning av åtgärder från garantifonden. Systemet för förskott och återbetalning av utbetalningar bygger huvudsakligen på strukturfondssystemet. Förordningen inbegriper ett krav på kommissionen att granska räkenskaperna för Sapard-organet årligen. För denna process krävs det att en oberoende revisionsattest och en attesteringsrapport skall överlämnas till kommissionen av kandidatlandet. Enligt bestämmelserna för bistånd till tredje land i budgetförordningen skall betalningar gå igenom ett avslutningsförfarande innan de slutligen konteras budgetanslagen. Enligt strukturfondssystemet krävs det att en oberoende revisionsattest och en attesteringsrapport skall överlämnas vid slutet av programplaneringsperioden snarare än varje år.

När det gäller (ii), så ger förordning (EG) nr 2222/2000 detaljer om hur ett organ som har ansvar för genomförande och utbetalningar skall ackrediteras av den behöriga myndigheten. Bilagan till förordningen anger detaljerade funktioner och kriterier som skall införas för organet som skall ackrediteras. Dessa funktioner och kriterier utgör en utveckling av bilagan till förordning (EG) nr 1266/1999 och villkoren för delegering till något genomförandeorganen, vilket innefattar den nationella fonden. Förordningen anger även den nationella fondens roll och nödvändiga villkor för delegering av förvaltningen.

7.4. Förhållandet mellan de rättsliga villkoren för delegering av förvaltning och det fleråriga finansieringsavtalet

Reglerna i förordning (EG) nr 2222/2000, som återspeglar reglerna i förordningarna (EG) nr 1268/1999 och (EG) nr 1266/1999, fördes in i det fleråriga avtalet. Förhandlingarna om avtalen gav kommissionen ännu en möjlighet att utforma några av kriterierna och villkoren i förordningen i detalj så att de blev mer förtydligande och förklarande, vilket också hjälpte kandidatländerna att uppnå en bättre förståelse av villkoren för decentralisering.

7.5. Kommissionens beslut att delegera förvaltningen av stöd

När det gäller kommissionens beslut att delegera förvaltningen av stöd tas följande steg:

1. Kandidatlandet avslutar den nationella ackrediteringen av Sapard-organet. Detta måste granskas av den behöriga myndigheten, som sedan måste visa att den är nöjd med resultatet i form av en ackrediteringshandling.

2. Inom finansministeriet måste den nationella fonden bevisa sin förmåga att ta emot och överföra gemenskapsmedel och nationella medel.

3. Myndigheterna måste underrätta kommissionen om detta ackrediteringsarbete och en fullständig dokumentation måste sändas till kommissionen.

4. Kommissionen måste granska underlaget för den nationella ackrediteringen, både i Bryssel och på plats. Detta inkluderar att skaffa fram kompletterande information och klargöranden.

5. När kommissionen är övertygad om att landet har bevisat sin förmåga att genomföra programmet får den fatta ett beslut om att delegera förvaltningen av åtgärderna inom programmet (samtliga eller en del därav) till Sapard-organet och den nationella fonden.

6. Ett "temporärt" beslut om ackreditering beviljas när revisorerna har tillräckliga garantier för att det av kandidatlandet införda systemet kommer att fungera. Detta förutsätter emellertid att systemet "revideras" så snart de första transaktionerna har genomförts.

7. Kommissionen informerar ett land om att beslutet har godkänts samt om eventuella rekommendationer som skall genomföras.

I ett senare skede får kommissionen besluta att bevilja delegerad förvaltning på en annan grundval än temporär.

7.6. Framsteg som gjorts mot decentralisering

7.6.1. Studiebesök under 1999

I november och december 1999 gjorde kommissionen de första studiebesöken till varje ansökarland för att utröna vilka framsteg som gjorts för att upprätta systemen för genomförande av Sapard.

Besöken ägde rum i slutskedet av utarbetandet av meddelandet till kommissionen av den 26 januari 2000 och föregick därför godkännandet av de detaljerade finansiella bestämmelserna som anges i förordning (EG) nr 2222/2000. Kandidatländerna var emellertid redan medvetna om villkoren för delegering som anges i förordning (EG) nr 1266/1999 (offentliggjord den 26 juni 1999).

