1.Sklepi in priporočila

1.1Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja sklep, da se kršitve sankcij vključijo na seznam kaznivih dejanj iz člena 83(1) PDEU, in predlog direktive o približevanju opredelitev in minimalnih kazni v nacionalni zakonodaji za te kršitve.

1.2Vendar EESO obžaluje, da zaradi uporabe nujnega postopka o tem sklepu ni bilo popolnega demokratičnega posvetovanja v Odboru Evropskega parlamenta za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve. Prav tako ostaja zaskrbljen, ker je Komisija predlog direktive pripravila, ne da bi prej opravila oceno učinka. Poleg tega obžaluje, da v predlogu direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije med deležniki, s katerimi je opravila posvetovanje, ni omenila Evropskega ekonomsko-socialnega odbora.

1.3EESO poziva Evropsko komisijo, Evropski parlament in Svet Evropske Unije, naj pri pripravi direktive razširijo izvzetje na humanitarni podlagi, tako da bi bile humanitarne organizacije in osebje odvezani kazenske odgovornosti, s čimer bi to določbo uskladili s sedanjo mednarodno prakso, hkrati pa zagotovili ustrezne mehanizme za preprečevanje zlorab v kriminalne ali politične namene.

1.4EESO podpira vključitev ustreznih jamstev in zaščite za žvižgače in novinarje, ki objavljajo poskuse izogibanja sankcijam. Navedeno izvzetje bi bilo treba razširiti tudi nanje.

1.5EESO poziva Evropsko komisijo, Evropski parlament in Svet Evropske Unije, naj zasebnemu sektorju in organizacijam civilne družbe zagotovijo ustrezne informacije in proaktivno podporo pri prilagajanju novi zakonodaji in izpolnjevanju novih zahtev.

1.6EESO poziva Evropsko komisijo, Evropski parlament in Svet Evropske Unije, naj poleg spodbujanja harmonizacije zakonodaje zagotovijo, da bodo imele države članice ustrezne upravne zmogljivosti, zadostna sredstva in usposobljeno osebje za odkrivanje, pregon in kaznovanje kršitve sankcij. K temu bi lahko prispevalo sodelovanje med državami članicami z izmenjavo primerov dobre prakse pri odkrivanju in pregonu.

1.7EESO pozdravlja, da je v predlogu direktive poudarjeno spoštovanje načela prepovedi retroaktivnosti, in poudarja, da je treba obdolžencem zagotoviti pravico do poštenega postopka in druge zaščitne ukrepe na področju človekovih pravic.

1.8EESO je še vedno zaskrbljen, ker pogosta in resna kazniva dejanja, kot so nasilje na podlagi spola in kazniva dejanja iz sovraštva, ostajajo zunaj področja uporabe člena 83(1) PDEU kot „evropska kazniva dejanja“, pri čemer poudarja, da geopolitična nujnost ne bi smela imeti prednosti pred zaščito in blaginjo naših državljanov.

2.Ozadje mnenja

2.1O zunanjepolitičnih sankcijah (v žargonu EU se imenujejo omejevalni ukrepi) se v okviru skupne zunanje in varnostne politike dogovori Svet Evropske unije, sprejmejo pa se v obliki zavezujoče zakonodaje, ki ima neposreden učinek v vseh državah članicah EU.

2.2V nasprotju z zakonodajo o sankcijah, ki se sprejme na centralni ravni in velja povsod v EU, sta izvajanje in izvrševanje sankcij decentralizirana, kar pomeni, da so za spremljanje, ali podjetja in državljani spoštujejo prepovedi, odobritev odstopanj, določanje kazni za kršitve ter preiskovanje in kazenski pregon kršitev odgovorni organi držav članic. To velja za vse sankcije razen prepovedi vstopa, ki jih neposredno upravljajo državni organi.

2.3Posledica decentralizirane narave sistema za izvajanje sankcij EU je razdrobljenost 1 : opredelitve in področja uporabe kršitev sankcij in kazni, do katerih lahko te kršitve privedejo, so v nacionalnih zakonodajah določeni različno, razlikujejo pa se tudi upravne zmogljivosti preiskovanja. Poleg tega imajo posamezni nacionalni organi široko diskrecijsko pravico pri odločanju, ali bodo odobrili odstopanje iz humanitarnih razlogov ali ne.

