26.4.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 99/1

I–VI

1–12

4–8

9

10–12

13–50

13–17

18–50

18–25

26–36

35–36

37–43

40–41

42–43

44–50

51–60

ESS

Evropski socialni sklad

ZOI

Zgodnja opustitev izobraževanja

ESZ

Evropska strategija zaposlovanja usklajuje nacionalne politike zaposlovanja držav članic in predvideva pripravo smernic zaposlovanja, ki jih Svet vsako leto sprejme na podlagi predlogov Komisije.

Organ za upravljanje

Pooblaščena oseba ali organ, ki ga države članice določijo za upravljanje programa pomoči. Odgovoren je za učinkovito in pravilno upravljanje ter za izvajanje (pridobivanje, preverjanje in vrednotenje programskih aktivnosti, zbiranja podatkov, priprave letnega poročila, organiziranja vmesnega vrednotenja, itd.).

MGI

Program družbene vključenosti (mission générale d'insertion)

NAP

Vsaka država članica pripravi nacionalne akcijske načrte (NAP) za izvajanje smernic zaposlovanja, ki jih vsako leto sprejme Svet.

Cilj 3

Cilj politike EU za preprečevanje dolgoročne nezaposlenosti in lajšanje poklicnega vključevanja

OP

Operativni program socio-ekonomskega razvoja, ki ga skupaj financirajo nacionalni in strukturni skladi.

Organ za plačila

Pooblaščena oseba ali organ, ki ga države članice določijo za pripravo in predložitev zahtevkov za plačila ter za prejem plačil od Komisije.

PSV

Programi socialnega varstva

Strukturni skladi

Skladi Skupnosti za pomoč programom socialno-ekonomskega razvoja v državah članicah

I.

Evropski svet je v okviru Lizbonske agende leta 2000 sklenil, da se v okviru svoje agende o družbenem vključevanju osredotoči na zmanjšanje deleža mladih, ki prezgodaj opuščajo izobrazbo in ki v povprečju znaša 19,3 %. Zato je Evropski svet uvedel merilo uspešnosti, po katerem naj bi do leta 2010 vse države članice vsaj prepolovile stopnjo zgodnjega opuščanja izobraževanja (1) glede na stopnjo, zabeleženo v letu 2000, da bi se tako v EU dosegla povprečna stopnja 10 % ali manj. Z revizijo se je v šestih državah članicah (Španiji, Franciji, Irski, Nizozemski, Portugalski in Združenem kraljestvu) preverila narava trenutno izvajanih ukrepov, ki jih z namenom reševanja problema zgodnjega opuščanja izobrazbe (ZOI) sofinancira Evropski socialni sklad (ESS). Ocenilo se je, ali so bili vzpostavljeni ustrezni postopki za zagotovitev učinkovitih in uspešnih ukrepov, namenjenih doseganju teh ciljev.

II.

ESS podpira veliko različnih vrst dejavnosti, namenjenih preprečevanju šolskega osipa ali ponovnemu vključevanju mladih v izobraževalni sistem, kot je na primer uvedba raznovrstnih učnih načrtov, razredov za učence s posebnimi potrebami, sistemov za spremljanje prisotnosti, razvijanja sposobnosti in dejavnosti socialnega vključevanja, izobraževalnega ocenjevanja in usmerjevalnega svetovanja.

III.

V upravljavskih postopkih za sprejemanje odločitev v državah članicah so bile opredeljene prednosti in slabosti, ki so vplivale na koristi, ki jih je treba dobiti iz skladov Skupnosti. Zlasti:

IV.

Komisija mora za ustrezno izpolnjevanje svoje upravljavske funkcije z boljšo uporabo podatkov, ki jih trenutno prejema, ali z dodatnimi dejavnostmi spremljanja pridobiti razumno zagotovilo, da se v državah članicah v praksi izvaja dobro finančno poslovodenje.

V.

Sodišče priporoča, da Komisija:

VI.

Sodišče tudi priporoča, da organi držav članic v sodelovanju s Komisijo:

1.

Evropski svet je marca leta 2000 sprejel nov cilj Evropske unije: Evropo preoblikovati v konkurenčno in dinamično gospodarstvo, ki bo temeljilo na znanju, zanj pa bo značilna večja stopnja družbene vključenosti. Pomemben vidik agende o družbeni vključenosti je bilo priznanje potrebe po reševanju pojava, ko mladi prehitro opuščajo šolanje. Po ocenah iz leta 2000 je 19,3 % (2) mladih iz držav članic bivše EU-15 prehitro opustilo izobraževanje.

2.

Problem, ki ga poskušajo reševati sofinancirani programi ZOI, je veliko število mladih, ki nimajo minimalne prednostne stopnje izobrazbe, s katero bi uspešno stopili na trg dela in tam tudi napredovali. ESS sofinancira ukrepe, ki jih države članice izvajajo za reševanje tega stanja.

3.

Sodišče je revidiralo prispevek ESS za zmanjševanje zgodnjega opuščanja izobrazbe. Revizija naj bi odgovorila na vprašanje, ali so programi vsebovali ustrezne postopke za zagotovitev učinkovitih in uspešnih ukrepov, sofinanciranih s strani ESS, namenjenih reševanju zgodnega opuščanja izobrazbe (ZOI) v sedmih državah članicah. Skupni strošek teh ukrepov, ki zajema prispevek ESS in nacionalne prispevke, je v proračunu za obdobje 2000–2006 znašal 1 078 milijonov EUR, od česar je bilo 489 milijonov EUR porabljenih do 31. decembra 2003.

4.

Medtem ko opredelitve zgodnje opustitve izobraževanja, ki jih uporabljajo države članice, izhajajo iz njihovih posameznih izobraževalnih sistemov, pa je Evropski svet leta 1999 kot podlago za vzpostavitev merila uspešnosti, po katerem je treba meriti zmanjševanje stopnje zgodnje opustitve izobraževanja, sprejel naslednjo opredelitev mladih osipnikov, ki prezgodaj prekinejo šolanje: „mladi, ki so končali šolanje na 2. stopnji (nižje sekundarno izobraževanje (3)), leto dni pred raziskavo evropske delovne sile in ki niso vključeni v izobraževanje ali usposabljanje“.

