EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 18.1.2018

COM(2018) 10 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Ukrepi EU za izboljšanje okoljske skladnosti in upravljanja

{SWD(2018) 10 final}

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Ukrepi EU za izboljšanje okoljske skladnosti in upravljanja

1.Uvod in ozadje

To sporočilo predstavlja akcijski načrt za povečanje skladnosti z okoljsko zakonodajo EU in izboljšanje okoljskega upravljanja. V postopku Komisija tesno sodeluje z državami članicami in strokovnjaki, kot so inšpektorji, tožilci, policisti in pregledovalci, da bi vzpostavili pametno in sodelovalno kulturo skladnosti z okoljskimi predpisi EU o dejavnostih, kot so industrijska proizvodnja, odstranjevanje odpadkov in kmetijstvo.

EU že ima obširen korpus dovršene okoljske zakonodaje. Vendar obstajajo veliki izzivi pri njenem izvajanju, kakor je poudarila Komisija v pregledu izvajanja okoljske politike 1 . Ti so povezani s stalnimi okoljskimi težavami, kot so onesnaževanje voda iz razpršenih virov, slaba kakovost zraka v mestih, neustrezna predelava odpadkov ter vrste in habitati v zatonu. Obstaja tudi visoka pojavnost kaznivih dejanj zoper okolje 2 in veliko število okoljskih pritožb Komisiji 3 ter peticij Evropskemu parlamentu. Stroški neizvajanja so ocenjeni na 50 milijard EUR na leto 4 . Vendar se lahko veliko doseže z boljšim izvajanjem, brez oblikovanja nove zakonodaje.

Med drugim bo za to potrebno spoštovanje okoljskih predpisov v praksi, tj. v industriji, javnih službah ter s strani lastnikov zemljišč in drugih nosilcev dolžnosti 5 , ki izpolnjujejo okoljske zahteve v svojih dejavnostih. Obveznosti so lahko v obliki prepovedi, splošnih zavezujočih predpisov, dovoljenj in drugih ukrepov za zaščito okolja, javnega zdravja in dolgoročnih potreb družbe po virih.

Šibkimi mehanizmi za zagotavljanje skladnosti in učinkovitega upravljanja na nacionalni, regionalni in lokalni ravni so nekateri razlogi za neuspeh pri izvajanju 6 . So tudi dejavnik pri nelojalni konkurenci 7 in gospodarski škodi, kot so izguba davčnih prihodkov, in spodkopavajo zaupanje javnosti v učinkovitost zakonodaje EU. 

Namen tega sporočila je okrepiti te mehanizme. Dopolnjuje sporočilo z naslovom „Pravo EU: z boljšo uporabo do boljših rezultatov“, s katerim je Komisija določila, kako bo okrepila prizadevanja na področju uporabe, izvajanja in izvrševanja prava EU na splošno 8 . 

2.Potreba po zagotavljanju okoljske skladnosti

Države članice so zavezane dolžnosti, da v dobri veri sodelujejo pri doseganju ciljev EU 9 . Sodišče je iz tega izvedlo zahtevo, da organi držav članic odpravijo nezakonite posledice kršitve prava Unije 10 in zahtevalo, da je izvajanje učinkovito, sorazmerno in odvračilno 11 . Zato morajo države članice vzpostaviti ustrezne mehanizme za zagotovitev skladnosti z obveznostmi, ki izhajajo iz zakonodaje EU.

Neskladnost lahko nastane iz različnih razlogov, vključno zaradi nejasnosti, slabega poznavanja ali pomanjkanja sprejemanja predpisov, pomanjkanja naložb, oportunizma in kriminalitete. Njen vpliv na okolje, zdravje ljudi in gospodarstvo je odvisen od narave, obsega in trajanja kršitve.

Za zagotovitev skladnosti države članice v praksi uporabljajo mehanizme v obliki treh širših kategorij intervencij (v nadaljnjem besedilu skupaj: zagotavljanje okoljske skladnosti):

·spodbujanje skladnosti pomaga nosilcem dolžnosti doseči skladnost s sredstvi, kot so smernice, „pogosto zastavljena vprašanja“ in službe za pomoč;

·spremljanje skladnosti opredeljuje in označuje ravnanje nosilcev dolžnosti ter odkriva in ocenjuje morebitne neskladnosti z uporabo okoljskih inšpekcijskih in drugih pregledov;

·spremljanje in uveljavljanje temelji na upravnem, kazenskem in civilnem pravu, da se zaustavi, prepreči in kaznuje neskladno ravnanje ter zagotovi odškodnina za takšno ravnanje in spodbudi skladnost. 