2.4Z raziskavami je bilo potrjeno, da so pri izvajanju in izvrševanju sankcij v državah članicah znatne razlike. 2 Evropska mreža za preiskavo in sodni pregon genocida, hudodelstev zoper človečnost in vojnih zločinov (mreža za področje genocida) je v nedavni študiji opozorila na precejšnje razlike v kaznih za kršitve sankcij med državami članicami. 3

2.5Komisija ima v zvezi s tem nekaj pooblastil za nadzor, in sicer zagotavlja, da vse države članice izpolnjujejo svoje obveznosti v skladu z uredbo o sankcijah EU, kot je določitev ustreznih kazni. Komisija ima tako kot na drugih področjih upravljanja EU pravico, da proti kateri koli državi članici, ki ne izpolnjuje teh obveznosti, začne postopek za ugotavljanje kršitev, čeprav takega ukrepa doslej še ni sprejela. Izvajanje sankcij podpira tudi z izdajanjem smernic, npr. o odobritvi odstopanj.

2.6Čeprav je sama narava sistema takšna, da lahko prihaja do razdrobljenosti, je Komisija šele pred kratkim začela sprejemati nekatere ukrepe 4 za izboljšanje izvajanja in izvrševanja sankcij EU. Novi zagon Komisije v zvezi s tem sicer izhaja iz časa pred rusko invazijo na Ukrajino, ki se je začela februarja 2022, vendar je val sankcij, ki jih je uvedla, dodatno spodbudil okrepitev izvajanja in izvrševanja sankcij.

2.7V Sklepu Sveta (EU) 2022/2332 5 je kršitev sankcij EU opredeljena kot področje kriminala, ki izpolnjuje merila iz člena 83(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije, kar se poljudno imenuje „evropsko kaznivo dejanje“. To Komisiji omogoča, da predlaga zakonodajo za približevanje opredelitve kaznivih dejanj in kazni v državah članicah. 6

2.8Predlog je utemeljen s tem, da se zaradi kršitev lahko nadaljuje ogrožanje miru in varnosti, pa tudi pravne države, demokracije in človekovih pravic v tretjih državah, in da imajo kršitve pogosto čezmejno razsežnost. Natančneje povedano, predpostavlja se, da je kršenje sankcij „posebej hudo področje kriminala, saj lahko še naprej ogroža mednarodni mir in varnost, spodkopava utrjevanje demokracije in podporo, ki se ji namenja, pravno državo in človekove pravice ter povzroči znatno gospodarsko, družbeno in okoljsko škodo“ 7 . Sedanje stanje omogoča posameznikom in podjetjem, ki razmišljajo o izogibanju, da preverijo vse možnosti za to, hkrati pa preprečuje vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev za gospodarske subjekte EU.

2.9Svet Evropske unije je 30. junija 2022 dosegel dogovor o besedilu in Evropski parlament pozval, naj odobri osnutek sklepa Sveta o vključitvi kršitve omejevalnih ukrepov Unije med področja kriminala iz člena 83(1) PDEU, 8 kar je Parlament naredil po nujnem postopku 7. julija 2022 9 . Sklep je bil sprejet 28. novembra 2022. 10

2.10Komisija je 2. decembra 2022 predložila osnutek direktive, v katerem je predlagala določitev minimalnih pravil glede opredelitve kaznivih dejanj in kazni za kršitve sankcij. 11

3.Splošne ugotovitve

3.1Opredelitev kršitev sankcij kot področja kriminala iz člena 83(1) PDEU je pozitivna sprememba, ki bo prispevala k uskladitvi tipizacije kršitve sankcij in s tem povezanih kazni po vsej EU ter izboljšanju izvajanja in izvrševanja sankcij.

3.2EESO spodbuja Evropsko komisijo, Evropski parlament in Svet Evropske unije, naj pri predlaganju in sprejemanju direktive, ki je trenutno v obravnavi, ter druge vsebinske sekundarne zakonodaje o določitvi minimalnih pravil glede opredelitve kaznivih dejanj in kazni za kršitve sankcij upoštevata pomisleke, navedene v naslednjem razdelku.