5.

Naslednje leto je Evropski svet v okviru Lizbonske agende sprejel številne cilje, ki jih je treba doseči na področju družbene vključenosti in gospodarske uspešnosti. Eden od teh je bilo ciljno zmanjšanje ZOI, s čimer je bilo določeno, da „morajo do leta 2010 vse države članice vsaj prepoloviti svoje stopnje zgodnje opustitve izobraževanja (4) v primerjavi s stopnjo, zabeleženo v letu 2000, da bi se tako na ravni EU dosegla povprečna stopnja največ 10 %“ (5).

6.

Zatem so bili v smernicah za politike zaposlovanja držav članic iz leta 2002 (6) vključeni predlogi, da morajo države članice znatno zmanjšati število mladih, ki prekinejo šolanje ob prvi priložnosti. To je treba storiti z uvedbo posebnih popravnih ukrepov ter z izboljšanjem kakovosti izobraževalnih sistemov, sistemov usposabljanja in ustreznih šolskih kurikulumov.

7.

Medtem ko so zgoraj omenjene smernice in izjave glede politike jasne, kar velja tudi za druga področja zaposlovanja in socialne politike, so za izobraževalno politiko pristojne države članice, EU pa jo podpira v okviru evropske strategije zaposlovanja. Glede na dejstvo, da se države članice zaradi različnih izobraževalnih, gospodarskih, družbenih in kulturnih kontekstov s tem pojavom srečujejo v različnih obsegih, je pomoč Skupnosti za lajšanje zgodnje opustitve izobraževanja zagotovljena z ukrepi in dejavnostmi v okviru posameznih operativnih programov (OP), in sicer za podporo politik držav članic o vseživljenjskem učenju in povečanem dostopu do trgov dela. V večini primerov imajo države članice tudi nacionalno financirane ukrepe, s katerimi rešujejo različne vidike tega problema.

8.

Leta 2000 je povprečna stopnja ZOI v državah članicah bivše EU-15 znašala 19,3 %, v le dveh državah članicah (Finski in Švedski) pa je bila pod evropskim ciljem 10 %. Stopnja ZOI se je v letu 2004 spustila na 18,0 % in se nato v istem letu s pridružitvijo 10 novih držav članic znižala na 17,3 % (glej Prilogo 1). Skupaj z novimi državami članicami je devetim od 25 držav članic uspelo priti pod evropsko ciljno stopnjo 10 %. Komisija v svojem poročilu o izvajanju delovnega programa „Izobraževanje in usposabljanje 2010“ (7) ugotavlja stalne izboljšave pri zniževanju stopnje ZOI v zadnjih letih, vendar poudarja, da je za doseganje merila uspešnosti 10 % do leta 2010 potreben hitrejši napredek.

9.

Strukturni skladi so zadolženi za sofinanciranje naložb v fizični in človeški kapital, s čimer zmanjšujejo razlike v življenjskih standardih med ljudmi in regijami v EU. Evropski socialni sklad je eden od štirih strukturnih skladov EU in je strukturno določen s pogojem, da prispeva k ukrepom, ki se izvajajo v okviru evropske strategije zaposlovanja. Okrepitev podpore iz ESS na področju izobraževanja, ki ni pod okriljem politik EU, v programskem obdobju 2000–2006 je pokazala, da so Komisija in države članice uvidele potrebo po reševanju tega problema s posodobitvijo izobraževalnih sistemov in šolskih kurikulumov. Medtem ko bi morali ukrepi za reševanje ZOI, ki jih sofinancira ESS, uspešno prispevati k upoštevanju evropskih smernic za zaposlovanje in k izpolnjevanju meril uspešnosti (8), ki so bila določena z Lizbonsko agendo 2000, je narava teh ukrepov odvisna od posebnih potreb posameznih držav članic. Programi, opisani v Prilogi 2, predstavljajo tipične dejavnosti, ki jih sofinancira ESS in so namenjene reševanju ZOI v vsaki od zadevnih držav članic. Priloga izpostavlja tudi vidike, ki so zlasti vplivali na uspešnost programov, vključno z dobrimi praksami.

10.

Z revizijo naj bi se ocenila ustreznost postopkov Komisije in držav članic, namenjenih zagotovitvi učinkovitih in uspešnih ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobrazbe, ki jih sofinancira ESS.

11.

Sodišče je k cilju revizije pristopilo s preverjanjem naslednjih vprašanj:

12.

Sodišče je revidiralo upravljavske postopke Komisije in šestih držav članic. Operativni programi, ki zajemajo obdobje 2000–2006, so bili izbrani v Španiji (Andaluziji in Kataloniji), Franciji, na Irskem, Nizozemskem, Portugalskem in v Združenem kraljestvu. Te države članice so bile izbrane na podlagi meritev pomembnosti njihovega problema ZOI, ki jih je opravil Eurostat (glej Prilogo 1), in njihove porabe financiranja iz ESS pri reševanju tega problema. Revizijska metodologija je bila razdeljena na pisarniške preglede dokumentov in revizije na kraju samem v 34 izvajalskih organih in pri 50 projektih ZOI (glej Prilogo 3), pri čemer so se preizkusili in preverili upravljavski postopki na nacionalni, regionalni in projektni ravni ter opravili pogovori z različnimi interesnimi skupinami.

13.

Po členu 38 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 (9) o splošnih določbah o Strukturnih skladih morajo države članice potrditi, da upravljavske in nadzorne ureditve zagotavljajo uspešno in učinkovito porabo sredstev Skupnosti ter Komisiji zagotoviti opis teh ureditev. Poleg tega morajo zagotoviti, da se sredstva Skupnosti porabljajo v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja, in pri tem sodelovati s Komisijo. Tako so države članice načeloma odgovorne za vzpostavitev upravljavskih in kontrolnih sistemov ter za njihovo uporabo pri merjenju in načrtovanju izvajanja v skladu z zahtevami Skupnosti. Vendar Komisija nosi končno odgovornost za izvrševanje proračuna (v skladu s členom 274 Pogodbe ES in Finančno uredbo).