Te ukrepe izvajajo različni organi držav članic. Organi za inšpekcijske preglede običajno opravljajo redne ali ad hoc preglede in spodbujajo skladnost. Policija in tožilstvo imata pomembno vlogo pri preiskovanju in pregonu hudih kršitev. Različni organi so lahko povezani prek „verige za zagotavljanje okoljske skladnosti“, pri čemer inšpektorji, carinski in policijski uradniki ter tožilci sodelujejo pri zbiranju dokazov in pregonu. Revizijski organi lahko imajo pomembno vlogo pri obravnavi težav splošne neskladnosti ali težav pri ravnanju določenih organov.

Zagotavljanje okoljske skladnosti zmanjšuje nevarnost, da nekateri nosilci dolžnosti ne bi izpolnjevali svojih obveznosti in bi zato negativno vplivali na stanje vode, zraka, biotske raznovrstnosti, zdravja ljudi ter gospodarstva. Pri tej nalogi se ocenjuje vzroke in posledice neskladnosti ter z uporabo prilagodljive kombinacije vseh treh razredov intervencije vpliva na ravnanje nosilcev dolžnosti. Koncept 12 se je sčasoma razvil prek izmenjav s strokovnjaki npr. iz držav članic in mrež strokovnjakov. 13

3.Izzivi

Organi držav članic, pristojni za zagotavljanje okoljske skladnosti, se soočajo s številnimi izzivi, zlasti:

·obseg in raznolikost okoljskih predpisov EU o dejavnostih, ki vplivajo na okolje,

·dejstvo, da izzivi zajemajo celotna ozemlja držav članic, tako podeželje kot mestna območja,

·ugotovljene težave z onesnaževanjem vode in zraka, odstranjevanjem odpadkov in propadajočo naravo,

·pričakovanja javnosti,

·število in raznolikost subjektov, ki morajo ravnati v skladu z okoljskimi predpisi,

·veliko različnih vrst težav s skladnostjo, ki se lahko pojavljajo,

·odkrivanje in obravnavanje teh težav, zlasti kaznivih dejanj zoper okolje.

Temu seznamu se lahko doda zmogljivost, saj se odgovornosti pogosto dodelijo manjšim organom z omejenimi finančnimi sredstvi, manjšim številom zaposlenih ali pomanjkanjem strokovnega znanja 14 . V številnih državah članicah so proračuni okoljskih inšpektoratov stagnirali ali so se zmanjšali zaradi finančne krize. Pri soočanju s temi izzivi tudi večji, dobro financirani organi težko neodvisno razvijajo znanje o najboljših načinih za zagotovitev skladnosti.

Izzivi, s katerimi se soočajo ti organi, so privedli do povpraševanja po različnih oblikah podpore, ki so se pojavile na ravni EU. Te vrste pomoči so povzete v preglednici 1 skupaj z njihovimi posebnimi koristi.

Preglednica 1: Oblike pomoči za zagotavljanje skladnosti z okoljskimi predpisi in njihove koristi

Inšpektorji, policisti, cariniki, sodniki in tožilci ter pregledovalci so že oblikovali ločene mreže na evropski ravni za izmenjavo in krepitev znanja o zagotavljanju skladnosti. 15 Ti in drugi predstavljajo pozitivne primere različnih vrst podpore, povzete zgoraj. Ob upoštevanju njihove trenutne omejitve obsega in področja uporabe so to primeri, kako je s prispevkom Komisije mogoče doseči še več za okrepitev okoljskega upravljanja in večjo skladnost 16 .

4.Utemeljitev ukrepov

Komisija je obravnavala več možnosti za izboljšanje zagotavljanja okoljske skladnosti, vključno z zakonodajnimi, in je leta 2014 pripravila osnutek poročila o oceni učinka, kot podlago za sprejemanje odločitev. Ugotovila je, da je akcijski načrt s ciljno usmerjenimi podpornimi ukrepi, ki obravnava konkretne potrebe, tista možnost, ki bo najverjetneje zagotovila rezultate na različnih prednostnih področjih že v kratkoročnem obdobju.