4.Posebne ugotovitve

4.1Evropski parlament je osnutek sklepa Sveta odobril po nujnem postopku, kar pomeni, da je dal soglasje brez predhodnega posvetovanja v svojem Odboru za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve. Zakonodajni predlogi morajo biti kljub veliki geopolitični nujnosti, ki je bila razlog za sprejetje tega predloga, podvrženi ustreznemu demokratičnemu nadzoru. Standarde demokratične odgovornosti je treba ohraniti. EESO ponovno poudarja, kako pomembno je zagotoviti, da ima Evropski parlament ustrezen nadzor nad trenutno obravnavanim predlogom direktive o določitvi minimalnih pravil glede opredelitve kaznivih dejanj in kazni za kršitve sankcij.

4.2V predlogu direktive je tudi navedeno, da Komisija ni izvedla ocene učinka, ker je „nujno, da posamezniki in pravne osebe, ki so vpleteni v kršitev omejevalnih ukrepov Unije, odgovarjajo za svoja dejanja“. 12 Čeprav EESO priznava, da je treba pospešiti sprejetje direktive o kazenskih sankcijah za kršitev omejevalnih ukrepov Unije, meni, da relativna nujnost harmonizacije opredelitev in sankcij ne upravičuje opustitve ocene učinka, ki bi morala biti del priprave direktive. To velja zlasti zato, ker posamezniki in pravne osebe, ki so vpleteni v kršitev sankcij, že odgovarjajo v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo, kar pomeni, da zaradi zamude pri sprejetju direktive kršitve ne bodo ostale nekaznovane. EESO zato podpira izvedbo redne ocene učinka in se zavzema za hitro uveljavitev direktive, ko bo sprejeta.

4.3EESO pozdravlja obsežna posvetovanja, ki jih je Komisija opravila z raznovrstnimi deležniki, vendar obžaluje, da v predlogu direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije med temi deležniki ni omenila Evropskega ekonomsko-socialnega odbora.

4.4Pozornost, ki se namenja odkrivanju, pregonu in kaznovanju kršitev sankcij, bi bilo treba dopolniti s primerljivimi prizadevanji za usmerjanje gospodarskih subjektov in akterjev civilne družbe pri izvajanju sankcij. Do pomanjkljivosti pri izvajanju sankcij pogosto pride zaradi premajhne ozaveščenosti deležnikov v zasebnem sektorju, čeprav si nacionalne agencije prizadevajo, da bi jih obveščale. 13 Upoštevati je treba, da so gospodarski subjekti EU večinoma mala in srednja podjetja, v katerih pogosto ne poznajo dolžnosti, ki izhajajo iz zakonodaje o sankcijah, saj so bili v pretekli praksi na področju sankcij gospodarski ukrepi redki. 14 EESO pozdravlja sedanja prizadevanja Komisije, da bi izboljšali podporo gospodarskim subjektom in spodbujali njihovo nadaljnje delovanje. 15

4.5Ustrezno bi bilo treba poskrbeti za zaščito humanitarnih dejavnosti v jurisdikcijah, za katere veljajo sankcije, saj imajo humanitarni akterji, ki zagotavljajo pomoč na območju jurisdikcij, za katere veljajo stroge sankcije, še vedno težave z odgovornostjo za morebitne kršitve sankcij. 16 Ti akterji nenehno opozarjajo, kako težko je zagotoviti, da med svojim delovanjem ne kršijo zakonodaje o sankcijah, in da ima njihova povezanost z zahodnimi sankcijami v očeh vojskujočih se strani negativne posledice. 17 Varnostni svet Združenih narodov je decembra 2022 sprejel Resolucijo 2664, 18 ki vsebuje splošno izvzetje, na podlagi katerega je mogoče humanitarnim organizacijam zagotavljati sredstva in storitve, 19 organi ZDA pa so ga hitro uveljavili, 20 zato vztrajanje pri ozko opredeljenih humanitarnih klavzulah v zakonodaji EU pomeni izjemo in privablja pozornost. Če želimo, da kazenski okvir ne bo oviral humanitarnih dejavnosti, bi bilo treba okrepiti besedilo predlagane direktive. Trenutno je iz inkriminacije izvzeta le „dostava humanitarne pomoči osebam v stiski“. 21 EESO podpira sprejetje širšega izvzetja na humanitarni podlagi, da bi bila v okviru režimov sankcij EU izključena kazenska odgovornost vseh, ki delajo za nepristranske humanitarne organizacije. Takšna klavzula bi zagotovila skladnost pravnih okvirov EU za sankcije z mednarodnim humanitarnim pravom. Hkrati bi morale obstajati določbe za preprečevanje morebitnih zlorab v kriminalne ali politične namene. Zaščito humanitarnih akterjev bi bilo treba razširiti na preiskovalne novinarje.