14.

Glede tega v skladu s členom 5 Uredbe Komisije (ES) št. 438/2001 (10) Komisija od držav članic prejme opis njihovih upravljavskih in kontrolnih sistemov. Toda ti opisi se navezujejo predvsem na zakonitost in pravilnost, ne pa na doseganje gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Komisija mora v skladu s členom 6 omenjene uredbe pridobiti zagotovilo, „da sistemi upravljanja in nadzora (držav članic) … ustrezajo standardom“, in sporočiti „vsako oviro za preglednost kontrol“, ki jih (prej omenjeni sistemi upravljanja in nadzora) predstavljajo … „za izvrševanje odgovornosti Komisije po členu 274 Pogodbe“. Komisija za izpolnitev te zahteve s številnimi mehanizmi zbere upravljavske podatke o operativnih programih. Ti mehanizmi zajemajo letne pregledovalne sestanke programov, ocenjevanja, letna poročila o izvajanju, ki jih države članice v skladu z Uredbo (ES) št. 1260/1999 (11) predložijo Komisiji, udeležbo Komisije v odboru za spremljanje programa (Programme Monitoring Committee), nacionalna revizijska poročila, predložena v okviru upravnih ureditev med Komisijo in državami članicami, ter revizije, ki jih Komisija sama opravi v državah članicah. Ti mehanizmi pa se z izjemo postopkov za izbiro projektov ne uporabljajo v zadostni meri za specifično ocenjevanje delovanja upravljavskih sistemov držav članic v zvezi z upoštevanjem načel gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, kot to opredeljuje člen 27 Finančne uredbe.

15.

Preverjanje revizijskih poročil Komisije po členu 6 Uredbe (ES) št. 438/2001 za obdobje 2004/2005 je pokazalo, da sistemi upravljanja v državah članicah niso bili sistematično preverjani, da bi se potrdilo njihovo upoštevanje načel gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Poleg tega je revizija upravljavskih map Komisije, ki jo je opravilo Sodišče, pokazala, da je Komisija prek udeležbe v odborih za spremljanje programa, usmerjevalnih odborih, dvostranskih sestankov z državami članicami in revizij na kraju samem sicer pridobila znanje o izvajanju operativnih programov, ki pa ni bilo povsem izkoriščeno pri sedmih revidiranih operativnih programih. Zato je treba izboljšati postopke za predelavo in uporabo takšnih upravljavskih podatkov, pridobljenih iz različnih virov.

16.

Analiza sedmih vmesnih ocenjevalnih poročil za revidirane operativne programe, ki jo je opravilo Sodišče in ki je predvidena po členu 42 Uredbe (ES) št. 1260/1999, je tudi pokazala, da čeprav so poročila pogosto vsebovala ugotovitve in priporočila o vprašanjih glede upravljanja programa, Komisija ni ocenila, da bi bilo glede teh priporočil ustrezno lastnoročno izvesti neodvisno oceno in nadaljnje ukrepe. Namesto tega je pri tem svojo upravljavsko nalogo izvajala prek svoje svetovalne vloge v odborih za spremljanje programov in usmerjevalnih odborih ter nazadnje prek svoje formalne odobritve sprememb operativnih programov.

17.

Sodišče je v svojem mnenju o Uredbi Sveta o Strukturnih skladih (12) opomnilo, da je močna okrepitev kontrol Skupnosti nepogrešljiv dodatek k sistemu, pri katerem je upravljanje projektov prepuščeno nacionalnim ali regionalnim organom. To določneje pomeni, da mora Komisija z boljšo uporabo podatkov, ki jih trenutno prejema, ali z novimi dejavnostmi spremljanja pridobiti zagotovilo, da se pri ukrepih teh operativnih programov in zgodnje opustitve izobraževanja v praksi uporablja dobro finančno poslovodenje. Brez teh podatkov niti Komisija niti organi za upravljanje programov ne morejo biti ustrezno prepričani, da se pri izvajanju ukrepov za reševanje ZOI uporabljajo ustrezni upravljavski standardi ali, posledično, da se financiranje s strani Skupnosti izkoristi čim bolje.

18.

Eden od ciljev pomoči iz ESS je bil zmanjšanje prezgodnjega opuščanja izobraževanja, da se s tem izboljšajo delovanje trga delovne sile in možnosti zaposlovanja (13). Medtem ko je morebitni makroekonomski učinek jasen (14), pa pet od sedmih revidiranih ukrepov (15) za reševanje ZOI ni temeljilo na točni oceni obsega in vrste problema, ki se je pojavil na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. Kljub političnemu soglasju o novih, dodatnih ukrepih za preprečevanje ZOI, ki jih lahko najdemo v Lizbonski agendi, so nekatere države članice financiranje prepočasi prilagajale prožnim, novim pristopom k preprečevanju ZOI in k prilagajanju izobraževalnih sistemov. Na primer, raziskovalne študije pred sklepi o sofinanciranih dejavnostih so bile izvedene le v nekaj primerih.

19.

Poleg tega ekonomskih dokazil o upravičenosti za stopnje financiranja dejavnosti ZOI, kot to prikazuje Tabela 1, v primeru Španije (Andaluzije), Francije, Nizozemske in Portugalske ni bilo na voljo ali pa jih zaradi pomanjkanja dokumentacije ni bilo možno ustrezno prikazati. V primeru Irske se je financiranje poskusnemu programu ZOI dodelilo na podlagi podrobne ocene potreb, vendar so bila dodatna sredstva razširjeni poskusni fazi programa kasneje dodeljena brez vsakršne napovedi specifičnih, pričakovanih povečanih koristi, kar ni v skladu z najboljšo prakso.

20.

Če ni analize potreb in dokazil o upravičenosti stopenj financiranja, ni mogoče oblikovati jasnih ciljev in končnih izsledkov glede rezultatov, izvajalski organi pa ne morejo določiti smiselnih meril za kasnejšo uporabo v kontekstu postopkov EU pri ocenjevanju svojih dejavnosti in za ugotavljanje, ali so dosegli, kar so si zadali za cilj.

21.