V pripravljalni fazi, vključno s posvetovanji z državami članicami in mrežami strokovnjakov 17 , je bil potrjen pomen oblik podpore, ki so povzete v preglednici 1, in opredeljen način za krepitev teh in razvoj novih orodij. Mreže strokovnjakov so poudarile pomen izmenjave strokovnih znanj in bolj usklajenih prizadevanj med državami članicami. Opozorila so na pomen poklicnega usposabljanja in učinkovite izmenjave znanja. Na posvetovanjih je bilo ugotovljenih več področij, kjer obstaja veliko povpraševanje po referenčnih dokumentih dobre prakse in novih orodjih. Odpadki in kriminal, povezan s prostoživečimi vrstami, so bili izpostavljeni kot področji, ki zaslužita posebno pozornost. Skupna kmetijska politika (SKP) za obdobje 2014–2020 z vrsto dopolnilnih instrumentov politike, vključno z navzkrižno skladnostjo, prednostno obravnava „trajnostno upravljanje naravnih virov in ukrepanje na področju podnebnih sprememb“. Delovni dokument služb Komisije „Kmetijstvo in trajnostno upravljanje voda v EU“ 18 se je že skliceval na pobudo, ki je predstavljena tukaj, kot na sredstvo za izboljšanje nacionalnih sistemov za zagotavljanje skladnosti za zakonodajo o vodah v zvezi s kmetijskimi dejavnostmi. Akcijski načrt Komisije za naravo, ljudi in gospodarstvo 19 prav tako ugotavlja potrebo po okrepitvi skladnosti 20 . Druge teme, ki so bile predmet posvetovanj, zadevajo prispevek tehnologije k odkrivanju neskladnosti in pomembno vlogo državljanov, ki naslavljajo pritožbe in pripombe na nacionalne organe. Nekateri obstoječi okoljski zakoni EU izrecno predvidevajo vlogo smernic ali navodil glede inšpekcijskih pregledov 21 , tako da bi bilo primerno, da se jih začne izvajati. Priprava prvih poročil o pregledu izvajanja okoljske politike za posamezne države je izpostavila možno izboljšanje povratnih informacij, ki jih Komisija posreduje državam članicam glede zagotavljanja skladnosti in drugih vidikov javne uprave. Na koncu se je na posvetovanjih pojavila želja po dialogu na visoki ravni med strokovnjaki za zagotavljanje okoljske skladnosti in višjimi vodstvenimi delavci na upravah za okolje.

5.Ukrepi

Akcijski načrt vključuje devet ukrepov, prilagojenih omenjenim potrebam, ki so opredeljene v pripravljalni fazi. Povzeti so v preglednici 2 22 .

Preglednica 2: Pregled ukrepov

6.Krepitev sodelovanja

Po eni strani ima Komisija kot varuhinja pogodb ključno vlogo pri zagotavljanju polne in pravilne uporabe okoljskega prava Unije pod nadzorom Sodišča Evropske unije. Po drugi strani pa imajo države članice glavno odgovornost za pravilno izvajanje prava EU. Ta akcijski načrt bo prispeval k reševanju izzivov, ki so bili omenjeni na začetku in s katerimi se soočajo države članice.

Da bo ta akcijski načrt zagotovo dosegel želene rezultate, se države članice poziva, naj:

·olajšajo sodelovanje njihovih organov v mreži sodelovanja na ravni EU;

·zagotovijo, da se uvedejo ugotovljene dobre prakse, zlasti tiste, ki se nanašajo na uporabo pristopov na podlagi tveganja in preglednosti, ter se uporabijo orodja, razvita v okviru akcijskega načrta;

·olajšajo usposabljanje in razvoj poklicnih spretnosti;

·zagotovijo ustrezno raven sodelovanja in usklajevanja med organi, ki nosijo funkcijo zagotavljanja skladnosti;

·zagotovijo ustrezno razporeditev človeških in finančnih virov za zagotavljanje skladnosti na svojem celotnem ozemlju.

