52018DC0421

(3)Poročilo o državi za Portugalsko 5 za leto 2018 je bilo objavljeno 7. marca 2018. V njem so bili ocenjeni napredek Portugalske pri izvajanju priporočil za posamezno državo, ki jih je Svet sprejel 11. julija 2017, nadaljnje ukrepanje po priporočilih, sprejetih v prejšnjih letih, in napredek Portugalske pri doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011, ki so bili prav tako objavljeni 7. marca 2018 6 . Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da na Portugalskem obstajajo makroekonomska neravnotežja. V kontekstu nizke rasti produktivnosti so problematični predvsem velike neto zunanje obveznosti, zasebni in javni dolg ter velik delež slabih posojil. Za zagotovitev prilagoditve neto zunanjih obveznosti sta potrebna zmerno stanje na tekočem računu in ohranitev večje konkurenčnosti. Delež zasebnega dolga se še naprej zmanjšuje z visokih ravni, in sicer zaradi ponovne nominalne rasti in nekoliko negativnih kreditnih tokov, prav tako pa naj bi se ob stalnih potrebah po razdolževanju začel zmanjševati delež javnega dolga v BDP. Intervencije v finančnem sektorju so prispevale k zmanjšanju tveganj za stabilnost, čeprav banke še vedno ovirata nizka donosnost in velik obseg slabih posojil, ki so se sicer zmanjšuje. Višja rast produktivnosti je ključnega pomena za boljše obete glede konkurenčnosti, razdolževanja in potencialne rasti. Brezposelnost naglo upada že več let. Še vedno obstajajo vrzeli v politikah, zlasti v smislu izvajanja načrtovanih ukrepov za zmanjšanje števila slabih posojil in izboljšanje poslovnega okolja. Spremljati bo treba sprejetje in izvajanje več načrtov reform, vključno z ukrepi za odpravo segmentacije trga dela in fiskalnimi strukturnimi reformami za izboljšanje vzdržnosti javnih financ.

(4)Portugalska je 27. aprila 2018 predložila nacionalni program reform za leto 2018 in program za stabilnost za leto 2018. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost. V programu za stabilnost napoveduje dosledno zmanjševanje deleža javnega dolga v BDP. Portugalski nacionalni program reform vključuje kratko- in srednjeročne zaveze ter zajema izzive, opredeljene v poročilu o državi za leto 2018. Zlasti napoveduje ukrepe na področjih kvalifikacij in inovacij, ki lahko spodbudijo produktivnost in povečajo vrednost portugalskega izvoza. Strategija, ki je bila predstavljena za zmanjšanje slabih posojil, skupaj z ukrepi za spodbujanje kapitalizacije podjetij prispeva k zmanjšanju zadolženosti portugalskega gospodarstva in izboljšanju bilanc stanja bank. Na splošno bi učinkovito izvajanje predloženih programov podprlo odpravo neravnotežij.

(5)Ustrezna priporočila za posamezne države so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020. Kot je predvideno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta 7 , lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti evropskih strukturnih in investicijskih skladov z dobrim gospodarskim upravljanjem 8 .

(6)Za Portugalsko trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter prehodno pravilo glede dolga. V programu stabilnosti za leto 2018 Portugalska načrtuje nominalni primanjkljaj v višini 0,7 % BDP v letu 2018 in 0,2 % BDP v letu 2019 ter nadaljnje izboljšanje na presežek v višini 1,4 % BDP do leta 2021. Ti načrti ne vključujejo morebitnega učinka ukrepov za podporo bankam na povečanje primanjkljaja po letu 2019. Srednjeročni proračunski cilj, tj. strukturni presežek v višini 0,25 % BDP, naj bi bil dosežen do leta 2020. V programu za stabilnost za leto 2018 je predvideno, da bo dolg sektorja država kot odstotek BDP dosegel 122,2 % v letu 2018, 118,4 % v letu 2019 in 107,3 % v letu 2021. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo te proračunske projekcije, je verjeten za leto 2018, za naslednja leta pa ugoden. Vendar ukrepi, potrebni za doseganje načrtovanih ciljev glede primanjkljaja od leta 2018 naprej, niso bili dovolj podrobno opredeljeni.