V štirih od skupaj šestih revidiranih držav članic (19) dejavnosti, ki so prejemale pomoč iz ESS, niso bile del strateškega načrta s specifičnimi zastavljenimi cilji, z doseganjem ciljev povezanimi tveganji in s specifikacijami preprečevanja zgodnjega opuščanja izobraževanja. Namesto tega so bile v pomoč obstoječim socialnim in izobraževalnim programom, namenjenim reševanju različnih vidikov tega pojava (na primer izostajanja ali šolskega neuspeha).

22.

V primeru Francije se je financiranje iz ESS, ki je bilo predvideno za prilagoditev in posodobitev izobraževalnega sistema, izkoristilo za podporo izobraževalnih dejavnosti, ki so spadale v splošni del izobraževalnega sistema in so se izvajale že pred zagotovitvijo pomoči iz ESS na tem področju. Podobno se je v primeru Združenega kraljestva del financiranja izkoristil za zagotovitev načrtovanih operativnih stopenj obveznega izobraževanja na področjih usmerjanja poklicnega razvoja in svetovalnih služb. V podobnih primerih, kjer se sofinanciranje ne uporabi za jasno in razločno strategijo reševanja problema zgodnje opustitve izobraževanja kot takega, je treba oceniti, da financiranje ni uporabljeno za zagotovitev optimalnega učinka.

23.

Na Portugalskem je bilo preprečevanje ZOI del nacionalne strategije zaposlovanja in družbenega vključevanja. Vendar posamezni ukrepi za opredelitev in pomoč dijakom, pri katerih obstaja tveganje prehitre prekinitve šolanja, niso bili usklajeni znotraj te strategije. V Združenem kraljestvu za reševanje problema zgodnje opustitve izobraževanja ni bilo skladne in osredotočene strategije, čeprav je obstajala jasna povezava med vladno politiko in prednostnimi nalogami za njegovo reševanje in čeprav je bilo vključeno v operativni program (OP) Cilja 3 za obdobje 2000–2006. Zagotavljanje financiranja za projekte ZOI iz dveh področij politik OP za obdobje 2000–2004 – obeh z več ciljnimi skupinami – je ustvarilo dvoumnosti glede predvidene osredotočenosti tega ukrepa in privedlo do zmede pri upravičencih. To pa je negativno vplivalo na programiranje, skladnost in dejansko časovno razporeditev prizadevanj (glej Prilogo 2 – Združeno kraljestvo). Čeprav je poleg tega organ Združenega kraljestva, ki ga financira država, v letu 2001 naročil meta-oceno (20) poročil raziskav o zgodnji opustitvi izobraževanja, pa ni bilo dokazov, da bi to delo vplivalo na ciljno izbiranje skupin upravičencev ali na izbiro dejavnosti ZOI in to kljub dejstvu, da je izpostavilo najverjetnejše vzroke za ZOI in najuspešnejše oblike pomoči za njegovo reševanje.

24.

V primeru Irske je usklajena strategija na podlagi pilotne pobude za preprečevanje ZOI sicer obstajala, vendar rezultati in izkušnje, pridobljeni pri izvajanju, kljub temu niso bili v celoti izkoriščeni pri razvijanju strategije za nadaljnje stopnje programa. Upoštevali so jih šele zatem, ko je bila razvita druga pobuda.

25.

Poleg pomanjkljivih strategij v štirih od šestih držav članic (21) ni bilo organa, ki bi imel jasen pregled nad stanjem zgodnje opustitve izobraževanja v zadevni državi članici ali regiji, poznal opredelitev in natančne količinske podatke o njenih značilnostih in usklajeval prizadevanja raznih nacionalnih in regionalnih pobud ter pobud, financiranih s strani Skupnosti. Zato pomanjkanje ustrezno raziskane in usklajene strategije za reševanje raznih dimenzij problema ZOI vpliva na uspešnost ukrepov pri njegovem zmanjševanju.

26.

Vsaka revidirana država članica si drugače razlaga ZOI, definicije pa se celo razlikujejo med različnimi organizacijami in regijami znotraj posameznih držav članic. Posledično se poleg protislovij, ki jih v ocenah obsega problema zgodnje opustitve izobraževanja, s katerim se srečujejo, navajajo nacionalni in regionalni organi, razlikujejo tudi ciljne skupine upravičencev, kot to prikazuje Tabela 2.

27.

Ministrstvo za šolstvo je v Franciji ocenilo, da je letno 60 000 učencev (8 % kohortne skupine) opustilo izobraževanje brez vseh kvalifikacij. Vendar pa na podlagi Eurostatove definicije zgodnje opustitve izobraževanja, ki so jo uporabile revidirane šole, ta skupina šteje 152 000 učencev (ali 20 % kohortne skupine). Na podoben način so tudi v Združenem kraljestvu večkratne definicije ZOI privedle do različnih statističnih podatkov o obsegu problema zadržanja učencev v izobraževanju. Ti so znašali od 31,5 % 16–18-letnikov v Angliji, ki v letu 2003 niso bili vključeni v izobraževanje ali usposabljanje, do 9 % 16–18-letnikov, ki v letu 2003 v Angliji niso bili vključeni v izobraževanje, usposabljanje ali pa niso bili zaposleni. Po Eurostatovi definiciji je bila stopnja zgodnje opustitve izobraževanja v Angliji nazadnje ocenjena na 18 % v letu 2003 (22).

28.

Te različne definicije zgodnje opustitve izobraževanja znotraj posamezne države članice ne olajšujejo niti ciljnega izbiranja zemljepisnih področij, primernih za pomoč, niti merjenja vpliva pobud. Na širši ravni bi prizadevanja za sprejem Eurostatove definicije pomagala prizadevanjem Skupnosti pri reševanju problema ZOI.

29.