Komisija tudi ustanavlja skupino strokovnjakov (v nadaljevanju: forum za okoljsko skladnost in upravljanje) 24 , da se zagotovi usmerjanje akcijskega načrta in omogoči izmenjavo mnenj z višjimi vodstvenimi delavci držav članic o tem, kako izboljšati vidike okoljske skladnosti, upravljanja in izvajanja. Ta forum bo zlasti sestavljen iz predstavnikov držav članic in mrež strokovnjakov na ravni EU, k sodelovanju pa bodo povabljeni tudi predstavniki Sveta, Evropskega parlamenta, Odbora regij in Evropskega ekonomsko-socialnega odbora. Komisija si bo prizadevala tudi za vključitev drugih zainteresiranih strani, vključno z nevladnimi organizacijami in poslovnimi organizacijami, ter bo razpravljala o tem, kako to storiti na najboljši način, na prvem sestanku foruma o okoljski skladnosti in upravljanju.

Izvajanje ukrepov bo skupen postopek, ki bo vključeval ne le forum za okoljsko skladnost in upravljanje temveč tudi mreže strokovnjakov. Mrežam bo ponujena pomoč za njihovo lažje sodelovanje. Poleg tega bo Komisija še naprej podpirala njihovo širšo vlogo.

Obstoječi instrumenti financiranja EU, kot sta LIFE 25 in Sklad za notranjo varnost (ISF) 26 , lahko ponudijo konkretne rešitve za podporo različnih dejavnosti zagotavljanja skladnosti in upravljanja. Države članice, mreže strokovnjakov in druge zainteresirane strani so zato pozvane, naj v celoti izkoristijo te instrumente.

Pri razvoju akcijskega načrta bo Komisija upoštevala pomembne zunanje in svetovne razsežnosti okoljske zakonodaje EU, kot se odražajo v sodelovanju Unije v regionalnih in svetovnih konvencijah. Na primer, svetovna trgovina in svetovne dobavne verige zadevajo ravnanje z odpadki in zaščito biotske raznovrstnosti. Dejansko ima zagotavljanje okoljske skladnosti širšo globalno razsežnost, saj je med drugim pomembno za izvajanje ciljev trajnostnega razvoja. Krepitev tega sodelovanja v Evropi bo EU pomagala dajati zgled in delovati kot učinkovit partner na mednarodni ravni.

7.Spremljanje in nadaljnji ukrepi

Ta akcijski načrt bo podlaga za tekoči delovni program za obdobje 2018–2019. Pregledan bo leta 2019, novi ukrepi pa bodo dodani po potrebi in po posvetovanju s forumom za okoljsko skladnost in upravljanje.

Predvideni okvir za ocenjevanje (ukrep 9) bo podlaga za preučitev, kako v državah članicah napredujeta zagotavljane okoljske skladnosti in javna uprava. Zagotovil bo tudi nadaljnje ukrepe prek pregleda izvajanja okoljske politike ter do konca prvega delovnega programa ocenil, ali so potrebne druge pobude na tem področju.

8.Sklepne ugotovitve

Ta akcijski načrt predstavlja odgovor na zahtevo za praktično podporo strokovnjakom po vsej EU in tako pomaga izboljšati zagotavljanje skladnosti in upravljanja na področju okolja. Poleg posebnih že omenjenih prednosti bo načrt pomagal skupno vzpostaviti bolj dosleden pristop EU k reševanju izzivov okoljske skladnosti in upravljanja. Rezultati bi morali strokovnjakom omogočiti boljše obravnavanje kršitev okoljskih predpisov in nelojalne konkurence ter škode, ki jo povzročajo; boljšo pomoč nosilcem dolžnosti pri izpolnjevanju svojih obveznosti; zagotoviti večje zaupanje javnosti v zagotavljanje skladnosti in ne nazadnje bolje zaščititi skupno evropsko dediščino.

(1)       http://ec.europa.eu/environment/eir/country-reports/index_en.htm .

(2)      Skupna ocena OECD, Urada ZN za droge in kriminal (UNODC), UNEP in Interpola o denarni vrednosti vsega okoljskega kriminala kaže, da gre za 4. največjo vrsto mednarodnega kriminala.