4.6EESO spodbuja Komisijo, naj izvajanje direktive spremlja ne le v povezavi s sprejemanjem zakonodaje, temveč tudi zagotavljanjem zadostnih upravnih, finančnih, tehnoloških in kadrovskih zmogljivosti ter ustreznega usposabljanja, da bodo lahko nacionalni upravni organi, pravosodni organi in organi kazenskega pregona uveljavili vsebino nove zakonodaje. Samo s harmonizacijo zakonodaje brez ustrezne opreme, osebja in finančnih sredstev verjetno ne bo mogoče odkrivati, preganjati in kaznovati kršitev sankcij. Poleg tega EESO spodbuja Komisijo, naj določi merila, ki jih bo uporabljala za spremljanje, da bi deležnikom ponudila nekaj smernic.

4.7Če kazenske obsodbe omogočajo zaplembo premoženja, bi bilo treba znaten del premoženjske koristi nameniti za odškodnino žrtvam, v primeru sankcij, ki so trenutno v veljavi proti ruskim subjektom zaradi vojne proti Ukrajini, pa za povojna prizadevanja za obnovo Ukrajine. EESO podpira to zahtevo, kakor je navedeno že v njegovem mnenju 22 o predlogu Komisije za direktivo o povrnitvi in odvzemu sredstev. Komisijo nadalje spodbuja, naj z ustreznimi organizacijami civilne družbe sodeluje pri opredelitvi žrtev in oblikovanju mehanizmov za usmerjanje prihodkov od izogibanja sankcijam k žrtvam ali v socialne naložbe, ki jim neposredno koristijo. Zaradi odgovornosti se zavzema za večjo preglednost, ki bi jo dosegli z objavo zneskov zaplenjenega premoženja in njihove poznejše namenitve.

4.8Predlagana direktiva bi morala vsebovati tudi ustrezne določbe za zaščito žvižgačev in preiskovalnih novinarjev, ki razkrivajo prakse izogibanja sankcijam. Njihovo ključno vlogo kot mehanizmov „zgodnjega opozarjanja“ je treba zaščititi. V zvezi s tem EESO podpira predlog Komisije, da se zaščita na podlagi Direktive (EU) 2019/1937 23 razširi na poročanje o kršitvah omejevalnih ukrepov EU in na osebe, ki prijavijo take kršitve.

4.9Kot je navedeno v sedanjem besedilu direktive, bi bilo treba sprejeti določbe za ohranitev načela prepovedi retroaktivnosti kazenskih sankcij v skladu z načelom zakonitosti kazenskih sankcij (nulla poena sine lege). EESO poudarja, da je treba obdolžencem zagotoviti pravico do poštenega postopka in druge zaščitne ukrepe na področju človekovih pravic.

4.10Čeprav je proces opredelitve kršitev sankcij kot „evropskega kaznivega dejanja“ potekal hitro, EESO obžaluje, da kazniva dejanja iz sovraštva in nasilje na podlagi spola, ki so resna in pogosta kazniva dejanja, ne morejo biti vključena v področje uporabe člena 83(1) PDEU. Geopolitični nujnosti ne bi smeli dajati prednosti, če to pomeni zanemarjanje drugih kaznivih dejanj, ki neposredno vplivajo na državljane.

4.11Zapomniti si je treba, da je cilj uskladitve kazni izboljšati verodostojnost sankcij, sprejetih v okviru skupne zunanje in varnostne politike. S tega vidika bi si morale države članice prizadevati, da bi prepovedi izdajanja vizumov spoštovale enako skrbno, kot se to pričakuje od državljanov in gospodarskih subjektov EU. 24

V Bruslju, 22. marca 2023

Christa SCHWENG
predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

_____________

(1)    Portela, C., Implementation and Enforcement (Izvajanje in izvrševanje), v N. Helwig in drugi, Sharpening EU sanctions policy, poročilo FIIA 63, Finski inštitut za mednarodne zadeve (FIIA), Helsinki. Študija po naročilu urada predsednice vlade Finske, 2020, str. 107–117.