Velika razhajanja so bila odkrita pri sposobnostih držav članic za oceno populacije, ki jo zadevajo njihovi ukrepi. Na Irskem so bile pomoči najbolj potrebne šole in učenci določeni z analizo nacionalne baze podatkov v okviru programa zaključka šolanja (School Completion Programme), pri čemer se je ugotovilo število učencev, ki prehitro opuščajo izobraževanje (glej Prilogo 2 – Irska). Ti podatki so bili nato uporabljeni pri izbiranju upravičencev in dodeljevanju financiranja. Na Nizozemskem pa zaradi nezadostne količine podatkov do leta 2004 ni bilo mogoče dobiti natančnih količinskih opredelitev zgodnje opustitve izobraževanja. Zatem so podatek za zgodnjo opustitev izobraževanja popravili tako, da je znašal od 16 000 do 70 000 učencev več. To stanje se je sedaj z izvajanjem nacionalne baze podatkov izboljšalo.

30.

Sposobnost količinskega prikazovanja potreb je bila med regijami različna. Na primer, čeprav je španska regija Katalonija imela podrobne ocene o ZOI, zbrane na podlagi podatkov, ki so jih zagotovile šole v vsaki občini, ni bilo mogoče zagotoviti dokazil za predvideno ciljno populacijo v Andaluziji, ki naj bi bila med 50 000 in 75 000 učenci.

31.

Razpoložljivost statističnih podatkov ni vedno jamčila njihove uporabe pri sprejemanju strateških in delovnih odločitev. Čeprav so bili na nacionalni in regionalni/„Académie“ ravni v Franciji in na Portugalskem na voljo nekateri statistični podatki, jih organ za upravljanje PRODEP III na Portugalskem in večina „Académies“ v Franciji niso uporabljali za upravljanje dejavnosti v zvezi z zgodnjo opustitvijo izobraževanja. Toda v eni od francoskih „Académies“ (Loreni) je petletni akcijski načrt zagotovil podrobno opredelitev s tem povezanih problemov, vključno s potrebnimi popravki za njihovo izravnavo. Medtem ko so statistični podatki pomembni pri določanju pomoči najbolj potrebnih področij, pa je bila značilnost večine ukrepov, sofinanciranih iz ESS, izključitev mladih v letih obveznega šolanja.

32.

V treh od šestih držav članic (23) so bile sofinancirane dejavnosti uredbeno omejene na učence, ki presegajo starost obveznega šolanja (torej 15 ali 16 let) ali stopnjo izobrazbe, ne da bi se izven te kategorije ocenila morebitna skupina, pri kateri obstaja tveganje ZOI. To se je izvedlo na podlagi tega, da so bili nacionalni organi za izobraževanje izključno odgovorni za dejavnosti, ciljno usmerjene na mlajše učence. Na primer, v Združenem kraljestvu je bila v okviru spremembe k operativnemu programu v letu 2004 ciljna skupina ZOI, ki je zajemala 13–17-letnike, omejena na 16–18-letnike, ki niso bili vključeni v izobraževanje, usposabljanje ali niso bili zaposleni (NEET). Vendar pa so bili v Franciji v nekaterih primerih v program sprejeti tudi učenci, mlajši od 16 let, čeprav je bila najnižja starost za sprejem v program družbene vključenosti določena na 16 let.

33.

Medtem ko bi se omejitev preventivne pomoči iz ESS na učence, ki presežejo starost obveznega šolanja, dalo upravičiti na podlagi višjih stopenj šolskega osipa, pa raziskave kažejo, da se dejavniki, ki povzročajo ZOI (kot na primer izostajanje, učne težave in vedenjski problemi), oblikujejo v zgodnejših letih in da starostna kategorija učencev, mlajših od starosti, v kateri se zaključi šolanje, zahteva enako mero pozornosti, če se naj stopnje ZOI bistveno in za vselej zmanjšajo (24).

34.

Čeprav je Lizbonska agenda države članice pozvala, da do leta 2010 prepolovijo svoje stopnje ZOI, pa za določitev tega merila uspešnosti zmanjšanja niso bile izvedene empirične raziskave. V dveh od šestih revidiranih držav članic (25) nacionalni organi do leta 2003 niso določili nobenega specifičnega cilja za zmanjšanje ZOI, bodisi letnega ali drugačnega. Poleg tega takrat, ko so bili nacionalni in regionalni cilji za zmanjšanje ZOI določeni, ni bilo mogoče objektivno utemeljiti podlage posebnih ciljev (26). Primer tega je Anglija, kjer bi načrtovano 2 % zmanjšanje števila 16–18-letnikov, ki niso vključeni v izobraževanje, usposabljanje ali niso zaposleni (kar je manjša ciljna populacija od tiste po Eurostatovi definiciji), do leta 2010 privedlo do le zmernega zmanjšanja stopnje ZOI, ki znaša 18 % (2003). Zaradi tega ni verjetno, da bo dosežen cilj Lizbonske agende, da bi se stopnja ZOI zmanjšala za polovico.

35.

V Franciji ni bilo mogoče zagotoviti osnove, na kateri je bilo financiranje iz ESS za dejavnosti preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja dodeljeno med regije in znotraj njih, ter dokazil o upravičenosti do stopnje pomoči iz ESS za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Poleg tega ni bilo niti jasnega in sistematičnega razmerja med pomoči najbolj potrebnimi področji in številom učencev, vključenih v programe za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja na regionalni ravni. Podobno je bilo tudi v Španiji (Andaluziji) osnovo za razdelitev sredstev med ministrstva, občine in neprofitne organizacije mogoče zagotoviti le za majhen del enega od dveh ukrepov. Ker so bili upravičenci do financiranja za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja v Združenem kraljestvu samo ena ciljna skupina družbene vključenosti znotraj ukrepov, ki jih je sofinanciral ESS, financiranje regijam ni bilo dodeljeno na podlagi pojava zgodnje opustitve izobraževanja znotraj te regije, ampak na podlagi širokih socio-ekonomskih meril (v glavnem brezposelnosti mladih in nizkih stopenj izobraževalnih dosežkov), ki jih Evropska komisija uporablja pri dodeljevanju financiranja državam članicam v okviru Cilja 3. Na lokalni ravni pa so bila zemljepisna območja glede financiranja prednostno razvrščena na podlagi primerjalnih stopenj izobraževalnih dosežkov in pomanjkanja. V primeru irskega programa zaključka šolanja je financiranje temeljilo na podrobnih predlogih o odhodkih, ki so bili povezani z utemeljenimi potrebami v smislu stopnje zgodnje opustitve izobraževanja v vsakem konzorciju šol.

