52018DC0410

Priporočilo za

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim programom reform Hrvaške za leto 2018

in mnenje Sveta o konvergenčnem programu Hrvaške za leto 2018

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije ter zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik 1 in zlasti člena 9(2) Uredbe,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij 2 in zlasti člena 6(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije 3 ,

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta 4 ,

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

ob upoštevanju mnenja Ekonomsko-finančnega odbora,

ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno zaščito,

ob upoštevanju mnenja Odbora za ekonomsko politiko,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)Komisija je 22. novembra 2017 sprejela letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2018. Pri tem je ustrezno upoštevala evropski steber socialnih pravic, ki so ga 17. novembra 2017 razglasili Evropski parlament, Svet in Komisija. Evropski svet je na zasedanju 22. marca 2018 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda rasti. Komisija je 22. novembra 2017 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja, v katerem je Hrvaško opredelila kot eno od držav članic, za katere bo opravljen poglobljeni pregled.

(2)Poročilo o državi za Hrvaško 5 za leto 2018 je bilo objavljeno 7. marca 2018. V njem so bili ocenjeni napredek Hrvaške pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je Svet sprejel 11. julija 2017, nadaljnje ukrepanje po priporočilih, sprejetih v prejšnjih letih, in napredek pri doseganju njegovih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011, ki so bili prav tako objavljeni 7. marca 2018 6 . Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da na Hrvaškem še vedno obstajajo čezmerna makroekonomska neravnotežja, vendar se zmanjšujejo. Pomanjkljivosti so povezane s še vedno visokim javnim, zasebnim in zunanjim dolgom, večinoma v tuji valuti. Raven slabih posojil je še naprej visoka, zlasti za nefinančne družbe. Potencialna rast Hrvaške še vedno ne zadostuje, da bi omogočila trajno prilagoditev, na splošno pa je bil dosežen le majhen napredek pri izvajanju ukrepov politik za obravnavanje kronično slabe izkoriščenosti delovne sile in počasne rasti produktivnosti. Omejevalno poslovno okolje še naprej ovira konkurenčnost in naložbe, razdrobljenost javne uprave pa negativno vpliva na učinkovitost javnih storitev.

(3)Hrvaška je 26. aprila 2018 predložila nacionalni program reform za leto 2018 in konvergenčni program za leto 2018. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(4)Ustrezna priporočila za posamezne države so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020. Kot je predvideno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta 7 , lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti evropskih strukturnih in investicijskih skladov z dobrim gospodarskim upravljanjem 8 .

(5)Za Hrvaško trenutno veljata preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter pravilo glede dolga. V skladu s konvergenčnim programom za leto 2018 naj bi se nominalni saldo iz presežka sektorja država v višini 0,8 % BDP v letu 2017 spremenil v primanjkljaj v višini 0,5 % BDP v letu 2018, nato pa naj bi se postopoma spremenil nazaj v presežek v višini 0,5 % BDP v letu 2021. Srednjeročni proračunski cilj, tj. strukturni primanjkljaj v višini 1,75 % BDP, naj bi bil še naprej presežen v celotnem programskem obdobju. V skladu s konvergenčnim programom za leto 2018 naj bi se dolg sektorja država kot odstotek BDP zmanjšal z 78,0 % BDP v letu 2017 na 75,1 % v letu 2018, nato pa še na 65,9 % v letu 2021. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo te proračunske projekcije, je verjeten. Vendar se načrtovani proračunski cilji zdijo previdni. Glede na pomladansko napoved Komisije iz leta 2018 naj bi saldo sektorja država znašal 0,7 % BDP v letu 2018 in 0,8 % BDP v letu 2019.

(6)Svet je 11. julija 2017 Hrvaški priporočil, naj v letu 2018 ohrani svoj srednjeročni proračunski cilj. Glede na pomladansko napoved Komisije iz leta 2018 naj bi strukturni saldo znašal –0,3 % BDP v letu 2018 in –0,6 % v letu 2019, s čimer bo še naprej nad srednjeročnim proračunskim ciljem. Hrvaška naj bi v letih 2018 in 2019 izpolnjevala pravilo glede dolga. Na splošno Svet pričakuje, da bo Hrvaška v letih 2018 in 2019 izpolnjevala določbe Pakta za stabilnost in rast.