(7)Program Portugalske za stabilnost za leto 2018 kaže, da je bil učinek obsežnih požarov v naravi v letu 2017 na proračun znaten, ter vsebuje ustrezne dokaze o obsegu in naravi teh dodatnih proračunskih stroškov. Zlasti je v programu za stabilnost navedeno, da proračun za leto 2018 vključuje izjemne odhodke v višini približno 0,07 % BDP, povezane s preventivnimi ukrepi za zaščito nacionalnega ozemlja pred požari v naravi. V programu za stabilnost so določeni odhodki za obvladovanje izrednih razmer, razvrščeni kot enkratni odhodki, ter za preprečevanje tovrstnih dogodkov. Zaradi integrirane narave teh odhodkov in neposredne povezave z obsežnimi požari v naravi v letu 2017 bi se s za posebno obravnavo odhodkov za preprečevanje požarov v naravi lahko upoštevala „klavzula o neobičajnih dogodkih“. Po mnenju Komisije so upravičeni dodatni odhodki za preventivne ukrepe v letu 2018 znašali 0,07 % BDP. Določbe členov 5(1) in 6(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 omogočajo upoštevanje teh dodatnih odhodkov, saj je izjemen obseg požarov v naravi neobičajen dogodek, njegov učinek na portugalske javne finance je znaten in njihova vzdržnost ne bo ogrožena, če se dovoli začasen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Končna ocena, vključno z upravičenimi zneski, bo na voljo spomladi 2019, in sicer bo temeljila na podatkih za leto 2018, kot jih bodo predložili portugalski organi.

(8)Svet je 11. julija 2017 Portugalski priporočil, naj zagotovi, da nominalna stopnja rasti neto primarnih 9 javnofinančnih odhodkov v letu 2018 ne bo presegla 0,1 %, kar ustreza letni strukturni prilagoditvi v višini vsaj 0,6 % BDP. Navedeno je bilo tudi, da bo treba pri oceni osnutka proračunskega načrta za leto 2018 in poznejši oceni proračunskih rezultatov za leto 2018 ustrezno upoštevati cilj doseganja fiskalne naravnanosti, ki prispeva tako h krepitvi trenutnega okrevanja kot k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ. Na podlagi ocene Komisije glede moči okrevanja na Portugalskem, pri kateri so bili ustrezno upoštevani izzivi države glede vzdržnosti in ki je bila izvedena v okviru mnenja Komisije o osnutku proračunskega načrta države, ni treba upoštevati nobenih dodatnih elementov v zvezi s tem. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2018 obstaja tveganje znatnega odklona od te priporočene prilagoditve v letu 2018 ter v letih 2017 in 2018 skupaj.

(9)V letu 2019, ko naj bi dolg sektorja države Portugalske kot odstotek BDP presegel 60 % in naj bi proizvodna vrzel predvidoma znašala 1,3 %, nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov9 ne bi smela preseči 0,7 %, kar je v skladu s strukturno prilagoditvijo v višini 0,6 % BDP, kot izhaja iz matrike zahtev v okviru Pakta za stabilnost in rast. Ob nespremenjenih politikah obstaja v letu 2019 ter v letih 2018 in 2019 skupaj tveganje znatnega odklona od te zahteve. Hkrati naj bi Portugalska v letih 2018 in 2019 izpolnjevala prehodno pravilo glede dolga. Svet na splošno meni, da bi bilo treba z letom 2018 sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z določbami Pakta za stabilnost in rast. Uporaba morebitnih nepričakovanih prihodkov za nadaljnje zmanjševanje deleža dolga sektorja država bi bila preudarna.

(10)Zagotavljanje vzdržnosti javnega dolga je odvisno od vzdržne fiskalne konsolidacije prek strukturnega izboljšanja javnih financ, ki se doseže z izboljšanim nadzorom pobiranja prihodkov in nadzorom odhodkov. Za izboljšanje nadzora odhodkov so ključnega pomena učinkovito izvrševanje zakona o nadzoru obveznosti, dosledno in pravočasno izvajanje zakona o proračunskem okviru, stalen pregled nad porabo in prizadevanja za racionalizacijo. Načrtovanje in izvajanje proračuna ostajata precejšen izziv, zlasti v zdravstvenem sektorju, kjer pozna plačila (zaostala plačila) ostajajo visoka, kar kaže tudi na slabosti v računovodskem nadzoru in upravljavskih praksah. Za vzdržno fiskalno konsolidacijo bi bilo treba obravnavati visoke in rastoče stroške staranja prebivalstva. Srednjeročno se pričakuje, da bodo višja fiskalna tveganja v zvezi s staranjem prebivalstva v veliki meri povezana s stroški financiranja pokojnin, medtem ko bodo stroški za zdravstveno oskrbo povečali pritisk v dolgoročnem smislu. K zmanjšanju teh tveganj bi pripomogli ukrepi za izboljšanje srednjeročne vzdržnosti pokojninskega sistema, skupaj s celostno strategijo za obravnavo stroškov za zdravstveno oskrbo starajočega se prebivalstva.