36.

Zato je bila v večini primerov zapravljena priložnost, da bi razpoložljive podatke uporabili za natančno določitev populacije, pri kateri se pojavlja tveganje, in s tem izboljšali oblikovanje, načrtovanje in izvajanje dejavnosti, kar bi privedlo do učinkovitejše in uspešnejše izrabe virov.

37.

V primeru irskega programa zaključka šolanja (glej Prilogo 2 – Irska), sestavljenega iz jedrnih delov projekta, ki jih je treba zagotoviti, so bili nekateri deli opuščeni ali spremenjeni, ne da bi se o tem sprejela odločitev na ustrezni ravni, tj. ravni odbora za spremljanje programa (Programme Monitoring Committee), ali ne da bi se ustrezno ocenil skupni vpliv sprememb ukrepa. Kljub temu pa v primeru tega programa in pri enem projektu v Združenem kraljestvu (27), ki je bil prav tako predmet revizije, vzpostavitev konzorcija lokalnih šol ali visokih šol, ki bi deloval v okviru pisnih dogovorov in s pomočjo koordinatorja, predstavlja inovativno in koristno prakso, ki pozitivno prispeva k učinkovitemu upravljanju projektov in programa.

38.

Pomanjkljivosti so bile ugotovljene tudi pri postopku izbire projektov. V Franciji pri tem postopku ni bila upoštevana stopnja osipa, v okviru programa družbene vključenosti pa so bile nekatere šole izbrane brez zadostnih utemeljitev. V Združenem kraljestvu pri treh od osmih revidiranih projektov ni bilo dokazov o nadaljnjem ukrepanju na podlagi vprašanj projektnih ocenjevalcev in zaskrbljenosti glede projektnih vlog. Takšne pomanjkljivosti so zlasti pomembne, ker je bila pri izbirnem postopku konkurenca omejena, saj sta bila v tistem času dva od treh omenjenih projektov edini ustrezni ponudbi, prejeti za dejavnost preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja.

39.

Zamude do dveh let pri izvajanju ukrepov ESS so bile prav tako ugotovljene v dveh državah članicah. Do njih je v primeru Francije prišlo zaradi podaljšanih razgovorov s Komisijo o upravičenosti nekaterih odhodkov in vzpostavljanja nacionalnih regulativnih in finančnih ureditev. V primeru Združenega kraljestva je do zamud prišlo zaradi negotovosti med upravičenci glede predvidene ciljne skupine za ukrepe. Zaradi tega je prišlo do počasnejšega napredka pri začenjanju projektov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja.

40.

V primeru programov, ki so študentom nudili posebne tečaje (28), so izbirni postopki običajno temeljili na ravni akademskega uspeha učencev. Za ostale ukrepe, ki so vsebovali veliko sofinanciranih dejavnosti, je izbira udeležencev temeljila na verjetnosti, da bodo prekinili šolanje. Ta ocenjevanja so bila na splošno izvedena na lokalni upravni ravni ali v šolah, kot je to bil primer v Franciji, kjer so šole izbirale učence prek razgovorov. Ocenjevanje tveganj in merila sprejema učencev v večini primerov (29), kjer so se lahko preverila, niso temeljila na objektivnih in preglednih merilih.

41.

Na Nizozemskem so bili v praksi vsi učenci, ki so izpolnjevali minimalne pogoje, izbrani brez prednostne obravnave, čeprav bi se morali šolski organi po pravilih osredotočiti na učence, pri katerih obstaja „povečano tveganje“ prehitre opustitve izobraževanja. Poleg tega so bile kakovost in podrobnosti o ocenah učencev različne in občasno neustrezne.

42.

Pri upravljavskih informacijskih sistemih, ki nudijo podatke o poslovanju, so bile na splošno ugotovljene omejitve, vendar so ustrezali predvidenim namenom. Vendar je imel sistem za ukrepe preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja v Franciji z izjemo ocenjevanja in izbire projektov velike pomanjkljivosti, ki so preprečile, da bi lahko zagotovil ustrezne upravljavske podatke o izvajanju ukrepov. Prvič, organ za upravljanje zaradi podvojenih, nenatančnih in/ali neprimerljivih podatkov ni mogel natančno opredeliti zneska financiranja iz ESS po prejemnikih. Drugič, ni bilo mogoče ugotoviti dejanskega števila učencev, vpisanih v projekte preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja širom države, niti pridobiti podrobnih podatkov o s tem povezanih odhodkih. Po opravljeni reviziji je organ za upravljanje naznanil (30) prihodnji razvoj novega orodja informacijskih sistemov, ki bo prilagojen potrebam naslednjega programskega obdobja 2007–2013.

43.

Zaradi pomislekov o varstvu podatkov je bilo posredovanje osebnih podatkov med osnovnimi in srednjimi šolami ter izobraževalnimi organi posebna ovira pri ocenjevanju potreb učencev na Irskem in v ZK. Tako se nekatere šole niso zavedale značilnosti tveganj pri izbranih učencih, saj bi ti podatki, če bi bili na voljo, olajšali njihovo vključitev v šolsko okolje. V Združenem kraljestvu so obstajali dokazi o pomanjkljivem posredovanju podatkov na lokalni ravni. Čeprav so nacionalni predpisi (31) zahtevali, da se med različnimi lokalnimi agencijami za financiranje vzpostavijo skupne delovne ureditve, se je med revizijo odkrilo, da dogovorov o posredovanju podatkov ali ni bilo ali pa niso bili uspešno izvajani. Zato podrobni statistični podatki o zgodnji opustitvi izobraževanja, zbrani na lokalnih ravneh, niso bili na voljo izobraževalnim organom, ki so oblikovali strategijo in odobrili financiranje za dejavnosti preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja.

44.

Organ za upravljanje posameznega operativnega programa je odgovoren za dobro finančno poslovodenje sofinanciranih dejavnosti. Skladno s tem morajo organi za upravljanje z vrednotenji, nadzornimi obiski in poročili izvajalskih organov oceniti, ali so strategije in rezultati ustrezni in ali se z ukrepi spoštuje dobra finančna praksa.