(7)Načrtovano sprejetje ključne zakonodaje za izboljšanje fiskalnega okvira Hrvaške že dolgo zamuja. Numerična fiskalna pravila so zaradi pomanjkljivosti v zasnovi neučinkovita za načrtovanje fiskalne politike, vloga komisije za fiskalno politiko kot neodvisnega organa pa je še vedno šibka. Zaradi še vedno visokega javnega dolga Hrvaške in njene izpostavljenosti valutnemu tveganju so dobre prakse za upravljanje dolga še naprej bistvenega pomena. Leta 2017 je bila okrepljena funkcija upravljanja dolga, pripravljena pa je bila tudi strategija za upravljanje dolga, ki jo je treba redno posodabljati. Uvedba že uzakonjenega davka na nepremičnine je bila preložena, pri čemer ni bilo nobene navedbe o tem, ali in kdaj bo uveden. Zaradi tega ima Hrvaška razmeroma majhen delež prihodkov iz naslova periodične obdavčitve nepremičnin. Periodična obdavčitev nepremičnin bi ustvarila možnosti za pobiranje prihodkov, ki je na splošno ugodnejše za rast, hkrati pa zagotovila stabilen in zanesljiv vir prihodkov za lokalne upravne enote.

(8)Hrvaški trg dela je leta 2017 še naprej okreval. Vendar stopnja zaposlenosti in delovne aktivnosti ostaja precej pod povprečjem EU, kar ovira potencialno rast. Trenutno je zakonsko določena upokojitvena starost 62 let za ženske in 65 let za moške. Zbliževanje in zviševanje zakonsko določene upokojitvene starosti obeh spolov je počasno, pri čemer naj bi oboji šele leta 2038 dosegli upokojitveno starost 67 let. Poleg tega lahko starejši delavci izkoristijo številne možnosti za predčasno upokojitev, pokojninski sistem pa vključuje številne posebne pokojninske sisteme, ki zagotavljajo ugodnejše pogoje za upokojitev. Družinske obveznosti žensk dodatno prispevajo k njihovi nizki udeležbi na trgu dela. Posledično kratko povprečno trajanje delovne dobe kaže na neustreznost sedanjih in prihodnjih pokojnin ter tveganja revščine starejših. Napovedani ukrepi za spodbujanje daljše delovne dobe še niso bili izvedeni.

(9)Čeprav je na Hrvaškem vzpostavljena struktura socialnega dialoga, je dejanska interakcija med organi in deležniki pri pripravi politik omejena, in sicer večinoma na zagotavljanje pisnih povratnih informacij o predlaganih vladnih ukrepih. Poleg tega razdrobljenost sindikatov omejuje njihovo splošno zmožnost sodelovanja v socialnem dialogu.

(10)Kljub nedavnim izboljšavam je delež prebivalstva, ki ga ogroža revščina ali socialna izključenost, še vedno visok, pri čemer je precej ozemeljskih razlik med okrožji. Še posebej prizadeti so starejši, nizko usposobljeni delavci in invalidi. Sistem socialne zaščite ni dovolj učinkovit in pravičen. Socialne ugodnosti imajo omejeno zmožnost zmanjševanja revščine. Zaradi pomanjkanja usklajevanja med institucijami in nižje fiskalne zmogljivosti revnejših lokalnih upravnih enot je porazdelitev socialnih ugodnosti neenakomerna.

(11)Hrvaška je pod povprečjem EU, kar zadeva naložbe v izobraževanje, predšolsko vzgojo in varstvo, osnovna znanja in spretnosti, delež prebivalstva s terciarno izobrazbo ter ustreznost poklicnega izobraževanja in usposabljanja za trg dela. Začela je izvajati več reform, opredeljenih v strategiji za izobraževanje, znanost in tehnologijo. Če bo reforma šolskih učnih načrtov izvedena v celoti in v skladu z drugimi ukrepi v strategiji, bo verjetno pozitivno vplivala na kakovost izobraževanja na Hrvaškem. Ustreznost programov poklicnega izobraževanja in usposabljanja za trg dela se zdi omejena, kot kaže dejstvo, da je več kot polovica registriranih brezposelnih diplomantov teh programov. Potrebno je boljše usklajevanje med javnimi organi in delodajalci, da bi se izboljšala opredelitev potreb po znanjih in spretnostih. Za sistem izobraževanja odraslih, ki naj bi pomagal pri vključevanju na trg dela, so značilni številni in po državi neenakomerno porazdeljeni ponudniki ter neustrezno ocenjeni programi. Udeležba odraslih v izobraževanju in izobraževalnih programih, ki so na voljo v okviru ukrepov aktivne politike zaposlovanja, je kritično nizka.

(12)Ozemeljska razdrobljenost hrvaške javne uprave in široka porazdelitev pristojnosti med ravnmi države negativno vplivata na učinkovitost pri zagotavljanju javnih storitev in javnofinančnih odhodkih. Številne majhne lokalne enote nimajo ustrezne finančne in upravne zmogljivosti za opravljanje decentraliziranih funkcij. Kazalniki učinkovitosti javne uprave so pod povprečjem EU, kar ovira oblikovanje in izvajanje javnih politik ter učinkovitejšo uporabo evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Načrtovano zmanjšanje števila lokalnih podružnic osrednje uprave in racionalizacija sistema državnih agencij sta bila dodatno odložena. Pomanjkanje usklajenosti okvirov za določanje plač v javni upravi in za javne storitve ovira enako obravnavanje in vladni nadzor nad plačno maso v javnem sektorju. Načrtovana zakonodaja za njihovo uskladitev je bila dodatno odložena do sredine leta 2018. Organi so sprejeli prve ukrepe za povezovanje nekaterih funkcij med bolnišnicami, da bi izboljšali učinkovitost pri zagotavljanju storitev in dostopu do zdravstva. Vendar se zaradi neučinkovitega modela financiranja zdravstvenega sistema kopičijo dolgovi, zlasti v zvezi z bolnišnično oskrbo.