(11)Podobno bi lahko nadzor odhodkov, upravljanje dolga in izboljšanje splošne finančne vzdržnosti podjetij v državni lasti znatno prispevali k strukturnemu izboljšanju javnih financ. Čeprav skupni neto dohodek podjetij v državni lasti ostaja negativen, so se v zadnjih letih operativni rezultati teh podjetij na splošno izboljšali, razen v zdravstvenem sektorju, kjer so se poslabšali. Skupen nekonsolidiran dolg javnih podjetij, vključenih v sektor država, ostaja visok in je konec leta 2017 znašal okrog 19,0 % BDP. Ukrepi za izboljšanje nadzora podjetij v državni lasti so v teku, vendar njihov učinek še ni opazen. Načrt za upravljanje dolga in dokapitalizacijo podjetij v državni lasti, ki je v teku, bi moral zmanjšati zadolženost in znižati stroške obresti, vseeno pa bi bilo mogoče dobre pobude okrepiti z zagotovitvijo predvidljivega in preglednega okvira za omejene proračunske prerazporeditve.

(12)Portugalski trg dela še naprej okreva v skladu z izboljšanjem gospodarske uspešnosti. Gospodarstvo je v letu 2017 ustvarilo približno 150 000 delovnih mest, stopnja zaposlenosti (v starostni skupini 20–64 let) pa je v letu 2017 narasla na 73,4 %, kar je enako stopnji pred krizo. Stopnja brezposelnosti se je precej zmanjšala in je sedaj pod povprečjem euroobmočja. Prav tako je naglo upadla stopnja dolgoročne brezposelnosti, čeprav ostaja razmeroma visoka. Poleg tekočih aktivnih politik zaposlovanja, oprostitev plačila socialnih prispevkov ter personalizirane obravnave iskalcev zaposlitve na zavodih za zaposlovanje Portugalska v letu 2018 načrtuje tudi uvedbo zavodov za zaposlovanje po načelu vse na enem mestu. To bi lahko imelo pomembno vlogo pri zagotavljanju širšega dosega aktivacijskih ukrepov. Dodatno so se izboljšali tudi kazalniki revščine in neenakosti. Stopnja tveganja revščine ali socialne izključenosti se približuje povprečju EU, prihodki najrevnejših 20 % pa so se po letu 2015 povišali. Vendar je stopnja dohodkovne neenakosti še vedno visoka. Poleg tega je učinkovitost socialnih transferjev (razen pokojnin) pri reševanju ljudi iz revščine nizka, ustreznost sheme minimalnega dohodka ostaja omejena (čeprav se je izboljšala), cenovna dostopnost stanovanj pa je za gospodinjstva z nizkimi dohodki vse večji izziv.

(13)Kljub znatnemu povečanju števila delovnih mest za nedoločen čas v letu 2017, je delež zaposlenih za določen čas ostal stabilen pri 22 % in je še vedno eden izmed najvišjih v EU. V letu 2017 je bilo približno 82 % zaposlenih za določen čas v takšnem delovnem razmerju neprostovoljno. Medtem ko vse več ljudi prehaja z zaposlitve za določen čas na zaposlitev za nedoločen čas, ostajajo pogodbe za določen čas običajne za brezposelne, ko najdejo zaposlitev. Poleg tega se je (že tako velika) plačna vrzel med zaposlenimi za določen čas in zaposlenimi za nedoločen čas med krizo še povečala. Ukrepi za spodbujanje ustvarjanja delovnih mest za nedoločen čas (npr.Contrato-Emprego) in oprostitve plačila socialnih prispevkov v zameno za zaposlovanje ljudi, ki pripadajo ranljivim skupinam, so se izkazali za učinkovite, vendar so imeli omejen doseg. Nekateri vidiki delovnopravne zakonodaje in zamudni sodni postopki lahko še vedno odvračajo od zaposlovanja po pogodbah za nedoločen čas. Vendar država trenutno ne načrtuje nobenega ukrepa za pregled pravnega okvira za odpuščanje. Vlada načrtuje ukrepe za obravnavo segmentacije trga dela prek tristranske razprave s socialnimi partnerji.