(2)    Druláková, R., in Přikryl, P., The implementation of sanctions imposed by the European Union (Izvajanje sankcij, ki jih naloži Evropska unija), Central European Journal of International and Security Studies, zv. 10, št. 1, 2016, str. 134–160.

(3)     Mreža za področje genocida , Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis (Sodni pregon kršitev sankcij (omejevalnih ukrepov) v nacionalnih jurisdikcijah: primerjalna analiza), 2021.

(4)    Sporočilo Evropske komisije – Evropski gospodarski in finančni sistem: spodbujanje odprtosti, moči in odpornosti, COM(2021) 32 final .

(5)    Sklep Sveta (EU) 2022/2332 z dne 28. novembra 2022 o opredelitvi kršitve omejevalnih ukrepov Unije kot področja kriminala, ki ustreza merilom iz člena 83(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije, UL L 308, 29.11.2022, str. 18 .

(6)    Sporočilo Evropske komisije – Direktivi o kazenskih sankcijah za kršitev omejevalnih ukrepov Unije naproti, COM(2022) 249 final .

(7)    To besedilo iz sporočila Komisije COM(2022) 249 final, str. 4, je navedeno v uvodni izjavi 10 Sklepa Sveta (EU) 2022/2332, UL L 308, 29.11.2022, str. 18 .

(8)     Sporočilo za javnost Sveta Evropske unije, 30. junij 2022.

(9)    Zakonodajna resolucija Evropskega parlamenta, TA/2022/0295 .

(10)     UL L 308, 29.11.2022, str. 18 .

(11)    Evropska komisija: predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije, COM(2022) 684 final .

(12)     COM(2022) 684 final .

(13)    Druláková, R., in Zemanová, S., Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic (Zakaj izvajanje večstranskih sankcij (ne) deluje: izkušnje iz Češke republike), European Security, zv. 29, št. 4, 2020, str. 524–544.

(14)    Portela, C., Sanctions in EU foreign policy (Sankcije v zunanji politiki EU), v N. Helwig in drugi, Sharpening EU sanctions policy, poročilo FIIA 63, Finski inštitut za mednarodne zadeve (FIIA), Helsinki. Študija po naročilu urada predsednice vlade Finske, 2020, str. 23–49.

(15)    Sklep Sveta (SZVP) 2022/1506 z dne 9. septembra 2022 o ukrepu Evropske unije v podporo razvoju orodij informacijske tehnologije za izboljšanje razširjanja informacij o omejevalnih ukrepih Unije, UL L 235, 12.9.2022, str. 30 .

(16)    Portela, C., What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid? (Kako bi bilo, če bi bile sankcije EU združljive s humanitarno pomočjo?), v F. Gaub (ur.), What if…? Fourteen Scenarios for 2021, EUISS: Pariz, 2020.

(17)    Debarre, A., Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes (Zaščita humanitarnih dejavnosti v režimih sankcij), New York, Mednarodni mirovni inštitut, 2019.

(18)    Resolucija Združenih narodov 2664, S/RES/2664(2022) .

(19)    V operativnem odstavku 1 Resolucije S/RES/2664(2022) je določeno, da je zagotavljanje sredstev ali blaga in storitev, ki so potrebni, da lahko Združeni narodi ali nevladne organizacije ali drugi subjekti, ki jih določijo posamezni odbori, ki jih ustanovi Varnostni svet, pravočasno dostavijo humanitarno pomoč, dovoljeno in ne pomeni kršitve zamrznitve sredstev, ki jo je uvedel Varnostni svet ali njegovi odbori za sankcije.

(20)    Ministrstvo za finance ZDA, sporočilo za javnost  Treasury Implements Historic Humanitarian Sanctions Exceptions (Ministrstvo za finance sprejelo zgodovinske humanitarne izjeme od sankcij), 20. december 2022.

(21)     COM(2022) 684 final .

(22)     UL C 100, 16.3.2023, str. 105 .

(23)    Direktiva (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, UL L 305, 26.11.2019, str. 17 .

(24)    Mangas Martin, A., Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal (O zavezujoči naravi SZVP ter zračnem prostoru kot državnem ozemlju (komentar odločbe španskega vrhovnega sodišča z dne 26. novembra 2020, kazenski oddelek)), Revista General de Derecho Europeo, št. 53, 2021.