Vid tidpunkten för dessa första besök befann sig kandidatländerna i slutfasen av utarbetandet av sina planer för utveckling av landsbygden som skulle lämnas in till kommissionen senast den 29 december 1999. Enligt Sapard-förordningen (som även den offentliggjordes den 26 juni 1999) skall ekonomiskt stöd följa EUGFJ:s principer. Förordningen kräver även av kandidatländerna att de skall infoga "namnen på behöriga myndigheter och organ med ansvar för att genomföra programmet, inbegripet utbetalningsorganet" i sina planer. Länderna var redan bekanta med dessa principer och systemet med utbetalningsorgan från kontrollseminarier organiserade av kommissionen som ett led i dess allmänna program för institutionsbyggande för kandidatländer. Sapard-förordningen kräver också av kandidatländerna att de i sina planer skall inkludera föreskrifter för att säkerställa ett korrekt genomförande av programmet, inklusive mekanismer för kontroll och påföljder.

Slutsatsen av besöken var att kandidatländerna hade ett betydande arbete framför sig för att anpassa sina förfaranden till Sapard. Efter dessa första besök skickade kommissionen brev till varje land där man pekade på de områden där förbättringar krävdes.

7.6.2. Studiebesök under 2000

Under år 2000 gjorde kommissionen 36 studiebesök för att bedöma framstegen och meddelade kandidatländerna sina slutsatser per brev. Besöken satte strålkastarljus på många frågor, vissa unika för enskilda länder, andra gemensamma för dem alla. Gemensamma punkter som förtjänar att framhävas inkluderar

- behovet av att inrätta effektiva funktioner för internrevision på både Sapard-organet och den nationella fonden,

- behovet av att garantera att kriterier för rätt till bidrag och rangordning är tydligt angivna, kvantifierbara och hanterliga,

- behovet av en realistisk ackrediteringsstrategi,

- behovet av en ändamålsenlig strategi för information och kommunikation,

- nödvändigheten av att följa principerna för sund ekonomisk förvaltning,

- olika bokföringsfrågor.

Av besöken framgick det även att graden av framsteg skiftade. Kandidatländerna behövde många gånger avsevärda och upprepade påstötningar för att gripa sig an de uppgifter de stod inför. Trots det var diskussionerna icke desto mindre öppna, konstruktiva och givande.

7.6.3. Nationell ackreditering avslutad under 2000

Bulgarien inkom med sitt ackrediteringspaket till kommissionen den 18 december 2000 och visade på så sätt att man ansåg sig redo för kommissionens beslut att delegera förvaltningen av stöd. Kommissionens tjänster påbörjade en granskning av det nationella ackrediteringsarbetet, vilket skulle leda fram till utarbetandet av den rapport som krävs för att erhålla ett beslut om att delegera förvaltningen (se avsnitt 9).

7.6.4. Vilket slags system erfordras-

Det finns en fara för att det införda systemet för ekonomisk förvaltning skulle kunna betraktas som alltför komplicerat för kandidatländerna, och därigenom ge upphov till förseningar i genomförandet av Sapard. Villkoren i förordning (EG) nr 1266/1999 som närmare utvecklas i förordning (EG) nr 2222/2000 återspeglar principer för ekonomisk förvaltning vars viktigaste mål är att säkerställa ansvarighet och tillbörlig användning av gemenskapens pengar.

Det är inte alltid uppenbart varför graden av framsteg skiftar mellan länderna. Det verkar som om några länder som i stor utsträckning litade till utomstående konsulter (till exempel genom utbytesarrangemang och Sigma) gjorde snabbare framsteg, men det kan ha varit andra faktorer som påverkade deras framsteg. Två speciella faktorer som kommissionen har identifierat som avgörande för framsteg är kontinuitet i fråga om institutionernas personal och den högre ledningens konsekventa delaktighet i processen. Svårigheter uppstod till exempel när tjänstemän hade fått utbildning och sedan lämnade sina tjänster. Ett annat viktigt exempel rör behovet av effektiv kommunikation och samarbete mellan och inom de två organen (nationella fonden och Sapard-organet). Där detta är för handen har man gjort framsteg, medan man där det saknas har svårigheter.