(3)      Približno šeststo na leto.

(4)   http://ec.europa.eu/environment/enveco/economics_policy/pdf/report_sept2011.pdf . Elementi stroškov med drugim vključujejo okoljske in zdravstvene stroške, neizkoriščene prednosti v zelenih industrijah, izkrivljanje trga in upravne stroške za industrijo.

(5)      tj. fizične ali pravne osebe, vključno z javnimi organi, ki morajo spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz okoljske zakonodaje EU, ko izvajajo dejavnosti, ki vključujejo emisije ali druge fizične vplive na okolje.

(6)      „Pregled izvajanja okoljske politike EU: skupni izzivi in prizadevanja za boljše rezultate“ (COM(2017) (63).

(7)      Legitimna industrija odpadkov je na to že opozorila, saj lahko izvajalci nezakonitega odstranjevanja odpadkov spodkopavajo legitimne izvajalce, npr. z odstranjevanjem odpadkov na nezakonitih mestih.

(8)      2017/C 18/02.

(9)      Glej člen 4(3) Pogodbe o Evropski uniji.

(10)      Glej na primer zadevo Wells, C-201/02, EU:2004:12, odstavka 64–65.

(11)      Glej na primer zadevo 68/88, Komisija proti Grčiji, Recueil 1989, str. 2965, točki 23 in 24.

(12)      Nadaljnje podrobnosti so navedene v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu sporočilu (SWD(2018) 10).

(13) Glej na primer vodilna načela o zagotavljanju okoljske skladnosti „Make it Work“: http://minisites.ieep.eu/work-areas/environmental-governance/better-regulation/make-it-work/subjects/2015/08/compliance-assurance .

(14)      Glej na primer poročilo o izzivih pri izvajanju mreže EU za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava (IMPEL) na spletni strani  https://www.impel.eu/impel-study-confirms-that-significant-challenges-remain-in-implementing-eu-environmental-law/. Posodobljeno poročilo potrjuje in razširi ugotovitve.

(15)      Inšpektorje zastopa mreža Evropske unije za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava (IMPEL). Policiste zastopa EnviCrimeNet, tožilce zastopa Evropska mreža tožilcev za okolje (ENPE), sodnike zastopa Forum sodnikov Evropske unije za okolje (EUFJE), okoljske pregledovalce pa posebna delovna skupina o okoljskih presojah v okviru Evropske organizacije vrhovnih revizijskih institucij (EUROSAI).

(16)      Glej dokument mreže IMPEL o stališču o zagotavljanju okoljske skladnosti  https://www.impel.eu/position-paper-on-environmental-compliance-assurance/ . ENPE je prav tako predložila podoben dokument o stališču.

(17)      Glej na primer povzetka konference zainteresiranih strani z dne 31. januarja 2017 in delavnice z dne 20. marca 2017, na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/environment/legal/law/inspections.htm  

(18)      SWD(2017)153, final, 28.4.2017.

(19)      COM(2017) 198 final in SWD(2017) 139 final.

(20)      Glej zlasti prednostne naloge B „Vzpostavljanje politične odgovornosti in krepitev skladnosti“.

(21)      Glej člen 22(1)(d) Direktive 2006/21/ES o ravnanju z odpadki iz rudarskih in drugih ekstraktivnih dejavnosti ter o spremembi Direktive 2004/35/ES, UL L 102, 11.4.2006, str. 15, in člena 23(4) Direktive 2010/75/EU o industrijskih emisijah, UL L 334, 17.12.2010, str. 17.

(22)      Dodatne informacije so na voljo v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije SWD(2018)10.

(23)       http://ec.europa.eu/environment/eir/p2p/index_en.htm  

(24)      C(2018) 10.

(25)      Uredba (EU) št. 1293/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi programa za okolje in podnebne ukrepe (LIFE) in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 614/2007 (UL L 347, 20.12.2013, str. 185).

(26)      Uredba (EU) št. 513/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi instrumenta za finančno podporo na področju policijskega sodelovanja, preprečevanja kriminala in boja proti njemu ter obvladovanja kriz v okviru Sklada za notranjo varnost in o razveljavitvi Sklepa Sveta 2007/125/PNZ (UL L 150, 20.5.2014, str. 93).