(14)Splošna raven znanj in spretnosti odraslega prebivalstva ostaja med najnižjimi v Evropi in omejuje potencial države za inovacije in konkurenčnost. To vključuje digitalna znanja in spretnosti: v letu 2017 je samo 50 % državljanov v starosti 16–74 let imelo osnovna ali nadosnovna digitalna znanja in spretnosti (v primerjavi s povprečjem EU, ki znaša 57 %). Država izvaja programe na tem področju (zlasti program Qualifica in nacionalno pobudo za digitalna znanja in spretnosti Incode 2030), vendar bo njihova učinkovitost pri izpopolnjevanju osnovnih znanj in spretnosti delavcev (numeričnih, pisnih in digitalnih) in v končni fazi izboljšanju produktivnosti odvisna od obsega in kakovosti nudenega usposabljanja in ne zgolj od samega priznavanja pridobljenih spretnosti in znanj. Medtem ko dokazi kažejo, da nedavna povišanja minimalne plače (ki je od leta 2014 skupaj zrasla za 18,3 %) niso škodovala stopnji zaposlenosti nizko usposobljenih delavcev, pa je precejšne povečanje števila zajetih delavcev, do 20,4 % v tretji četrtini leta 2017, povzročilo povečano kompresijo plač. To lahko vodi do zmanjšanja dodatka k plači za znanja in spretnosti, zlasti med nizko usposobljenimi in srednje usposobljenimi delavci, ter tako zmanjša spodbudo za nizko usposobljene delavce, da vlagajo v izobraževanje in usposabljanje. Vlada skupaj s socialnimi partnerji pozorno spremlja razvoj minimalne plače.

(15)Zgodnje opuščanje šolanja ostaja nad povprečjem EU, vendar se v dolgoročnem smislu zmanjšuje, deloma zaradi ukrepov za spodbujanje učnega uspeha in zmanjševanje stopenj osipa. Rezultati izobraževanja se še naprej izboljšujejo, vendar ostajajo skrbi glede enakosti, saj se delež učencev s slabimi rezultati precej razlikuje med spodnjim in zgornjim socialnoekonomskim kvartilom. Doseganje tercialne izobrazbe (starost 30–34 let) je upadla s 34,6 % leta 2016 na 33,9 % leta 2017, kar je precej pod nacionalnim ciljem 40 % do leta 2020. Kljub visoki zaposljivosti diplomantov s področij naravoslovja, inženirstva, tehnologije in matematike, se le malo študentov odloča za te smeri.

(16)Kljub pozitivnemu razvoju portugalskega sistema za raziskave in inovacije v zadnjih letih, zlasti v smislu količine in kakovosti človeških virov in znanstvenih rezultatov, so na splošno še vedno prisotna pomembna ozka grla glede oblikovanja kulture in pogojev, ki bi omogočali večje sodelovanje med akademsko in poslovno sfero. Ta vključujejo ovire pri prenosu znanja in tehnologije, trženju izsledkov raziskav ter raziskovalnih karierah, ki raziskovalcem ne dajo dovolj spodbude, da bi raziskali možnosti za „podjetniške raziskave“ in priložnosti za sodelovanje z industrijo. Dodatno ozaveščanje in pojasnjevanje pravic intelektualne lastnine pri povezavi med akademsko sfero in podjetji bi lahko prispevalo k skrajšanju časa za izvršitev pogodbenih ciljev ter unovčenju znanstvenega znanja v gospodarstvu kot tudi k njihovemu gospodarskemu potencialu.