45.

Na splošno so izvajalski organi spremljali nekaj projektov, da bi zagotovili, da izpolnjujejo svoje obveznosti. Vendar so se težave pojavile pri usklajevanju in razširjenosti raziskav na Irskem, kjer sta zaradi pomanjkanja medsebojne komunikacije med različnimi enotami izvajalskega organa (Oddelka za izobraževanje in znanost – Department of Education and Science), obe enoti naročili vzporedno raziskavo, ne da bi drugo stran o tem obvestili. Prav tako se kljub temu, da je tudi izvajalski organ naročil standardizacijo ocene tveganj za zgodnjo opustitev izobraževanja, te pobude ni v celoti izkoristilo, saj rezultati te raziskave niso bili dovolj razširjeni med šolami, da bi lahko raziskava vplivala na diagnoze učencev in izbirne postopke. Tudi na Nizozemskem stanje ni bilo najboljše, saj so posamezne šole ločeno naročevale in financirale podobne raziskave in razvojne projekte o zgodnji opustitvi izobraževanja.

46.

Glavni izziv, s katerim se organi oblasti v državah članicah soočajo pri ocenjevanju učinka teh programov in ukrepov, sofinanciranih iz ESS, na stopnjo ZOI, je težava pri upoštevanju vpliva nacionalnih in lokalnih izobraževalnih pobud in drugih dejavnikov, kot so stopnje zaposlenosti in socialne razmere. Na primer, nacionalne oblasti pri ukrepu v Združenem kraljestvu uporabe ESS niso ocenile kot zelo pomembne v primerjavi z nacionalno sofinanciranimi ukrepi, medtem ko je na Nizozemskem veliko projektov, ki so jih izvajale šole, vsebovalo elemente, ki niso bili sofinancirani iz ESS, zaradi česar je bilo skoraj nemogoče izvesti oceno dodane vrednosti Skupnosti.

47.

Na splošno (32) so vmesna ocenjevanja operativnih programov vsebovala malo kvantitativnih dokazov o učinku sofinanciranih dejavnosti preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja v državah članicah, in sicer zaradi dejstva, da niso bili predvideni nobeni specifični kazalniki učinka preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja. Ker teh ni bilo, ni bilo mogoče ugotoviti, ali sta bili uporabljeni osredotočenost in strategija najučinkovitejši in najuspešnejši za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Pri ukrepu v Združenem kraljestvu, na primer, vključitev ciljne skupine mladih, ki prehitro prekinejo šolanje, v ta ukrep z več središči in veliko ciljnimi skupinami, ni omogočila zbiranja podatkov o spremljanju in ocenjevanja dejavnosti za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Zato so lahko nacionalne oblasti zagotovile analizo sofinanciranih dejavnosti le za majhno skupino zaključenih projektov, ki so bili neposredno financirani s strani regionalnih vladnih uradov in ne prek posrednikov, in sicer za 13–17-letnike, pri katerih je obstajalo tveganje motnje.

48.

Irska in Portugalska sta naročili posebni ocenjevanji, da bi ločeno preverili izvajanje njunih ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Takšna pobuda je seveda koristna. Čeprav so bile na podlagi priporočil uvedene spremembe, Sodišče njihove zadostnosti žal v nobenem od teh primerov ni moglo oceniti, saj ni bilo podrobne analize zaključkov in priporočil nacionalnih oblasti.

49.

Te pomanjkljivosti zmanjšujejo dodano vrednost, ki jo ustrezen postopek ocenjevanja prinaša v obliki pomoči vodstvu pri postopkih odločanja. Kljub temu je bila pri vrednotenju na Irskem opažena koristna novost v obliki zahteve, da se pri projektih opravita samoocenjevanje in ovrednotenje, kar je zajelo tako statistične podatke o izboljšanih stopnjah zadržanja učencev v izobraževanju kot kvalitativne učinke, ki so se čutili pri vodenju projekta. Podobno je bilo tudi v Združenem kraljestvu, kjer se pri vseh projektih ni zahtevala le izvedba končnega ocenjevanja, ampak so bili pri enem projektu (33) zbrani celo osnovni podatki o udeležencih, ki so omogočili merjenje njihovih potreb in kasnejše uspešnosti.

50.

Gledano skupaj je dodana vrednost takšnih ukrepov, pri katerih sodeluje Skupnost, poleg financiranja izražena kot prvo v obliki njihove sposobnosti, da v skladu z načelom partnerstva Strukturnih skladov vključijo lokalne udeležence in se odzovejo na posamezne potrebe skupnosti. Na primer, na Nizozemskem in Irskem so projekti, sofinancirani iz ESS, spodbujali komunikacijo in usklajevanje med šolami in drugimi lokalnimi udeleženci prek ustanovitve konzorcijev, delovnih združenj in zbirališč ter uporabe spletnih strani. In kot drugo, s takšnimi ukrepi se lahko usmerja in prednostno obravnava doseganje skupnih ciljev politike EU, kot je na primer prepolovitev stopnje zgodnje opustitve izobraževanja do leta 2010. Nazadnje se s temi ukrepi omogoča, da se širom Evropske unije poveča ozaveščenost ljudi, da problem mladih, ki prekinejo šolanje, vpliva na celotno gospodarstvo.

51.

Sodišče je glede sproženih revizijskih vprašanj sprejelo naslednje zaključke in priporočila:

52.

Komisija mora za ustrezno izpolnjevanje svoje upravljavske naloge z boljšo uporabo podatkov, ki jih trenutno prejema, ali z dodatnimi dejavnostmi spremljanja pridobiti razumno zagotovilo, da se v državah članicah dejansko izvaja dobro finančno poslovodenje. To ni bilo v zadostni meri prikazano glede upravljanja ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja (glej odstavke 13–17).

Komisija mora državam članicam po potrebi priskrbeti ustrezne smernice, da zagotovi učinkovito, uspešno in gospodarno financiranje s strani Skupnosti.Komisija mora potrditi, da so sistemi upravljanja v državah članicah v skladu s predpisi Skupnosti in da spoštujejo načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti.