Det är uppenbart att Sapard innebär en betydande innovation för många av de här länderna, vars tidigare erfarenheter gäller starkt centraliserade system, inklusive de som har använts för förvaltningen av gemenskapens bistånd där ett förhandsgodkännande från kommissionen krävs för val av projekt, anbudsförfarande och tecknande av kontrakt. Denna avvikelse orsakade en del svårigheter, särskilt i början då idén att ta ansvar för den direkta förvaltningen av gemenskapens bistånd inte blev helt förstådd. Det hade även betydande implikationer för ländernas nationella lagstiftningsramar. Allt eftersom år 2000 förflöt blev det emellertid tydligt att kandidatländerna på det hela taget hade gjort stora framsteg i införandet av sina system för decentraliserad förvaltning.

Det enda möjliga alternativet till det föreslagna systemet skulle ha varit direkt förvaltning av kommissionen i Bryssel eller genom delegationer i kandidatländerna. Av förvaltningstekniska skäl hade detta krävt att bistånd i första hand, om inte enbart, skulle beviljas för stora projekt för att därigenom reducera antalet och slagen av stödmottagare. Mindre stödmottagare, dvs. små och medelstora företag (SME) och de flesta jordbruk, förutom de allra största, skulle vara uteslutna och det skulle vara nödvändigt att omförhandla de Sapard-program som godkänts av kommissionen.

Genom att decentralisera förvaltningen till kandidatländerna, ger Sapard framtida medlemmar en möjlighet att få värdefull erfarenhet av att använda mekanismerna för förvaltning av gemenskapsmedel, liksom även fördelarna av att genomföra ett program för landsbygdsutveckling. I ett större perspektiv kommer investeringarna i nya system att utveckla färdigheter som med lätthet kan överföras till förvaltningen av andra gemenskapsmedel.

8. ÖVERVAKNING, UTVÄRDERING OCH SAMORDNING MED ANDRA INSTRUMENT

Genomförande av Sapard-program omfattas av bestämmelserna i det fleråriga finansieringsavtalet när det gäller både övervakning och utvärdering. I enlighet med dessa bestämmelser skall en övervakningskommitté upprättas för varje Sapard-program. Som stöd för dessa åtaganden och verksamheter lämnade kommissionen vägledning för införandet av en arbetsordning för övervakningskommittéer för Sapard till samtliga kandidatländer under 2000.

8.1. Samordning med andra instrument

I överensstämmelse med samordningsförordningen och för att undvika överlappning mellan verksamheter som får stöd från Sapard och Phare eller från ISPA, har lämpliga bestämmelser inkluderats i programplanerna och avtalen. Enligt det fleråriga finansieringsavtalet skall kandidatländerna garantera att det inte finns någon risk för att medel betalas ut mer än en gång, i synnerhet genom att stämpla fakturor med "Sapard" innan de betalas av Sapard-organet. Detta förfarande blir särskilt viktigt när ett Sapard-projekt på grund av sin karaktär skulle kunna vara berättigat till stöd inom ramen för andra instrument.

8.2. Kommissionens samordningskommitté

I samordningskommittén ingår företrädare för kommissionens berörda tjänster. Under 2000 har kommittén övervakat införandet av den rättsliga ramen för de två nya föranslutningsinstrumenten, ISPA och Sapard. Samordning av programplanering och övervakning fortsätter under 2001, liksom även övergången till utvidgad decentraliserad förvaltning (EDIS, Extended Decentralised Implementation) för ISPA och Phare.