(13)Podjetja v državni lasti so še naprej zelo prisotna v gospodarstvu. Ukrepi za izboljšanje njihovega upravljanja so napredovali le počasi, njihova produktivnost in dobičkonosnost pa sta še vedno nizki. Sprejetje nove zakonodaje, ki ureja upravljanje in odprodajo državnega premoženja, je bilo dodatno odloženo, kar ovira napredek pri glavnih ukrepih politik, namenjenih odprtju podjetij v državni lasti zasebnemu kapitalu in aktivaciji drugih sredstev.

(14)Novembra 2017 se je zaključil neodvisen pregled kakovosti sredstev Hrvaške banke za obnovo in razvoj (HBOR). Glede na pomen banke za izvajanje finančnih instrumentov EU in naložbenega načrta za Evropo ter glede na to, da se vse bolj ukvarja z neposrednim posojanjem, bi bilo treba ugotovitve v okviru pregleda uporabiti za okrepitev njenega nadzornega in regulativnega okvira ter upravljanja.

(15)Upravno breme in davkom podobne dajatve še naprej negativno vplivajo na poslovno okolje. Zmanjšanje upravnega bremena vztrajno napreduje, vendar počasi. Znižanja davkom podobnih dajatev so bila omejena in preglednost je nizka, saj ni bilo izvedenih niti rednih posodobitev registra niti ocen učinka načrtovanih znižanj.

(16)Protikorupcijski akcijski načrt za obdobje 2017–2018 je treba v celoti izvesti, da bi se dosegli cilji iz protikorupcijske strategije za obdobje 2015–2020. Več ključnih elementov je še vedno treba izboljšati, zlasti razkritje sredstev in navzkrižja interesov, ozaveščanje o načinih prijavljanja nepravilnosti ter učinkovit nadzor nad tveganji pri javnih naročilih, ki so še vedno izpostavljena korupciji zaradi velikega deleža internega dodeljevanja naročil s strani subjektov v državni lasti.

(17)Omejevalni predpisi na trgih blaga in storitev, zlasti zelo veliko število pretirano reguliranih poklicev, ovirajo konkurenco. Omilitev predpisov je bila počasna, in sicer zaradi močnega odpora interesnih skupin.

(18)Dolgotrajni sodni postopki in precejšnji zaostanki še naprej negativno vplivajo na kakovost in učinkovitost pravosodnega sistema in posledično tudi poslovnega okolja. Ugotovljeno zmanjšanje zaostankov je bilo večinoma posledica manjšega priliva novih zadev in ne njihovega hitrejšega reševanja. Kljub izboljšavam se elektronska komunikacija v pravdnih postopkih in postopkih zaradi insolventnosti še vedno premalo uporablja.

(19)Trenutno na Hrvaškem v okviru strategije pametne specializacije potekajo nekatera usmerjena prizadevanja za reformo nacionalnega sistema za znanost in inovacije. Obveznosti glede politik v podporo znanosti in inovacijam se zdijo neusklajene, kar slabi izvajanje politične strategije. Poleg tega imajo univerze zelo razdrobljene strukture upravljanja in stroga upravna pravila. Sodelovanje med raziskovalnimi ustanovami in poslovnim sektorjem je šibko. Ni sistematičnega spremljanja in ocene učinka uvedenih politik na področju raziskav in inovacij, kar preprečuje ustrezno določitev prednostnih nalog. Terciarni izobraževalni sistem bi lahko imel koristi od spodbud za kakovost in ustreznost za trg dela.

(20)V okviru evropskega semestra za leto 2018 je Komisija izvedla izčrpno analizo ekonomske politike Hrvaške in jo objavila v poročilu o državi za leto 2018. Prav tako je ocenila program za stabilnost za leto 2018 in nacionalni program reform za leto 2018 ter ukrepanje po priporočilih, ki jih je Hrvaška prejela v prejšnjih letih. Glede na to, da je treba okrepiti splošno ekonomsko upravljanje Unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialnoekonomsko politiko na Hrvaškem, ampak tudi njihovo skladnost s pravili in smernicami EU.

(21)Svet je ob upoštevanju te ocene preučil konvergenčni program za leto 2018 in meni, da bo Hrvaška po pričakovanjih izpolnila določbe Pakta za stabilnost in rast.

(22)Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni program reform in konvergenčni program. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih 1 do 4 spodaj –