(17)Država izvaja celostno strategijo za hitrejše zmanjševanje slabih sredstev. Ta je pomagala zmanjšati delež slabih posojil s 17,2 % bruto posojil ob koncu leta 2016 na 14,6 % v tretji četrtini leta 2017. Zlasti so vzrok za skrbi slaba posojila podjetij, saj predstavljajo približno dve tretjini vseh slabih posojil; delež slabih posojil podjetij ostaja visok in znaša 26,6 % bruto posojil. Reševanje slabih sredstev je ključno za sprostitev ponudbe kreditov za nove naložbe in trajnostno rast. Vendar ostajajo postopki za insolventna podjetja in majhni sekundarni trgi za slaba sredstva pomembne ovire za zmanjšanje deleža slabih posojil. Čeprav povečanje kapitala, skupaj s tekočimi prizadevanji za zmanjšanje stroškov, izboljšuje obete finančnega sektorja, ostaja donosnost nizka, izpostavljenost državnemu dolgu visoka, kapitalske rezerve pa nizke.

(18)Dostop do financ in kapitala ostaja velik izziv za portugalsko gospodarstvo. Pridobitev stabilnega dostopa do financiranja, zlasti do lastniškega kapitala, se šteje za enega izmed večjih izzivov za portugalska podjetja, ki ga še povečujejo pritiski za razdolževanje. V relativnem smislu ostajajo alternativni viri financiranja precej nepomembni. V zadnjih letih so se uvedli novi programi in kreditne linije, skupaj z nadaljnjimi poenostavitvami poslovnega okolja, vendar še vedno ostaja prostor za izboljšave. Hkrati ostajajo slaba posojila in dolg podjetij visoki, čeprav se zmanjšujejo, izboljšave pri dodeljevanju kapitala uspešnejšim podjetjem pa bi bile koristne za naložbeno okolje.

(19)Kljub napredku pri uvajanju upravne poenostavitve za medsektorske zadeve, ki vplivajo na vsakodnevno življenje državljanov in podjetij, regulativne in upravne ovire v posameznih sektorjih še vedno ovirajo naložbe in učinkovito dodeljevanje sredstev. V zvezi s tem so nujno potrebne sektorske reforme, in sicer prenovitev postopkovnih delovnih procesov s skrajšanjem rokov za sprejemanje odločitev, odstopanje od načela tihe odobritve le v redkih primerih in nadomestitev sistema izdaje dovoljenj, ki zahteva predložitev več dokumentov, z „odgovornimi izjavami“. Upravne pristojbine v gradbenem sektorju bi bilo treba uskladiti z dejanskimi stroški. Konkurenca na področju javnih naročil ostaja omejena. Spremenjen kodeks o javnem naročanju si prizadeva za spodbujanje preglednosti, konkurence in boljšega upravljanja naročil v javnem sektorju. Izvajanje novih pravil bi bilo treba spremljati, vključno z učinkom strožjih pravil na uporabo neposredne oddaje naročil. Čeprav portugalski sodni sistem še naprej izboljšuje svojo učinkovitost, ostaja dolžina postopkov na upravnih sodiščih izziv. Poleg tega podjetja še vedno skrbita prisotnost korupcije in pomanjkanje preglednosti. Medtem ko je država dosegla nadaljnji napredek pri pregonu korupcije, pa prizadevanja za izboljšanje kulture integritete v javnih institucijah doslej še niso dala zadostnih rezultatov.

(20)Od programa finančne pomoči so regulativne reforme redke in ovirajo ali včasih celo razveljavljajo reforme, sprejete v tem kontekstu. Skupine podjetij ne smejo opravljati več poklicnih storitev. Podzakonski predpisi, ki urejajo nekatere poklicne poslovne storitve, zlasti pravne storitve, so manj ambiciozni kot okvirni zakon v odločilnih zadevah, kot so pravna oblika, poslovni deleži, upravljanje, oglaševanje in večdisciplinarne prakse. Reforma izdaje dovoljenj in registracije izvajalcev storitev v gradbeništvu je bila komajda dopolnjena s sprostitvijo kontrol za inštalacijske storitve in nadzor zgradb.

(21)V okviru evropskega semestra 2018 je Komisija izvedla izčrpno analizo ekonomske politike Portugalske in jo objavila v poročilu o državi za leto 2018. Prav tako je ocenila program za stabilnost za leto 2018 in nacionalni program reform za leto 2018 ter ukrepanje po priporočilih, ki jih je Portugalska prejela v prejšnjih letih. Glede na to, da je treba okrepiti splošno ekonomsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialnoekonomsko politiko na Portugalskem, ampak tudi njihovo skladnost s pravili in smernicami EU.

(22)Svet je ob upoštevanju te ocene preučil program za stabilnost za leto 2018, njegovo mnenje 10 pa je izraženo zlasti v priporočilu 1 spodaj.