8.3. Förtydligande av gränsdragningen mellan Phare och Sapard

För att dra en skiljelinje mellan insatser som skulle kunna få stöd från både Sapard och Phare, förtydligade kommissionen gränsdragningen mellan de två instrumenten. Detta var särskilt nödvändigt för investeringar inom veterinärområdet. Avgränsningen är att Phare kan stödja investeringar om de avser arbeten i offentlig regi som utförs av nationella myndigheter eller andra offentliga myndigheter till vilka de nationella myndigheterna har delegerat sin befogenhet. Investeringar skulle vara stödberättigande inom ramen för Sapard om de hänför sig till privata verksamheter (till exempel egna laboratorier för bearbetningsanläggningar eller förbättring av jordbruksutrustning). Sapard-program kan även inkludera investeringar för att förbättra små, lokala, offentliga strukturer för kvalitets-, veterinär- och växtskyddskontroll, för livsmedelskvalitet och konsumentskydd (se även punkt 6.1.3). Dessutom kommer Phare att fortsätta med att erbjuda stöd till institutionsbyggande, i synnerhet till Sapard-organ.

8.4 Gränsdragningen mellan Phare och Sapard

Enligt samordningsförordningen skall åtgärder för att stödja jordbruk och utveckling av landsbygden finansieras enligt artikel 2 i Sapard-förordningen och investeringsprojekt (med en totalkostnad på i princip minst 5 miljoner euro) på områdena miljö och transport regleras enligt artikel 2 i ISPA-förordningen.

9. DEN SENASTE UTVECKLINGEN

Undertecknandet av det fleråriga finansieringsavtalet (MFA, Multi-annual Financing Agreement) och det årliga finansieringsavtalet (AFA, Annual Financing Agreement) med samtliga 10 kandidatländer som är berättigade till stöd inom ramen för Sapard avslutades i slutet av mars 2001. Avtalen genomgår nu eventuellt ett ratificeringsförfarande i Sapard-länderna, beroende på olika konstitutionella regler.

Efter Bulgariens framläggande under år 2000 lämnade Estland in sin ackrediteringshandling den 5 februari 2001. Ett kommissionsbeslut som delegerade förvaltningen av stöd till Bulgarien fattades den 15 maj 2001 för tre åtgärder. Ett liknande beslut för Estland fattades den 15 juni 2001 för fyra åtgärder.

Det är svårt att göra en meningsfull förutsägelse om när processen kommer att vara avslutad för samtliga länder, eftersom detta i stor utsträckning kommer att bero på ländernas egna ansträngningar och deras förmåga att uppfylla villkoren. Kommissionen fortsätter att ge stöd till institutionsbyggande till Sapard-organ genom Phare.

Enligt bestämmelser i det fleråriga finansieringsavtalet kan åtagandebemyndiganden för år 2000 betalas ut under förutsättning att motsvarande begäran om utbetalning överlämnas till kommissionen före slutet av 2002. Därefter kommer varje återstående åtagande för 2000 som inte utnyttjats att återtas automatiskt. Kommissionen överväger emellertid möjligheten att förlänga denna tidsfrist för åtaganden för år 2000 som ett undantag, med tanke på att inga kommissionsbeslut som delegerade förvaltningen av stöd kunde fattas före slutet av 2000.

För att inskärpa betydelsen av både övervakning och utvärdering hölls en serie seminarier med deltagande av kandidatländerna under våren 2001. Ett seminarium ägnades åt en detaljerad granskning av frågor som rör förberedelser, krav och förfaranden när det gäller övervakning av Sapard-program. Under seminariet gjordes presentationer i fråga om förvaltningsmyndighetens och övervakningskommitténs ansvar och funktioner samt användningen av indikatorer för övervakningen.

Två seminarier om utvärdering organiserades i maj 2001. Syftet med dessa var att kandidatländerna skulle bli bekanta med det tillvägagångssätt för utvärdering av gemenskapsfinansierade program för landsbygdsutveckling som förespråkas av kommissionen och följs av medlemsstaterna.