53.

Sodišče je z revizijo upravljavskih postopkov za izbiro in izvajanje ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja v državah članicah preverilo upravljavske postopke in izpostavilo prednosti ter slabosti, ki vplivajo na vrednost, ki jo je treba pridobiti s sredstvi Skupnosti. Te ugotovitve so prikazane glede na naslednja sprožena revizijska vprašanja:

54.

Organi v državah članicah so v večini primerov financiranje iz ESS uporabili brez ustrezne analize trenutnega stanja in pričakovanih ali ciljnih rezultatov. Poleg tega države članice v večini primerov niso mogle v zadostni meri prikazati svojih utemeljitev za stopnjo financiranja, dodeljeno dejavnostim preprečevanja zgodnje opustitve izobraževanja. Pri enem programu pa je bilo financiranje neposredno povezano z utemeljenimi potrebami v smislu stopnje zgodnje opustitve izobraževanja, ki se je pojavila v šolah (glej odstavke 18–25).

Države članice morajo opraviti analizo pričakovanih gospodarskih koristi, ki mora vsebovati dokumentirano in pojasnjeno utemeljitev za stopnjo dodeljenega financiranja in za prednostno obravnavo področij in dejavnosti.

55.

Pri sposobnostih držav članic, da ocenijo populacijo, ki jo zadevajo njihovi ukrepi, so bila odkrita velika razhajanja. Tudi sposobnost količinskega prikazovanja potreb je bila med regijami različna. Uporaba različnih definicij zgodnje opustitve izobraževanja znotraj posamezne države članice ne olajšuje niti ciljnega izbiranja zemljepisnih področij, primernih za pomoč, niti merjenja vpliva pobud. Na širši ravni pa bi prizadevanja za sprejem Eurostatove definicije pomagala prizadevanjem Skupnosti pri reševanju problema ZOI (glej odstavke 26–34).

Države članice morajo za dosego predvidenega dolgoročnega zmanjšanja zgodnje opustitve izobraževanja še naprej stopnjevati svoje dosežke pri njenem preprečevanju tako, da se sklicujejo na definicijo iz Lizbonske agende, ki so jo sprejeli evropski voditelji. Razumni letni cilji za zmanjšanje zgodnje opustitve izobraževanja lahko pripomorejo k doseganju cilja, ki ga je določil Evropski svet.

56.

Države članice niso vedno dodelile sredstev Skupnosti različnim regijam in ukrepom glede na njihove potrebe, stopnje zgodnje opustitve izobraževanja ali na podlagi, ki jo je mogoče vidno utemeljiti (glej odstavka 35–36).

Nacionalni organi, odgovorni za dodeljevanje sredstev Skupnosti, morajo dodeljevanje zagotoviti na podlagi objektivnih in ustreznih meril, da se omogoči čim večji morebitni učinek teh sredstev.

57.

Pri postopkih odločanja o izbiri projektov, pri izbirnih postopkih za posamezne učence in pri posredovanju podatkov o zgodnji opustitvi izobraževanja med upravljavskimi organizacijami in projekti so bile odkrite nekatere pomanjkljivosti. Po drugi strani pa so bile odkrite nekatere inovativne prakse, kjer so se lokalne šole in visoke šole (kolidži) združevale v konzorcije, da bi tako skupaj reševale problem zgodnje opustitve izobraževanja (glej odstavke 37–43).

Odgovorni organi morajo zagotoviti, da se izvajajo ustrezni postopki za izbiro projektov in da se pri vseh projektih posamezni upravičenci do dejavnosti izberejo objektivno in dosledno s standardno uporabo ocene tveganj zgodnje opustitve izobraževanja.Med vsemi lokalnimi in nacionalnimi organizacijami, odgovornimi za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja, je treba pripraviti in izvajati sporazume o posredovanju podatkov, kjer to dovoljuje zakonodaja.

58.

Izvajalski organi so v večini primerov izvedli nekaj spremljanj projektov, da bi zagotovili, da se z njimi izpolnjujejo njihove obveznosti. Vendar sta bila usklajenost in posredovanje podatkov o raziskavah znotraj držav članic in med njimi premajhna, zaradi česar se s financiranjem ni pridobilo zadostnih koristi. V dveh državah članicah je bila ugotovljena koristna novost v obliki zahteve, da se pri projektih opravijo samoocenjevanja, s katerimi se zagotovijo količinski in kvalitativni učinki izvedenih dejavnosti. Skupna ocenjevanja operativnega programa pa so na splošno kljub temu zagotovila malo podatkov o rezultatih ali učinkih ukrepov za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja (glej odstavke 44–50).

59.

Financiranje iz ESS predstavlja manjši finančni prispevek k skupnim naložbam v kadrovske vire v državah članicah. Za dosego čim večjega učinka ga je treba razumno izkoristiti na področjih, kjer obstajajo posebne potrebe in ki jasno kažejo dodano vrednost Skupnosti. Eno od teh področij je preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja. Odgovor na vprašanje, kako lahko takšno financiranje najbolje pripomore k zmanjševanju zgodnje opustitve izobraževanja, pa je odvisen od specifičnih potreb posameznih držav članic, od dobrih in podpornih nacionalnih politik ter od načina, kako se financiranje uporabi.

60.

Da lahko ESS postane uspešno orodje za izpolnjevanje ciljev Lizbonske agende za preprečevanje zgodnje opustitve izobraževanja, ga je treba uporabiti v okviru dobro premišljenih strategij, ki obravnavajo prednostne potrebe in se ciljno osredotočajo na specifične delovne cilje. Poleg tega ga je treba upravljati z dobrimi poslovodskimi praksami, ki upoštevajo splošno sprejete standarde upravljanja poslovanja (glej odstavke 18–50).

Komisija si mora glede na pomembnost zgodnje opustitve izobraževanja za izpolnjevanje ciljev socialne vključenosti, določenih z Lizbonsko agendo, skupaj z nacionalnimi organi prizadevati za merjenje tako njene pogostosti v državah članicah kot vpliva, ki ga imajo na tem področju nacionalno financirani ukrepi in ukrepi, ki jih financira Skupnost.