BILAGA 1 LITTERATURFÖRTECKNING

Samtliga dokument i denna litteraturförteckning kan återfinnas på Internetsidan

http://europa.eu.int/comm/dg06/fin/clearance/index_en.htm

Lagstiftning

Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin och om ändring av förordning (EEG) nr 3906/89.

Rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden.

Rättelse till rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden.

Kommissionens beslut av den 20 juli 1999 om vägledande fördelning av det årliga gemenskapsstödet till jordbruk och landsbygdens utveckling inför en anslutning (delgivet med nr K(1999) 2431) [1999/595/EG].

Kommissionens förordning (EG) nr 2759/1999 av den 22 december 1999 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1268/1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden.

Kommissionens förordning (EG) nr 2222/2000 av den 7 juni 2000 om finansiella bestämmelser för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1268/1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden.

Kommissionens förordning (EG) nr 2356/2000 av den 24 oktober 2000 om ändring av förordning (EG) nr 2759/1999 av den 22 december 1999 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1268/1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden.

Informationsbroschyrer

Rapporter om länderna i Central- och Östeuropa: "Nuläge och framtidsutsikter för jordbruket i de central- och östeuropeiska länderna" (1998)

SCADplus: Föranslutningsstöd jordbruksinstrument (Sapard)

Informationsskrift: "EU-utvidgning" (03/2000)

Faktablad: "EU och utvidgningen - föranslutningsinstrument: fokus på jordbruket" (10/2000)

"Framtidsutsikter för jordbruksmarknader i kandidatländerna från Central- och Östeuropa" (11/2000)

Nyhetsbrev

"Förberedelser för utvidgningen: finansiering genom Sapard" i: Nyhetsbrev nr 14, augusti 1999

"Föranslutningsstöd: genomförande av Sapard" i: Nyhetsbrev nr 19, januari 2000

"Ekonomisk förvaltning av föranslutningsstöd (Sapard)" i: Nyhetsbrev nr 20, februari 2000

"GJP och anslutningsförhandlingarna, en lägesrapport" i: Nyhetsbrev nr 22, maj 2000

"Handeln med jordbruksprodukter med länderna i Central- och Östeuropa: förberedelser för anslutning" i: Nyhetsbrev nr 23, juni 2000

"Föranslutningsstöd: 6 program godkända" i: Nyhetsbrev nr 26, september 2000

"Sapard i startgroparna" i: Nyhetsbrev nr 28, november 2000

"Klarsignal till finansieringsavtal för Sapard" i: Nyhetsbrev nr 29, december 2000

"Sapard Bulgarien: Flerårigt finansieringsavtal" i: Nyhetsbrev nr 30, januari 2001

"Sapard: Avtal undertecknade med nio kandidatländer" i: Nyhetsbrev nr 32, mars 2001

"Sapard: samtliga avtal har nu undertecknats" i: Nyhetsbrev nr 33, april 2001

BILAGA 2 Sapard

Antagningsförfarande för finansieringsavtal

>Plats för tabell>

BILAGA 3 Sapard program

Situationen för antagningsförfarandet av planerna för utveckling av landsbygden - 10.04.2001

>Plats för tabell>

* Inledning av samråd och ytterligare samråd.

** Interinstitutionellt samråd inom GD Jordbruk.

*** Inlämnande av förhandsbedömning.

BILAGA 4 Sapard-program (rådets förordning (EG) nr 1268/1999) - Maximalt bidrag från EU (2000-2006) (euro i 2000 priser)

>Plats för tabell>

(1) Motsvarar följande två åtgärder i det tjeckiska programmet: "Bearbetning och marknadsföring" (25 466 765 euro) + "Förbättring av strukturerna för kvalitetskontroll, för livsmedelskvalitet och konsumentskydd" (13 774 931 euro) som kommer att genomföras i bearbetningsanläggningar.

(2) Motsvarar följande tre åtgärder i det lettiska programmet: "Ekologiskt jordbruk" (2 788 047 euro) + "Bevarande av biologisk mångfald och landsbygdens landskap" (2 439 541 euro) + "Minskning av avrinning från jordbruket" (1 742 528 euro).

>Plats för tabell>